국민권익위원회
의 결
제2026-소위00-서00호
우수조달물품 지정 취소 처분 취소 요구
주문
피신청인에게, 2024. 00. 00. 신청인에게 한 우수조달물품 지정 취소 처분을 취소할 것을 의견표명한다.
이유
1. 신청원인
신청인은 조명등 및 태양광발전장치 제조를 주업으로 하는 중소기업으로, 「조달사업에 관한 법률」 (이하'조달사업법’이라 한다) 제26조에 따라 '(명칭 생략) 태양광발전장치’(이하 '이 민원 장치’라 한다)에 대한 우수조달물품 지정을 받아 이를 직접 생산하여 수요기관에 공급하기로 하는 계약을 체결하였다.
신청인은 이 민원 장치를 공급하는 과정에, 자체 생산이 구조적으로 곤란한 대형 지지대(상부 구조물)는 외주가공하였으나 하부구조물은 원자재를 직접 구매하여 주요 공정을 직접 수행하였다.
그럼에도 피신청인은 신청인이 구조물을 타사에 제작 또는 설치 의뢰하였다는 이유로 이 민원 제품을 직접생산하지 아니한 것으로 보아 우수조달물품 지정 취소 처분(이하'이 민원 처분’이라 한다)을 하였다.
중소벤처기업부는 '지지대는 구조물의 부속품으로서 하도급 생산 및 납품이 가능하다’는 유권해석을 제시한 바 있고, 이후 관련 기준이 개정되어 구조물이 직접생산확인 대상에서 제외된 점 등에 비추어 보면 종전 기준의 적용 범위와 해석에 불명확성이 있었음을 의미하는바, 이러한 사정을 충분히 고려하지 않은 이 민원 처분은 위법하니 취소해달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 장치는 조달사업법 제26조에 따라 우수조달물품으로 지정된 제품으로서, 계약상대자가 직접 생산하여 납품하여야 하며 직접생산의무를 이행하지 아니한 경우 지정 취소 대상에 해당한다.
신청인은 이 민원 장치의 필수 구성요소인 구조물에 대하여 직접생산 확인기준 상 요구되는 필수공정을 직접 수행하지 않고 타 사에 제작 및 설치를 의뢰한 사실이 확인되었다. 구조물은 직접생산 확인기준의 생산공정에 명시된 직접생산 대상에 해당하고, 외주 생산을 허용하는 별도의 규정도 존재하지 아니하므로 이를 직접 수행하지 아니한 것은 직접생산의무 위반에 해당한다.
또한 태양광발전장치 직접생산 확인기준(이하 '이 민원 기준’이라 한다)이 처분 이후 개정되었다고 하더라도 개정 기준의 부칙에 종전 위반 행위에 대하여 이를 소급 적용한다는 경과규정이 존재하지 않는 한, 행정처분의 적법 여부는 처분 당시의 법령 및 기준에 따라 판단하는 것이 원칙이므로 신청인의 요구는 받아들일 수 없다.
3. 사실관계
가. 태양광발전장치는 태양광을 직류전력으로 변환하는'태양전지모듈’, 그 직류전력을 송전하는'접속반’, 접속반의 직류전력을 교류전력으로 변환하는'인버터’, 태양전지모듈이 고정된 형태로 설치될 수 있도록 지지하는 프레임인'구조물’로 구성되어 있고, 구조물은 일반적으로 태양광발전장치 자체를 지지하는 철근인'지지대’, 지지대 상호 간 또는 태양전지모듈과 지지대를 연결하는 '연결대’, 지지대를 지상이나 건축물 등에 고정하는 '기초’ 등으로 구분된다.
<태양광발전장치의 구성품 >
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=162361221" alt="1번째 이미지" ></img>
나. 중소기업청장(조직 개편 전)은 2014. 4. 25. 「중소기업자간 경쟁제품 지정내역 공고(중소기업청공고 제2014-160호)」에 따라 태양광발전장치를 중소기업자간 경쟁제품으로 지정하였다. 이 민원 처분 당시 시행 중이던 구 「중소기업자간 경쟁제품 직접생산 확인기준(2024. 3. 4. 중소벤처기업부고시 제2024-13호로 폐지제정되기 전의 것)」에 따르면 중소기업자는 태양광발전장치의 구성품 중 접속반(외함 제외)과 구조물을 직접생산해야 한다.
< 직접생산 확인기준 >
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=162361223" alt="2번째 이미지" ></img>
다. 신청인은 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제9조(직접생산의 확인 등) 제4항에 따라 태양광발전장치에 대하여 중소기업중앙회
2022. 4. 24.까지는 중소기업중앙회가 중소벤처기업부장관으로부터 직접생산 여부 확인 등의 업무를 위탁받아 처리하였고, 그 이후부터는 중소기업유통센터(2024. 11. 1.자로 한국중소벤처기업유통원으로 기관명칭 변경)에서 해당 업무를 위탁받아 처리하고 있다.(근거 : 판로지원법 제34조 제2항)
로부터 2019. 00. 00.부터 2023. 00. 00.까지를 유효기간으로 한 직접생산확인증명을 받은 후, 중소기업유통센터로부터 2023. 00. 00.부터 2025. 00. 00.까지를 유효기간으로 하는 직접생산확인증명을 받았다.
라. 피신청인은 2022. 00. 00. 조달사업법 제26조에 따라 이 민원 장치를 우수조달물품으로 지정하였으며, 지정 기간은 2022. 00. 00.부터 2026. 00. 00.까지로 하였다.
마. 신청인은 2022. 00. 00. 피신청인과 위 “라.”항에서 우수조달물품으로 지정을 받은 이 민원 장치에 대해 2022. 00. 00.부터 2025. 00. 00.까지를 계약기간으로 하는 수의계약(이하'이 민원 계약’이라 한다)을 체결하였다.
바. 피신청인은 2023.0월부터 2024.00월까지 0차례에 걸쳐 태양광발전장치 불공정 조달 기획조사를 실시하였다. 해당 기획조사 결과에 따른 위반업체 현황은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=162361225" alt="3번째 이미지" ></img>
1) ~ 4) (내용생략)
사. 피신청인은 2024. 00. 00.부터 2024. 00. 00.까지 신청인에 대하여 이 민원 장치 관련 조달사업법 위반(불공정 조달행위) 여부를 조사하였다. 그 결과, 신청인이 이 민원 기준 상 필수공정에 해당하는 구조물을 다른 회사에 제작 의뢰하여 수요기관에 공급하게 하거나 다른 회사에 제작ㆍ설치를 일괄 외주함으로써 이 민원 장치를 직접 생산하지 않았다는 이유로, 2024. 00. 00. 조달사업법 제26조 제3항, 조달사업법 시행령 제32조 제1항 제3호, `구 우수조달물품 지정ㆍ관리 규정(2025. 4. 1. 조달청고시 제2025-11호로 개정되기 전의 것) 제37조 제1항 제3호 라목에 따라 신청인에게 이 민원 처분을 하였다. 이 민원 처분 대상 목록은 다음과 같다.
< 이 민원 처분 대상 목록 >
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=162361227" alt="4번째 이미지" ></img>
1) 신청인과 주식회사 C는 2022. 00. 00.'계약 명칭 1’과 관련하여 공사금액을 00,000,000원(부가가치세 별도), 공사기간을 2022. 00. 00.부터 2022. 00. 00.로 하여 신청인이 C에게 태양광발전장치 구조물 제작을 도급하는 계약을 체결하였다.
2) 신청인과 주식회사 D는 2022. 00. 00.'계약 명칭 2’와 관련하여 신청인이 D에게 계약금액 0,000,000원(부가가치세 별도)으로 하여 구조물 제작을 도급하는 계약을 체결하였다.
3) 신청인은 이 민원 계약을 체결한 이후 2022. 00. 00.부터 2024. 00. 00.까지 총 00회의 공급실적이 있으며, 그 중 이 민원 처분 대상이 된 계약은 2건이다. 해당 2건의 계약금액 합계는 총 000,000,000원이고, 이 중 신청인이 직접 수행하지 않은 구조물 가공 공정에 해당하는 금액 합계는 총 00,000,000원이다.
4) 이 민원 처분 대상 계약과 관련하여 신청인은, 수요기관인 B와 ㉠에 관한 계약을 체결하여 이를 이행하던 중 ㉡ 계약에 대한 공사를 추가로 수행하는 과정에서 태양광업체가 현실적으로 가공하기 어려운 상부 구조물에 한하여 외주 가공을 의뢰하였을 뿐이고, 그 외 지붕 고정 거치대 등 하부구조물은 직접 제작ㆍ생산하였으며, 전체 상하부 구조물을 직접 설치하였다고 주장한다. 신청인은 ㉠ 계약 건에 대하여, C에 지지대의 제작과 외주 가능한 전기 인입 공사
태양광 발전장치 자체의 전기 작업 및 배선작업과는 별도로 외부 한전 측 전원과 현장 설비를 연결하여 실제 전기가 들어오도록 하는 공사
를 의뢰한 것이고 지지대의 설치는 직접 시공하였으므로 설치 하도급을 한 사실이 없고, ㉡ 계약 건은 □□□□□□□□□의 준공을 모두 마친 이후 추가 전기공사 및 현장 수정제작 업무에 관한 계약에 해당하는 것으로, 도면에 따라 지지대를 설치하고 준공한 이후 현장확인을 실시한 결과 실제 센터 및 위치가 맞지 않아 수정작업이 필요하게 됨에 따라 별도로 전기공사 계약을 체결한 것이며, 최초 현장에 납품된 지지대에 대하여 현장 배치에 맞도록 가공(수정제작)하는 업무를 외주하게 된 것이므로 외주가 이루어진 부분은 가공 공정에 한정될 뿐, 구조물의 현장 설치는 직접 수행하였다고 주장한다.
아. 신청인이 우리 위원회에 제출한 원자재 매입 세금계산서, 하부 구조물(기초) 도면, 공정이력카드, 공정검사기록부, 작업일보 등에 의하면, 신청인은 이 민원 처분 대상 계약을 이행하면서 구조물 관련 공정을 위하여 하부구조대 원자재를 매입하고 공장 내에서 절단ㆍ용접ㆍ타공 등의 가공을 하였으며 현장대리인의 감독 하에 하부 구조물 제작ㆍ설치, 상하부 구조물 설치, 사용전 검사 등 공정을 직접 수행하여 납품한 것으로 기재되어 있다. 신청인의 이 민원 처분 대상 계약 건의 이행과정은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=162361229" alt="5번째 이미지" ></img>
자. 이 민원 기준의 법령소관기관인 중소벤처기업부는 2024. 9월 경 국회에 제출한 자료에서, 태양광발전장치의 구조물을 '태양전지모듈을 지상에 고정하기 위한 베이스ㆍ지지대ㆍ연결대 등으로 구성된 프레임’으로 정의하면서, '지지대’는 구조물의 부속품에 해당하므로 하도급에 의한 생산 및 납품이 가능하고 이는 직접생산확인기준 위반에 해당하지 않는다는 의견을 밝힌 바 있다. 다만, 구조물 및 접속반에 대하여는 중소기업이 직접 설치하여야 하므로 그 생산 및 설치를 일괄하여 외주한 경우에는 직접생산 확인기준 위반에 해당한다고 설명하였다.
차. 위 “자.”항과 관련하여 피신청인은, 중소벤처기업부가 설명한'지지대’라는 용어는 이 민원 기준에서 규정하고 있는 법적 개념이 아니라 구조물의 단순한 부속품을 지칭하는 것에 불과하므로 이를 구조물 전체와 동일시할 수 없다는 입장이다. 따라서 이 민원 기준에'구조물 및 접속반’에 대하여 가공ㆍ조립ㆍ배선 등을 필수 생산공정으로 정하고 있으므로'구조물’에 대한 해당 공정은 중소기업이 직접 수행하여야 하는 것이며, 중소벤처기업부의 '지지대 외주 가능’의견이 구조물 전체의 필수공정을 직접 이행할 의무를 부정하는 취지는 아닌바, 피신청인의 입장과 중소벤처기업부의 입장이 본질적으로 상이한 해석이라고 볼 수 없다고 설명한다.
카. 이 민원 기준은 2024. 11. 29. 개정되었고, 개정된 「중소기업자간 경쟁제품 직접생산확인기준」에서는 구조물에 관한 직접생산의 의미를'구조물을 현장에 설치하는 것을 의미’하는 것으로 정의하였다.
타. 신청인은 2024. 00. 00. 이 민원 처분에 대한 취소소송(서울행정법원 2024구합00000)을 제기하였는데, 서울행정법원은 위'카.’항에 대하여'위와 같은 개정은 전기ㆍ전자제품 제조업자인 태양광발전장치 생산업자로서는 구조물을 설계하고 현장에서 설치하는 부분만을 직접 수행하면 족하고, 구조물의 구성부분인 베이스, 지지대, 연결대 등의 철제제품을 직접 제조까지 할 필요성은 크지 않다는 현실을 반영한 것으로 보인다’고 설시하고 있다(서울행정법원은 2025. 00. 00. 선고 2024구합00000 판결).
파. 이 민원 기준은 2025. 11. 19. 다시 개정되어 태양광발전장치의 직접생산 관련 규정에서'구조물’에 관한 조항이 전면 삭제되었다. 중소벤처기업부는 기준 개정을 검토하기 위하여 개최한 공청회에서 산업 및 제조 환경의 변화에 따라 구조물 외주를 허용할 필요가 있다는 의견이 다수 제시되었고, 이에 전문가 자문 등을 거쳐 개정안에 반영하였다고 설명하고 있다. 이에 따라 개정 이후 기준에서는 필수 공정을 '접속반의 설계ㆍ조립ㆍ배선ㆍ시험’으로 한정하고 있다. 이 민원 기준의 개정 전ㆍ후 비교는 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=162361231" alt="6번째 이미지" ></img>
< 이 민원 기준 개정 내용 >
하. 서울행정법원은 신청인이 제기한 이 민원 처분 취소소송(서울행정법원 2024구합00000)에 대하여, 신청인이 이 사건 제품의 구조물을 타사에 제작하게 한 부분은 인정되나 설치까지 일괄 의뢰하였다는 부분은 0인정되지 않는 점, 신청인의 전체 공급실적 00건 중 문제된 계약은 2건에 불과하여 전체 공급실적에 비추어 위반 행위의 정도 및 횟수가 무겁다고 평가하기 어려운 점, 구조물의 직접생산 범위와 이행 방법을 둘러싸고 행정기관 사이에서도 해석의 차이가 있을 정도로 이 사건 기준에 다소 불명확한 측면이 있는 것은 사실이므로 해석 및 적용상의 위험과 그로 인한 불이익을 원고에게 모두 전가하는 것은 부당하다고 볼 여지가 있는 점, 이후 2024. 11. 29. 기준 개정을 통하여 구조물 직접생산 범위가 현장 설치로 한정된 점, 신청인은 수요기관의 요청에 따라 제품을 공급했고, 공급한 제품이나 구조물에 기능상 결함이 발생하였다는 사정을 찾아볼 수 없으므로 이 사건 처분을 통해 제재하여야 할 공익상 필요가 아주 크다고 볼 수 없어 우수조달물품 지정을 취소한 이 사건 처분은 비례원칙에 반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 판단(2025. 00. 00. 선고 2024구합00000 판결)하였다. 이에 따라 우수조달물품 지정 취소 처분을 취소하였고, 피신청인은 2026. 00. 00. 이에 불복하여 항소장을 제출하였다.
4. 판단
가. 관계법령 등
<별지>와 같다.
나. 판단내용
행정처분의 적법 여부는 원칙적으로 처분 당시의 법령 및 관련 기준에 따라 판단하여야 한다. 이 민원 처분 당시 적용되던 직접생산 확인기준에는 '구조물’이 필수 생산공정으로 명시되어 있었고, 구조물 공정에 대하여 외주를 허용하는 별도의 규정은 존재하지 아니하였다. 따라서 신청인이 현실적으로 생산이 곤란한 상부구조물에 한하여 외주 제작을 했다 하더라도, 해당 공정을 직접 수행하지 아니한 이상 이를 직접생산의무 위반으로 판단할 여지가 있었던 점은 부인하기 어렵다.
다만, 이 민원 처분의 정당성을 판단함에 있어서는 다음과 같은 사정을 함께 고려할 필요가 있다.
첫째, 이 민원 처분 당시 적용되던 직접생산 확인기준에는 직접생산의 대상이 되는 '구조물’의 범위에 관한 명확한 규정이 부재하여 직접생산의무가 미치는 구조물의 범위를 명확히 알기 어려웠을 것으로 보인다. 아울러 태양광발전장치는 본질적으로 전기ㆍ전자적 기능을 수행하는 설비로서, 이러한 발전설비를 지지하는 철구조물에 해당하는 구조물의 구성 요소는 설치 환경에 따라 형태와 규격이 상이할 수 있는데 이를 일률적으로 직접 제조 의무의 대상으로 보는 것이 제도의 본래 목적에 부합하는지에 관하여는 의문이 제기될 여지가 있다.
둘째, 이 민원 기준은 2024. 11. 29. 개정을 통하여 구조물의 직접생산 범위를 '현장 설치’로 한정하였고, 2025. 11. 19. 재차 개정을 통하여 '구조물’ 자체를 직접생산 대상에서 삭제하였다. 이러한 일련의 개정 경과는 산업 현장의 생산 구조와 현실을 반영하여 직접생산의무의 적용 범위를 핵심 공정 중심으로 재조정한 것으로 이해된다. 비록 개정된 기준이 종전 행위에 소급 적용되는 것은 아니나, 구조물 공정을 직접생산 판단의 핵심 요소로 볼 것인지에 관하여 정책적 재검토가 이루어졌고, 그 결과 해당 공정이 그 대상에서 제외되는 방향으로 제도가 정비되었다는 사정은, 종전 기준의 해석과 적용이 반드시 명확하고 일의적이었다고 단정하기 어렵다는 점을 시사한다.
셋째, 이 민원 처분의 사유는 구조물의 직접생산 여부에 관한 것이고, 신청인이 구조물의 일부 구성품 제작을 외주한 사정은 인정된다. 그러나 신청인은 하부구조물의 가공 및 상하부 구조물의 현장 설치 등 주요 공정을 직접 수행하여 전체 구조물을 완성한 사실에 비추어 보면, 구성품의 일부 외주 사유만으로 구조물 전체를 신청인이 직접 생산하지 아니하였다고 단정하는 데에는 다툼의 소지가 있어 보인다. 아울러, 직접생산확인 제도는 생산공정의 직접 수행 여부를 형식적으로 판단ㆍ제재하는 데 그 목적이 있는 것이 아니라 실질적인 생산역량을 갖춘 중소기업을 보호하고 공정한 경쟁질서를 확립하기 위하여 도입된 제도이다. 우수조달물품 지정 제도 역시 기술성과 품질이 우수한 제품의 공공조달을 촉진하기 위한 취지로서, 지정의 취소는 해당 제품의 기술적 신뢰성이나 공공조달 질서에 중대한 영향을 미치는 경우에 한하여 신중하게 이루어질 필요가 있다. 이 민원 처분에서 문제된 주된 사유가 구조물의 일부 공정의 외주인바, 위 외주 사실만으로 신청인의 실질적 생산능력이 부정되거나 우수조달물품 지정의 전제가 되는 기술적 신뢰성이 본질적으로 훼손되었다고 단정하기는 어려우며, 이후 개정된 기준에서 구조물 공정이 직접생산 판단 대상에서 제외된 사정 등을 고려하면, 이 민원 처분과 같은 제재를 부과하고 유지할 만큼 그 위반의 중대성이 충분히 인정된다고 보기는 어렵다.
넷째, 행정제재는 공익적 목적을 달성하기 위한 수단으로서 필요 최소한의 범위 내에서 행사되어야 하며, 제도의 정책적 정비가 이루어진 경우에는 그 취지와 경과를 참작하여 처분의 유지 여부를 재검토하는 것이 바람직할 것이다. 이 민원 처분은 단순한 행정상 제재에 그치는 것이 아니라, 공공조달 시장에서의 수의계약 기회 상실, 기존 거래관계의 단절 가능성 등으로 이어져 중소기업의 영업기반과 매출 구조에 중대한 영향을 미치는 제재에 해당한다, 반면, 이 민원 처분 이후 관련 기준이 개정되어 동일한 행위가 더 이상 제재 대상이 되지 아니하게 된 점을 고려할 때, 이 민원 처분을 취소하더라도 공공조달 질서나 공익이 현저히 훼손된다고 보기는 어렵다고 판단된다. 그럼에도 불구하고 종전 기준만을 근거로 기존 제재를 계속 유지하는 것은 중소기업에게 지나치게 가혹한 결과를 초래할 우려가 있으므로, 법치행정의 형평성과 정책적 일관성 측면에서 이 민원 처분의 유지 여부를 신중하게 검토해 볼 필요가 있을 것이다.
따라서 이 민원 처분의 구체적 경위 및 처분 이후 관련 기준 정비의 경과, 직접생산확인 제도 및 우수조달물품 지정 제도의 입법 취지 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인이 신청인에게 한 이 민원 처분을 그대로 유지하는 것은 충분한 합리성과 상당성을 갖추었다고 보기는 어렵다고 판단된다.
5. 결 론
그러므로 이 민원 처분의 취소를 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
<별지> 관계법령 등
1. 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」
제6조(중소기업자간 경쟁 제품의 지정) ① 중소벤처기업부장관은 중소기업자가 직접 생산ㆍ제공하는 제품으로서 판로 확대가 필요하다고 인정되는 제품을 중소기업자간 경쟁 제품(이하 “경쟁제품”이라 한다)으로 지정할 수 있다.
제7조(경쟁제품의 계약방법) ① 공공기관의 장은 경쟁제품에 대하여는 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 중소기업자만을 대상으로 하는 제한경쟁 또는 중소기업자 중에서 지명경쟁(이하 “중소기업자간 경쟁”이라 한다) 입찰에 따라 조달계약을 체결하여야 한다.
제9조(직접생산의 확인 등) ① 공공기관의 장은 중소기업자간 경쟁의 방법으로 제품조달계약을 체결하거나, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 대통령령으로 정하는 금액 이상의 제품조달계약을 체결하려면 그 중소기업자의 직접생산 여부를 확인하여야 한다. 다만, 제4항에 따라 중소벤처기업부장관이 직접생산을 확인한 서류를 발급한 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제7조 단서 또는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제9조 제1항 단서에 따라 경쟁제품에 대하여 수의계약의 방법으로 계약을 체결하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 경쟁제품에 대하여 수의계약의 방법으로 계약을 체결하는 경우
② 중소벤처기업부장관은 생산설비 기준 등 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항에 따른 직접생산 여부의 확인기준을 정하여 고시하여야 한다.
③ 공공기관의 장이나 공공기관에 제품을 납품하려는 중소기업자는 필요한 경우 중소벤처기업부장관에게 해당 제품에 대한 직접생산 여부의 확인을 신청할 수 있다.
④ 중소벤처기업부장관은 제3항에 따른 신청을 받은 때에는 직접생산 여부를 확인하고 그 결과를 해당 중소기업자에게 통보하여야 하고, 직접생산을 하는 것으로 확인된 중소기업자에 대하여는 유효기간을 명시하여 이를 증명하는 서류(이하 “직접생산확인증명서”라 한다)를 발급할 수 있다. 다만, 해당 중소기업자에 대하여 제11조제2항 각 호의 사유로 인하여 조사가 진행 중인 경우에는 직접생산 여부 확인을 보류할 수 있다.
제11조(직접생산 확인 취소 등) ① 중소벤처기업부장관은 제9조제4항에 따라 직접생산을 하는 것으로 확인을 받은 중소기업자에 대하여 직접생산 확인기준 충족 여부와 직접생산 이행 여부에 대하여 조사할 수 있다.
② 중소벤처기업부장관은 제1항에 따른 조사결과 중소기업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 때에는 그 중소기업자가 받은 직접생산 확인을 취소하여야 한다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직접생산 확인을 받은 경우
2. 생산설비의 임대, 매각 등으로 제9조제2항에 따른 확인기준을 충족하지 아니하게 된 경우
3. 공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 하도급생산 납품, 다른 회사 완제품 구매 납품 등 직접생산하지 아니한 제품을 납품하거나 직접생산한 완제품에 다른 회사 상표를 부착하여 납품한 경우
4. 정당한 사유 없이 확인기준 충족 여부 확인 및 직접생산 이행 여부 확인을 위한 조사를 거부한 경우
5. 제9조제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우
③ 중소벤처기업부장관은 제2항제1호ㆍ제3호 및 제4호에 해당되는 경우에는 그 중소기업자가 받은 모든 제품에 대한 직접생산 확인을 취소하여야 하며, 같은 항 제2호 및 제5호에 해당하는 경우에는 해당 제품에 대하여만 직접생산 확인을 취소하여야 한다.
④ 직접생산을 하는 것으로 확인받은 중소기업자는 직접생산 확인기준을 충족하지 아니하게 된 경우에는 중소벤처기업부령으로 정하는 바에 따라 해당 제품에 대한 직접생산확인증명서를 반납하여야 한다.
⑤ 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 중소기업자는 직접생산 확인이 취소된 날부터 직접생산 여부의 확인을 신청하지 못하고, 그 대상과 기간은 다음 각 호의 구분에 따른다. 이 경우 직접생산확인증명서의 유효기간이 만료된 자에 대하여는 그 취소사유에 해당함을 확인한 날부터 직접생산 여부의 확인신청을 제한한다.
1. 제2항제1호에 해당하는 경우에는 모든 제품에 대하여 1년
2. 제2항제2호에 해당하는 경우로서 중소기업자간 경쟁입찰에 참여하거나 중소벤처기업부령으로 정하는 기간 이내에 직접생산확인증명서를 반납하지 아니한 경우에는 직접생산 확인이 취소된 제품에 대하여 6개월
3. 제2항제3호 및 제4호에 해당하는 경우에는 모든 제품에 대하여 6개월
4. 제2항제5호에 해당하는 경우로서 중소벤처기업부령으로 정하는 기간 이내에 직접생산 여부의 확인을 재신청 하지 아니하는 경우에는 직접생산 확인이 취소된 제품에 대하여 3개월 이내
⑥ 공공기관의 장은 조달계약을 체결한 중소기업자의 직접생산 확인이 취소된 때에는 그 중소기업자와 체결한 계약의 전부 또는 일부를 해제하거나 해지하여야 한다. 다만, 계약 제품의 특성, 계약 이행 진도 및 구매 일정 등 특별한 사유로 계약 상대자의 변경이 불가능한 경우에는 그러하지 아니하다.
⑦ 제2항에 따른 직접생산 확인 취소에 필요한 절차 등은 중소벤처기업부령으로 정한다.
⑧ 중소벤처기업부장관은 제2항에 따라 직접생산 확인을 취소하고자 하는 경우에는 청문을 하여야 한다.
2. 구 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(2017. 11. 28. 법률 제15138호로 개정되기 전의 것)
제7조(경쟁제품의 계약방법) ② 공공기관의 장은 제1항에 따른 중소기업자간 경쟁입찰에서 적정한 품질과 납품 가격의 안정을 위하여 중소기업자의 계약이행능력을 심사하여 계약상대자를 결정하여야 한다. 다만, 구매의 효율성을 높이거나, 중소기업제품의 구매를 늘리기 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 방법에 따라 계약상대자를 결정할 수 있다.
3. 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령」
제7조(중소기업자간 경쟁입찰의 예외 등) ① 법 제7조 제1항에서 “대통령령으로 정하는 특별한 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. 이 법과 다른 법률에서 우선구매 대상으로 규정한 중소기업제품이나 수의계약에 따라 구매할 수 있도록 규정한 중소기업제품을 구매하는 경우
2. 제8조에 따라 공공기관의 장이 조합이 추천한 소기업 또는 소상공인과 수의계약을 체결하는 경우
3. 중소기업자간 경쟁입찰에 참가한 중소기업자 중 적격자가 없는 등의 사유로 유찰됨에 따라 중소기업자간 경쟁입찰 외의 경쟁입찰 방법으로 새로 입찰을 진행하려는 경우
4. 특정한 기술ㆍ용역이 필요한 경우 등 공공기관의 특별한 사정으로 인하여 중소기업자간 경쟁입찰 외의 방법으로 구매하려는 경우
제10조(직접생산의 확인 등) ② 법 제9조 제1항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다.
1. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제26조 제1항 제5호 가목에 따른 수의계약을 체결하는 경우
2. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조 제1항 제5호에 따른 수의계약을 체결하는 경우
③ 법 제9조 제1항 제2호에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 자를 말한다.
1. 법 제33조 제1항 제1호부터 제3호까지의 법인 또는 단체
2. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제26조 제1항 제4호 가목ㆍ다목 및 라목의 경우에 해당하는 수의계약 대상자
4. 구 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령」(2017. 9. 19. 대통령령 제28338호로 개정되기 전의 것)
제7조(중소기업자간 경쟁입찰의 예외 등) ③ 법 제7조 제2항 단서에서 “대통령령으로 정하는 방법”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 낙찰자 결정방법을 말한다.
1. 「조달사업에 관한 법률 시행령」 제7조의2에 따른 다수공급자계약
5. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
제7조(계약의 방법) ① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적, 성질, 규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)을 할 수 있다.
6. 「조달사업에 관한 법률」
제26조(우수조달물품등의 지정) ① 조달청장은 조달물자의 품질향상을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 물품 또는 상표를 우수조달물품 또는 우수조달공동상표(이하 이 조에서 “우수조달물품등”이라 한다)로 지정하여 고시할 수 있다.
1. 우수조달물품: 다음 각 목에 해당하는 기업이 생산한 물품으로서 성능ㆍ기술 또는 품질이 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 물품
가. 「중소기업기본법」 제2조 제1항에 따른 중소기업
나. 생략
2. (생략)
② 조달청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 우수조달물품등의 구매 증대와 판로 확대를 위하여 필요한 조치를 할 수 있다.
③ 조달청장은 제1항에 따라 지정된 우수조달물품등이 최초 지정기준에 미달하는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그 효력을 정지하거나 지정을 취소할 수 있다.
④ 우수조달물품등의 지정 절차ㆍ기간, 효력정지 및 지정취소에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.
8. 「조달사업에 관한 법률 시행령」
제32조(우수조달물품 등의 효력정지 또는 지정취소) ① 법 제26조 제3항에서 “최초 지정기준에 미달하는 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. 제30조제1항ㆍ제2항 또는 제31조제1항ㆍ제2항에 따른 지정기준에 미달하게 된 경우
2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지정을 받은 경우
3. 그 밖에 우수조달물품 또는 우수조달공동상표(이하 이 조에서 “우수조달물품등”이라 한다)의 지정을 받은 자가 해당 우수조달물품등과 관련하여 조달업무의 공정한 집행 또는 계약의 적절한 이행을 해칠 우려가 있는 경우로서 조달청장이 정하여 고시하는 사유에 해당하는 경우
9. 구 「우수조달물품 지정ㆍ관리 규정(2025. 4. 1. 조달청고시 제2025-11호로 개정되기 전의 것)」
제37조(지정 취소) ① 조달청장은 우수제품이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것이 확인될 경우 우수제품지정을 취소할 수 있다.
1. 신청서류를 위ㆍ변조하거나 거짓으로 서류를 작성하여 제출하는 등 거짓 또는 부정한 방법으로 우수제품 지정을 받은 경우
2. (생략)
3. 우수제품업체가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하여 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 경우
가. ~ 다. (생략)
라. 관계법령에 따라 우수제품의 직접생산을 하지 않음이 확인된 경우
신청인은 조명등 및 태양광발전장치 제조를 주업으로 하는 중소기업으로, 「조달사업에 관한 법률」 (이하'조달사업법’이라 한다) 제26조에 따라 '(명칭 생략) 태양광발전장치’(이하 '이 민원 장치’라 한다)에 대한 우수조달물품 지정을 받아 이를 직접 생산하여 수요기관에 공급하기로 하는 계약을 체결하였다.
신청인은 이 민원 장치를 공급하는 과정에, 자체 생산이 구조적으로 곤란한 대형 지지대(상부 구조물)는 외주가공하였으나 하부구조물은 원자재를 직접 구매하여 주요 공정을 직접 수행하였다.
그럼에도 피신청인은 신청인이 구조물을 타사에 제작 또는 설치 의뢰하였다는 이유로 이 민원 제품을 직접생산하지 아니한 것으로 보아 우수조달물품 지정 취소 처분(이하'이 민원 처분’이라 한다)을 하였다.
중소벤처기업부는 '지지대는 구조물의 부속품으로서 하도급 생산 및 납품이 가능하다’는 유권해석을 제시한 바 있고, 이후 관련 기준이 개정되어 구조물이 직접생산확인 대상에서 제외된 점 등에 비추어 보면 종전 기준의 적용 범위와 해석에 불명확성이 있었음을 의미하는바, 이러한 사정을 충분히 고려하지 않은 이 민원 처분은 위법하니 취소해달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 장치는 조달사업법 제26조에 따라 우수조달물품으로 지정된 제품으로서, 계약상대자가 직접 생산하여 납품하여야 하며 직접생산의무를 이행하지 아니한 경우 지정 취소 대상에 해당한다.
신청인은 이 민원 장치의 필수 구성요소인 구조물에 대하여 직접생산 확인기준 상 요구되는 필수공정을 직접 수행하지 않고 타 사에 제작 및 설치를 의뢰한 사실이 확인되었다. 구조물은 직접생산 확인기준의 생산공정에 명시된 직접생산 대상에 해당하고, 외주 생산을 허용하는 별도의 규정도 존재하지 아니하므로 이를 직접 수행하지 아니한 것은 직접생산의무 위반에 해당한다.
또한 태양광발전장치 직접생산 확인기준(이하 '이 민원 기준’이라 한다)이 처분 이후 개정되었다고 하더라도 개정 기준의 부칙에 종전 위반 행위에 대하여 이를 소급 적용한다는 경과규정이 존재하지 않는 한, 행정처분의 적법 여부는 처분 당시의 법령 및 기준에 따라 판단하는 것이 원칙이므로 신청인의 요구는 받아들일 수 없다.
3. 사실관계
가. 태양광발전장치는 태양광을 직류전력으로 변환하는'태양전지모듈’, 그 직류전력을 송전하는'접속반’, 접속반의 직류전력을 교류전력으로 변환하는'인버터’, 태양전지모듈이 고정된 형태로 설치될 수 있도록 지지하는 프레임인'구조물’로 구성되어 있고, 구조물은 일반적으로 태양광발전장치 자체를 지지하는 철근인'지지대’, 지지대 상호 간 또는 태양전지모듈과 지지대를 연결하는 '연결대’, 지지대를 지상이나 건축물 등에 고정하는 '기초’ 등으로 구분된다.
<태양광발전장치의 구성품 >
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=162361221" alt="1번째 이미지" ></img>
나. 중소기업청장(조직 개편 전)은 2014. 4. 25. 「중소기업자간 경쟁제품 지정내역 공고(중소기업청공고 제2014-160호)」에 따라 태양광발전장치를 중소기업자간 경쟁제품으로 지정하였다. 이 민원 처분 당시 시행 중이던 구 「중소기업자간 경쟁제품 직접생산 확인기준(2024. 3. 4. 중소벤처기업부고시 제2024-13호로 폐지제정되기 전의 것)」에 따르면 중소기업자는 태양광발전장치의 구성품 중 접속반(외함 제외)과 구조물을 직접생산해야 한다.
< 직접생산 확인기준 >
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=162361223" alt="2번째 이미지" ></img>
다. 신청인은 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제9조(직접생산의 확인 등) 제4항에 따라 태양광발전장치에 대하여 중소기업중앙회
2022. 4. 24.까지는 중소기업중앙회가 중소벤처기업부장관으로부터 직접생산 여부 확인 등의 업무를 위탁받아 처리하였고, 그 이후부터는 중소기업유통센터(2024. 11. 1.자로 한국중소벤처기업유통원으로 기관명칭 변경)에서 해당 업무를 위탁받아 처리하고 있다.(근거 : 판로지원법 제34조 제2항)
로부터 2019. 00. 00.부터 2023. 00. 00.까지를 유효기간으로 한 직접생산확인증명을 받은 후, 중소기업유통센터로부터 2023. 00. 00.부터 2025. 00. 00.까지를 유효기간으로 하는 직접생산확인증명을 받았다.
라. 피신청인은 2022. 00. 00. 조달사업법 제26조에 따라 이 민원 장치를 우수조달물품으로 지정하였으며, 지정 기간은 2022. 00. 00.부터 2026. 00. 00.까지로 하였다.
마. 신청인은 2022. 00. 00. 피신청인과 위 “라.”항에서 우수조달물품으로 지정을 받은 이 민원 장치에 대해 2022. 00. 00.부터 2025. 00. 00.까지를 계약기간으로 하는 수의계약(이하'이 민원 계약’이라 한다)을 체결하였다.
바. 피신청인은 2023.0월부터 2024.00월까지 0차례에 걸쳐 태양광발전장치 불공정 조달 기획조사를 실시하였다. 해당 기획조사 결과에 따른 위반업체 현황은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=162361225" alt="3번째 이미지" ></img>
1) ~ 4) (내용생략)
사. 피신청인은 2024. 00. 00.부터 2024. 00. 00.까지 신청인에 대하여 이 민원 장치 관련 조달사업법 위반(불공정 조달행위) 여부를 조사하였다. 그 결과, 신청인이 이 민원 기준 상 필수공정에 해당하는 구조물을 다른 회사에 제작 의뢰하여 수요기관에 공급하게 하거나 다른 회사에 제작ㆍ설치를 일괄 외주함으로써 이 민원 장치를 직접 생산하지 않았다는 이유로, 2024. 00. 00. 조달사업법 제26조 제3항, 조달사업법 시행령 제32조 제1항 제3호, `구 우수조달물품 지정ㆍ관리 규정(2025. 4. 1. 조달청고시 제2025-11호로 개정되기 전의 것) 제37조 제1항 제3호 라목에 따라 신청인에게 이 민원 처분을 하였다. 이 민원 처분 대상 목록은 다음과 같다.
< 이 민원 처분 대상 목록 >
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=162361227" alt="4번째 이미지" ></img>
1) 신청인과 주식회사 C는 2022. 00. 00.'계약 명칭 1’과 관련하여 공사금액을 00,000,000원(부가가치세 별도), 공사기간을 2022. 00. 00.부터 2022. 00. 00.로 하여 신청인이 C에게 태양광발전장치 구조물 제작을 도급하는 계약을 체결하였다.
2) 신청인과 주식회사 D는 2022. 00. 00.'계약 명칭 2’와 관련하여 신청인이 D에게 계약금액 0,000,000원(부가가치세 별도)으로 하여 구조물 제작을 도급하는 계약을 체결하였다.
3) 신청인은 이 민원 계약을 체결한 이후 2022. 00. 00.부터 2024. 00. 00.까지 총 00회의 공급실적이 있으며, 그 중 이 민원 처분 대상이 된 계약은 2건이다. 해당 2건의 계약금액 합계는 총 000,000,000원이고, 이 중 신청인이 직접 수행하지 않은 구조물 가공 공정에 해당하는 금액 합계는 총 00,000,000원이다.
4) 이 민원 처분 대상 계약과 관련하여 신청인은, 수요기관인 B와 ㉠에 관한 계약을 체결하여 이를 이행하던 중 ㉡ 계약에 대한 공사를 추가로 수행하는 과정에서 태양광업체가 현실적으로 가공하기 어려운 상부 구조물에 한하여 외주 가공을 의뢰하였을 뿐이고, 그 외 지붕 고정 거치대 등 하부구조물은 직접 제작ㆍ생산하였으며, 전체 상하부 구조물을 직접 설치하였다고 주장한다. 신청인은 ㉠ 계약 건에 대하여, C에 지지대의 제작과 외주 가능한 전기 인입 공사
태양광 발전장치 자체의 전기 작업 및 배선작업과는 별도로 외부 한전 측 전원과 현장 설비를 연결하여 실제 전기가 들어오도록 하는 공사
를 의뢰한 것이고 지지대의 설치는 직접 시공하였으므로 설치 하도급을 한 사실이 없고, ㉡ 계약 건은 □□□□□□□□□의 준공을 모두 마친 이후 추가 전기공사 및 현장 수정제작 업무에 관한 계약에 해당하는 것으로, 도면에 따라 지지대를 설치하고 준공한 이후 현장확인을 실시한 결과 실제 센터 및 위치가 맞지 않아 수정작업이 필요하게 됨에 따라 별도로 전기공사 계약을 체결한 것이며, 최초 현장에 납품된 지지대에 대하여 현장 배치에 맞도록 가공(수정제작)하는 업무를 외주하게 된 것이므로 외주가 이루어진 부분은 가공 공정에 한정될 뿐, 구조물의 현장 설치는 직접 수행하였다고 주장한다.
아. 신청인이 우리 위원회에 제출한 원자재 매입 세금계산서, 하부 구조물(기초) 도면, 공정이력카드, 공정검사기록부, 작업일보 등에 의하면, 신청인은 이 민원 처분 대상 계약을 이행하면서 구조물 관련 공정을 위하여 하부구조대 원자재를 매입하고 공장 내에서 절단ㆍ용접ㆍ타공 등의 가공을 하였으며 현장대리인의 감독 하에 하부 구조물 제작ㆍ설치, 상하부 구조물 설치, 사용전 검사 등 공정을 직접 수행하여 납품한 것으로 기재되어 있다. 신청인의 이 민원 처분 대상 계약 건의 이행과정은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=162361229" alt="5번째 이미지" ></img>
자. 이 민원 기준의 법령소관기관인 중소벤처기업부는 2024. 9월 경 국회에 제출한 자료에서, 태양광발전장치의 구조물을 '태양전지모듈을 지상에 고정하기 위한 베이스ㆍ지지대ㆍ연결대 등으로 구성된 프레임’으로 정의하면서, '지지대’는 구조물의 부속품에 해당하므로 하도급에 의한 생산 및 납품이 가능하고 이는 직접생산확인기준 위반에 해당하지 않는다는 의견을 밝힌 바 있다. 다만, 구조물 및 접속반에 대하여는 중소기업이 직접 설치하여야 하므로 그 생산 및 설치를 일괄하여 외주한 경우에는 직접생산 확인기준 위반에 해당한다고 설명하였다.
차. 위 “자.”항과 관련하여 피신청인은, 중소벤처기업부가 설명한'지지대’라는 용어는 이 민원 기준에서 규정하고 있는 법적 개념이 아니라 구조물의 단순한 부속품을 지칭하는 것에 불과하므로 이를 구조물 전체와 동일시할 수 없다는 입장이다. 따라서 이 민원 기준에'구조물 및 접속반’에 대하여 가공ㆍ조립ㆍ배선 등을 필수 생산공정으로 정하고 있으므로'구조물’에 대한 해당 공정은 중소기업이 직접 수행하여야 하는 것이며, 중소벤처기업부의 '지지대 외주 가능’의견이 구조물 전체의 필수공정을 직접 이행할 의무를 부정하는 취지는 아닌바, 피신청인의 입장과 중소벤처기업부의 입장이 본질적으로 상이한 해석이라고 볼 수 없다고 설명한다.
카. 이 민원 기준은 2024. 11. 29. 개정되었고, 개정된 「중소기업자간 경쟁제품 직접생산확인기준」에서는 구조물에 관한 직접생산의 의미를'구조물을 현장에 설치하는 것을 의미’하는 것으로 정의하였다.
타. 신청인은 2024. 00. 00. 이 민원 처분에 대한 취소소송(서울행정법원 2024구합00000)을 제기하였는데, 서울행정법원은 위'카.’항에 대하여'위와 같은 개정은 전기ㆍ전자제품 제조업자인 태양광발전장치 생산업자로서는 구조물을 설계하고 현장에서 설치하는 부분만을 직접 수행하면 족하고, 구조물의 구성부분인 베이스, 지지대, 연결대 등의 철제제품을 직접 제조까지 할 필요성은 크지 않다는 현실을 반영한 것으로 보인다’고 설시하고 있다(서울행정법원은 2025. 00. 00. 선고 2024구합00000 판결).
파. 이 민원 기준은 2025. 11. 19. 다시 개정되어 태양광발전장치의 직접생산 관련 규정에서'구조물’에 관한 조항이 전면 삭제되었다. 중소벤처기업부는 기준 개정을 검토하기 위하여 개최한 공청회에서 산업 및 제조 환경의 변화에 따라 구조물 외주를 허용할 필요가 있다는 의견이 다수 제시되었고, 이에 전문가 자문 등을 거쳐 개정안에 반영하였다고 설명하고 있다. 이에 따라 개정 이후 기준에서는 필수 공정을 '접속반의 설계ㆍ조립ㆍ배선ㆍ시험’으로 한정하고 있다. 이 민원 기준의 개정 전ㆍ후 비교는 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=162361231" alt="6번째 이미지" ></img>
< 이 민원 기준 개정 내용 >
하. 서울행정법원은 신청인이 제기한 이 민원 처분 취소소송(서울행정법원 2024구합00000)에 대하여, 신청인이 이 사건 제품의 구조물을 타사에 제작하게 한 부분은 인정되나 설치까지 일괄 의뢰하였다는 부분은 0인정되지 않는 점, 신청인의 전체 공급실적 00건 중 문제된 계약은 2건에 불과하여 전체 공급실적에 비추어 위반 행위의 정도 및 횟수가 무겁다고 평가하기 어려운 점, 구조물의 직접생산 범위와 이행 방법을 둘러싸고 행정기관 사이에서도 해석의 차이가 있을 정도로 이 사건 기준에 다소 불명확한 측면이 있는 것은 사실이므로 해석 및 적용상의 위험과 그로 인한 불이익을 원고에게 모두 전가하는 것은 부당하다고 볼 여지가 있는 점, 이후 2024. 11. 29. 기준 개정을 통하여 구조물 직접생산 범위가 현장 설치로 한정된 점, 신청인은 수요기관의 요청에 따라 제품을 공급했고, 공급한 제품이나 구조물에 기능상 결함이 발생하였다는 사정을 찾아볼 수 없으므로 이 사건 처분을 통해 제재하여야 할 공익상 필요가 아주 크다고 볼 수 없어 우수조달물품 지정을 취소한 이 사건 처분은 비례원칙에 반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 판단(2025. 00. 00. 선고 2024구합00000 판결)하였다. 이에 따라 우수조달물품 지정 취소 처분을 취소하였고, 피신청인은 2026. 00. 00. 이에 불복하여 항소장을 제출하였다.
4. 판단
가. 관계법령 등
<별지>와 같다.
나. 판단내용
행정처분의 적법 여부는 원칙적으로 처분 당시의 법령 및 관련 기준에 따라 판단하여야 한다. 이 민원 처분 당시 적용되던 직접생산 확인기준에는 '구조물’이 필수 생산공정으로 명시되어 있었고, 구조물 공정에 대하여 외주를 허용하는 별도의 규정은 존재하지 아니하였다. 따라서 신청인이 현실적으로 생산이 곤란한 상부구조물에 한하여 외주 제작을 했다 하더라도, 해당 공정을 직접 수행하지 아니한 이상 이를 직접생산의무 위반으로 판단할 여지가 있었던 점은 부인하기 어렵다.
다만, 이 민원 처분의 정당성을 판단함에 있어서는 다음과 같은 사정을 함께 고려할 필요가 있다.
첫째, 이 민원 처분 당시 적용되던 직접생산 확인기준에는 직접생산의 대상이 되는 '구조물’의 범위에 관한 명확한 규정이 부재하여 직접생산의무가 미치는 구조물의 범위를 명확히 알기 어려웠을 것으로 보인다. 아울러 태양광발전장치는 본질적으로 전기ㆍ전자적 기능을 수행하는 설비로서, 이러한 발전설비를 지지하는 철구조물에 해당하는 구조물의 구성 요소는 설치 환경에 따라 형태와 규격이 상이할 수 있는데 이를 일률적으로 직접 제조 의무의 대상으로 보는 것이 제도의 본래 목적에 부합하는지에 관하여는 의문이 제기될 여지가 있다.
둘째, 이 민원 기준은 2024. 11. 29. 개정을 통하여 구조물의 직접생산 범위를 '현장 설치’로 한정하였고, 2025. 11. 19. 재차 개정을 통하여 '구조물’ 자체를 직접생산 대상에서 삭제하였다. 이러한 일련의 개정 경과는 산업 현장의 생산 구조와 현실을 반영하여 직접생산의무의 적용 범위를 핵심 공정 중심으로 재조정한 것으로 이해된다. 비록 개정된 기준이 종전 행위에 소급 적용되는 것은 아니나, 구조물 공정을 직접생산 판단의 핵심 요소로 볼 것인지에 관하여 정책적 재검토가 이루어졌고, 그 결과 해당 공정이 그 대상에서 제외되는 방향으로 제도가 정비되었다는 사정은, 종전 기준의 해석과 적용이 반드시 명확하고 일의적이었다고 단정하기 어렵다는 점을 시사한다.
셋째, 이 민원 처분의 사유는 구조물의 직접생산 여부에 관한 것이고, 신청인이 구조물의 일부 구성품 제작을 외주한 사정은 인정된다. 그러나 신청인은 하부구조물의 가공 및 상하부 구조물의 현장 설치 등 주요 공정을 직접 수행하여 전체 구조물을 완성한 사실에 비추어 보면, 구성품의 일부 외주 사유만으로 구조물 전체를 신청인이 직접 생산하지 아니하였다고 단정하는 데에는 다툼의 소지가 있어 보인다. 아울러, 직접생산확인 제도는 생산공정의 직접 수행 여부를 형식적으로 판단ㆍ제재하는 데 그 목적이 있는 것이 아니라 실질적인 생산역량을 갖춘 중소기업을 보호하고 공정한 경쟁질서를 확립하기 위하여 도입된 제도이다. 우수조달물품 지정 제도 역시 기술성과 품질이 우수한 제품의 공공조달을 촉진하기 위한 취지로서, 지정의 취소는 해당 제품의 기술적 신뢰성이나 공공조달 질서에 중대한 영향을 미치는 경우에 한하여 신중하게 이루어질 필요가 있다. 이 민원 처분에서 문제된 주된 사유가 구조물의 일부 공정의 외주인바, 위 외주 사실만으로 신청인의 실질적 생산능력이 부정되거나 우수조달물품 지정의 전제가 되는 기술적 신뢰성이 본질적으로 훼손되었다고 단정하기는 어려우며, 이후 개정된 기준에서 구조물 공정이 직접생산 판단 대상에서 제외된 사정 등을 고려하면, 이 민원 처분과 같은 제재를 부과하고 유지할 만큼 그 위반의 중대성이 충분히 인정된다고 보기는 어렵다.
넷째, 행정제재는 공익적 목적을 달성하기 위한 수단으로서 필요 최소한의 범위 내에서 행사되어야 하며, 제도의 정책적 정비가 이루어진 경우에는 그 취지와 경과를 참작하여 처분의 유지 여부를 재검토하는 것이 바람직할 것이다. 이 민원 처분은 단순한 행정상 제재에 그치는 것이 아니라, 공공조달 시장에서의 수의계약 기회 상실, 기존 거래관계의 단절 가능성 등으로 이어져 중소기업의 영업기반과 매출 구조에 중대한 영향을 미치는 제재에 해당한다, 반면, 이 민원 처분 이후 관련 기준이 개정되어 동일한 행위가 더 이상 제재 대상이 되지 아니하게 된 점을 고려할 때, 이 민원 처분을 취소하더라도 공공조달 질서나 공익이 현저히 훼손된다고 보기는 어렵다고 판단된다. 그럼에도 불구하고 종전 기준만을 근거로 기존 제재를 계속 유지하는 것은 중소기업에게 지나치게 가혹한 결과를 초래할 우려가 있으므로, 법치행정의 형평성과 정책적 일관성 측면에서 이 민원 처분의 유지 여부를 신중하게 검토해 볼 필요가 있을 것이다.
따라서 이 민원 처분의 구체적 경위 및 처분 이후 관련 기준 정비의 경과, 직접생산확인 제도 및 우수조달물품 지정 제도의 입법 취지 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인이 신청인에게 한 이 민원 처분을 그대로 유지하는 것은 충분한 합리성과 상당성을 갖추었다고 보기는 어렵다고 판단된다.
5. 결 론
그러므로 이 민원 처분의 취소를 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
<별지> 관계법령 등
1. 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」
제6조(중소기업자간 경쟁 제품의 지정) ① 중소벤처기업부장관은 중소기업자가 직접 생산ㆍ제공하는 제품으로서 판로 확대가 필요하다고 인정되는 제품을 중소기업자간 경쟁 제품(이하 “경쟁제품”이라 한다)으로 지정할 수 있다.
제7조(경쟁제품의 계약방법) ① 공공기관의 장은 경쟁제품에 대하여는 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 중소기업자만을 대상으로 하는 제한경쟁 또는 중소기업자 중에서 지명경쟁(이하 “중소기업자간 경쟁”이라 한다) 입찰에 따라 조달계약을 체결하여야 한다.
제9조(직접생산의 확인 등) ① 공공기관의 장은 중소기업자간 경쟁의 방법으로 제품조달계약을 체결하거나, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 대통령령으로 정하는 금액 이상의 제품조달계약을 체결하려면 그 중소기업자의 직접생산 여부를 확인하여야 한다. 다만, 제4항에 따라 중소벤처기업부장관이 직접생산을 확인한 서류를 발급한 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제7조 단서 또는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제9조 제1항 단서에 따라 경쟁제품에 대하여 수의계약의 방법으로 계약을 체결하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 경쟁제품에 대하여 수의계약의 방법으로 계약을 체결하는 경우
② 중소벤처기업부장관은 생산설비 기준 등 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항에 따른 직접생산 여부의 확인기준을 정하여 고시하여야 한다.
③ 공공기관의 장이나 공공기관에 제품을 납품하려는 중소기업자는 필요한 경우 중소벤처기업부장관에게 해당 제품에 대한 직접생산 여부의 확인을 신청할 수 있다.
④ 중소벤처기업부장관은 제3항에 따른 신청을 받은 때에는 직접생산 여부를 확인하고 그 결과를 해당 중소기업자에게 통보하여야 하고, 직접생산을 하는 것으로 확인된 중소기업자에 대하여는 유효기간을 명시하여 이를 증명하는 서류(이하 “직접생산확인증명서”라 한다)를 발급할 수 있다. 다만, 해당 중소기업자에 대하여 제11조제2항 각 호의 사유로 인하여 조사가 진행 중인 경우에는 직접생산 여부 확인을 보류할 수 있다.
제11조(직접생산 확인 취소 등) ① 중소벤처기업부장관은 제9조제4항에 따라 직접생산을 하는 것으로 확인을 받은 중소기업자에 대하여 직접생산 확인기준 충족 여부와 직접생산 이행 여부에 대하여 조사할 수 있다.
② 중소벤처기업부장관은 제1항에 따른 조사결과 중소기업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 때에는 그 중소기업자가 받은 직접생산 확인을 취소하여야 한다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직접생산 확인을 받은 경우
2. 생산설비의 임대, 매각 등으로 제9조제2항에 따른 확인기준을 충족하지 아니하게 된 경우
3. 공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 하도급생산 납품, 다른 회사 완제품 구매 납품 등 직접생산하지 아니한 제품을 납품하거나 직접생산한 완제품에 다른 회사 상표를 부착하여 납품한 경우
4. 정당한 사유 없이 확인기준 충족 여부 확인 및 직접생산 이행 여부 확인을 위한 조사를 거부한 경우
5. 제9조제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우
③ 중소벤처기업부장관은 제2항제1호ㆍ제3호 및 제4호에 해당되는 경우에는 그 중소기업자가 받은 모든 제품에 대한 직접생산 확인을 취소하여야 하며, 같은 항 제2호 및 제5호에 해당하는 경우에는 해당 제품에 대하여만 직접생산 확인을 취소하여야 한다.
④ 직접생산을 하는 것으로 확인받은 중소기업자는 직접생산 확인기준을 충족하지 아니하게 된 경우에는 중소벤처기업부령으로 정하는 바에 따라 해당 제품에 대한 직접생산확인증명서를 반납하여야 한다.
⑤ 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 중소기업자는 직접생산 확인이 취소된 날부터 직접생산 여부의 확인을 신청하지 못하고, 그 대상과 기간은 다음 각 호의 구분에 따른다. 이 경우 직접생산확인증명서의 유효기간이 만료된 자에 대하여는 그 취소사유에 해당함을 확인한 날부터 직접생산 여부의 확인신청을 제한한다.
1. 제2항제1호에 해당하는 경우에는 모든 제품에 대하여 1년
2. 제2항제2호에 해당하는 경우로서 중소기업자간 경쟁입찰에 참여하거나 중소벤처기업부령으로 정하는 기간 이내에 직접생산확인증명서를 반납하지 아니한 경우에는 직접생산 확인이 취소된 제품에 대하여 6개월
3. 제2항제3호 및 제4호에 해당하는 경우에는 모든 제품에 대하여 6개월
4. 제2항제5호에 해당하는 경우로서 중소벤처기업부령으로 정하는 기간 이내에 직접생산 여부의 확인을 재신청 하지 아니하는 경우에는 직접생산 확인이 취소된 제품에 대하여 3개월 이내
⑥ 공공기관의 장은 조달계약을 체결한 중소기업자의 직접생산 확인이 취소된 때에는 그 중소기업자와 체결한 계약의 전부 또는 일부를 해제하거나 해지하여야 한다. 다만, 계약 제품의 특성, 계약 이행 진도 및 구매 일정 등 특별한 사유로 계약 상대자의 변경이 불가능한 경우에는 그러하지 아니하다.
⑦ 제2항에 따른 직접생산 확인 취소에 필요한 절차 등은 중소벤처기업부령으로 정한다.
⑧ 중소벤처기업부장관은 제2항에 따라 직접생산 확인을 취소하고자 하는 경우에는 청문을 하여야 한다.
2. 구 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(2017. 11. 28. 법률 제15138호로 개정되기 전의 것)
제7조(경쟁제품의 계약방법) ② 공공기관의 장은 제1항에 따른 중소기업자간 경쟁입찰에서 적정한 품질과 납품 가격의 안정을 위하여 중소기업자의 계약이행능력을 심사하여 계약상대자를 결정하여야 한다. 다만, 구매의 효율성을 높이거나, 중소기업제품의 구매를 늘리기 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 방법에 따라 계약상대자를 결정할 수 있다.
3. 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령」
제7조(중소기업자간 경쟁입찰의 예외 등) ① 법 제7조 제1항에서 “대통령령으로 정하는 특별한 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. 이 법과 다른 법률에서 우선구매 대상으로 규정한 중소기업제품이나 수의계약에 따라 구매할 수 있도록 규정한 중소기업제품을 구매하는 경우
2. 제8조에 따라 공공기관의 장이 조합이 추천한 소기업 또는 소상공인과 수의계약을 체결하는 경우
3. 중소기업자간 경쟁입찰에 참가한 중소기업자 중 적격자가 없는 등의 사유로 유찰됨에 따라 중소기업자간 경쟁입찰 외의 경쟁입찰 방법으로 새로 입찰을 진행하려는 경우
4. 특정한 기술ㆍ용역이 필요한 경우 등 공공기관의 특별한 사정으로 인하여 중소기업자간 경쟁입찰 외의 방법으로 구매하려는 경우
제10조(직접생산의 확인 등) ② 법 제9조 제1항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다.
1. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제26조 제1항 제5호 가목에 따른 수의계약을 체결하는 경우
2. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제25조 제1항 제5호에 따른 수의계약을 체결하는 경우
③ 법 제9조 제1항 제2호에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 자를 말한다.
1. 법 제33조 제1항 제1호부터 제3호까지의 법인 또는 단체
2. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제26조 제1항 제4호 가목ㆍ다목 및 라목의 경우에 해당하는 수의계약 대상자
4. 구 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령」(2017. 9. 19. 대통령령 제28338호로 개정되기 전의 것)
제7조(중소기업자간 경쟁입찰의 예외 등) ③ 법 제7조 제2항 단서에서 “대통령령으로 정하는 방법”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 낙찰자 결정방법을 말한다.
1. 「조달사업에 관한 법률 시행령」 제7조의2에 따른 다수공급자계약
5. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
제7조(계약의 방법) ① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적, 성질, 규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)을 할 수 있다.
6. 「조달사업에 관한 법률」
제26조(우수조달물품등의 지정) ① 조달청장은 조달물자의 품질향상을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 물품 또는 상표를 우수조달물품 또는 우수조달공동상표(이하 이 조에서 “우수조달물품등”이라 한다)로 지정하여 고시할 수 있다.
1. 우수조달물품: 다음 각 목에 해당하는 기업이 생산한 물품으로서 성능ㆍ기술 또는 품질이 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 물품
가. 「중소기업기본법」 제2조 제1항에 따른 중소기업
나. 생략
2. (생략)
② 조달청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 우수조달물품등의 구매 증대와 판로 확대를 위하여 필요한 조치를 할 수 있다.
③ 조달청장은 제1항에 따라 지정된 우수조달물품등이 최초 지정기준에 미달하는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그 효력을 정지하거나 지정을 취소할 수 있다.
④ 우수조달물품등의 지정 절차ㆍ기간, 효력정지 및 지정취소에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.
8. 「조달사업에 관한 법률 시행령」
제32조(우수조달물품 등의 효력정지 또는 지정취소) ① 법 제26조 제3항에서 “최초 지정기준에 미달하는 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. 제30조제1항ㆍ제2항 또는 제31조제1항ㆍ제2항에 따른 지정기준에 미달하게 된 경우
2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지정을 받은 경우
3. 그 밖에 우수조달물품 또는 우수조달공동상표(이하 이 조에서 “우수조달물품등”이라 한다)의 지정을 받은 자가 해당 우수조달물품등과 관련하여 조달업무의 공정한 집행 또는 계약의 적절한 이행을 해칠 우려가 있는 경우로서 조달청장이 정하여 고시하는 사유에 해당하는 경우
9. 구 「우수조달물품 지정ㆍ관리 규정(2025. 4. 1. 조달청고시 제2025-11호로 개정되기 전의 것)」
제37조(지정 취소) ① 조달청장은 우수제품이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것이 확인될 경우 우수제품지정을 취소할 수 있다.
1. 신청서류를 위ㆍ변조하거나 거짓으로 서류를 작성하여 제출하는 등 거짓 또는 부정한 방법으로 우수제품 지정을 받은 경우
2. (생략)
3. 우수제품업체가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하여 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 경우
가. ~ 다. (생략)
라. 관계법령에 따라 우수제품의 직접생산을 하지 않음이 확인된 경우
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).