국민권익위원회
의 결
제2026-1소위00-교00호
도로점용료 환급 요청
의결일: 2026년 10월 12일
주문
피신청인에게 2023. 11. 7.부터 2026. 5. 27.까지 신청인이 점용허가 받은 ○○○번지 도로 279㎡ 중 사용하지 못한 일부 도로에 대한 도로점용료를 신청인과 협의하여 환급할 것을 시정권고한다.
이유
1. 신청원인
신청인은 2000. 1. 5.부터 현재까지 차량의 안전하고 원활한 진출입을 위해 ○○○번지 도로 279㎡(이하 '이 민원 도로점용구역’이라 한다)를 피신청인으로부터 도로점용허가(이하 '이 민원 도로점용허가’이라 한다)를 받아 점ㆍ사용하고 있다. 피신청인은 2023. 11. 7.부터 2026. 5. 27.까지 신청인과 아무런 협의없이 이 민원 도로점용구역 내에 택시승강장을 설치ㆍ사용하였다. 피신청인이 택시승강장을 설치ㆍ사용한 기간 동안에는 신청인이 이 민원 도로점용구역을 온전하게 사용할 수 없었으므로 이에 대한 도로점용료를 전부 환급해 주거나 일부라도 환급해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 도로점용구역에 택시승강장을 설치한 것은 병원 이용자 등의 편의를 위한 것으로, 도로점용료 감면사유인 천재지변이나 기타 불가항력적인 요인에 해당하지 않고, 진출입이라는 도로점용허가의 목적을 완전히 상실하였다고 할 수 없으므로 점용료 환급은 불가하다.
3. 사실관계
가. 신청인은 2000. 1. 5.부터 이 민원 도로점용구역을 허가 받아 점ㆍ사용하고 있고, 이 민원 도로점용허가 및 택시승강장 설치에 대한 주요 내용은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170746719" alt="1번째 이미지" ></img>
나. 신청인은 병원을 방문하는 차량의 안전하고 원활한 진출입을 위해 병원을 개원할 때부터 이 민원 도로점용구역을 허가받아 현재까지 사용하고 있는데, 도로점용 위치도는 아래 【그림】, 【사진 1】과 같다.
【그림】이 민원 도로점용구역
【사진 1】위치도 및 현장사진
다. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, 다음 사실이 확인된다(○○○ 감사관-0000, 2026. 7. 22.).
1) 신청인은 2026. 2. 4. 피신청인이 2023. 11. 7.부터 택시승강장을 설치하여 병원을 찾는 차량의 진출입에 방해가 되고 교통안전 우려가 있어, 택시승강장 이전 설치를 요청한 후, 기 납부한 도로점용료 환급요청을 하였고, 피신청인은 도로점용료 환급은 불가하다고 회신한 후 2026. 5. 27. 택시승강장을 이전설치하였다. 민원처리 주요 경과는 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170746721" alt="2번째 이미지" ></img>
2) 피신청인은 2026. 4. 22. 상급 기관인 ○○○감사위원회에 신청인의 도로점용료 환급요청에 대하여 '공익사업에 따른 도로점용 사용제한 시 도로점용료 감면 가능 여부’ 사전컨설팅 감사요구를 하였고, 회신내용을 요약하면 다음과 같다.
가) 도로점용 허가를 받아 도로를 점용하여 사용하고 있던 가감속 차로에 택시승강장이 설치(2023. 11.)되어 해당 구간에 대한 사용이 제한되는 경우 도로관리청이 「도로법」제68조 제2호
제68조(점용료 징수의 제한) 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다.
2. 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난, 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 도로 점용 목적을 달성할 수 없는 경우
에 해당하는 것으로 보아 점용료를 감면할 수 있는지에 대하여 사전컨설팅 감사를 신청한 것으로 보인다.
나) 「도로법」제68조는 도로관리청은 도로점용 허가 목적이 재난, 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 도로점용 목적을 달성할 수 없는 경우 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, 이미 납부한 점용료 반환에 관한 사항은 감면조항과 별도로 「도로법」제66조 제2항
제66조(점용료의 징수 등) ② 도로관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 징수한 점용료 중 도로점용허가 취소 등의 사유로 도로를 점용하지 아니하게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다.
1. 제63조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우
2. 제96조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우
3. 그 밖에 도로점용허가 기간이 종료하기 전에 도로점용을 종료한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우
에 규정되어 있다.
다) 법제처(법제처 16-0018, 2016. 5. 18. 해석례)는 「도로법」제68조 제2호에 대하여 “그”란 앞에서 이미 이야기한 대상을 가르킬 때 쓰는 말이므로, “그 밖의 특별한 사정”은 모든 사정을 의미하는 것이 아니라 해당 문구 앞의 “재해”와 동등ㆍ유사한 특별한 사정만을 의미한다고 할 것인바, “재해 기타(그 밖의) 특별한 사정으로 본래의 점용 목적을 달성할 수 없는 경우”라는 점용료 감면사유는 1976. 12. 31. 「도로법」 개정 시 신설되었는데, 당시 국회 상임위원회 심사보고서에서도 “천재지변이나 기타 불가항력적인 요인으로 인하여 이를 감면할 수 있도록 하고자 하는 것”이라고 그 입법 취지를 밝히고 있다고 하고 있으며,
대법원 판례(2019. 1. 17. 선고 2016두56721 판결)에 따르면, 도로점용 허가를 받은 자가 구 「도로법」 제68조의 감면사유에 해당하는 경우 도로관리청은 감면 여부에 관한 재량을 갖지만, 도로관리청이 감면사유로 규정된 것 이외의 사유를 들어 점용료를 감면하는 것은 원칙적으로 허용되지 않는다고 판시하고 있다.
라. 위 '다.-다)’의 법제처 해석례(16-0018)는 도로점용 허가를 받은 자가 휴업ㆍ폐업의 사유로 도로를 점용하지 못한 경우 도로관리청은 해당 휴업ㆍ폐업 기간 동안의 점용료를 감면할 수 있는지에 대한 해석례로 식당을 운영하기 위해 도로점용 허가를 받은 후 영업 악화로 폐업신고를 하면서 도로점용 허가 취소신청을 하지 않아 도로점용료가 계속 부과되어 폐업 후 실제로 도로를 점용하지 못한 식당 폐업기간 동안의 점용료를 「도로법」 제68조 제2호에 따라 감면받을 수 있는지에 대해 법령해석을 요청한 사안으로 사용자의 영업 악화로 인한 휴ㆍ폐업으로 도로점용을 하지 못한 사례로 확인된다. 그러나, 이 민원의 도로점용료 환급 요구는 피신청인이 이 민원 도로점용허가구역 내에 신청인과 협의 없이 택시승강장을 설치함으로써 신청인이 진출입 완화차로로 편리하게 사용하지 못했으므로 이에 대한 도로점용료를 환급해 달라는 것으로 위 해석례와는 주요 내용에 차이가 있다.
마. 우리 위원회는 피신청인에게 1 신청인의 승인 또는 승낙 없이 이 민원 도로점용구역 내에 택시승강장을 설치할 수 있는지, 2 도로점용료 부과처분 취소와 관련하여 대법원은 “도로점용허가자 중 특별사용의 필요가 없는 부분을 직권취소할 수 있고, 직권취소하였다면 이미 징수한 점용료 중 취소한 부분의 점용면적에 해당하는 점용료는 반환해야 한다(대법원 2019. 1. 17. 선고 2016두56721, 56738 판결)”라고 판시하고 있는바, 택시승강장 설치 면적에 대한 도로점용료 부과 처분의 직권취소 가능 여부를 질의하였다. 피신청인의 답변은 다음과 같다.
1) 택시승강장의 설치는 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」제10조의2에 따라 관할 경찰서와 협의 후 설치한 것으로 도로점용 허가 조건에 따라 관리청은 공익상 필요시 도로점용을 취소할 수 있고, 피허가자의 동의 없이 중복 허가를 할 수 있다. 다만, 현재는 신청인의 택시승강장 이전 요청에 따라 이전하였다.
2) 질의한 판례는 도로점용 허가 면적 중 실제 사용하지 않는 면적까지 포함되어 있는 경우, 불필요한 면적에 대한 도로점용 허가를 직권취소하고 해당 점용료를 반환하여야 한다는 내용으로, 도로의 특별사용은 필요한 범위에서 최소한으로 허용되어야 한다는 취지로 판단되지만 현재 택시승강장은 이전되었으며, 택시승강장 면적에 대하여 이 민원 도로점용허가의 직권취소는 고려하고 있지 않다. 다만, 택시승강장 면적의 도로점용료를 환급 또는 감면하는 것에 대하여는 국민권익위원회의 조사 결과 및 제시된 근거 등을 종합하여 재검토할 수 있다.
바. 우리 위원회는 이 민원 도로점용구역에 피신청인이 설치한 택시승강장 현황을 인터넷 포털(네이버 로드뷰, 다음 로드뷰)을 통해 검색한바, 아래 【사진 2】와 같이 낮 시간 때 택시들이 이 민원 도로점용구역에 정차한 사례도 있고, 그렇지 않은 사례도 있는 것으로 확인된다.
【사진 2】
4. 판단
가. 관계법령 등
<별지>와 같다.
나. 판단내용
1) 피신청인이 신청인과 협의 없이 택시승강장 설치하여 중복사용이 가능한지 여부
가) 도로점용허가는 일반사용과 달리 별도로 도로의 특정 부분에 대하여 특별사용권을 설정하는 설권행위이다. 이에 국토교통부「2023년 도로점용업무매뉴얼」
국토교통부「2023년 도로점용업무매뉴얼」, 47쪽.
<동의서 및 사전협의서>
1. 전봇대 등 도로관리청 이외의 기관 소유 시설물 이전 등이 필요한 경우 관계기관의 이설에 대한 사전협의서
2. 점용ㆍ연결 지역에 사유부지 포함 등 신청 시 토지소유자의 동의서
3. 기존 도로점용허가 구간과 중복 시 기존허가자와의 면적 조정내용이 기재된 동의서
에 따르면, “기존 도로점용허가 구간과 중복 시 기존허가자와의 면적조정 내용이 기재된 동의서가 필요하다.”라고 규정하고 있는 것으로 확인된다.
나) 신청인은 2000. 1. 5.부터 이 민원 도로점용허가를 받은 후 병원으로 진출입하는 차량의 완화차로(가감차선)로 이용하고 있다. 피신청인은 도로관리청으로서 피허가자의 동의 없이 중복허가를 할 수 있다고 주장한다. 그러나 도로점용허가는 일반사용이 아닌 도로의 특별사용권을 설정하는 행위이기에 기존 도로점용허가 구간과 중복되는 경우에는 기존허가자의 동의서를 징구하고 있다는 점에서, 피신청인이 이 민원 도로점용구역에 신청인과 협의없이 택시승강장을 설치하여 도로점용 목적인 완화 차로의 기능을 상실하게 한 행위는 피신청인의 도로점용허가에 대한 재량이 그 한계 안에서 적절하게 행해졌다고 보기는 어렵다.
2) 피신청인이 설치한 택시승강장 면적에 대한 직권취소 및 점용료 반환 가부
가) 대법원은 '도로관리청이 도로점용 허가를 하면서 특별사용의 필요가 없는 부분을 점용장소 및 점용면적에 포함하는 것은 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 잘못이 있는 경우에 해당하므로 그 도로점용허가 중 특별사용의 필요가 없는 부분은 위법하고, 유효하게 성립한 도로점용허가 중 특별사용의 필요가 없는 부분을 직권취소 할 수 있으며, 도로관리청이 도로점용허가 중 특별사용의 필요가 없는 부분을 소급적으로 직권취소하였다면, 도로관리청은 이미 징수한 점용료 중 취소된 부분의 점용 면적에 해당하는 점용료를 반환하여야 한다.’라고 판시하고 있다(대법원 2019. 1. 17. 선고 2016두56721, 53738 판결).
나) 도로점용료 환급 여부에 대하여 살펴보면, ① 도로점용허가가 공물인 도로에 대하여 특별한 사용권을 설정하여 주는 특허사용에 해당하고, 이러한 사용권은 경제적 가치와 수익성을 갖고 있는 권리로서 재산권의 성격을 가지는 점
정하중ㆍ김광수, 『행정법』, 법문사, 1140쪽.
, ② 피신청인은 이 민원 도로점용구역 내에 신청인의 동의를 구하지 않고 일방적으로 택시승강장을 설치하여 당초 도로점용 목적인 완화차로의 기능을 상실하게 한 점, ③ 그렇다면 도로점용의 범위는 피신청인이 설치한 택시승강장을 제외한 나머지 범위로 제한되어야 하는 점, ④ 대법원은 도로관리청이 유효하게 성립한 도로점용허가 중 특별사용의 필요가 없는 부분은 직권취소 할 수 있고, 이미 징수한 점용료 중 취소된 부분의 점용면적에 해당하는 점용료를 반환해야 한다고 판시하고 있는 점, ⑤ 법제처 해석례는 식당을 운영하기 위해 도로점용 허가를 받은 후 영업 악화로 폐업신고를 하면서 도로점용 허가 취소신청을 하지 않아 도로점용료가 계속 부과되어 폐업 후 실제로 도로를 점용하지 못한 식당 폐업기간 동안의 점용료를 「도로법」 제68조 제2호에 따라 감면받을 수 있는지에 대해 법령해석을 요청한 사안으로 확인되는 점, ⑥ 피신청인 또한 택시승강장 면적의 도로점용료 반환 또는 감면 여부에 대하여는 우리 위원회의 조사결과 등을 고려하여 재검토할 수 있다고 밝힌 점 등을 종합하면, 피신청인이 설치한 택시승강장의 존치기간 동안은 신청인이 당초 허가 받은 도로점용 면적 전부를 온전하게 사용할 수 없었으므로 신청인이 납부한 도로점용료 중 택시승강장이 설치된 기간과 일부 면적에 대한 도로점용료를 환급해 주는 것이 타당하다고 판단된다.
3) 신청인이 사용하지 못한 도로점용 면적 및 환급금 요청
가) 신청인은 피신청인의 택시승강장 설치로 인하여 이 민원 도로점용허가의 완전한 목적을 달성할 수 없었으므로, 택시승강장 설치기간 동안 이 민원 도로점용구역 전체의 점용료 환급을 주장하고, 피신청인은 택시승강장에 택시가 정차한 시간을 객관적인 자료를 통해 특정할 수 없으므로 전체의 환급은 어렵다고 주장한다.
나) 인터넷 포털(네이버 지도, 다음 지도)의 로드뷰에 따르면, 택시가 이 민원 도로점용구역에 정차되어 있어 사실상 점유하고 있는 경우도 있고, 택시가 정차하지 않은 경우에는 완화차로로 이용되고 있는 것이 확인된다.
다) 그렇다면, 이 민원 도로점용구역에 택시가 정차하고 있는 때와 정차하고 있지 않은 때에 따라 이 민원 도로점용허가의 목적달성 여부가 결정된다는 측면에서 환급대상이 되는 면적과 금액은 신청인과 피신청인이 협의를 통해 결정하는 것이 바람직한 것으로 판단된다.
5. 결론
그러므로 신청인이 납부한 도로점용료를 환급해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
신청인은 2000. 1. 5.부터 현재까지 차량의 안전하고 원활한 진출입을 위해 ○○○번지 도로 279㎡(이하 '이 민원 도로점용구역’이라 한다)를 피신청인으로부터 도로점용허가(이하 '이 민원 도로점용허가’이라 한다)를 받아 점ㆍ사용하고 있다. 피신청인은 2023. 11. 7.부터 2026. 5. 27.까지 신청인과 아무런 협의없이 이 민원 도로점용구역 내에 택시승강장을 설치ㆍ사용하였다. 피신청인이 택시승강장을 설치ㆍ사용한 기간 동안에는 신청인이 이 민원 도로점용구역을 온전하게 사용할 수 없었으므로 이에 대한 도로점용료를 전부 환급해 주거나 일부라도 환급해 달라.
2. 피신청인의 주장
이 민원 도로점용구역에 택시승강장을 설치한 것은 병원 이용자 등의 편의를 위한 것으로, 도로점용료 감면사유인 천재지변이나 기타 불가항력적인 요인에 해당하지 않고, 진출입이라는 도로점용허가의 목적을 완전히 상실하였다고 할 수 없으므로 점용료 환급은 불가하다.
3. 사실관계
가. 신청인은 2000. 1. 5.부터 이 민원 도로점용구역을 허가 받아 점ㆍ사용하고 있고, 이 민원 도로점용허가 및 택시승강장 설치에 대한 주요 내용은 다음과 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170746719" alt="1번째 이미지" ></img>
나. 신청인은 병원을 방문하는 차량의 안전하고 원활한 진출입을 위해 병원을 개원할 때부터 이 민원 도로점용구역을 허가받아 현재까지 사용하고 있는데, 도로점용 위치도는 아래 【그림】, 【사진 1】과 같다.
【그림】이 민원 도로점용구역
【사진 1】위치도 및 현장사진
다. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, 다음 사실이 확인된다(○○○ 감사관-0000, 2026. 7. 22.).
1) 신청인은 2026. 2. 4. 피신청인이 2023. 11. 7.부터 택시승강장을 설치하여 병원을 찾는 차량의 진출입에 방해가 되고 교통안전 우려가 있어, 택시승강장 이전 설치를 요청한 후, 기 납부한 도로점용료 환급요청을 하였고, 피신청인은 도로점용료 환급은 불가하다고 회신한 후 2026. 5. 27. 택시승강장을 이전설치하였다. 민원처리 주요 경과는 아래와 같다.
<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=170746721" alt="2번째 이미지" ></img>
2) 피신청인은 2026. 4. 22. 상급 기관인 ○○○감사위원회에 신청인의 도로점용료 환급요청에 대하여 '공익사업에 따른 도로점용 사용제한 시 도로점용료 감면 가능 여부’ 사전컨설팅 감사요구를 하였고, 회신내용을 요약하면 다음과 같다.
가) 도로점용 허가를 받아 도로를 점용하여 사용하고 있던 가감속 차로에 택시승강장이 설치(2023. 11.)되어 해당 구간에 대한 사용이 제한되는 경우 도로관리청이 「도로법」제68조 제2호
제68조(점용료 징수의 제한) 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다.
2. 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호에 따른 재난, 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 도로 점용 목적을 달성할 수 없는 경우
에 해당하는 것으로 보아 점용료를 감면할 수 있는지에 대하여 사전컨설팅 감사를 신청한 것으로 보인다.
나) 「도로법」제68조는 도로관리청은 도로점용 허가 목적이 재난, 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 도로점용 목적을 달성할 수 없는 경우 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, 이미 납부한 점용료 반환에 관한 사항은 감면조항과 별도로 「도로법」제66조 제2항
제66조(점용료의 징수 등) ② 도로관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 징수한 점용료 중 도로점용허가 취소 등의 사유로 도로를 점용하지 아니하게 된 기간분의 점용료를 반환하여야 한다.
1. 제63조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우
2. 제96조에 따라 도로점용허가를 취소한 경우
3. 그 밖에 도로점용허가 기간이 종료하기 전에 도로점용을 종료한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우
에 규정되어 있다.
다) 법제처(법제처 16-0018, 2016. 5. 18. 해석례)는 「도로법」제68조 제2호에 대하여 “그”란 앞에서 이미 이야기한 대상을 가르킬 때 쓰는 말이므로, “그 밖의 특별한 사정”은 모든 사정을 의미하는 것이 아니라 해당 문구 앞의 “재해”와 동등ㆍ유사한 특별한 사정만을 의미한다고 할 것인바, “재해 기타(그 밖의) 특별한 사정으로 본래의 점용 목적을 달성할 수 없는 경우”라는 점용료 감면사유는 1976. 12. 31. 「도로법」 개정 시 신설되었는데, 당시 국회 상임위원회 심사보고서에서도 “천재지변이나 기타 불가항력적인 요인으로 인하여 이를 감면할 수 있도록 하고자 하는 것”이라고 그 입법 취지를 밝히고 있다고 하고 있으며,
대법원 판례(2019. 1. 17. 선고 2016두56721 판결)에 따르면, 도로점용 허가를 받은 자가 구 「도로법」 제68조의 감면사유에 해당하는 경우 도로관리청은 감면 여부에 관한 재량을 갖지만, 도로관리청이 감면사유로 규정된 것 이외의 사유를 들어 점용료를 감면하는 것은 원칙적으로 허용되지 않는다고 판시하고 있다.
라. 위 '다.-다)’의 법제처 해석례(16-0018)는 도로점용 허가를 받은 자가 휴업ㆍ폐업의 사유로 도로를 점용하지 못한 경우 도로관리청은 해당 휴업ㆍ폐업 기간 동안의 점용료를 감면할 수 있는지에 대한 해석례로 식당을 운영하기 위해 도로점용 허가를 받은 후 영업 악화로 폐업신고를 하면서 도로점용 허가 취소신청을 하지 않아 도로점용료가 계속 부과되어 폐업 후 실제로 도로를 점용하지 못한 식당 폐업기간 동안의 점용료를 「도로법」 제68조 제2호에 따라 감면받을 수 있는지에 대해 법령해석을 요청한 사안으로 사용자의 영업 악화로 인한 휴ㆍ폐업으로 도로점용을 하지 못한 사례로 확인된다. 그러나, 이 민원의 도로점용료 환급 요구는 피신청인이 이 민원 도로점용허가구역 내에 신청인과 협의 없이 택시승강장을 설치함으로써 신청인이 진출입 완화차로로 편리하게 사용하지 못했으므로 이에 대한 도로점용료를 환급해 달라는 것으로 위 해석례와는 주요 내용에 차이가 있다.
마. 우리 위원회는 피신청인에게 1 신청인의 승인 또는 승낙 없이 이 민원 도로점용구역 내에 택시승강장을 설치할 수 있는지, 2 도로점용료 부과처분 취소와 관련하여 대법원은 “도로점용허가자 중 특별사용의 필요가 없는 부분을 직권취소할 수 있고, 직권취소하였다면 이미 징수한 점용료 중 취소한 부분의 점용면적에 해당하는 점용료는 반환해야 한다(대법원 2019. 1. 17. 선고 2016두56721, 56738 판결)”라고 판시하고 있는바, 택시승강장 설치 면적에 대한 도로점용료 부과 처분의 직권취소 가능 여부를 질의하였다. 피신청인의 답변은 다음과 같다.
1) 택시승강장의 설치는 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」제10조의2에 따라 관할 경찰서와 협의 후 설치한 것으로 도로점용 허가 조건에 따라 관리청은 공익상 필요시 도로점용을 취소할 수 있고, 피허가자의 동의 없이 중복 허가를 할 수 있다. 다만, 현재는 신청인의 택시승강장 이전 요청에 따라 이전하였다.
2) 질의한 판례는 도로점용 허가 면적 중 실제 사용하지 않는 면적까지 포함되어 있는 경우, 불필요한 면적에 대한 도로점용 허가를 직권취소하고 해당 점용료를 반환하여야 한다는 내용으로, 도로의 특별사용은 필요한 범위에서 최소한으로 허용되어야 한다는 취지로 판단되지만 현재 택시승강장은 이전되었으며, 택시승강장 면적에 대하여 이 민원 도로점용허가의 직권취소는 고려하고 있지 않다. 다만, 택시승강장 면적의 도로점용료를 환급 또는 감면하는 것에 대하여는 국민권익위원회의 조사 결과 및 제시된 근거 등을 종합하여 재검토할 수 있다.
바. 우리 위원회는 이 민원 도로점용구역에 피신청인이 설치한 택시승강장 현황을 인터넷 포털(네이버 로드뷰, 다음 로드뷰)을 통해 검색한바, 아래 【사진 2】와 같이 낮 시간 때 택시들이 이 민원 도로점용구역에 정차한 사례도 있고, 그렇지 않은 사례도 있는 것으로 확인된다.
【사진 2】
4. 판단
가. 관계법령 등
<별지>와 같다.
나. 판단내용
1) 피신청인이 신청인과 협의 없이 택시승강장 설치하여 중복사용이 가능한지 여부
가) 도로점용허가는 일반사용과 달리 별도로 도로의 특정 부분에 대하여 특별사용권을 설정하는 설권행위이다. 이에 국토교통부「2023년 도로점용업무매뉴얼」
국토교통부「2023년 도로점용업무매뉴얼」, 47쪽.
<동의서 및 사전협의서>
1. 전봇대 등 도로관리청 이외의 기관 소유 시설물 이전 등이 필요한 경우 관계기관의 이설에 대한 사전협의서
2. 점용ㆍ연결 지역에 사유부지 포함 등 신청 시 토지소유자의 동의서
3. 기존 도로점용허가 구간과 중복 시 기존허가자와의 면적 조정내용이 기재된 동의서
에 따르면, “기존 도로점용허가 구간과 중복 시 기존허가자와의 면적조정 내용이 기재된 동의서가 필요하다.”라고 규정하고 있는 것으로 확인된다.
나) 신청인은 2000. 1. 5.부터 이 민원 도로점용허가를 받은 후 병원으로 진출입하는 차량의 완화차로(가감차선)로 이용하고 있다. 피신청인은 도로관리청으로서 피허가자의 동의 없이 중복허가를 할 수 있다고 주장한다. 그러나 도로점용허가는 일반사용이 아닌 도로의 특별사용권을 설정하는 행위이기에 기존 도로점용허가 구간과 중복되는 경우에는 기존허가자의 동의서를 징구하고 있다는 점에서, 피신청인이 이 민원 도로점용구역에 신청인과 협의없이 택시승강장을 설치하여 도로점용 목적인 완화 차로의 기능을 상실하게 한 행위는 피신청인의 도로점용허가에 대한 재량이 그 한계 안에서 적절하게 행해졌다고 보기는 어렵다.
2) 피신청인이 설치한 택시승강장 면적에 대한 직권취소 및 점용료 반환 가부
가) 대법원은 '도로관리청이 도로점용 허가를 하면서 특별사용의 필요가 없는 부분을 점용장소 및 점용면적에 포함하는 것은 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 잘못이 있는 경우에 해당하므로 그 도로점용허가 중 특별사용의 필요가 없는 부분은 위법하고, 유효하게 성립한 도로점용허가 중 특별사용의 필요가 없는 부분을 직권취소 할 수 있으며, 도로관리청이 도로점용허가 중 특별사용의 필요가 없는 부분을 소급적으로 직권취소하였다면, 도로관리청은 이미 징수한 점용료 중 취소된 부분의 점용 면적에 해당하는 점용료를 반환하여야 한다.’라고 판시하고 있다(대법원 2019. 1. 17. 선고 2016두56721, 53738 판결).
나) 도로점용료 환급 여부에 대하여 살펴보면, ① 도로점용허가가 공물인 도로에 대하여 특별한 사용권을 설정하여 주는 특허사용에 해당하고, 이러한 사용권은 경제적 가치와 수익성을 갖고 있는 권리로서 재산권의 성격을 가지는 점
정하중ㆍ김광수, 『행정법』, 법문사, 1140쪽.
, ② 피신청인은 이 민원 도로점용구역 내에 신청인의 동의를 구하지 않고 일방적으로 택시승강장을 설치하여 당초 도로점용 목적인 완화차로의 기능을 상실하게 한 점, ③ 그렇다면 도로점용의 범위는 피신청인이 설치한 택시승강장을 제외한 나머지 범위로 제한되어야 하는 점, ④ 대법원은 도로관리청이 유효하게 성립한 도로점용허가 중 특별사용의 필요가 없는 부분은 직권취소 할 수 있고, 이미 징수한 점용료 중 취소된 부분의 점용면적에 해당하는 점용료를 반환해야 한다고 판시하고 있는 점, ⑤ 법제처 해석례는 식당을 운영하기 위해 도로점용 허가를 받은 후 영업 악화로 폐업신고를 하면서 도로점용 허가 취소신청을 하지 않아 도로점용료가 계속 부과되어 폐업 후 실제로 도로를 점용하지 못한 식당 폐업기간 동안의 점용료를 「도로법」 제68조 제2호에 따라 감면받을 수 있는지에 대해 법령해석을 요청한 사안으로 확인되는 점, ⑥ 피신청인 또한 택시승강장 면적의 도로점용료 반환 또는 감면 여부에 대하여는 우리 위원회의 조사결과 등을 고려하여 재검토할 수 있다고 밝힌 점 등을 종합하면, 피신청인이 설치한 택시승강장의 존치기간 동안은 신청인이 당초 허가 받은 도로점용 면적 전부를 온전하게 사용할 수 없었으므로 신청인이 납부한 도로점용료 중 택시승강장이 설치된 기간과 일부 면적에 대한 도로점용료를 환급해 주는 것이 타당하다고 판단된다.
3) 신청인이 사용하지 못한 도로점용 면적 및 환급금 요청
가) 신청인은 피신청인의 택시승강장 설치로 인하여 이 민원 도로점용허가의 완전한 목적을 달성할 수 없었으므로, 택시승강장 설치기간 동안 이 민원 도로점용구역 전체의 점용료 환급을 주장하고, 피신청인은 택시승강장에 택시가 정차한 시간을 객관적인 자료를 통해 특정할 수 없으므로 전체의 환급은 어렵다고 주장한다.
나) 인터넷 포털(네이버 지도, 다음 지도)의 로드뷰에 따르면, 택시가 이 민원 도로점용구역에 정차되어 있어 사실상 점유하고 있는 경우도 있고, 택시가 정차하지 않은 경우에는 완화차로로 이용되고 있는 것이 확인된다.
다) 그렇다면, 이 민원 도로점용구역에 택시가 정차하고 있는 때와 정차하고 있지 않은 때에 따라 이 민원 도로점용허가의 목적달성 여부가 결정된다는 측면에서 환급대상이 되는 면적과 금액은 신청인과 피신청인이 협의를 통해 결정하는 것이 바람직한 것으로 판단된다.
5. 결론
그러므로 신청인이 납부한 도로점용료를 환급해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
출처: 국가법령정보센터 국민권익위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).