방송통신위원회
심의ㆍ의결
202106조사028
통신4사의 10기가(Giga) 인터넷서비스 속도 관련 전기통신사업법 위반행위에 대한 시정조치에 관한 건
주문
1. 주식회사 케이티는 아래의 행위를 즉시 중지하여야 한다.
가. 정당한 사유없이 이용자가 가입한 상품의 최대 제공 속도보다 낮은 속도를 제공하여 이용을 제한하는 행위
나. 속도를 측정하지 않고 개통한 사실과 최저보장속도에 미달한 상태로 개통한 사실을 이용자에게 중요한 사항으로 설명 또는 고지하지 않는 행위
다. 인터넷서비스 개통 시, 기술 상 서비스 제공 등이 어려운 경우, 이용 약관에서 정한 절차를 따르지 않고 계약을 체결하는 행위
2. 주식회사 케이티는 이 시정명령을 받은 날로부터 3개월 이내에 아래와 같이 전기통신 역무에 관한 업무 처리절차를 개선하여야 한다. 다만, 구체적 내용은 방송통신위원회와 사전에 협의하여야 한다.
가. 인터넷서비스 가입 상품별 커버리지 정보 등을 수시 현행화하는 등의 개선 방안을 마련ㆍ시행할 것
나. 인터넷서비스 개통 시, 속도 측정ㆍ안내 등의 개선 방안을 마련ㆍ시행할 것
다. 인터넷서비스 개통 후, 속도 관련 사항을 이메일 이외에 문자(MMS) 등을 통해 이용자에게 명확하게 고지하는 방안을 마련ㆍ시행할 것
라.「인터넷 속도 관련 보상센터(가칭)」운영(고객센터, 홈페이지 등) 등을 통해 적극적인 이용자 보상 방안을 마련ㆍ시행할 것
3. 위 1. 2. 의 시정명령과 관련하여 아래 사항을 이행하여야 한다.
가. 시정명령을 받은 날로부터 1개월 이내에 각 시정조치 이행계획서를 방송통신위원회에 제출할 것
나. 각 시정명령 이행기간 만료일로부터 10일 이내에 시정조치 이행결과를 방송통신위원회에 제출할 것
4. 위 시정조치를 명령 받은 사실을 시정명령을 받은 날로 부터 1개월 이내에 피심인의 대리점에 A2사이즈(42cm×59.4cm) 크기로 이용자들이 쉽게 볼 수 있는 장소에 7일간(휴업일 제외) 공표하고, 홈페이지(PC 웹페이지 및 모바일 웹ㆍ앱 포함)의 첫 화면(전체화면의 6분의1 이상 크기의 팝업창)을 통해 이용자가 초기 접속 시 자동으로 볼 수 있도록 하거나 클릭하여 볼 수 있는 연결문서로 4일 동안(휴업일 포함) 게시하여야 한다. 이때, 구체적인 공표내용 등은 방송통신위원회와 사전 협의를 거쳐야 한다.
5. 주식회사 케이티에 대하여 아래와 같이 과징금을 부과한다.
가. 과징금액 : 500,000,000원
나. 납부기한 : 고지서에 명시된 납부기한 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납 대리점
가. 정당한 사유없이 이용자가 가입한 상품의 최대 제공 속도보다 낮은 속도를 제공하여 이용을 제한하는 행위
나. 속도를 측정하지 않고 개통한 사실과 최저보장속도에 미달한 상태로 개통한 사실을 이용자에게 중요한 사항으로 설명 또는 고지하지 않는 행위
다. 인터넷서비스 개통 시, 기술 상 서비스 제공 등이 어려운 경우, 이용 약관에서 정한 절차를 따르지 않고 계약을 체결하는 행위
2. 주식회사 케이티는 이 시정명령을 받은 날로부터 3개월 이내에 아래와 같이 전기통신 역무에 관한 업무 처리절차를 개선하여야 한다. 다만, 구체적 내용은 방송통신위원회와 사전에 협의하여야 한다.
가. 인터넷서비스 가입 상품별 커버리지 정보 등을 수시 현행화하는 등의 개선 방안을 마련ㆍ시행할 것
나. 인터넷서비스 개통 시, 속도 측정ㆍ안내 등의 개선 방안을 마련ㆍ시행할 것
다. 인터넷서비스 개통 후, 속도 관련 사항을 이메일 이외에 문자(MMS) 등을 통해 이용자에게 명확하게 고지하는 방안을 마련ㆍ시행할 것
라.「인터넷 속도 관련 보상센터(가칭)」운영(고객센터, 홈페이지 등) 등을 통해 적극적인 이용자 보상 방안을 마련ㆍ시행할 것
3. 위 1. 2. 의 시정명령과 관련하여 아래 사항을 이행하여야 한다.
가. 시정명령을 받은 날로부터 1개월 이내에 각 시정조치 이행계획서를 방송통신위원회에 제출할 것
나. 각 시정명령 이행기간 만료일로부터 10일 이내에 시정조치 이행결과를 방송통신위원회에 제출할 것
4. 위 시정조치를 명령 받은 사실을 시정명령을 받은 날로 부터 1개월 이내에 피심인의 대리점에 A2사이즈(42cm×59.4cm) 크기로 이용자들이 쉽게 볼 수 있는 장소에 7일간(휴업일 제외) 공표하고, 홈페이지(PC 웹페이지 및 모바일 웹ㆍ앱 포함)의 첫 화면(전체화면의 6분의1 이상 크기의 팝업창)을 통해 이용자가 초기 접속 시 자동으로 볼 수 있도록 하거나 클릭하여 볼 수 있는 연결문서로 4일 동안(휴업일 포함) 게시하여야 한다. 이때, 구체적인 공표내용 등은 방송통신위원회와 사전 협의를 거쳐야 한다.
5. 주식회사 케이티에 대하여 아래와 같이 과징금을 부과한다.
가. 과징금액 : 500,000,000원
나. 납부기한 : 고지서에 명시된 납부기한 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납 대리점
이유
1. 기초 사실
1 피심인은 전기통신사업법 제6조에 따라 이동전화, 초고속인터넷, 시내ㆍ시외전화 등의 전기통신 역무를 제공하는 사업자로서 주요 현황은 아래와 같다.
< 표1 > 매출액 및 인터넷서비스 가입(회선) 현황
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789569" alt="1번째 이미지"></img>
<각주>1</각주>
※ 자료출처 : 피심인 영업보고서 및 과학기술정보통신부 통계자료 등
2. 조사 배경
2 방송통신위원회는 피심인이 10기가(Giga) 인터넷서비스의 속도를 낮춰 제공한다는 IT유튜버의 문제 제기* 및 국회 지적**, 언론 보도*** 등에 대한 사전 실태 점검('21. 4. 23일부터 과학기술정보통신부와 합동) 결과,「전기통신사업법」상 금지행위 위반 사실을 인지하고,
* “우리나라에서 가장 비싼 10기가 요금을 냈는데 사실 100MB였습니다? KT빠인 내가 10기가 인터넷을 비추하는 이유“ 라는 유튜브 영상 업로드('21. 4.18.)
** 통신사 전수조사 후, 법 위반 시 제재 필요(허은아ㆍ양정숙 위원 등, '21. 4. 22.)
*** 인터넷 속도 느려도 승인? '강제 준공’ 남용(KBS 보도, '21. 4. 28 등)
3 피심인이 10기가급(10Gㆍ5Gㆍ2.5G) 인터넷서비스를 도입한 '18년 11월부터 ’21년 3월말까지, 기가급(1기가, 500메가) 인터넷서비스는 '21년 1월부터 ’21년 3월말까지(3개월 표본)를 조사대상 기간으로 정하고, '21. 6. 9일부터 ’21. 7. 6일까지 피심인의 인터넷서비스 운용(가입, 개통, 운용, 보상 등) 전반(표2참조)에 대해 현장 확인* 및 관련자 면담, 자료 분석 등을 통해 3.과 같은 행위 사실을 확인하였다.
* 가입자의 동의없이 확인 가능한 통신사 관리 구간(이용약관상 기준)만 속도 확인
[통신국사 속도측정서버(OLT<각주>2</각주>)]↔[가입자 시설분계점(예: 건물지하 통신시설(ONU)]
- 다만, 가입자 댁내 속도 측정은 이용 환경(예: 랜(LAN) 선 및 사설공유기 설치 여부 등)이 복잡ㆍ다양하고, 사전 동의(특정 시간 웹사이트 접속 등)가 필요해 현실적으로 쉽지 않음
< 표2 > 인터넷서비스 개통 처리절차
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789591" alt="12번째 이미지"></img>
3. 행위 사실
가. 가입(청약) 단계
4 피심인은 자체 홈페이지* 및 고객상담 등을 통해 인터넷서비스의 설치 장소(지역)별로 상품별(요금제ㆍ제공 가능속도 등) 가입 가능여부와 범위(커버리지) 정보 등을 안내하고 있으며, 피심인의 고객관리시스템(KOS) 상 이용자가 원하는 가입 상품(요금제)별 제공 가능 속도가 불가능할 경우에는 가입(청약)이 되지 않도록 설정되어 있다. 다만, 고객관리시스템(KOS) 상 정보가 일부 현행화되어 있지 않을 경우 입력된 정보의 오류<각주>3</각주>발생으로 이용자의 이익 저해 가능성 등도 있어 자료(DB)를 수시 현행화 하는 등의 개선은 필요하다.
* 이용자가 사업자별 홈페이지에 주소, 전화번호 등을 입력하면 청약 가능 상품 조회가 가능
5 또한, 피심인은 인터넷서비스 가입(청약)신청서를 통해 “통신서비스의 속도 및 커버리지 정보는 홈페이지에서 확인할 수 있습니다.”라는 안내 문구와 가입 상품별(요금제) 최저속도보장<각주>4</각주>(SLA) 제도를 이용자에게 가입(청약) 시 교부ㆍ안내하고 있었으나, 이용약관 상 가입 상품명이 '최대’ 제공 속도로 되어 있어 실제 제공 속도와 다를 수 있다는 점과 '최대 제공 속도’의 30%~50% 범위에서 최저속도보장(SLA) 제도가 운영되고 있다는 점을 상세하게 안내하지는 않고 있으며, 이용약관 상 인터넷서비스의 가입 상품명(요금제)에 속도와 기술방식 관련 용어*(표3참조)가 복수로 기재되어 있어 이용자가 이를 사전에 별도로 고지받지 않고는 이용 약관 상의 제공 속도와 실제 속도와의 차이 등을 명확히 인지하지 못해 정보 오인 등이 발생할 요인도 있다. 다만, 현행 전기통신사업법의 위반 행위로 적용할 규정은 없으나, 이용자의 이익 저해 가능성 등을 감안하여 이에 대한 개선은 필요하다.
* KT의 이용약관 상품명에 “10GiGA 인터넷 최대 5G”은 “FTTH 등의 기술방식을 이용하여 최대 5Gbps의 속도를 제공하는 초고속인터넷 서비스”라고 명시함
< 표3 > 참고 - 통신4사 인터넷서비스 가입 상품 현황
(금액단위 : 원)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789599" alt="16번째 이미지"></img>
나. 개통 단계
6 피심인은 이용자가 인터넷서비스에 가입(청약)하면 설치 장소별로 작업자를 지정하고, 작업자는 개통 관련 장비(예, 광모뎀, 랜(LAN) 케이블, 속도계측기 등)를 지참하여 이용자 댁내 컴퓨터(PC)까지 인터넷 선로를 연결하여 속도 측정이 가능한 최종 종단장치*까지 속도를 측정하고 가입자(가족 거주자 등) 동의 또는 확인(모바일PDA에 서명)을 받아 10기가급('18.11월 ~ ’21.3월) 총 8,953회선과 1기가ㆍ500메가('21.1월~’21.3월) 총 201,762회선을 최종 개통ㆍ운용하고 있다.
* 가입자 댁내 컴퓨터(PC)ㆍ유무선 공유기(AP) 등의 속도 측정을 위한 유선 연결이 가능한 장치까지를 말하나, 가입자 댁내 컴퓨터(PC)의 랜카드 사양 등에 따라 측정이 불가할 경우에는 이용약관 상의 최저보장속도 보장구간인 광모뎀(UTP 또는 ONT) 등에 속도 계측기 등을 유선으로 연결하여 측정하고 있다고 주장.
< 표4 > 인터넷서비스 개통 흐름도(예시)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789601" alt="17번째 이미지"></img>
1) OLT(Optical Line Terminal) : 광선로 모뎀, 2) ONE MUX : 10G신호와 1G신호 선택 전송
3) ONU(Optical Network Unit) : 광통신망 종단 장치, 4) ONT(Optical Network Terminal) : 광모뎀
7 그러나, 총 2,152회선(10기가급 1,721회선, 1기가ㆍ500메가 431회선)은 속도를 미측정하고 개통하였으며, 총 22,069회선(10기가급 243회선, 1기가ㆍ500메가 21,826회선)은 가입상품(요금제)별 최저보장속도에 미달함에도 개통<각주>5</각주>하였다.
< 표5 > 조사대상기간 중 서비스별 개통 시, 속도측정 현황
(단위:회선)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789603" alt="18번째 이미지"></img>
* '21년 3월말 이후 해지자로 개통 시 속도 측정값을 확인할 수 없음
** '21년 1월부터 ’21년 3월말까지의 기간 중 신규가입자 개통회선 수임
8 이와 관련하여 이용자의 입장에서는 가입(청약)하고자 하는 인터넷서비스의 최대 제공 속도와 매월 부담하는 가입 상품(요금제)별 이용요금에 차이가 존재하는 상황에서 개통 시에 속도를 미측정하여 개통한 사실과 최저보장속도가 미달함에도 개통한 사실을 이용자에게 명확하게 고지 또는 설명할 경우에는 다른 상품을 선택할 유인이 있다는 점과 이용약관 상 가입 상품별 최저보장속도(SLA)가 하위 상품의 최대 속도보다도 낮아 이용자 입장에서는 불합리<각주>6</각주>한 점을 감안하면 이용자에게 중요한 사항<각주>7</각주>으로 고지(설명)하여야 한다.
< 표6 > 참고 - 통신4사 이용약관 상 최저보장속도('21. 3월말 기준)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789605" alt="19번째 이미지"></img>
9 다만, 피심인이 속도 미측정 개통 및 최저보장속도(SLA) 미달 개통 시에 가입자에게 “고객양해 확인*” 절차를 통해 고지(설명)하였다는 주장은 해당 안내 내용에는 “고객님께서 사용하고 계신 시설은 노후 되어 서비스 제공이 원활하지 않습니다.”라고 명시되어 있어 구체적으로 어떤 서비스에 대해 무슨 사항을 고지하고 양해하였는지를 알 수가 없고,
* 2000년도부터 초고속 인터넷서비스 출시 초기 농어촌 등에서 인터넷 속도가 낮게 나오더라도 사용을 희망하는 가입자의 요구 등을 감안하여 운용하고 있다고 주장
< 표7 > '고객양해 확인’ 안내 및 '개통 완료’ 모바일PDA 화면
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789607" alt="20번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789609" alt="21번째 이미지"></img>
10 위와 같이 모바일PDA를 통해 '동의’ 버튼을 단순 클릭하는 방식으로 운영하고 있었으며, 화면 글씨 크기ㆍ색상 등이 작고 흐려 이용자에 따라 명확히 인지하였다고 보기 어려우며, '고객양해 확인’ 절차를 통해 통신품질이 다소 미흡한 점을 알렸다 하더라도 최저보장 속도의 의미 상 가입자의 입장에서는 최대 속도에 약간 미달한다고 이해하거나, 일시적인 속도 저하로 오인할 가능성이 높다.
※ 한편, 개통 시 '고객양해 확인’ 절차를 일부 악용하여 가입(청약)한 상품의 속도가 불가(가입자 PC 저사양, 구내통신 설비 문제 등) 함에도 이를 제대로 고지하지 않고 단순히 '동의’ 버튼을 클릭한 후, 개통 완료 처리(이른바 “강제준공”)할 요인도 있음
11 아울러, 피심인은 인터넷서비스 이용환경 불가 등의 업무 수행 상 또는 기술 상 지장이 있는 경우에는 이용자에게 사유를 통지하고, 승낙을 통해 계약 체결 또는 유보 등의 절차를 이용약관에 따라 준용하여야 하나, 속도 미측정 개통과 최저보장속도(SLA) 미달 개통 시에 이용약관 상 절차대로 이용자에게 통지하고 승낙을 통해 계약을 체결하거나 유보한 사실이 없다.
< 표7 > 관련 인터넷서비스 이용약관
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789611" alt="22번째 이미지"></img>
12 또한, 피심인은 개통이 완료되면 이용자가 가입(청약) 시 신청서에 기재한 이메일로 개통처리 세부 사항(속도측정 결과 등)을 고지하고 있으나, 가입자가 이메일을 오기재하거나 미기재한 경우에는 이에 대한 확인이 어려워 개선이 필요하다. 아울러 휴대폰 문자로는 단순 개통 사실만을 안내하고 있다.
다. 서비스 운용 단계
13 피심인은 인터넷서비스 가입(청약) 시, 고객관리시스템(KOS) 상 가입상품(요금제)별 속도, 개통 시 속도측정 결과 및 가입자별 속도 설정 값 등을 관리하는 개통관리시스템(NeOSS), 개통 후 정상 속도 제공 여부를 점검하는 IT시스템(SDN) 등을 통해 인터넷 속도를 관리ㆍ운용하고 있다
14 그러나, “2.5기가 이상 10기가급” 서비스에 대해서는 가입자가 적다는 이유 등으로 속도 운용(OLT 교정) IT시스템(SDN)을 수동 방식으로 운영하여, 장비 이전(교체) 시 등에 총 36회선(24명)을 가입한 상품의 최대 제공 속도값 보다 낮은 속도로 설정하고, 이를 가입자에게 제공하였다
< 표8 > 피심인의 36회선(24명) 오류 사항
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789571" alt="2번째 이미지"></img>
1) OLT(Optical Line Terminal) : 광선로 모뎀, 2) ONE MUX : 10G신호와 1G신호 선택 전송
3) ONU(Optical Network Unit) : 광통신망 종단 장치, 4) ONT(Optical Network Terminal) : 광모뎀
15 구체적으로 '2.5기가 이상 10기가급’ 20회선을 100메가로(유튜버 문제제기 포함), 개통관련 작업 시 이력관리(profile) 오류 등으로 16회선을 아래와 같이 가입한 상품의 최대 제공 속도값 보다 낮게 설정ㆍ제공하였다. 다만, 조사기간 중 고의적인* 속도 제어 여부는 전산 기록만으로는 명확히 확인하기 어려웠다.
* 피심인은 1기가 이하의 경우 자동으로 속도 제공(통신국사의 OLT부터→가입자의 통신시설 ONU까지) 여부를 점검하고, 오류 발견 시에 수시 교정(정정)하고 있으나, 2.5기가 이상은 가입자가 적고 전체 장비의 효율적 운영을 위해 일부 수동으로 운영을 하면서 발생한 것으로 고의성이 없었으며, '21.5월부터 개선 운용중에 있다고 주장
< 표9 > 2.5기가 이상 인터넷서비스의 속도 설정 오류 현황
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789573" alt="3번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789575" alt="4번째 이미지"></img>
라. 이용자 보상 단계
16 가입자가 피심인의 이용약관 상의 속도측정서버(표11참조)에 접속하여 가입 상품별 최저보장속도(SLA) 미달에 대해 이의 신청을 하면 현장 방문 등을 통한 확인 과정을 거쳐 피심인의 귀책으로 확인되면 최종 보상(해당일 요금 감면)하는 방식으로 운영하고 있다.
< 표10 > 인터넷서비스 이용약관
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789577" alt="5번째 이미지"></img>
< 표11 > 통신4사 이용약관상 최저보장속도 내용('21. 3월기준)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789579" alt="6번째 이미지"></img>
17 이에 따라 피심인은 10기가급 인터넷 속도 저하 관련 총 36회선(24명)에 대해 보상(22,152천원, '21. 4.18~4.20일)은 하였으나, 속도측정서버를 통해 접수(표12참조, '20.7월~’21.3월 표본)된 건의 경우 일부만을 보상<각주>8</각주>하였다. 인터넷 속도 저하와 관련하여 다양한 이용자의 피해 보상에 대해 적극적인 개선이 필요하다.
< 표12 > 이용약관 상 속도측정서버의 접수 현황('20. 7월 ~ ’21. 3월)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789581" alt="7번째 이미지"></img>
※ 출처 - 사업자 자료제출
4. 관련 법 규정
18 「전기통신사업법」은 전기통신사업자에 대해 ”정당한 사유 없이 전기통신 서비스의 가입ㆍ이용을 제한 또는 중단하는 행위(법 제50조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5.-나-.5)”와 “법령이나 이용약관에서 정한 절차를 위반하여 이용 계약을 체결하는 행위(법 제50조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5.-나-.3)”를 금지하고 있으며,
19 또한, 전기통신사업법 제50조 제1항 제5의2호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5의2. 나목에는 “이용계약을 체결할 때 사업자명, 이용요금, 지원금, 요금할인, 경품, 할부수수료, 보험료, 약정기간, 위약금, 손해배상, 결합판매 구성상품의 전체ㆍ개별 할인율 등의 약정 조건, 서비스 개시 전의 신청 철회권 행사방법 등 중요한 사항을 설명 또는 고지하지 않거나 거짓으로 설명 또는 고지하는 행위”를 금지하고 있다.
< 표13 > 전기통신사업법 관련 법령
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789583" alt="8번째 이미지"></img>
5. 행위사실의 위법성
가. 인정된 사실
20 피심인은 “2.5기가 이상 10기가급”의 인터넷서비스 제공 시, 정당한 사유 없이 이용을 제한하였고, “500메가 이상” 인터넷서비스 이용 계약을 체결할 때 속도 미측정 개통과 최저보장속도 미달 개통 결과를 이용자에게 중요한 사항<각주>9</각주>으로 고지하지 않았으며 이용약관 상의 절차에 따라 서비스 제공 등이 어려운 경우 이용자에게 사유를 통지한 후, 승낙을 통해 계약하거나 유보하는 등의 절차를 이행하지 않았다.
나. 피심인 주장 및 검토 의견
21 피심인은 “2.5기가 이상 10기가급”의 가입자 24명(36회선)에게 발생한 속도설정 오류는 장비 이전 및 A/S 과정에서 발생한 단순 과실이고, 이용제한이 발생한 기간이 대부분 1개월 남짓한 수준에 불과하며, 유튜버의 문제 제기가 있기 전까지 나머지 23명의 이용자로부터 어떠한 민원도 받은 사실이 없고, 24명 모든 고객에게 이미 보상조치도 완료한 바 이로 인해 이용자 이익이 현저히 저해되었다고 보기 어렵다는 의견을 제출하였다.
22 방송통신위원회는 이에 대해 피심인이 1기가급이하 모든 인터넷서비스를 자동으로 관리하고, 10기가급은 수동으로 운용되는 점을 사전 충분히 인지한 상태에서 장비 이전 교체 등의 사유 발생 시 이를 알고 대처할 수 있었음에도 관리 소홀로 인해 해당 이용자의 피해 회복(보상)이 사후적으로 이루어질 수 밖에 없는 방식으로 이용자 이익을 저해하였으며, 특히, 피심인의 가입자인 유튜버가 고객센터를 통해 5회('21.3.30.)에 걸쳐 가입한 10기가 상품의 제공 속도가 100메가로 낮게 제공되는 문제를 제기하여 빠른 시일내 조치가 가능했음에도 추가 2~3회의 민원 제기 및 해당 가입자가 유튜브에 10기가 인터넷 속도 저하 관련 영상을 업로드 하는 등 사회적 이슈가 되자 정상속도 제공 및 요금감면(’21.4.14.)을 하는 등 유튜브가 문제를 제기하기 전까지 위반행위를 전혀 인지하지 못해 피해범위가 확대될 우려가 있었던 것은 “정당한 사유 없이 서비스 이용을 제한한 행위”로 이용자 이익을 현저히 저해한 것으로 판단하였다.
23 또한, 이용자에게 중요 사항으로 고지하지 않은 행위 등과 관련하여 피심인은 개통 시 속도는 가입자 환경 등에 따라 변경될 수 있어 '중요한 사항’으로 보기 어렵고, 최저보장속도 미달 개통 시 '고객양해 확인’을 통해 고지하고 있어 이를 위반행위로 본 것은 타당하지 않으며, 이용약관 상 서비스 제공이 어려운 경우 최저보장속도에 미달하더라도 가입을 원하는 이용자에 대해 최대한 편의를 제공하고 있는데 이에 대해 개통 시 속도 미측정과 최저보장속도 미달을 포함하는 것은 오히려 이용자 이익이 저해될 우려가 있어 재고가 필요하며, 법 위반에 해당하더라도 고의성이 없는 점 등을 고려하여 최소화해 달라는 의견을 제출하였다.
24 방송통신위원회는 이에 대해 피심인의 인터넷서비스 상품별로 최대 제공 속도에 따라 요금별로 차이가 있는 상황에서 개통 시의 속도 측정 결과는 이용자의 입장에서는 가입 상품(요금제)을 선택하는데 큰 영향을 미치는 중요한 사항이며, 이용약관 상 가입 상품별 최저보장속도가 하위 상품의 최대 속도 보다도 낮아 이용자 입장에서는 불합리<각주>10</각주>한 점과 현재 이용약관 상 최대 제공 속도 30~50%의 최저보장속도를 사실 상 개통 시 기준 속도로 활용하고 있다는 점 등을 고려 할 경우, 최저보장속도가 미달함에도 개통한 사실과 속도를 미측정하고 개통한 사실은 이용자에게 중요한 고지 사항이라고 판단하였다.
< 표14 > 이용약관 상 최저보장속도('21. 3월말 기준)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789585" alt="9번째 이미지"></img>
25 아울러, 피심인의 이용약관에는 개통 시의 업무 수행 상 또는 기술 상 지장이 있다고 판단되는 경우에는 이용자에게 전화 또는 이메일 등의 방법으로 사유를 통지한 후, 승낙을 통해 계약하거나 유보하는 등의 절차를 명시하고 있으므로 이를 이행하여야 한다.
다. 위법성 판단
26 피심인은 전기통신사업자로서 “정당한 사유 없이 전기통신서비스의 이용을 제한하는 행위”를 하지 않아야 함에도 “2.5기가 이상 10기가급” 인터넷서비스의 가입자 중 총 36회선(24명)에 대해 가입한 상품의 최대 제공 속도보다도 낮게 속도를 제공하여 전기통신사업법 제50조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5.-나.-5)의 금지행위를 위반한 것으로 인정된다.
< 표14 > 2.5기가 이상 인터넷서비스의 속도 설정 오류 현황
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789587" alt="10번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789589" alt="11번째 이미지"></img>
27 또한, 인터넷서비스 개통 시 속도 미측정과 최저보장속도 미달 개통 결과를 최종 이용 계약을 체결할 때 이용자에게 중요한 사항으로 고지하지 않아 전기통신사업법 제50조 제1항 제5의2호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5의2.-나목의 금지행위와 이용약관 상 절차에 따라 서비스 제공 등이 어려운 경우 이용자에게 사유를 통지한 후, 승낙을 통해 계약하거나 유보하는 등의 절차를 이행하지 않아 전기통신사업법 제50조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5.-나.-3)의 금지행위를 각각 위반한 것으로 인정된다.
6. 시정조치 명령
가. 금지행위의 중지
28 피심인은「전기통신사업법」제52조 제1항 제6호에 따라 아래의 행위를 즉시 중지하여야 한다.
1) 정당한 사유없이 이용자가 가입한 상품의 최대 제공 속도보다 낮은 속도를 제공하여 이용을 제한하는 행위
2) 속도를 측정하지 않고 개통한 사실과 최저보장속도에 미달한 상태로 개통한 사실을 이용자에게 중요한 사항으로 설명 또는 고지하지 않는 행위
3) 인터넷서비스 개통 시, 기술 상 서비스 제공 등이 어려운 경우, 이용 약관에서 정한 절차를 따르지 않고 계약을 체결하는 행위
나. 업무 처리절차의 개선
29 피심인은「전기통신사업법」제52조 제1항 제9호에 따라 이 시정명령을 받은 날로부터 3개월이내에 아래와 같이 전기통신역무에 관한 업무 처리절차를 개선하여야 한다. 다만, 구체적 내용은 방송통신위원회와 사전에 협의하여야 한다.
1) 인터넷서비스 가입 상품별 커버리지 정보 등을 수시 현행화하는 등의 개선 방안을 마련ㆍ시행할 것
2) 인터넷서비스 개통 시, 속도 측정ㆍ안내 등의 개선 방안을 마련ㆍ시행할 것
3) 인터넷서비스 개통 후, 속도 관련 사항을 이메일 이외에 문자(MMS) 등을 통해 이용자에게 명확하게 고지하는 방안을 마련ㆍ시행할 것
4)「인터넷 속도 관련 보상센터(가칭)」운영(고객센터, 홈페이지 등) 등을 통해 적극적인 이용자 보상 방안을 마련ㆍ시행할 것
다. 시정조치를 명령받은 사실의 공표
30 피심인은「전기통신사업법」제52조 제1항 제7호 및 같은 법 시행령 제44조의2에 따라 위 가. 나. 의 시정조치를 명령 받은 사실을 시정명령을 받은 날로 부터 1개월 이내에 피심인의 대리점에 A2사이즈(42cm×59.4cm) 크기로 이용자들이 쉽게 볼 수 있는 장소에 7일간(휴업일 제외) 공표하고, 홈페이지(PC 웹페이지 및 모바일 웹ㆍ앱 포함)의 첫 화면(전체화면의 6분의1 이상 크기의 팝업창)을 통해 이용자가 초기 접속 시 자동으로 볼 수 있도록 하거나 클릭하여 볼 수 있는 연결문서로 4일 동안(휴업일 포함) 게시하여야 한다. 이때, 구체적인 공표내용 등은 방송통신위원회와 사전 협의를 거쳐야 한다.
< 표15 > 공표 문안(예시)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789593" alt="13번째 이미지"></img>
라. 시정명령 이행계획서의 제출
31 피심인은「전기통신사업법」제52조 제1항 제11호 및 같은 법 시행령 제44조 제1호에 따라 시정조치를 명령받은 날부터 1개월 이내에 위 가. 내지 다. 에 대한 시정조치 이행계획서를 작성하여 방송통신위원회에 제출하여야 한다.
마. 시정명령 이행결과의 보고
32 피심인은「전기통신사업법」제52조 제1항 제11호 및 같은 법 시행령 제44조 제2호에 따라 각 시정조치 이행기간 만료 후 10일 이내에 시정조치 이행 결과를 방송통신위원회에 보고하여야 한다.
7. 과징금 부과
가. 과징금 부과 근거
33 「전기통신사업법」제53조 제4항과 같은 법 시행령 제46조 제1항[별표6] 및 금지행위 위반에 대한 과징금 부과 세부기준(방송통신위원회고시제2019-6호)에 따라 피심인의 10기가급 인터넷서비스 제공 시 전기통신사업법 제50조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5.-나.-5)의 위반행위(정당한 사유 없이 전기통신서비스 이용을 제한, 이하 “위반행위①”)에 대한 과징금 부과와
34 인터넷서비스 이용 계약을 체결할 때 속도 미측정과 최저보장속도 미달 개통 결과를 이용자에게 중요한 사항으로 고지하지 않아 전기통신사업법 제50조 제1항 제5의2호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5의2.-나목의 위반행위(속도 미측정 개통 등을 중요 사항으로 미고지, 이하 “위반행위②”) 및 이와 관련하여 이용 약관 상 절차를 이행하지 않아 같은 법 제50조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5.-나.-3)의 위반행위(이용약관에서 정한 절차를 위반하여 계약 체결, 이하 “위반행위③”)에 대한 과징금을 다음과 같이 부과한다.
나. 과징금 상한액 및 기준 금액
35 피심인의 위반 행위와 관련된 객관적ㆍ합리적인 관련매출액 산정이 곤란한 점을 고려하여 전기통신사업법 제53조 제1항 단서에 따라 정액과징금을 부과한다. 다만,「전기통신사업법」제53조 제1항에 따른 위반 행위와 관련된 관련매출액이 없거나 매출액을 산정하기 곤란한 경우에 과징금 부과는 10억원을 상한액으로 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제46조제1항〔별표6〕및「금지행위 위반에 대한 과징금 부과 세부기준」(방송통신위원회고시제2019-6호) 제3조에서는 전기통신사업법 제50조 제1항 제5호 및 제5호의2에 따른 행위는 8억원을 과징금 부과 상한액으로 하고 있으며, 같은 기준 제4조 제2항〔별표2〕에서는 위반행위의 '중대성 정도’에 따라 아래 3단계로 기준금액을 정하도록 규정하고 있다.
< 표16 > 관련매출액이 없거나 산정하기 곤란한 경우의 기준금액
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789595" alt="14번째 이미지"></img>
※「금지행위 위반에 대한 과징금 부과 세부기준」(방통위고시 제2019-6호)』제4조제1항 [별표2]
1) 과징금 부과 기준금액
< 위반행위 ① - 정당한 사유 없이 이용을 제한 >
36 피심인의 10기가급(2.5ㆍ5ㆍ10기가) 인터넷서비스 운용에 대한 위반행위로 피심인의 10기가급 전체 가입자 8,953건 중 0.4%인 36건(24명)으로 피해 범위는 경미하나,이용자가 문제를 제기하기 전까지 위반행위를 전혀 인지하지 못해 피해범위가 확대될 우려가 있었으며, 해당 이용자의 일부 피해 회복(보상)이 사후적으로 이루어질 수 밖에 없어 피해가 중대한 점 등을 고려하여 '중대한 위반행위’로 판단하고, 관련 규정의 부과 기준금액인 “3억원 초과 6억원이하” 사이 중 4억원을 기준금액으로 정한다.
< 위반행위 ②, ③ - 중요사항 미고지 및 이용약관 절차 위반 >
37 피심인의 10기가급(2.5ㆍ5ㆍ10기가) 및 기가급(1기가, 500메가) 인터넷서비스 속도 미측정 개통 및 최저보장속도(SLA) 미달 개통에 따른 동일형태의 위반행위로 피심인의 위반율은 11.5%로 다른 피심인(SKB 0.1%, SKT 0.2%, LGU 1.1%)에 비해 높으나, '고객양해 확인’ 절차를 별도로 운영하고 있어 최저보장속도 미달 가능성에 대해 전혀 고지하지 않은 것으로 보기는 어렵고,
38 개통 시 속도를 측정하지 않거나 최저보장속도에 미달함에도 이를 중요한 사항으로 고지하지 않고 개통함에 따른 이용자 피해 규모가 광범위할 것이나 일률적으로 판단하기 쉽지 않은 점, 이용자 보상 방안 마련 등에 대한 시정명령을 통해 이용자 피해 회복의 범위가 확대될 수 있는 점, 개통 시 속도 측정ㆍ고지에 대한 유권 해석이나 제재 사례가 없었다는 점 등을 고려할 때, '중대성이 약한 위반행위’로 판단하고, 관련 규정의 부과 기준금액 인 “3억원 이하” 중 2억원을 기준금액으로 정한다.
다. 필수적 가중ㆍ감경
39 「금지행위 위반에 대한 과징금 부과 세부기준」(방송통신위원회 고시 제2019-6호) 제7조 제1항〔별표3〕Ⅰ. 2.에 따라 위반행위①은 위반기간이 12개월 이내이므로 기준금액의 20%를 가산하고, 위반행위②ㆍ③은 위반기간이 12개월을 초과<각주>11</각주>했으므로〔별표3〕Ⅰ. 3.에 따라 기준금액의 30%를 가산하고, 최근 3년간 동일한 위반 행위로 과징금 처분을 받은 적이 없으므로〔별표3〕Ⅱ. 3. 에 따라 각각 기준금액의 10%를 감경한다.
라. 추가적 가중ㆍ감경
40 「금지행위 위반에 대한 과징금 부과 세부기준」(방송통신위원회고시제2019-6호) 제8조〔별표4〕Ⅲ. 7. 에 따라 이용자 보호업무 평가 결과 '매우 우수’ 등급 받았으므로 필수적 가중ㆍ감경을 거친 금액에 위반행위① 및 위반행위②ㆍ③에 대해 각각 20%를 감경하고,
41 〔별표4〕Ⅲ. 6. 에 따라 10기가급 상품에 대한 수동 방식의 점검을 자동으로 개선('21. 5월) 하는 등의 재발 방지를 위한 필요한 조치를 한 점을 고려하여 위반행위①은 필수적 가중ㆍ감경을 거친 금액의 10%를 추가 감경한다.
마. 최종 과징금 부과액 결정
42 피심인에 대해 총 5억원을 과징금 부과액으로 결정한다.
< 표17 > 과징금 산정 세부 내역
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789597" alt="15번째 이미지"></img>
8. 결 론
43 위 피심인의「전기통신사업법」위반행위에 대하여 같은 법 제52조 및 제53조에 따라 주문과 같이 결정한다.
이의제기 방법 및 기간
44 피심인은 이 시정조치 명령 및 과징금 부과 처분에 불복이 있는 경우,「행정심판법」제23조 부터 제27조 및「행정소송법」제20조의 규정에 따라 처분을 받은 날부터 90일 이내에 방송통신위원회에 행정심판 청구 또는 관할법원에 행정소송을 제기할 수 있다.
이에 주문과 같이 의결한다.
2021년 7월 21일
위 원 장 한 상 혁 (인)
부위원장 김 현 (인)
위 원 김 효 재 (인)
위 원 김 창 룡 (인)
위 원 안 형 환 (인)
1 피심인은 전기통신사업법 제6조에 따라 이동전화, 초고속인터넷, 시내ㆍ시외전화 등의 전기통신 역무를 제공하는 사업자로서 주요 현황은 아래와 같다.
< 표1 > 매출액 및 인터넷서비스 가입(회선) 현황
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789569" alt="1번째 이미지"></img>
<각주>1</각주>
※ 자료출처 : 피심인 영업보고서 및 과학기술정보통신부 통계자료 등
2. 조사 배경
2 방송통신위원회는 피심인이 10기가(Giga) 인터넷서비스의 속도를 낮춰 제공한다는 IT유튜버의 문제 제기* 및 국회 지적**, 언론 보도*** 등에 대한 사전 실태 점검('21. 4. 23일부터 과학기술정보통신부와 합동) 결과,「전기통신사업법」상 금지행위 위반 사실을 인지하고,
* “우리나라에서 가장 비싼 10기가 요금을 냈는데 사실 100MB였습니다? KT빠인 내가 10기가 인터넷을 비추하는 이유“ 라는 유튜브 영상 업로드('21. 4.18.)
** 통신사 전수조사 후, 법 위반 시 제재 필요(허은아ㆍ양정숙 위원 등, '21. 4. 22.)
*** 인터넷 속도 느려도 승인? '강제 준공’ 남용(KBS 보도, '21. 4. 28 등)
3 피심인이 10기가급(10Gㆍ5Gㆍ2.5G) 인터넷서비스를 도입한 '18년 11월부터 ’21년 3월말까지, 기가급(1기가, 500메가) 인터넷서비스는 '21년 1월부터 ’21년 3월말까지(3개월 표본)를 조사대상 기간으로 정하고, '21. 6. 9일부터 ’21. 7. 6일까지 피심인의 인터넷서비스 운용(가입, 개통, 운용, 보상 등) 전반(표2참조)에 대해 현장 확인* 및 관련자 면담, 자료 분석 등을 통해 3.과 같은 행위 사실을 확인하였다.
* 가입자의 동의없이 확인 가능한 통신사 관리 구간(이용약관상 기준)만 속도 확인
[통신국사 속도측정서버(OLT<각주>2</각주>)]↔[가입자 시설분계점(예: 건물지하 통신시설(ONU)]
- 다만, 가입자 댁내 속도 측정은 이용 환경(예: 랜(LAN) 선 및 사설공유기 설치 여부 등)이 복잡ㆍ다양하고, 사전 동의(특정 시간 웹사이트 접속 등)가 필요해 현실적으로 쉽지 않음
< 표2 > 인터넷서비스 개통 처리절차
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789591" alt="12번째 이미지"></img>
3. 행위 사실
가. 가입(청약) 단계
4 피심인은 자체 홈페이지* 및 고객상담 등을 통해 인터넷서비스의 설치 장소(지역)별로 상품별(요금제ㆍ제공 가능속도 등) 가입 가능여부와 범위(커버리지) 정보 등을 안내하고 있으며, 피심인의 고객관리시스템(KOS) 상 이용자가 원하는 가입 상품(요금제)별 제공 가능 속도가 불가능할 경우에는 가입(청약)이 되지 않도록 설정되어 있다. 다만, 고객관리시스템(KOS) 상 정보가 일부 현행화되어 있지 않을 경우 입력된 정보의 오류<각주>3</각주>발생으로 이용자의 이익 저해 가능성 등도 있어 자료(DB)를 수시 현행화 하는 등의 개선은 필요하다.
* 이용자가 사업자별 홈페이지에 주소, 전화번호 등을 입력하면 청약 가능 상품 조회가 가능
5 또한, 피심인은 인터넷서비스 가입(청약)신청서를 통해 “통신서비스의 속도 및 커버리지 정보는 홈페이지에서 확인할 수 있습니다.”라는 안내 문구와 가입 상품별(요금제) 최저속도보장<각주>4</각주>(SLA) 제도를 이용자에게 가입(청약) 시 교부ㆍ안내하고 있었으나, 이용약관 상 가입 상품명이 '최대’ 제공 속도로 되어 있어 실제 제공 속도와 다를 수 있다는 점과 '최대 제공 속도’의 30%~50% 범위에서 최저속도보장(SLA) 제도가 운영되고 있다는 점을 상세하게 안내하지는 않고 있으며, 이용약관 상 인터넷서비스의 가입 상품명(요금제)에 속도와 기술방식 관련 용어*(표3참조)가 복수로 기재되어 있어 이용자가 이를 사전에 별도로 고지받지 않고는 이용 약관 상의 제공 속도와 실제 속도와의 차이 등을 명확히 인지하지 못해 정보 오인 등이 발생할 요인도 있다. 다만, 현행 전기통신사업법의 위반 행위로 적용할 규정은 없으나, 이용자의 이익 저해 가능성 등을 감안하여 이에 대한 개선은 필요하다.
* KT의 이용약관 상품명에 “10GiGA 인터넷 최대 5G”은 “FTTH 등의 기술방식을 이용하여 최대 5Gbps의 속도를 제공하는 초고속인터넷 서비스”라고 명시함
< 표3 > 참고 - 통신4사 인터넷서비스 가입 상품 현황
(금액단위 : 원)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789599" alt="16번째 이미지"></img>
나. 개통 단계
6 피심인은 이용자가 인터넷서비스에 가입(청약)하면 설치 장소별로 작업자를 지정하고, 작업자는 개통 관련 장비(예, 광모뎀, 랜(LAN) 케이블, 속도계측기 등)를 지참하여 이용자 댁내 컴퓨터(PC)까지 인터넷 선로를 연결하여 속도 측정이 가능한 최종 종단장치*까지 속도를 측정하고 가입자(가족 거주자 등) 동의 또는 확인(모바일PDA에 서명)을 받아 10기가급('18.11월 ~ ’21.3월) 총 8,953회선과 1기가ㆍ500메가('21.1월~’21.3월) 총 201,762회선을 최종 개통ㆍ운용하고 있다.
* 가입자 댁내 컴퓨터(PC)ㆍ유무선 공유기(AP) 등의 속도 측정을 위한 유선 연결이 가능한 장치까지를 말하나, 가입자 댁내 컴퓨터(PC)의 랜카드 사양 등에 따라 측정이 불가할 경우에는 이용약관 상의 최저보장속도 보장구간인 광모뎀(UTP 또는 ONT) 등에 속도 계측기 등을 유선으로 연결하여 측정하고 있다고 주장.
< 표4 > 인터넷서비스 개통 흐름도(예시)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789601" alt="17번째 이미지"></img>
1) OLT(Optical Line Terminal) : 광선로 모뎀, 2) ONE MUX : 10G신호와 1G신호 선택 전송
3) ONU(Optical Network Unit) : 광통신망 종단 장치, 4) ONT(Optical Network Terminal) : 광모뎀
7 그러나, 총 2,152회선(10기가급 1,721회선, 1기가ㆍ500메가 431회선)은 속도를 미측정하고 개통하였으며, 총 22,069회선(10기가급 243회선, 1기가ㆍ500메가 21,826회선)은 가입상품(요금제)별 최저보장속도에 미달함에도 개통<각주>5</각주>하였다.
< 표5 > 조사대상기간 중 서비스별 개통 시, 속도측정 현황
(단위:회선)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789603" alt="18번째 이미지"></img>
* '21년 3월말 이후 해지자로 개통 시 속도 측정값을 확인할 수 없음
** '21년 1월부터 ’21년 3월말까지의 기간 중 신규가입자 개통회선 수임
8 이와 관련하여 이용자의 입장에서는 가입(청약)하고자 하는 인터넷서비스의 최대 제공 속도와 매월 부담하는 가입 상품(요금제)별 이용요금에 차이가 존재하는 상황에서 개통 시에 속도를 미측정하여 개통한 사실과 최저보장속도가 미달함에도 개통한 사실을 이용자에게 명확하게 고지 또는 설명할 경우에는 다른 상품을 선택할 유인이 있다는 점과 이용약관 상 가입 상품별 최저보장속도(SLA)가 하위 상품의 최대 속도보다도 낮아 이용자 입장에서는 불합리<각주>6</각주>한 점을 감안하면 이용자에게 중요한 사항<각주>7</각주>으로 고지(설명)하여야 한다.
< 표6 > 참고 - 통신4사 이용약관 상 최저보장속도('21. 3월말 기준)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789605" alt="19번째 이미지"></img>
9 다만, 피심인이 속도 미측정 개통 및 최저보장속도(SLA) 미달 개통 시에 가입자에게 “고객양해 확인*” 절차를 통해 고지(설명)하였다는 주장은 해당 안내 내용에는 “고객님께서 사용하고 계신 시설은 노후 되어 서비스 제공이 원활하지 않습니다.”라고 명시되어 있어 구체적으로 어떤 서비스에 대해 무슨 사항을 고지하고 양해하였는지를 알 수가 없고,
* 2000년도부터 초고속 인터넷서비스 출시 초기 농어촌 등에서 인터넷 속도가 낮게 나오더라도 사용을 희망하는 가입자의 요구 등을 감안하여 운용하고 있다고 주장
< 표7 > '고객양해 확인’ 안내 및 '개통 완료’ 모바일PDA 화면
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789607" alt="20번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789609" alt="21번째 이미지"></img>
10 위와 같이 모바일PDA를 통해 '동의’ 버튼을 단순 클릭하는 방식으로 운영하고 있었으며, 화면 글씨 크기ㆍ색상 등이 작고 흐려 이용자에 따라 명확히 인지하였다고 보기 어려우며, '고객양해 확인’ 절차를 통해 통신품질이 다소 미흡한 점을 알렸다 하더라도 최저보장 속도의 의미 상 가입자의 입장에서는 최대 속도에 약간 미달한다고 이해하거나, 일시적인 속도 저하로 오인할 가능성이 높다.
※ 한편, 개통 시 '고객양해 확인’ 절차를 일부 악용하여 가입(청약)한 상품의 속도가 불가(가입자 PC 저사양, 구내통신 설비 문제 등) 함에도 이를 제대로 고지하지 않고 단순히 '동의’ 버튼을 클릭한 후, 개통 완료 처리(이른바 “강제준공”)할 요인도 있음
11 아울러, 피심인은 인터넷서비스 이용환경 불가 등의 업무 수행 상 또는 기술 상 지장이 있는 경우에는 이용자에게 사유를 통지하고, 승낙을 통해 계약 체결 또는 유보 등의 절차를 이용약관에 따라 준용하여야 하나, 속도 미측정 개통과 최저보장속도(SLA) 미달 개통 시에 이용약관 상 절차대로 이용자에게 통지하고 승낙을 통해 계약을 체결하거나 유보한 사실이 없다.
< 표7 > 관련 인터넷서비스 이용약관
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789611" alt="22번째 이미지"></img>
12 또한, 피심인은 개통이 완료되면 이용자가 가입(청약) 시 신청서에 기재한 이메일로 개통처리 세부 사항(속도측정 결과 등)을 고지하고 있으나, 가입자가 이메일을 오기재하거나 미기재한 경우에는 이에 대한 확인이 어려워 개선이 필요하다. 아울러 휴대폰 문자로는 단순 개통 사실만을 안내하고 있다.
다. 서비스 운용 단계
13 피심인은 인터넷서비스 가입(청약) 시, 고객관리시스템(KOS) 상 가입상품(요금제)별 속도, 개통 시 속도측정 결과 및 가입자별 속도 설정 값 등을 관리하는 개통관리시스템(NeOSS), 개통 후 정상 속도 제공 여부를 점검하는 IT시스템(SDN) 등을 통해 인터넷 속도를 관리ㆍ운용하고 있다
14 그러나, “2.5기가 이상 10기가급” 서비스에 대해서는 가입자가 적다는 이유 등으로 속도 운용(OLT 교정) IT시스템(SDN)을 수동 방식으로 운영하여, 장비 이전(교체) 시 등에 총 36회선(24명)을 가입한 상품의 최대 제공 속도값 보다 낮은 속도로 설정하고, 이를 가입자에게 제공하였다
< 표8 > 피심인의 36회선(24명) 오류 사항
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789571" alt="2번째 이미지"></img>
1) OLT(Optical Line Terminal) : 광선로 모뎀, 2) ONE MUX : 10G신호와 1G신호 선택 전송
3) ONU(Optical Network Unit) : 광통신망 종단 장치, 4) ONT(Optical Network Terminal) : 광모뎀
15 구체적으로 '2.5기가 이상 10기가급’ 20회선을 100메가로(유튜버 문제제기 포함), 개통관련 작업 시 이력관리(profile) 오류 등으로 16회선을 아래와 같이 가입한 상품의 최대 제공 속도값 보다 낮게 설정ㆍ제공하였다. 다만, 조사기간 중 고의적인* 속도 제어 여부는 전산 기록만으로는 명확히 확인하기 어려웠다.
* 피심인은 1기가 이하의 경우 자동으로 속도 제공(통신국사의 OLT부터→가입자의 통신시설 ONU까지) 여부를 점검하고, 오류 발견 시에 수시 교정(정정)하고 있으나, 2.5기가 이상은 가입자가 적고 전체 장비의 효율적 운영을 위해 일부 수동으로 운영을 하면서 발생한 것으로 고의성이 없었으며, '21.5월부터 개선 운용중에 있다고 주장
< 표9 > 2.5기가 이상 인터넷서비스의 속도 설정 오류 현황
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789573" alt="3번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789575" alt="4번째 이미지"></img>
라. 이용자 보상 단계
16 가입자가 피심인의 이용약관 상의 속도측정서버(표11참조)에 접속하여 가입 상품별 최저보장속도(SLA) 미달에 대해 이의 신청을 하면 현장 방문 등을 통한 확인 과정을 거쳐 피심인의 귀책으로 확인되면 최종 보상(해당일 요금 감면)하는 방식으로 운영하고 있다.
< 표10 > 인터넷서비스 이용약관
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789577" alt="5번째 이미지"></img>
< 표11 > 통신4사 이용약관상 최저보장속도 내용('21. 3월기준)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789579" alt="6번째 이미지"></img>
17 이에 따라 피심인은 10기가급 인터넷 속도 저하 관련 총 36회선(24명)에 대해 보상(22,152천원, '21. 4.18~4.20일)은 하였으나, 속도측정서버를 통해 접수(표12참조, '20.7월~’21.3월 표본)된 건의 경우 일부만을 보상<각주>8</각주>하였다. 인터넷 속도 저하와 관련하여 다양한 이용자의 피해 보상에 대해 적극적인 개선이 필요하다.
< 표12 > 이용약관 상 속도측정서버의 접수 현황('20. 7월 ~ ’21. 3월)
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※ 출처 - 사업자 자료제출
4. 관련 법 규정
18 「전기통신사업법」은 전기통신사업자에 대해 ”정당한 사유 없이 전기통신 서비스의 가입ㆍ이용을 제한 또는 중단하는 행위(법 제50조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5.-나-.5)”와 “법령이나 이용약관에서 정한 절차를 위반하여 이용 계약을 체결하는 행위(법 제50조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5.-나-.3)”를 금지하고 있으며,
19 또한, 전기통신사업법 제50조 제1항 제5의2호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5의2. 나목에는 “이용계약을 체결할 때 사업자명, 이용요금, 지원금, 요금할인, 경품, 할부수수료, 보험료, 약정기간, 위약금, 손해배상, 결합판매 구성상품의 전체ㆍ개별 할인율 등의 약정 조건, 서비스 개시 전의 신청 철회권 행사방법 등 중요한 사항을 설명 또는 고지하지 않거나 거짓으로 설명 또는 고지하는 행위”를 금지하고 있다.
< 표13 > 전기통신사업법 관련 법령
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5. 행위사실의 위법성
가. 인정된 사실
20 피심인은 “2.5기가 이상 10기가급”의 인터넷서비스 제공 시, 정당한 사유 없이 이용을 제한하였고, “500메가 이상” 인터넷서비스 이용 계약을 체결할 때 속도 미측정 개통과 최저보장속도 미달 개통 결과를 이용자에게 중요한 사항<각주>9</각주>으로 고지하지 않았으며 이용약관 상의 절차에 따라 서비스 제공 등이 어려운 경우 이용자에게 사유를 통지한 후, 승낙을 통해 계약하거나 유보하는 등의 절차를 이행하지 않았다.
나. 피심인 주장 및 검토 의견
21 피심인은 “2.5기가 이상 10기가급”의 가입자 24명(36회선)에게 발생한 속도설정 오류는 장비 이전 및 A/S 과정에서 발생한 단순 과실이고, 이용제한이 발생한 기간이 대부분 1개월 남짓한 수준에 불과하며, 유튜버의 문제 제기가 있기 전까지 나머지 23명의 이용자로부터 어떠한 민원도 받은 사실이 없고, 24명 모든 고객에게 이미 보상조치도 완료한 바 이로 인해 이용자 이익이 현저히 저해되었다고 보기 어렵다는 의견을 제출하였다.
22 방송통신위원회는 이에 대해 피심인이 1기가급이하 모든 인터넷서비스를 자동으로 관리하고, 10기가급은 수동으로 운용되는 점을 사전 충분히 인지한 상태에서 장비 이전 교체 등의 사유 발생 시 이를 알고 대처할 수 있었음에도 관리 소홀로 인해 해당 이용자의 피해 회복(보상)이 사후적으로 이루어질 수 밖에 없는 방식으로 이용자 이익을 저해하였으며, 특히, 피심인의 가입자인 유튜버가 고객센터를 통해 5회('21.3.30.)에 걸쳐 가입한 10기가 상품의 제공 속도가 100메가로 낮게 제공되는 문제를 제기하여 빠른 시일내 조치가 가능했음에도 추가 2~3회의 민원 제기 및 해당 가입자가 유튜브에 10기가 인터넷 속도 저하 관련 영상을 업로드 하는 등 사회적 이슈가 되자 정상속도 제공 및 요금감면(’21.4.14.)을 하는 등 유튜브가 문제를 제기하기 전까지 위반행위를 전혀 인지하지 못해 피해범위가 확대될 우려가 있었던 것은 “정당한 사유 없이 서비스 이용을 제한한 행위”로 이용자 이익을 현저히 저해한 것으로 판단하였다.
23 또한, 이용자에게 중요 사항으로 고지하지 않은 행위 등과 관련하여 피심인은 개통 시 속도는 가입자 환경 등에 따라 변경될 수 있어 '중요한 사항’으로 보기 어렵고, 최저보장속도 미달 개통 시 '고객양해 확인’을 통해 고지하고 있어 이를 위반행위로 본 것은 타당하지 않으며, 이용약관 상 서비스 제공이 어려운 경우 최저보장속도에 미달하더라도 가입을 원하는 이용자에 대해 최대한 편의를 제공하고 있는데 이에 대해 개통 시 속도 미측정과 최저보장속도 미달을 포함하는 것은 오히려 이용자 이익이 저해될 우려가 있어 재고가 필요하며, 법 위반에 해당하더라도 고의성이 없는 점 등을 고려하여 최소화해 달라는 의견을 제출하였다.
24 방송통신위원회는 이에 대해 피심인의 인터넷서비스 상품별로 최대 제공 속도에 따라 요금별로 차이가 있는 상황에서 개통 시의 속도 측정 결과는 이용자의 입장에서는 가입 상품(요금제)을 선택하는데 큰 영향을 미치는 중요한 사항이며, 이용약관 상 가입 상품별 최저보장속도가 하위 상품의 최대 속도 보다도 낮아 이용자 입장에서는 불합리<각주>10</각주>한 점과 현재 이용약관 상 최대 제공 속도 30~50%의 최저보장속도를 사실 상 개통 시 기준 속도로 활용하고 있다는 점 등을 고려 할 경우, 최저보장속도가 미달함에도 개통한 사실과 속도를 미측정하고 개통한 사실은 이용자에게 중요한 고지 사항이라고 판단하였다.
< 표14 > 이용약관 상 최저보장속도('21. 3월말 기준)
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25 아울러, 피심인의 이용약관에는 개통 시의 업무 수행 상 또는 기술 상 지장이 있다고 판단되는 경우에는 이용자에게 전화 또는 이메일 등의 방법으로 사유를 통지한 후, 승낙을 통해 계약하거나 유보하는 등의 절차를 명시하고 있으므로 이를 이행하여야 한다.
다. 위법성 판단
26 피심인은 전기통신사업자로서 “정당한 사유 없이 전기통신서비스의 이용을 제한하는 행위”를 하지 않아야 함에도 “2.5기가 이상 10기가급” 인터넷서비스의 가입자 중 총 36회선(24명)에 대해 가입한 상품의 최대 제공 속도보다도 낮게 속도를 제공하여 전기통신사업법 제50조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5.-나.-5)의 금지행위를 위반한 것으로 인정된다.
< 표14 > 2.5기가 이상 인터넷서비스의 속도 설정 오류 현황
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789587" alt="10번째 이미지"></img>
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789589" alt="11번째 이미지"></img>
27 또한, 인터넷서비스 개통 시 속도 미측정과 최저보장속도 미달 개통 결과를 최종 이용 계약을 체결할 때 이용자에게 중요한 사항으로 고지하지 않아 전기통신사업법 제50조 제1항 제5의2호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5의2.-나목의 금지행위와 이용약관 상 절차에 따라 서비스 제공 등이 어려운 경우 이용자에게 사유를 통지한 후, 승낙을 통해 계약하거나 유보하는 등의 절차를 이행하지 않아 전기통신사업법 제50조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5.-나.-3)의 금지행위를 각각 위반한 것으로 인정된다.
6. 시정조치 명령
가. 금지행위의 중지
28 피심인은「전기통신사업법」제52조 제1항 제6호에 따라 아래의 행위를 즉시 중지하여야 한다.
1) 정당한 사유없이 이용자가 가입한 상품의 최대 제공 속도보다 낮은 속도를 제공하여 이용을 제한하는 행위
2) 속도를 측정하지 않고 개통한 사실과 최저보장속도에 미달한 상태로 개통한 사실을 이용자에게 중요한 사항으로 설명 또는 고지하지 않는 행위
3) 인터넷서비스 개통 시, 기술 상 서비스 제공 등이 어려운 경우, 이용 약관에서 정한 절차를 따르지 않고 계약을 체결하는 행위
나. 업무 처리절차의 개선
29 피심인은「전기통신사업법」제52조 제1항 제9호에 따라 이 시정명령을 받은 날로부터 3개월이내에 아래와 같이 전기통신역무에 관한 업무 처리절차를 개선하여야 한다. 다만, 구체적 내용은 방송통신위원회와 사전에 협의하여야 한다.
1) 인터넷서비스 가입 상품별 커버리지 정보 등을 수시 현행화하는 등의 개선 방안을 마련ㆍ시행할 것
2) 인터넷서비스 개통 시, 속도 측정ㆍ안내 등의 개선 방안을 마련ㆍ시행할 것
3) 인터넷서비스 개통 후, 속도 관련 사항을 이메일 이외에 문자(MMS) 등을 통해 이용자에게 명확하게 고지하는 방안을 마련ㆍ시행할 것
4)「인터넷 속도 관련 보상센터(가칭)」운영(고객센터, 홈페이지 등) 등을 통해 적극적인 이용자 보상 방안을 마련ㆍ시행할 것
다. 시정조치를 명령받은 사실의 공표
30 피심인은「전기통신사업법」제52조 제1항 제7호 및 같은 법 시행령 제44조의2에 따라 위 가. 나. 의 시정조치를 명령 받은 사실을 시정명령을 받은 날로 부터 1개월 이내에 피심인의 대리점에 A2사이즈(42cm×59.4cm) 크기로 이용자들이 쉽게 볼 수 있는 장소에 7일간(휴업일 제외) 공표하고, 홈페이지(PC 웹페이지 및 모바일 웹ㆍ앱 포함)의 첫 화면(전체화면의 6분의1 이상 크기의 팝업창)을 통해 이용자가 초기 접속 시 자동으로 볼 수 있도록 하거나 클릭하여 볼 수 있는 연결문서로 4일 동안(휴업일 포함) 게시하여야 한다. 이때, 구체적인 공표내용 등은 방송통신위원회와 사전 협의를 거쳐야 한다.
< 표15 > 공표 문안(예시)
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789593" alt="13번째 이미지"></img>
라. 시정명령 이행계획서의 제출
31 피심인은「전기통신사업법」제52조 제1항 제11호 및 같은 법 시행령 제44조 제1호에 따라 시정조치를 명령받은 날부터 1개월 이내에 위 가. 내지 다. 에 대한 시정조치 이행계획서를 작성하여 방송통신위원회에 제출하여야 한다.
마. 시정명령 이행결과의 보고
32 피심인은「전기통신사업법」제52조 제1항 제11호 및 같은 법 시행령 제44조 제2호에 따라 각 시정조치 이행기간 만료 후 10일 이내에 시정조치 이행 결과를 방송통신위원회에 보고하여야 한다.
7. 과징금 부과
가. 과징금 부과 근거
33 「전기통신사업법」제53조 제4항과 같은 법 시행령 제46조 제1항[별표6] 및 금지행위 위반에 대한 과징금 부과 세부기준(방송통신위원회고시제2019-6호)에 따라 피심인의 10기가급 인터넷서비스 제공 시 전기통신사업법 제50조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5.-나.-5)의 위반행위(정당한 사유 없이 전기통신서비스 이용을 제한, 이하 “위반행위①”)에 대한 과징금 부과와
34 인터넷서비스 이용 계약을 체결할 때 속도 미측정과 최저보장속도 미달 개통 결과를 이용자에게 중요한 사항으로 고지하지 않아 전기통신사업법 제50조 제1항 제5의2호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5의2.-나목의 위반행위(속도 미측정 개통 등을 중요 사항으로 미고지, 이하 “위반행위②”) 및 이와 관련하여 이용 약관 상 절차를 이행하지 않아 같은 법 제50조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제42조 제1항 [별표4] 5.-나.-3)의 위반행위(이용약관에서 정한 절차를 위반하여 계약 체결, 이하 “위반행위③”)에 대한 과징금을 다음과 같이 부과한다.
나. 과징금 상한액 및 기준 금액
35 피심인의 위반 행위와 관련된 객관적ㆍ합리적인 관련매출액 산정이 곤란한 점을 고려하여 전기통신사업법 제53조 제1항 단서에 따라 정액과징금을 부과한다. 다만,「전기통신사업법」제53조 제1항에 따른 위반 행위와 관련된 관련매출액이 없거나 매출액을 산정하기 곤란한 경우에 과징금 부과는 10억원을 상한액으로 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제46조제1항〔별표6〕및「금지행위 위반에 대한 과징금 부과 세부기준」(방송통신위원회고시제2019-6호) 제3조에서는 전기통신사업법 제50조 제1항 제5호 및 제5호의2에 따른 행위는 8억원을 과징금 부과 상한액으로 하고 있으며, 같은 기준 제4조 제2항〔별표2〕에서는 위반행위의 '중대성 정도’에 따라 아래 3단계로 기준금액을 정하도록 규정하고 있다.
< 표16 > 관련매출액이 없거나 산정하기 곤란한 경우의 기준금액
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789595" alt="14번째 이미지"></img>
※「금지행위 위반에 대한 과징금 부과 세부기준」(방통위고시 제2019-6호)』제4조제1항 [별표2]
1) 과징금 부과 기준금액
< 위반행위 ① - 정당한 사유 없이 이용을 제한 >
36 피심인의 10기가급(2.5ㆍ5ㆍ10기가) 인터넷서비스 운용에 대한 위반행위로 피심인의 10기가급 전체 가입자 8,953건 중 0.4%인 36건(24명)으로 피해 범위는 경미하나,이용자가 문제를 제기하기 전까지 위반행위를 전혀 인지하지 못해 피해범위가 확대될 우려가 있었으며, 해당 이용자의 일부 피해 회복(보상)이 사후적으로 이루어질 수 밖에 없어 피해가 중대한 점 등을 고려하여 '중대한 위반행위’로 판단하고, 관련 규정의 부과 기준금액인 “3억원 초과 6억원이하” 사이 중 4억원을 기준금액으로 정한다.
< 위반행위 ②, ③ - 중요사항 미고지 및 이용약관 절차 위반 >
37 피심인의 10기가급(2.5ㆍ5ㆍ10기가) 및 기가급(1기가, 500메가) 인터넷서비스 속도 미측정 개통 및 최저보장속도(SLA) 미달 개통에 따른 동일형태의 위반행위로 피심인의 위반율은 11.5%로 다른 피심인(SKB 0.1%, SKT 0.2%, LGU 1.1%)에 비해 높으나, '고객양해 확인’ 절차를 별도로 운영하고 있어 최저보장속도 미달 가능성에 대해 전혀 고지하지 않은 것으로 보기는 어렵고,
38 개통 시 속도를 측정하지 않거나 최저보장속도에 미달함에도 이를 중요한 사항으로 고지하지 않고 개통함에 따른 이용자 피해 규모가 광범위할 것이나 일률적으로 판단하기 쉽지 않은 점, 이용자 보상 방안 마련 등에 대한 시정명령을 통해 이용자 피해 회복의 범위가 확대될 수 있는 점, 개통 시 속도 측정ㆍ고지에 대한 유권 해석이나 제재 사례가 없었다는 점 등을 고려할 때, '중대성이 약한 위반행위’로 판단하고, 관련 규정의 부과 기준금액 인 “3억원 이하” 중 2억원을 기준금액으로 정한다.
다. 필수적 가중ㆍ감경
39 「금지행위 위반에 대한 과징금 부과 세부기준」(방송통신위원회 고시 제2019-6호) 제7조 제1항〔별표3〕Ⅰ. 2.에 따라 위반행위①은 위반기간이 12개월 이내이므로 기준금액의 20%를 가산하고, 위반행위②ㆍ③은 위반기간이 12개월을 초과<각주>11</각주>했으므로〔별표3〕Ⅰ. 3.에 따라 기준금액의 30%를 가산하고, 최근 3년간 동일한 위반 행위로 과징금 처분을 받은 적이 없으므로〔별표3〕Ⅱ. 3. 에 따라 각각 기준금액의 10%를 감경한다.
라. 추가적 가중ㆍ감경
40 「금지행위 위반에 대한 과징금 부과 세부기준」(방송통신위원회고시제2019-6호) 제8조〔별표4〕Ⅲ. 7. 에 따라 이용자 보호업무 평가 결과 '매우 우수’ 등급 받았으므로 필수적 가중ㆍ감경을 거친 금액에 위반행위① 및 위반행위②ㆍ③에 대해 각각 20%를 감경하고,
41 〔별표4〕Ⅲ. 6. 에 따라 10기가급 상품에 대한 수동 방식의 점검을 자동으로 개선('21. 5월) 하는 등의 재발 방지를 위한 필요한 조치를 한 점을 고려하여 위반행위①은 필수적 가중ㆍ감경을 거친 금액의 10%를 추가 감경한다.
마. 최종 과징금 부과액 결정
42 피심인에 대해 총 5억원을 과징금 부과액으로 결정한다.
< 표17 > 과징금 산정 세부 내역
<img src="http://www.law.go.kr/flDownload.do?flSeq=134789597" alt="15번째 이미지"></img>
8. 결 론
43 위 피심인의「전기통신사업법」위반행위에 대하여 같은 법 제52조 및 제53조에 따라 주문과 같이 결정한다.
이의제기 방법 및 기간
44 피심인은 이 시정조치 명령 및 과징금 부과 처분에 불복이 있는 경우,「행정심판법」제23조 부터 제27조 및「행정소송법」제20조의 규정에 따라 처분을 받은 날부터 90일 이내에 방송통신위원회에 행정심판 청구 또는 관할법원에 행정소송을 제기할 수 있다.
이에 주문과 같이 의결한다.
2021년 7월 21일
위 원 장 한 상 혁 (인)
부위원장 김 현 (인)
위 원 김 효 재 (인)
위 원 김 창 룡 (인)
위 원 안 형 환 (인)
출처: 국가법령정보센터 방송통신위원회 결정문. 신청인·피심인 등 당사자 칸은 따로 싣지 않습니다(본문의 이름은 원천이 가린 그대로입니다).