헌법재판소
92헌마256
징발재산정리에관한특별조치법 제20조의2 제1항 위헌확인
결정일: 1995년 2월 23일
결정요지
참조조문
결정 전문
헌 법 재 판 소
결 정
사 건 92헌마256, 92헌마295(병합) 징발재산정리에 관한 특별조치법 제20조의2 제1항 위헌확인
청 구 인 (92헌마256 사건)
홍 ○ 훈 외 3인
위 청구인들의 대리인 변 호 사 김 원 기
(92헌마295 사건)
서 ○ 용
대리인 변 호 사 송 창 영
주 문
1. 청구인 도○순, 같은 곽○국의 이 사건 심판청구는 이를 각하한다.
2. 청구인 홍○훈, 같은 김○희, 같은 서○용의 이 사건 심판청구는 이를 기각한다.
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 92헌마256 사건
(가) 1) 청구인 홍○훈은 1991. 12. 2. 분할전 대구 달서구 ○○동 215의 1 대 18,550 평방미터 중 1988. 12. 20. 합병 및 같은 해 7. 12. 분할전 대 2,638 평방미터, 1988. 7. 12. 같은 동 215의 1에 합병되기 전 같은 동 215의 2 대 4,823평 중 1966. 8. 30. 합병전 임야 1,683 평의 원소유자였다. 대한민국은, 위 대 2,638 평방미터를 징발재산정리에관한특별조치법(제정 1970. 1. 1. 법률 제2172호; 최후개정 1993. 12. 27. 법률 제4618호: 이하에서는 “징특법” 이라 한다)에 의하여 매수하고 1971. 3. 20. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료한 다음, 1981년경 위 대지에 관한 징발보상증권의 상환을 종료하고, 위 임야 1,683 평에 관하여는 1956. 3. 10. 이를 매수하여 같은 해 5. 26. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료하였다.
2) 청구인 김○희는 대구 달서구 □□동 산 75 임야 46,017 평방미터 중 1988. 11. 19. 합병전 산 77의 1985. 2. 26. 합병전 산 80의 1 임야 13,686 평방미터 및 같은 동 산 81의 2 임야 14,578 평방미터 중 1985. 2. 26. 및 1974. 11. 14. 합병전 임야 3 무보의 원소유자였던 청구외 망 김○달의 공동재산상속인이다. 대한민국은, 위 임야 13,686 평방미터를 징특법에 의하여 매수하고 1971. 5. 27. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료한 다음, 1981년경 위 임야에 관한 징발보상증권의 상환을 종료하고, 위 임야 3 무보에 관하여는 1956. 3. 10. 이를 매수하여 같은 해 10. 12. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료하였다.
3) 청구인 도○순은 대구 달서구 ○○동 산 97의 1 임야 8,753 평방미터 중 1985. 2. 26. 합병되기전 경북 달성군 성서면 ○○동 산 99의 1 임야 4,562 평방미터의 원소유자였다. 대한민국은 위 임야를 국가보위에관한특별조치법(제정 1971. 12. 27. 법률 제2312호; 이하 “특별조치법” 이라 한다) 제5조 제4항에 의하여 수용하고 1977. 9. 17. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료하였다.
4) 청구인 곽○국은 대구 달서구 ○○동 산 106 임야 23,901 평방미터 중 1985. 2. 26. 합병전 같은 동 산 109 임야 5,653 평방미터에 대한 2분의 1 공유지분권자였고, 대한민국은 그 공유지분을 특별조치법 제5조 제4항에 의하여 수용하고 1979. 12. 22. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료하였다.
(나) 대한민국이 군사상 필요에 의하여 위 각 토지를 징발매수 또는 수용 등을 하였지만 ① 위 ○○동 215의 1 대 18,550 평방미터는 도시계획예정지로 지정되어 있고, ② 위 □□동 산 75 임야 46,017 평방미터, 같은 동 산 81의 2 임야 14,578 평방미터, 위 ○○동 산 97의 1 임야 8,753 평방미터, 같은 동 산 106 임야 23,901 평방미터는 각 1989. 4. 22. 성서택지개발예정지구로 지정·고시되었다. 이리하여 청구인들은 위 각 토지가 군사상 필요없게 되는 경우 청구인들의 환매권 행사를 제한하는 징특법 제20조의2 제1항이 청구인들의 재산권 및 평등권을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 그 확인을 구하여 위하여 1992. 10. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 92헌마295 사건
(가) 청구인은 대구 달서구 ○○동 149 대 16,734 평방미터의 합병전 같은 동 149의 1 대 6,747 평방미터, 같은 동 149의 2 대 1,610 평방미터 및 같은 동 149의 3 대 2,612 평방미터의 원소유자였고, 대한민국은 위 각 토지를 징특법에 의하여 매수하여 각 1971. 3. 20. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료하였고, 1981년경 위 각 토지에 관한 징발보상증권의 상환을 종료한 것으로 보인다.
(나) 대한민국이 군사상 필요에 의하여 위 각 토지를 징발매수 하였지만 위 각 토지는 1991. 12. 5. 도시계획구역으로 지정되었다. 이리하여 청구인은 위 각 토지가 군사상 필요없게 되는 경우 청구인의 환매권 행사를 제한하는 징특법 제20조의2 제1항이 청구인의 재산권 및 평등권을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 그 확인을 구하여 위하여 1992. 12. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
그러므로 이 사건 심판의 대상은 징특법 제20조의2 제1항이고, 그 내용은 다음과 같다.
제20조의2(매수한 징발재산의 처리) ① 이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료한 날부터 5년이 경과한 후 당해 재산의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때에는 국가는 국유재산법의 규정에 불구하고 수의계약에 의하여 매각 당시의 시가로 피징발자 또는 그 상속인에게 매각할 수 있다.
2. 청구인들의 주장과 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
징특법의 목적은 전시, 사변 또는 이에 준하는 비상사태 하에서 군 작전수행을 위하여 필요로 하는 토지, 물자와 시설 등을 징발할 수 있다고 하여 개인의 재산권 보호보다 국익을 우선하게 하고 있으나, 피징발자의 입장에서는 비록 소유토지가 징발당함으로 인하여 재산권 행사를 못하게 됨을 감수하더라도, 사유토지에 대한 징발목적이 사라진 경우에는 그 토지에 대한 환매권은 반드시 피징발자에게 인정하여야 한다.
징특법 제20조 제1항은 동법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내에 당해 재산의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때에는 피징발자 또는 그 상속인의 환매권을 인정하고, 이 경우 환매권자는 국가가 매수한 당시의 가격에 증권의 발행년도부터 환매년도까지 연5푼의 이자를 가산한 금액을 국고에 납부하도록 규정하고 있다. 그런데 징특법 제20조의2 제1항은 청구인들과 같이 상환이 종료된 날로부터 5년이 경과한 후 당해 재산의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때에는 수의계약에 의하여 매수할 자격이 인정될 뿐, 환매권이 인정되지 아니하고 매매가격도 “매각 당시의 시가”에 의하도록 하고 있다. 그런데 징발자인 대한민국은 군사상 필요하다는 사유만으로 사유토지를 저렴한 가격, 그것도 10년 분할증권으로 매수하였기 때문에 징발토지를 계속 사용할 필요가 없게 되어 당해토지를 매각하는 경우에는 당연히 그로 인한 재산상의 이득을 피징발자에게 반환하여야 하고, 이는 징발되어 15년이 경과된 피징발자에 대하여도 마찬가지다.
그러므로 징발되어 15년이 경과한 피징발자를 15년이 경과되지 아니한 자와 차별하는 징특법 제20조의 2 제1항은 국민의 재산권을 보장한 헌법 제23조 및 평등권을 보장한 헌법 제11조에 위반된다.
나. 국방부장관의 의견
징특법에 의하여 매수된 재산은 국유재산이므로 국유재산법에 의한 공매 등의 방법에 의하여 처분하는 것이 원칙이고, 다만 징발법 시행당시 징발되었던 재산을 징특법에 의하여 1973. 12. 31.까지 매수, 보상함에 있어서 그 매수대금 및 징발보상금을 증권으로 지급하되 연리 5푼에 1년거치 10년간 분할상환하도록 하는 등 그 동안 피징발자가 사실상 불이익을 받아왔던 점을 감안하여 징특법 제20조에서 증권상환 후 5년 이내에 징발된 토지의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때에는 피징발자에게 환매권을 인정하고 있는 것이다. 청구인들과 같이 증권상환후 15년이 경과된 피징발자에게 환매권을 인정하지 아니하는 것은 장기간의 사실상태를 존중할 필요가 있고, 징특법 제20조의2에서 수의계약에 의하여 시가대로 매수할 수 있도록 한 것은 오히려 피징발자의 재산권을 보장하기 위한 것이라고 할 수 있는 점에 비추어 볼 때, 징특법 제20조의2 제1항은 헌법상의 재산권보장 및 평등권에 위반되지 않는다.
3. 판 단
가. 본안전 요건에 대한 판단
(1) 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자만이 청구할 수 있다. 여기서 기본권을 침해받은 자라 함은 그 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 그 자신의 헌법상 보장된 기본권을 직접 침해받은 자를 말한다.
(2) 대한민국은 청구인 홍○훈의 소유였던 대 2,638 평방미터, 같은 김○희의 피상속인의 소유였던 임야 13,686 평방미터 및 같은 서○용의 소유였던 각 대지를 징특법에 의하여 매수하여 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료하였고, 각 징발보상증권의 상환이 종료된 날로부터 5년이 지났으므로 장래 위 각 토지가 군사상 필요없게 된 때에도 징특법 제20조의2 제1항에 의하여 환매권이 인정되지 아니하고, 위 각 토지는 장래 군사상 필요없게 될 것이 예측된다. 따라서 위 각 토지에 관하여는, 장래 군사상 필요없게 되는 경우 위 청구인들이 징특법 제20조의2 제1항에 의하여 그 주장하는 기본권을 침해받을 수 있다는 것을 현재의 시점에서 충분히 예측할 수 있으므로, 징특법 제20조의2 제1항과 위 청구인들이 주장하는 기본권 침해 사이에는 헌법소원심판청구시에 요구되는 자기관련성, 직접관련성 및 현재관련성 등 법적관련성이 인정된다.
그러나 청구인 홍○훈의 소유였던 임야 1,683 평 및 같은 김○희의 피상속인의 소유였던 임야 3 무보는 징특법에 의하여 대한민국 앞으로 소유권이전등기절차가 경료된 것이 아니므로, 위 각 토지에 관하여는 위 청구인들이 징특법 제20조의2 제1항과 자기관련성이 있다거나 위 법조항이 직접적으로 위 청구인들의 어떤 기본권을 침해하고 있는 것이 아니다. 따라서 위 토지에 관한 한, 위 청구인들의 이 사건 심판청구는 심판청구의 요건인 자기관련성과 침해의 직접관련성이 없는 경우에 해당하여 부적법하다.
그런데 청구인 홍○훈 및 같은 김○희는 이 사건에서 징특법 제20조의2 제1항이 위헌이라는 확인을 구하고 있고, 위 청구인들이 징특법 제20조의2 제1항에 의하여 장래 환매권을 행사할 수 없는 토지를 주장하고 있는 것은 위 청구인들과 징특법 제20조의2 제1항과 사이에 법적관련성이 있다고 하는 사정을 밝히기 위한 것이다. 그런데 앞서 본 바에 의하면 같은 홍○훈의 경우 대2,638 평방미터, 같은 김○희의 경우 임야 13,686 평방미터로 말미암아 위 청구인들과 징특법 제20조의2 제1항과 사이에 법적관련성이 인정되므로 위 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구는 적법하게 청구되었다고 할 것이다(청구인 홍○훈의 임야 1,683 평방미터 및 김○희의 임야 3 무보에 관한 한 법적관련성이 없어서 부적법하지만 이러한 사정은 위 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구의 법적관련성을 인정하는데 아무런 영향을 못미치므로 이에 관하여는 별도로 주문에 표시하지 않기로 한다).
(3) 한편 청구인 도○순, 같은 곽○국이 징특법에 의하여 환매권을 행사하고자 하는 각 토지는 징특법에 따른 매매에 의한 것이 아니라 특별조치법 제5조 제4항에 의하여 수용되어 대한민국 앞으로 소유권이전등기절차가 경료된 것이므로, 위 청구인들은 징특법 제20조의2 제1항과 자기관련성이 있다거나 위 법조항이 직접적으로 위 청구인들의 어떤 기본권을 침해하고 있는 것은 아니다.
따라서 위 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구는 심판청구의 요건인 자기관련성과 침해의 직접관련성이 없는 경우에 해당하여 부적법하다고 할 것이다.
나. 청구인 홍○훈, 같은 김○희, 같은 서○용의 본안에 대한 판단
청구인들은 징특법 제20조의2 제1항이 청구인들의 헌법상 보장되는 재산권 및 평등권을 침해한다고 주장하므로, 과연 징특법 제20조의2 제1항이 청구인들의 기본권을 침해하고 있는지의 여부를 살펴본다.
(1) 헌법상의 재산권보장규정과 징특법상의 환매권의 법률적 성질
(가) 헌법 제23조는 “① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③ 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 규정하고 있다. 이 규정의 근본취지는 우리 헌법이 사유재산제도의 보장이라는 기조위에서 원칙적으로 모든 국민의 구체적 재산권의 자유로운 이용ㆍ수익ㆍ처분을 보장하면서 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한은 헌법이 규정하는 요건을 갖춘 경우에만 예외적으로 허용한다는 것으로 해석된다.
이와 같은 우리 헌법의 재산권 보장에 관한 규정의 근본취지에 비추어 볼 때, 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하는 공용수용(公用收用)은 헌법상의 재산권 보장의 요청상 불가피한 최소한에 그쳐야 한다. 즉 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 모두 갖추어야 한다. 그리고 일단 공용수용의 요건을 갖추어 수용절차가 종료되었다고 하더라도 그 뒤에 수용의 목적인 공공사업이 수행되지 아니하거나 또는 수용된 재산권이 당해 공공사업에 필요없게 되었다고 한다면, 수용의 헌법상 정당성과 공공필요에 의한 재산권취득의 근거가 장래를 향하여 소멸한다고 보아야 한다.
따라서 수용된 토지 등이 공공사업에 필요없게 되었을 경우에 피수용자가 그 토지 등의 소유권을 회복할 수 있는 권리 즉 환매권은 헌법상의 재산권 보장으로부터 도출되는 것으로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리라고 보는 것이 상당하다(헌법재판소 1994. 2. 24. 선고, 92헌가15 내지 17, 20 내지 24 결정 참조).
(나) 징특법에 의한 토지 등의 매수는 이미 징발법시행 당시 징발된 재산(이하 “징발재산” 이라 한다) 중 군사상 긴요하여 군이 계속 사용할 필요가 있는 사유재산을 국가가 매수하는 것이다(징특법 제1조, 제2조). 그 매매절차는, 국방부장관이 징발재산의 가격사정을 하여(징특법 제3조) 소유자 등 피징발자에게 매수통지를 하고(징특법 제4조) 매수통지를 받고 이에 동의하는 피징발자는 당해 재산을 국가에 매도하여야 하며(징특법 제5조), 매수 통지를 받고도 피징발자가 국가에 매도하지 아니할 때에는 사정가격으로 국방부장관이 이를 매수하고(징특법 제6조), 국방부장관의 매수결정에 이의가 있는 피징발자는 이의를 신청할 수 있으며, 이의신청이 있는 때에는 국방부장관이 징발재산심의회의 심의를 거쳐 재결하도록 되어 있다. 위와 같은 매매절차에 비추어 보면 징발매매는 피징발자가 국방부장관의 매수통지에 응하지 않더라도 결국 국방부장관의 매수결정에 의하여 일방적으로 성립되게 되어 있으므로, 징발매매는 매매라는 법형식과는 관계없이 실질적으로 헌법 제23조 제3항에 의한 공용수용에 해당한다고 할 것이다. 따라서 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권도 헌법 제23조 제1항이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리라고 보아야 한다.
(2) 기본권 침해여부
징특법 제20조 제1항에 의한 환매권이 위에서 본 바와 같이 헌법상의 재산권 보장규정에서 도출되는 것으로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리(원소유자의 재산권회복청구권)라고 한다면, 징특법 제20조의2 제1항이 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날부터 5년이 경과한 뒤에는 환매권을 인정하지 아니한다고 환매기한을 설정하고 있는 것은 그에 대한 제한이라고 할 것이므로, 그 제한이 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권제한입법의 한계를 지킨 것인가에 관하여 살펴본다.
(가) 입법목적의 정당성
1) 만약 환매기한이 설정되지 않고 징발매수된 토지 등의 원소유자(포괄승계인 포함)가 아무리 오랜 세월이 지난 뒤에도 그 토지 등이 공공사업에 필요없게 되었을 때에는 언제든지 환매권을 행사하여 그 소유권을 회복할 수 있다고 한다면, 그 토지 등에 관한 권리관계를 심히 불안정하게 하고 이로 인하여 그 토지 등에 대한 효율적인 이용·개발을 저해할 뿐만 아니라, 국가가 징발매수한 토지 등에 투자하여 개발한 이익이 사회일반에 돌아가지 아니하고 그 동안 전혀 관리도 하지 아니한 피징발자 개인에게 돌아가는 등 불합리한 결과를 초래할 수 있다.
특히 군사상 필요는 없게 되었지만 계속하여 다른 공공사업을 위하여 필요한 토지 등에 관하여도 환매권을 행사한 피징발자로부터 다시 당해 토지 등을 수용하여야 하고, 장래 그 수용목적이 폐지·변경되는 경우 피징발자는 다시 환매권을 행사하는 경우도 예상할 수 있는데 위와 같은 수용과 환매권 행사의 반복으로 말미암아 환매기한을 설정하지 않는 경우에는 당해 토지 등의 법적 상태가 매우 불안정하게 되어 그 토지 등의 사회경제적 이용이 저해될 수 있음을 명백히 알 수 있다.
2) 따라서 환매기한 설정의 입법목적은 위와 같은 불합리한 결과를 막고 토지 등의 효율적인 이용·개발을 촉진하기 위한 것으로서 정당하다고 할 것이다.
(나) 입법수단의 정당성
다음으로 징발증권의 상환이 종료된 날로부터 5년을 경과하면 환매권을 인정하지 아니하는 입법수단의 정당성에 관하여 본다.
1) 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 환매요건 자체를 기한에 결부시켜 제한하는 것은 적절하고 유효한 방법이라고 할 것이며, 이 방법과 다른 최선의 방법을 찾아볼 수도 없으므로 이러한 제한방법이 피해의 최소성의 원칙에 어긋난다 할 수도 없다.
2) 다음 기간이 적정한가에 관하여 본다. 징특법 제15조는 징발보상증권을 1년간 거치한 후 10년간 균등분할상환하도록 규정하고 있으므로 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권이 발생할 수 있는 기간은 징발매매된 날로부터 15년까지 이다. 민법은 부동산에 대한 환매기간을 5년 이내로 제한하고 이를 다시 연장하지 못하도록 규정하고 있으며(제591조), 토지수용법 제71조 제1항과 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제1항은 수용 내지 취득된 날로부터 10년 이내에 공공사업의 폐지·변경 기타의 사유로 수용 또는 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요없게 되었을 때에 한하여 환매권이 발생한다고 규정하고 있다.
위 법률조항의 입법목적과 위에서 본 다른 법률에 규정된 환매기간 등을 종합하면, 징특법이 정한 15년이라는 기간은 그동안 당해 토지의 현상·이용상태 및 주변상황 등의 변화로 말미암아 그 토지 등의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간이라고 보여진다.
그러므로 적어도 징발매매가 이루어지고 15년이 경과한 때에는 당해 토지 등을 둘러싸고 그 동안에 형성된 법률관계를 그대로 안정시켜야 한다는 법적 안정성의 요청이 종전 소유자가 소유권회복으로 인하여 얻는 사적 이익보다 우월하다고 본 입법자의 판단이 결코 불합리하다고 할 수는 없다.
그럼에도 불구하고, 징특법 제20조의2 제1항이 수의계약에 의하여 매각 당시의 시가로 매수할 수 있는 수의매수권을 피징발자 또는 그 상속인에게 인정하는 것은 피징발자를 위하여 제정된 시혜적인 입법조치라고 할 수 있다.
3) 한편 청구인들은 징발매매된 토지 등에 대한 보상금이 1년 거치 10년간 분할상환되는 등으로 말미암아 피징발자에게 헌법이 보장하는 정당한 보상이 이루어지지 않았으므로 기한의 정함이 없이 계속 환매권을 보장하여야 한다는 취지로 주장하지만, 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권은 앞서 본 바와 같이 징발매매가 적법하게 이루어진 것을 전제로 하여 보상이 정당하였는지 여부와 관계없이 공공필요가 소멸된 경우 피징발자에게 토지 등의 소유권회복을 위하여 보장된 권리이지 정당한 보상이 이루어지지 아니한 것을 근거로 한 권리라고 할 수 없다. 그러므로 가사 징발매매 당시 정당한 보상이 이루어지지 않았다고 하더라도 이는 징발매매의 효력여부에 관한 문제이지, 바로 그 이유 때문에 기한의 정함이 없이 환매권을 보장하여야 한다는 주장의 근거가 될 수는 없다고 할 것이다.
(다) 따라서 징특법 제20조의2 제1항에 의한 환매기간의 제한은 징발매도인의 헌법상 보장되는 재산권의 본질적인 내용을 침해하거나 재산권 보장에 관한 헌법상의 기본이념에 저촉된다고 할 수 없고, 피징발자를 합리적인 이유없이 차별하는 것으로 볼 수도 없으므로 헌법 제23조, 제37조 제2항, 제11조 제1항에 위반된다고 할 수 없다.
4. 결 론
그렇다면, 청구인 도○순, 같은 곽○국의 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 같은 홍○훈, 같은 김○희, 같은 서○용의 이 사건 심판청구는 징특법 제20조의2 제1항이 위 청구인들의 재산권 및 평등권을 침해한 것으로 볼 수 없으므로 이유없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 청구인 홍○훈, 같은 김○희, 같은 서○용에 대하여 재판관 김진우, 재판관 조승형의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 의견일치에 따른 것이다.
5. 재판관 김진우, 재판관 조승형의 반대의견
우리는 다수의견중 징특법상의 환매권의 법적성격이 헌법상의 재산권보장으로부터 도출되는 것으로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리(원소유자의 재산권회복 청구권)라고 보는 점에 대하여서는 찬성하나, 나머지 점에 관하여는 다음과 같이 의견을 달리한다.
가. 징특법상의 환매권
공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법이나 토지수용법상의 수용과 징특법상의 매수(위장수용)가 그 입법과정에서 근본적으로 다르기 때문에 전자의 환매권 규정과 후자의 환매권 규정에 대하여 그 입법수단의 적정성 여부 등 위헌성 여부를 판단함에 있어 양자를 동일하게 볼 수는 없다. 즉 위 특례법이나 토지수용법 등에 있어서의 환매권은 평시에 있어서 정당한 보상이 이루어져 합헌적으로 수용이 된 것을 전제로 하여 인정되고 있으나, 이 사건 징특법상의 환매권은 6·25사변이라는 전란에 처하여 군사상 필요에 의하여 일방적으로 국민의 재산이 징발 사용되다가 징특법이 제정되어 사후에 매수하는 편법을 사용함으로써 수용이 된 것을 전제로 하여 인정되고 있는 것이므로 그 전제상황이 전혀 다르다.
(1) 후자의 과정을 더 살피면, 6·25사변당시 징발재산이 사용되다가 1963. 5. 1. 법률 제
1336호로 징발법이 제정되었으나, 동법 제21조에 의하면 징발물에 대한 사용료를 과세표준액을 기준으로 정하도록 되어 있어 사용료마저도 제대로 보상받지 못하고 있는 상황에서 1966.10.5. 징발법 부칙 제3조에서 1971.12.31.까지 징발 해제하지 않는 한 국가가 징발재산을 매수한다고 규정하였다. 그런데 위 규정에서 정한 기한내에 징발재산을 정리하려고 하였지만 정부예산사정 등 여러가지 제약으로 그 진전을 보지 못하였고, 징발재산의 정리가 늦어지고 있었기 때문에 매년 지가앙등에 따른 부담의 증대로 국가의 부채는 누적일로에 처하고, 피징발자는 근 20년간 뚜렷한 보상대책없이 일방적인 희생을 강요당하여 국가를 상대로 하는 손실보상금 청구소송이 격증하자 정부는 이와 같은 여러가지 문제를 근본적으로 해결하기 위하여 1971년 이내에 연체된 징발보상금과 군이 계속 사용할 징발재산의 매수대금을 액면으로 하는 징발보상증권을 피징발자에게 지급하고 그 증권을 1년간 거치후 10년간 분할 상환토록 하는 것을 골자로 하는 징특법을 국회에 제출하였다(제72회 국회 국방위원회 회의록 1면 이하 참조). 이리하여 국회는 1969.12.20. 법 2172호로 징발법 시행당시 징발된 재산을 1973.12.31.까지 매수보상 및 징발해제를 하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위하여 ‘징발재산정리에관한특별조치법’을 의결하였고, 1970.1.1. 공포되었다.
(2) 제정당시의 징특법 제20조 제1항은 증권상환 종료 전에 군사상 필요가 소멸한 경우에만 환매권을 보장하였으나 1970.12.31. 법률 제2264호로 위 조항을 개정하여 현재와 같이 증권상환 완료후 5년이내에 군사상 필요가 소멸한 경우에까지 환매권을 보장하는 것으로 환매기간을 연장하였다.
(3) 징발재산을 매수당한 국민의 입장에서는 매수대금인 상환금에 연5푼의 이자를 가산하여 이를 1년 거치후 10년간 분할 상환한다는 보상의 내용은 재산권박탈에 대한 정당한 보상이라고 할 수 없고, 단지 재산권사용에 대한 사용료 정도의 보상에 지나지 않았다고 할 수밖에 없다. 우선 징특법 제3조에서 징발재산의 매수가격을 매수당시의 시가를 기준으로 하되, 국세청장이 고시하는 가격기준에 의하여 산출한 평가액을 참작하여 적정하게 결정한다고 규정하고 있는 바, 국세청장이 고시하는 가격기준이라는 것이 시가에 현저하게 미달하는 과거나 현재의 사정을 고려하면 매수가격 자체도 시가에 미달하는 가격으로 사정되었음을 추지할 수 있다. 더우기 위와 같이 산정한 매수가격에 연5푼의 이자를 가산하여 이를 1년 거치후 10년간 분할 상환한다는 보상의 내용은 연간 임대료가 시가의 10%정도에서 결정되는 현실을 고려하면, 매수당한 국민의 입장에서는 거치기간인 1년간은 사용료도 보상받지 못하였고, 그후 10년간은 단지 재산권사용에 대한 사용료나 은행이자(한국은행총재의 정기예금이율조회에 대한 회신에 의하면 1970년부터 1983년 초까지의 1년기간 정기예금이율도 연평균 17% 이상임) 정도의 보상밖에는 수령하지 못하였다고 아니할 수 없다. 그렇다면 비록 위와 같은 내용의 증권에 의한 상환이 종료되었다고 하더라도 재산권침해에 대한 정당한 보상은 전혀 이루어지지 않았다고 할 수밖에 없다(상환 종료 후에는 사용료조차 보상받지 못한 것이 된다).
(4) 위와 같은 재산권 침해상태가 6·25라는 국가비상사태에서 비롯되었다는 점에서 비상사태하의 국가안보를 위한 재산권제한으로 이해될 수 있으나, 위와 같은 비상사태가 더 이상 존재하지 않는 시점에서는 이를 원상으로 복구시켜 주는 것이 헌법이 국민의 재산권을 보장하고 있는 취지에 부합되고 이를 방치하는 것은 위헌적인 재산권침해라고 할 수 밖에 없다. 즉 징발매수재산에 대한 군사상 필요가 소멸하여 이를 피징발자에게 환매해 줌으로써 비로소 위헌적인 침해상태가 합헌적으로 복구되는 것이라고 보아야 할 것이다(위에서 살펴본 보상의 실제에 비추어볼 때 군사상 필요가 소멸한 경우에는 매수재산을 피징발자에게 환매대금의 상환없이 즉 무상으로 돌려주어야 할 것이다). 따라서 이 사건 징특법상의 환매권은 공공용지의취득및손실보상에관한특례법이나 토지수용법 등에 있어서의 환매권과는 달리 국가 스스로 불가피한 상황에 처하여 저지른 위헌적인 국민의 재산권 침해상태를 제거해주기 위하여 특별히 피징발자에게 부여한 재산권으로서 헌법적인 의미를 갖고 있는 재산권이라고 보아야 할 것이며,이 점은 이 사건 규정과 또 이 사건 규정과 관련있는 특징법 제20조 제1항의 위헌성을 검토함에 있어 고려되어야 할 것이다.
특히 징특법의 기본법 내지 일반법인 징발법 제14조 본문에서 “징발물은 소모품인 것을 제외하고는 원상을 유지하여야 하며, 징발해제로 인하여 피징발자에게 반환할 때에는 원상으로 반환하여야 한다”고 규정하고, 같은법 제15조 제1항에서 “징발관은 징발물의 사용이 필요없게 되거나 멸실된 때에는 지체없이 징발을 해제하여야 한다”고 규정하고 있다. 이것은 군사상 필요에 의한 국민의 재산권침해(징발사용)는 일시적일뿐이라는 것을 대전제로 하여 그 필요가 소멸할 때에는 이를 국민에게 원상으로 반환함이 원칙이라는 징발에 있어서의 기본원리를 규정한 것으로 위와 같은 기본원칙은 정당한 보상없이 국가가 취득한 증발재산에 관한 징특법의 입법· 해석·적용에 있어서 더욱 존중되어야 한다.
나. 징특법 제20조 제1항의 위헌여부
(1) 재산권의 본질적 내용의 침해여부: 징특법 제20조 제1항에서는 환매권의 발생기간을 증권상환완료 후 5년이내에 군사상 필요가 소멸한 경우로 제한하였다. 이 기간은 군 당국에 의하여 일방적으로 결정할 수 있는 기간일 뿐만 아니라 증권상환완료후는 5년간에 불과하다. 이는 환매권을 사실상 부여하지 않은 것이나 다름없는 기간이다. 군사시설이 대부분 도시내에 소재한 결과가 되었고 징발매수 후 토지의 가격이 앙등함으로 말미암아, 군사시설의 이전의 필요성이 생긴 경우에도 군당국으로서는 위와 같은 환매대금만을 상환받아서는 군사시설을 이전할 비용에 충당하지 못하게 되어, 위와 같은 환매권의 구속으로부터 벗어나는 시점에서야 비로소 군사시설의 이전을 고려하게 될 수밖에 없었으리라는 것을 쉽게 추지할 수 있다. 그리하여 군당국에서 환매권발생기간이 소멸한 후에야 군사시설의 이전을 고려하게 되었다는 것은 위 규정 자체의 미비 내지 불합리로 말미암아 위와 같은 헌법적 의미를 갖고 있는 환매권이 발생할 여지를 봉쇄하고 있어 사실상 이를 박탈한 결과가 되었다. 당재판소는 일찌기 토지재산권의 경우 ‘그 본질적인 내용이라는 것은 토지재산권의 핵이 되는 실질적 요소 내지 근본요소를 뜻하며, 따라서 재산권의 본질적인 내용을 침해하는 경우라는 것은 그 침해로 사유재산권이 유명무실해지고 사유재산제도가 형해화되어 헌법이 재산권을 보장하는 궁극적인 목적을 달성할 수 없게 되는 지경에 이르는 경우를 말한다’고 판시한 바 있다(당재판소 1989.12.22.선고, 89헌가13결정). 위 규정에서 위와 같은 헌법적인 의미의 재산권인 환매권을 보장한다고 하면서 이를 박탈하는 효과를 가지는 내용으로 규정하고 있는 것은 동 재산권이 유명무실 내지 형해화되어 동 재산권을 보장하는 궁극적인 목적을 달성할 수 없게 되는 지경에 이르는 경우로서 위헌이라고 할 것이다.
(2) 비례의 원칙 위배 여부: 나아가 환매권발생기간을 제한한 위 규정이 비례의 원칙에 위배되는 여부를 살핀다. 우선 앞서본 이 사건 징특법의 입법경위 등에 비추어 보면 징특법상의 환매권발생기간을, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 등 평시에 정당한 보상이 이루어지는 경우의 환매권행사 기간과 유사하게 제한하는 것은 형평을 잃은 것이며, 사실상 전혀 보상이 이루어지지 않은 앞서본 징발재산의 경우에는 오히려 언제 군사상의 필요가 소멸하든지 간에 군사상의 필요가 없다는 통지를 받은 때로부터 기산된 상당한 기간을 정하여 이를 피징발자에게 돌려주는 것이 당연하다고 할 것이다. 또한 평시에 정당한 보상이 이루어지는 도시재개발법에서조차 그 제50조 제1항에서 당해 재개발지역 안에서 시행자가 매각하고자 하는 대지 또는 건축시설을 타에 매각하는 경우 공공시설의 설치를 위하여 토지 등이 수용된 자가 기간에 제한없이 우선하여 매수청구할 수 있도록 규정하고 있고, 택지개발촉진법에서도 제13조 제2항에서 택지개발예정지구의 지정의 해제 또는 변경, 택지개발계획 또는 택지개발사업실시계획의 승인의 취소와 변경 기타의 사유로 수용한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요없게 된 때에는 기간의 제한 없이 환매할 수 있다고 규정하고 있다. 이런 점에서 보아도 환매권의 발생기간을 반드시 제한하여야 한다는 주장은 수긍할 수 없다고 할 것이다. 이 점에서 위 규정은 입법목적에 상당한 수단을 선택함에 있어 비례의 원칙에 위배한 것이라고 본다. 다수의견은 법적안정성과 개발이용의 효율화의 견지에서 환매권발생기간을 제한하는 입법목적이 정당하다고 하나 법적안정성의 문제는 국가와 피징발자 사이만의 문제여서 그리 큰 문제가 아니고, 정당한 보상을 하지 않은 이 사건과 같은 징발재산의 경우에 한하여는 법적안정성의 요청보다도 개인의 기본권구제의 필요성이 더 크다고 할 것이다. 군사상의 필요가 소멸 내지 감소한 경우 군에서 계속점유하는 것보다는 피징발자에게 환매하여 자유롭게 시장경제의 원리에 따라 서 개발·이용케 함이 보다 토지를 효율적으로 개발·이용하는 결과가 될 것임은 명화관화함으로 위 합헌의견은 부당하다.
다. 이 사건 규정의 위헌성
이 사건 규정 역시 제20조 제1항의 규정과 마찬가지로 국가에 의한 위헌적인 재산권침해상태를 구제하기 위하여 신설된 것이라고 할 수 있다. 그러나 이 사건 규정내용은 피징발자 등에게 형성권으로서의 환매권 내지 매수청구권을 보장한 것도 아니고 단지 국가가 원하는 경우 수의계약에 의하여 시가로 매수할 수 있도록 규정하고 있을 뿐이다. 그러므로 이 규정은 위헌적인 재산권 침해상태를 구제하기 위한 규정으로는 위 징특법 제20조 제1항의 환매권자의 권리보장 규정보다 휠씬 미흡하다. 그러므로 위에서 본 바와 같이 징특법 제20조 제1항의 환매기간 제한부분 위헌이라고 할 때 이점에서 벌써 이 사건 규정은 위헌이라고 아니할 수 없다.
첫째, 징특법 제20조 제1항과 같이 피징발자는 이를 우선 매수할 수 있다는 형식의 규정이 아니고 이 사건 규정의 규정내용은 국가가 원하는 경우 수의계약으로 매수할 수 있다는 규정이므로 이로 말미암아 전혀 그 입법목적 즉 과거의 피징발자 등에 대한 위헌적인 재산권침해상태를 구제하는 데 너무 인색하다는 점에서 입법목적에 맞는 수단을 선택하는 데 있어서 적정성을 결하여 비례의 원칙을 위반하였다고 할 수밖에 없다. 징발이 해제되는 경우 반드시 환매할 수 있는 권리로 규정하는 표현(……한다의 표현으로)이 아니므로, 단지 국가가 원하는 경우 시가로 수의계약에 의하여 매수할 수 있는 지위만을 부여하는 것만으로는 과거의 피징발자 등에 대한 위헌적인 재산권박탈에 대하여 이를 구제해 주는 방법으로는 매우 미흡하기 때문이다. 둘째, 징특법 제20조 제1항의 위헌성에 관한 위의 논의에서 이미 밝혔듯이 사용료나 정기예금의 이자정도만 10년간 지급하고 재산권을 박탈한 점과 대비할 때 시가로 환매할 수 있다는 것은 피해의 최소성에 반한다. 더구나 징특법이나 그 시행령에도 이 싯가 산정방법에 대한 규정이 없으므로 징발당국은 고의적으로 부당한 시가를 제시하여 환매를 포기시키려 할 수도 있다. 환매가격은 환매권을 행사하는 데 가장 유리한 선에서 결정될 수 있도록 규정되었어야 한다. 무상으로 반환하거나 국가가 지급한 보상금 및 이에 대한 이자의 합계금 만을 반환받고 환매하여 주는 것이 국가가 일방적으로 징발했다는 점과 또 지급한 보상금과의 관련에서 형평과 정의에 합치할 것이다. 이점은 위 징특법 제20조 제1항의 논의에서 본 바를 원용한다. 셋째로 징특법 제20조 제1항의 경우와 차별함은 평등의 원칙에 반한다. 즉 징특법 제20조 제1항의 경우(매수대금 지급후 5년내에 징발해제시)는 매수대금에 이자만 가산 지급하고 환매할 수 있는데 징특법 제20조의2의 제1항의 경우는 시가에 의한 매수로 규정하여 차별하고 있다. 우리 헌법 제11조에는 “모든국민은 법앞에 평등하다 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”라고 규정하여 국민의 법앞의 평등권을 규정하였다. 물론 여기서 차별을 받지 않는다는 것은 합리적 이유없는 차별을 받지 않는다는 것을 의미한다. 그러면 위 징특법 제20조와 제20조의 2의 규정에서 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년이내에 그 징발재산이 군사상 필요없게 된 경우의 피징발자의 권리와 그 5년이 경과된 후에 그 군사상 필요가 없게 된 징발재산의 피징발자와의 사이에 위와 같은 차별대우를 한 것이 합리적인 이유있는 차별인가가 문제이다. 이 차별은 순전히 징발재산이 군사상 필요없게 된 시기가 징발재산 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년내인가 5년이 경과된 때인가에 의한 차별이다. 그런데 징발재산이 군사상 필요없게 된 시기는 피징발자의 의사나 행위와는 관계없는 국가측 즉 징발한 군당국의 일방적인 결정에 의하는 것이다. 그러므로 징발재산의 매수대금으로 지급된 증권의 상환종료시부터 5년이 경과전과 후에 징발재산이 군사상 필요없게 된 경우 그 사유는 피징발자의 책임에 돌릴 수 없는 사유에 인한 것이어서 피징발자에 대한 위 차별은 위와 같은 차별을 할 아무런 합리적인 이유도 없다. 그러므로 위 징특법 제20조 제1항과 이 사건 규정 중 위 차별을 이룬 규정부분은 헌법 제11조에 정한 평등의 원칙에 반하여 헌법에 위반된다고 할 것이다. 따라서 제20조 제1항의 규정과 같은 환매가격으로 환매할 수 있도록 동법조와 이 사건 규정을 통일하여야 할 것이다. 그러므로 또한 헌법재판소법 제75조 제6항, 제45조 단서규정을 적용하여 위 제20조 제1항의 규정에 대하여도 같이 위헌성이 있다는 심판을 하여야 할 것으로 생각한다.
다만 위와 같이 이 사건 규정 및 동 규정과 밀접한 관계가 있는 징특법 제20조 제1항과 이 사건 규정을 위헌으로 선고하는 것으로서는 국민의 권리구제에 도움이 되지 않는다. 위 규정들이 전면 위헌으로 될 때 피징발자 등은 환매권을 행사할 근거가 소멸하여 오히려 더 불리한 상태로 되어버리기 때문이다. 이러한 점을 감안하면 헌법재판소로서는 이 사건 규정과 위 징특법 제20조 제1항에 대하여는 헌법불합치선언을 하고 일정한 기간 내에 합헌적인 내용으로 즉 환매기간의 제한이 없고, 또 환매가격도 위에서 본 적정한 선에서 결정될 수 있도록 이를 개정할 것을 촉구하는 결론을 내는 것이 가장 합당하다고 생각한 것이다.
라. 징특법 제20조의2 제2항의 위헌성
1993. 12. 27. 법률 제4618호로 징특법을 개정하면서 징특법 제20조의2 제2항, 제3항을 제3항, 제4항으로 하고 제2항을 신설하였는바, 제2항은 제1항의 규정에 따라 징발매수재산을 피징발자 등에게 시가로 수의계약에 의하여 매각하되 징발매수재산이 공공사업목적이 된 경우에는 이를 공공사업시행자에게 매각한다는 규정이다. 위 제2항의 규정은 제1항의 규정이 합헌일 때에는 합헌일 수 있으나, 제1항의 규정이 헌법에 불합치된다면 위 제2항의 규정도 헌법에 합치되지 않는다고 하지 않을 수 없다.
마. 그러므로 이 사건 규정 및 징특법 제20조 제1항, 징특법 제20조의2 제1항ㆍ제2항의 각 규정은 헌법에 합치되지 아니한다고 생각한다. 이상과 같은 이유로 다수의견에 반대한다.
1995. 2. 23.
재 판 장 재 판 관 김 용 준 _________________________
재 판 관 김 진 우 _________________________
주 심 재 판 관 김 문 희 _________________________
재 판 관 황 도 연 _________________________
재 판 관 이 재 화 _________________________
재 판 관 조 승 형 _________________________
재 판 관 정 경 식 _________________________
재 판 관 고 중 석 _________________________
재 판 관 신 창 언 _________________________
결 정
사 건 92헌마256, 92헌마295(병합) 징발재산정리에 관한 특별조치법 제20조의2 제1항 위헌확인
청 구 인 (92헌마256 사건)
홍 ○ 훈 외 3인
위 청구인들의 대리인 변 호 사 김 원 기
(92헌마295 사건)
서 ○ 용
대리인 변 호 사 송 창 영
주 문
1. 청구인 도○순, 같은 곽○국의 이 사건 심판청구는 이를 각하한다.
2. 청구인 홍○훈, 같은 김○희, 같은 서○용의 이 사건 심판청구는 이를 기각한다.
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 92헌마256 사건
(가) 1) 청구인 홍○훈은 1991. 12. 2. 분할전 대구 달서구 ○○동 215의 1 대 18,550 평방미터 중 1988. 12. 20. 합병 및 같은 해 7. 12. 분할전 대 2,638 평방미터, 1988. 7. 12. 같은 동 215의 1에 합병되기 전 같은 동 215의 2 대 4,823평 중 1966. 8. 30. 합병전 임야 1,683 평의 원소유자였다. 대한민국은, 위 대 2,638 평방미터를 징발재산정리에관한특별조치법(제정 1970. 1. 1. 법률 제2172호; 최후개정 1993. 12. 27. 법률 제4618호: 이하에서는 “징특법” 이라 한다)에 의하여 매수하고 1971. 3. 20. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료한 다음, 1981년경 위 대지에 관한 징발보상증권의 상환을 종료하고, 위 임야 1,683 평에 관하여는 1956. 3. 10. 이를 매수하여 같은 해 5. 26. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료하였다.
2) 청구인 김○희는 대구 달서구 □□동 산 75 임야 46,017 평방미터 중 1988. 11. 19. 합병전 산 77의 1985. 2. 26. 합병전 산 80의 1 임야 13,686 평방미터 및 같은 동 산 81의 2 임야 14,578 평방미터 중 1985. 2. 26. 및 1974. 11. 14. 합병전 임야 3 무보의 원소유자였던 청구외 망 김○달의 공동재산상속인이다. 대한민국은, 위 임야 13,686 평방미터를 징특법에 의하여 매수하고 1971. 5. 27. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료한 다음, 1981년경 위 임야에 관한 징발보상증권의 상환을 종료하고, 위 임야 3 무보에 관하여는 1956. 3. 10. 이를 매수하여 같은 해 10. 12. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료하였다.
3) 청구인 도○순은 대구 달서구 ○○동 산 97의 1 임야 8,753 평방미터 중 1985. 2. 26. 합병되기전 경북 달성군 성서면 ○○동 산 99의 1 임야 4,562 평방미터의 원소유자였다. 대한민국은 위 임야를 국가보위에관한특별조치법(제정 1971. 12. 27. 법률 제2312호; 이하 “특별조치법” 이라 한다) 제5조 제4항에 의하여 수용하고 1977. 9. 17. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료하였다.
4) 청구인 곽○국은 대구 달서구 ○○동 산 106 임야 23,901 평방미터 중 1985. 2. 26. 합병전 같은 동 산 109 임야 5,653 평방미터에 대한 2분의 1 공유지분권자였고, 대한민국은 그 공유지분을 특별조치법 제5조 제4항에 의하여 수용하고 1979. 12. 22. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료하였다.
(나) 대한민국이 군사상 필요에 의하여 위 각 토지를 징발매수 또는 수용 등을 하였지만 ① 위 ○○동 215의 1 대 18,550 평방미터는 도시계획예정지로 지정되어 있고, ② 위 □□동 산 75 임야 46,017 평방미터, 같은 동 산 81의 2 임야 14,578 평방미터, 위 ○○동 산 97의 1 임야 8,753 평방미터, 같은 동 산 106 임야 23,901 평방미터는 각 1989. 4. 22. 성서택지개발예정지구로 지정·고시되었다. 이리하여 청구인들은 위 각 토지가 군사상 필요없게 되는 경우 청구인들의 환매권 행사를 제한하는 징특법 제20조의2 제1항이 청구인들의 재산권 및 평등권을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 그 확인을 구하여 위하여 1992. 10. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 92헌마295 사건
(가) 청구인은 대구 달서구 ○○동 149 대 16,734 평방미터의 합병전 같은 동 149의 1 대 6,747 평방미터, 같은 동 149의 2 대 1,610 평방미터 및 같은 동 149의 3 대 2,612 평방미터의 원소유자였고, 대한민국은 위 각 토지를 징특법에 의하여 매수하여 각 1971. 3. 20. 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료하였고, 1981년경 위 각 토지에 관한 징발보상증권의 상환을 종료한 것으로 보인다.
(나) 대한민국이 군사상 필요에 의하여 위 각 토지를 징발매수 하였지만 위 각 토지는 1991. 12. 5. 도시계획구역으로 지정되었다. 이리하여 청구인은 위 각 토지가 군사상 필요없게 되는 경우 청구인의 환매권 행사를 제한하는 징특법 제20조의2 제1항이 청구인의 재산권 및 평등권을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 그 확인을 구하여 위하여 1992. 12. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
그러므로 이 사건 심판의 대상은 징특법 제20조의2 제1항이고, 그 내용은 다음과 같다.
제20조의2(매수한 징발재산의 처리) ① 이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료한 날부터 5년이 경과한 후 당해 재산의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때에는 국가는 국유재산법의 규정에 불구하고 수의계약에 의하여 매각 당시의 시가로 피징발자 또는 그 상속인에게 매각할 수 있다.
2. 청구인들의 주장과 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
징특법의 목적은 전시, 사변 또는 이에 준하는 비상사태 하에서 군 작전수행을 위하여 필요로 하는 토지, 물자와 시설 등을 징발할 수 있다고 하여 개인의 재산권 보호보다 국익을 우선하게 하고 있으나, 피징발자의 입장에서는 비록 소유토지가 징발당함으로 인하여 재산권 행사를 못하게 됨을 감수하더라도, 사유토지에 대한 징발목적이 사라진 경우에는 그 토지에 대한 환매권은 반드시 피징발자에게 인정하여야 한다.
징특법 제20조 제1항은 동법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내에 당해 재산의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때에는 피징발자 또는 그 상속인의 환매권을 인정하고, 이 경우 환매권자는 국가가 매수한 당시의 가격에 증권의 발행년도부터 환매년도까지 연5푼의 이자를 가산한 금액을 국고에 납부하도록 규정하고 있다. 그런데 징특법 제20조의2 제1항은 청구인들과 같이 상환이 종료된 날로부터 5년이 경과한 후 당해 재산의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때에는 수의계약에 의하여 매수할 자격이 인정될 뿐, 환매권이 인정되지 아니하고 매매가격도 “매각 당시의 시가”에 의하도록 하고 있다. 그런데 징발자인 대한민국은 군사상 필요하다는 사유만으로 사유토지를 저렴한 가격, 그것도 10년 분할증권으로 매수하였기 때문에 징발토지를 계속 사용할 필요가 없게 되어 당해토지를 매각하는 경우에는 당연히 그로 인한 재산상의 이득을 피징발자에게 반환하여야 하고, 이는 징발되어 15년이 경과된 피징발자에 대하여도 마찬가지다.
그러므로 징발되어 15년이 경과한 피징발자를 15년이 경과되지 아니한 자와 차별하는 징특법 제20조의 2 제1항은 국민의 재산권을 보장한 헌법 제23조 및 평등권을 보장한 헌법 제11조에 위반된다.
나. 국방부장관의 의견
징특법에 의하여 매수된 재산은 국유재산이므로 국유재산법에 의한 공매 등의 방법에 의하여 처분하는 것이 원칙이고, 다만 징발법 시행당시 징발되었던 재산을 징특법에 의하여 1973. 12. 31.까지 매수, 보상함에 있어서 그 매수대금 및 징발보상금을 증권으로 지급하되 연리 5푼에 1년거치 10년간 분할상환하도록 하는 등 그 동안 피징발자가 사실상 불이익을 받아왔던 점을 감안하여 징특법 제20조에서 증권상환 후 5년 이내에 징발된 토지의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때에는 피징발자에게 환매권을 인정하고 있는 것이다. 청구인들과 같이 증권상환후 15년이 경과된 피징발자에게 환매권을 인정하지 아니하는 것은 장기간의 사실상태를 존중할 필요가 있고, 징특법 제20조의2에서 수의계약에 의하여 시가대로 매수할 수 있도록 한 것은 오히려 피징발자의 재산권을 보장하기 위한 것이라고 할 수 있는 점에 비추어 볼 때, 징특법 제20조의2 제1항은 헌법상의 재산권보장 및 평등권에 위반되지 않는다.
3. 판 단
가. 본안전 요건에 대한 판단
(1) 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자만이 청구할 수 있다. 여기서 기본권을 침해받은 자라 함은 그 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 그 자신의 헌법상 보장된 기본권을 직접 침해받은 자를 말한다.
(2) 대한민국은 청구인 홍○훈의 소유였던 대 2,638 평방미터, 같은 김○희의 피상속인의 소유였던 임야 13,686 평방미터 및 같은 서○용의 소유였던 각 대지를 징특법에 의하여 매수하여 그 명의로 소유권이전등기절차를 경료하였고, 각 징발보상증권의 상환이 종료된 날로부터 5년이 지났으므로 장래 위 각 토지가 군사상 필요없게 된 때에도 징특법 제20조의2 제1항에 의하여 환매권이 인정되지 아니하고, 위 각 토지는 장래 군사상 필요없게 될 것이 예측된다. 따라서 위 각 토지에 관하여는, 장래 군사상 필요없게 되는 경우 위 청구인들이 징특법 제20조의2 제1항에 의하여 그 주장하는 기본권을 침해받을 수 있다는 것을 현재의 시점에서 충분히 예측할 수 있으므로, 징특법 제20조의2 제1항과 위 청구인들이 주장하는 기본권 침해 사이에는 헌법소원심판청구시에 요구되는 자기관련성, 직접관련성 및 현재관련성 등 법적관련성이 인정된다.
그러나 청구인 홍○훈의 소유였던 임야 1,683 평 및 같은 김○희의 피상속인의 소유였던 임야 3 무보는 징특법에 의하여 대한민국 앞으로 소유권이전등기절차가 경료된 것이 아니므로, 위 각 토지에 관하여는 위 청구인들이 징특법 제20조의2 제1항과 자기관련성이 있다거나 위 법조항이 직접적으로 위 청구인들의 어떤 기본권을 침해하고 있는 것이 아니다. 따라서 위 토지에 관한 한, 위 청구인들의 이 사건 심판청구는 심판청구의 요건인 자기관련성과 침해의 직접관련성이 없는 경우에 해당하여 부적법하다.
그런데 청구인 홍○훈 및 같은 김○희는 이 사건에서 징특법 제20조의2 제1항이 위헌이라는 확인을 구하고 있고, 위 청구인들이 징특법 제20조의2 제1항에 의하여 장래 환매권을 행사할 수 없는 토지를 주장하고 있는 것은 위 청구인들과 징특법 제20조의2 제1항과 사이에 법적관련성이 있다고 하는 사정을 밝히기 위한 것이다. 그런데 앞서 본 바에 의하면 같은 홍○훈의 경우 대2,638 평방미터, 같은 김○희의 경우 임야 13,686 평방미터로 말미암아 위 청구인들과 징특법 제20조의2 제1항과 사이에 법적관련성이 인정되므로 위 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구는 적법하게 청구되었다고 할 것이다(청구인 홍○훈의 임야 1,683 평방미터 및 김○희의 임야 3 무보에 관한 한 법적관련성이 없어서 부적법하지만 이러한 사정은 위 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구의 법적관련성을 인정하는데 아무런 영향을 못미치므로 이에 관하여는 별도로 주문에 표시하지 않기로 한다).
(3) 한편 청구인 도○순, 같은 곽○국이 징특법에 의하여 환매권을 행사하고자 하는 각 토지는 징특법에 따른 매매에 의한 것이 아니라 특별조치법 제5조 제4항에 의하여 수용되어 대한민국 앞으로 소유권이전등기절차가 경료된 것이므로, 위 청구인들은 징특법 제20조의2 제1항과 자기관련성이 있다거나 위 법조항이 직접적으로 위 청구인들의 어떤 기본권을 침해하고 있는 것은 아니다.
따라서 위 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구는 심판청구의 요건인 자기관련성과 침해의 직접관련성이 없는 경우에 해당하여 부적법하다고 할 것이다.
나. 청구인 홍○훈, 같은 김○희, 같은 서○용의 본안에 대한 판단
청구인들은 징특법 제20조의2 제1항이 청구인들의 헌법상 보장되는 재산권 및 평등권을 침해한다고 주장하므로, 과연 징특법 제20조의2 제1항이 청구인들의 기본권을 침해하고 있는지의 여부를 살펴본다.
(1) 헌법상의 재산권보장규정과 징특법상의 환매권의 법률적 성질
(가) 헌법 제23조는 “① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③ 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 규정하고 있다. 이 규정의 근본취지는 우리 헌법이 사유재산제도의 보장이라는 기조위에서 원칙적으로 모든 국민의 구체적 재산권의 자유로운 이용ㆍ수익ㆍ처분을 보장하면서 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한은 헌법이 규정하는 요건을 갖춘 경우에만 예외적으로 허용한다는 것으로 해석된다.
이와 같은 우리 헌법의 재산권 보장에 관한 규정의 근본취지에 비추어 볼 때, 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하는 공용수용(公用收用)은 헌법상의 재산권 보장의 요청상 불가피한 최소한에 그쳐야 한다. 즉 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 모두 갖추어야 한다. 그리고 일단 공용수용의 요건을 갖추어 수용절차가 종료되었다고 하더라도 그 뒤에 수용의 목적인 공공사업이 수행되지 아니하거나 또는 수용된 재산권이 당해 공공사업에 필요없게 되었다고 한다면, 수용의 헌법상 정당성과 공공필요에 의한 재산권취득의 근거가 장래를 향하여 소멸한다고 보아야 한다.
따라서 수용된 토지 등이 공공사업에 필요없게 되었을 경우에 피수용자가 그 토지 등의 소유권을 회복할 수 있는 권리 즉 환매권은 헌법상의 재산권 보장으로부터 도출되는 것으로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리라고 보는 것이 상당하다(헌법재판소 1994. 2. 24. 선고, 92헌가15 내지 17, 20 내지 24 결정 참조).
(나) 징특법에 의한 토지 등의 매수는 이미 징발법시행 당시 징발된 재산(이하 “징발재산” 이라 한다) 중 군사상 긴요하여 군이 계속 사용할 필요가 있는 사유재산을 국가가 매수하는 것이다(징특법 제1조, 제2조). 그 매매절차는, 국방부장관이 징발재산의 가격사정을 하여(징특법 제3조) 소유자 등 피징발자에게 매수통지를 하고(징특법 제4조) 매수통지를 받고 이에 동의하는 피징발자는 당해 재산을 국가에 매도하여야 하며(징특법 제5조), 매수 통지를 받고도 피징발자가 국가에 매도하지 아니할 때에는 사정가격으로 국방부장관이 이를 매수하고(징특법 제6조), 국방부장관의 매수결정에 이의가 있는 피징발자는 이의를 신청할 수 있으며, 이의신청이 있는 때에는 국방부장관이 징발재산심의회의 심의를 거쳐 재결하도록 되어 있다. 위와 같은 매매절차에 비추어 보면 징발매매는 피징발자가 국방부장관의 매수통지에 응하지 않더라도 결국 국방부장관의 매수결정에 의하여 일방적으로 성립되게 되어 있으므로, 징발매매는 매매라는 법형식과는 관계없이 실질적으로 헌법 제23조 제3항에 의한 공용수용에 해당한다고 할 것이다. 따라서 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권도 헌법 제23조 제1항이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리라고 보아야 한다.
(2) 기본권 침해여부
징특법 제20조 제1항에 의한 환매권이 위에서 본 바와 같이 헌법상의 재산권 보장규정에서 도출되는 것으로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리(원소유자의 재산권회복청구권)라고 한다면, 징특법 제20조의2 제1항이 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날부터 5년이 경과한 뒤에는 환매권을 인정하지 아니한다고 환매기한을 설정하고 있는 것은 그에 대한 제한이라고 할 것이므로, 그 제한이 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권제한입법의 한계를 지킨 것인가에 관하여 살펴본다.
(가) 입법목적의 정당성
1) 만약 환매기한이 설정되지 않고 징발매수된 토지 등의 원소유자(포괄승계인 포함)가 아무리 오랜 세월이 지난 뒤에도 그 토지 등이 공공사업에 필요없게 되었을 때에는 언제든지 환매권을 행사하여 그 소유권을 회복할 수 있다고 한다면, 그 토지 등에 관한 권리관계를 심히 불안정하게 하고 이로 인하여 그 토지 등에 대한 효율적인 이용·개발을 저해할 뿐만 아니라, 국가가 징발매수한 토지 등에 투자하여 개발한 이익이 사회일반에 돌아가지 아니하고 그 동안 전혀 관리도 하지 아니한 피징발자 개인에게 돌아가는 등 불합리한 결과를 초래할 수 있다.
특히 군사상 필요는 없게 되었지만 계속하여 다른 공공사업을 위하여 필요한 토지 등에 관하여도 환매권을 행사한 피징발자로부터 다시 당해 토지 등을 수용하여야 하고, 장래 그 수용목적이 폐지·변경되는 경우 피징발자는 다시 환매권을 행사하는 경우도 예상할 수 있는데 위와 같은 수용과 환매권 행사의 반복으로 말미암아 환매기한을 설정하지 않는 경우에는 당해 토지 등의 법적 상태가 매우 불안정하게 되어 그 토지 등의 사회경제적 이용이 저해될 수 있음을 명백히 알 수 있다.
2) 따라서 환매기한 설정의 입법목적은 위와 같은 불합리한 결과를 막고 토지 등의 효율적인 이용·개발을 촉진하기 위한 것으로서 정당하다고 할 것이다.
(나) 입법수단의 정당성
다음으로 징발증권의 상환이 종료된 날로부터 5년을 경과하면 환매권을 인정하지 아니하는 입법수단의 정당성에 관하여 본다.
1) 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 환매요건 자체를 기한에 결부시켜 제한하는 것은 적절하고 유효한 방법이라고 할 것이며, 이 방법과 다른 최선의 방법을 찾아볼 수도 없으므로 이러한 제한방법이 피해의 최소성의 원칙에 어긋난다 할 수도 없다.
2) 다음 기간이 적정한가에 관하여 본다. 징특법 제15조는 징발보상증권을 1년간 거치한 후 10년간 균등분할상환하도록 규정하고 있으므로 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권이 발생할 수 있는 기간은 징발매매된 날로부터 15년까지 이다. 민법은 부동산에 대한 환매기간을 5년 이내로 제한하고 이를 다시 연장하지 못하도록 규정하고 있으며(제591조), 토지수용법 제71조 제1항과 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제1항은 수용 내지 취득된 날로부터 10년 이내에 공공사업의 폐지·변경 기타의 사유로 수용 또는 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요없게 되었을 때에 한하여 환매권이 발생한다고 규정하고 있다.
위 법률조항의 입법목적과 위에서 본 다른 법률에 규정된 환매기간 등을 종합하면, 징특법이 정한 15년이라는 기간은 그동안 당해 토지의 현상·이용상태 및 주변상황 등의 변화로 말미암아 그 토지 등의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간이라고 보여진다.
그러므로 적어도 징발매매가 이루어지고 15년이 경과한 때에는 당해 토지 등을 둘러싸고 그 동안에 형성된 법률관계를 그대로 안정시켜야 한다는 법적 안정성의 요청이 종전 소유자가 소유권회복으로 인하여 얻는 사적 이익보다 우월하다고 본 입법자의 판단이 결코 불합리하다고 할 수는 없다.
그럼에도 불구하고, 징특법 제20조의2 제1항이 수의계약에 의하여 매각 당시의 시가로 매수할 수 있는 수의매수권을 피징발자 또는 그 상속인에게 인정하는 것은 피징발자를 위하여 제정된 시혜적인 입법조치라고 할 수 있다.
3) 한편 청구인들은 징발매매된 토지 등에 대한 보상금이 1년 거치 10년간 분할상환되는 등으로 말미암아 피징발자에게 헌법이 보장하는 정당한 보상이 이루어지지 않았으므로 기한의 정함이 없이 계속 환매권을 보장하여야 한다는 취지로 주장하지만, 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권은 앞서 본 바와 같이 징발매매가 적법하게 이루어진 것을 전제로 하여 보상이 정당하였는지 여부와 관계없이 공공필요가 소멸된 경우 피징발자에게 토지 등의 소유권회복을 위하여 보장된 권리이지 정당한 보상이 이루어지지 아니한 것을 근거로 한 권리라고 할 수 없다. 그러므로 가사 징발매매 당시 정당한 보상이 이루어지지 않았다고 하더라도 이는 징발매매의 효력여부에 관한 문제이지, 바로 그 이유 때문에 기한의 정함이 없이 환매권을 보장하여야 한다는 주장의 근거가 될 수는 없다고 할 것이다.
(다) 따라서 징특법 제20조의2 제1항에 의한 환매기간의 제한은 징발매도인의 헌법상 보장되는 재산권의 본질적인 내용을 침해하거나 재산권 보장에 관한 헌법상의 기본이념에 저촉된다고 할 수 없고, 피징발자를 합리적인 이유없이 차별하는 것으로 볼 수도 없으므로 헌법 제23조, 제37조 제2항, 제11조 제1항에 위반된다고 할 수 없다.
4. 결 론
그렇다면, 청구인 도○순, 같은 곽○국의 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 같은 홍○훈, 같은 김○희, 같은 서○용의 이 사건 심판청구는 징특법 제20조의2 제1항이 위 청구인들의 재산권 및 평등권을 침해한 것으로 볼 수 없으므로 이유없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 청구인 홍○훈, 같은 김○희, 같은 서○용에 대하여 재판관 김진우, 재판관 조승형의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 의견일치에 따른 것이다.
5. 재판관 김진우, 재판관 조승형의 반대의견
우리는 다수의견중 징특법상의 환매권의 법적성격이 헌법상의 재산권보장으로부터 도출되는 것으로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리(원소유자의 재산권회복 청구권)라고 보는 점에 대하여서는 찬성하나, 나머지 점에 관하여는 다음과 같이 의견을 달리한다.
가. 징특법상의 환매권
공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법이나 토지수용법상의 수용과 징특법상의 매수(위장수용)가 그 입법과정에서 근본적으로 다르기 때문에 전자의 환매권 규정과 후자의 환매권 규정에 대하여 그 입법수단의 적정성 여부 등 위헌성 여부를 판단함에 있어 양자를 동일하게 볼 수는 없다. 즉 위 특례법이나 토지수용법 등에 있어서의 환매권은 평시에 있어서 정당한 보상이 이루어져 합헌적으로 수용이 된 것을 전제로 하여 인정되고 있으나, 이 사건 징특법상의 환매권은 6·25사변이라는 전란에 처하여 군사상 필요에 의하여 일방적으로 국민의 재산이 징발 사용되다가 징특법이 제정되어 사후에 매수하는 편법을 사용함으로써 수용이 된 것을 전제로 하여 인정되고 있는 것이므로 그 전제상황이 전혀 다르다.
(1) 후자의 과정을 더 살피면, 6·25사변당시 징발재산이 사용되다가 1963. 5. 1. 법률 제
1336호로 징발법이 제정되었으나, 동법 제21조에 의하면 징발물에 대한 사용료를 과세표준액을 기준으로 정하도록 되어 있어 사용료마저도 제대로 보상받지 못하고 있는 상황에서 1966.10.5. 징발법 부칙 제3조에서 1971.12.31.까지 징발 해제하지 않는 한 국가가 징발재산을 매수한다고 규정하였다. 그런데 위 규정에서 정한 기한내에 징발재산을 정리하려고 하였지만 정부예산사정 등 여러가지 제약으로 그 진전을 보지 못하였고, 징발재산의 정리가 늦어지고 있었기 때문에 매년 지가앙등에 따른 부담의 증대로 국가의 부채는 누적일로에 처하고, 피징발자는 근 20년간 뚜렷한 보상대책없이 일방적인 희생을 강요당하여 국가를 상대로 하는 손실보상금 청구소송이 격증하자 정부는 이와 같은 여러가지 문제를 근본적으로 해결하기 위하여 1971년 이내에 연체된 징발보상금과 군이 계속 사용할 징발재산의 매수대금을 액면으로 하는 징발보상증권을 피징발자에게 지급하고 그 증권을 1년간 거치후 10년간 분할 상환토록 하는 것을 골자로 하는 징특법을 국회에 제출하였다(제72회 국회 국방위원회 회의록 1면 이하 참조). 이리하여 국회는 1969.12.20. 법 2172호로 징발법 시행당시 징발된 재산을 1973.12.31.까지 매수보상 및 징발해제를 하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위하여 ‘징발재산정리에관한특별조치법’을 의결하였고, 1970.1.1. 공포되었다.
(2) 제정당시의 징특법 제20조 제1항은 증권상환 종료 전에 군사상 필요가 소멸한 경우에만 환매권을 보장하였으나 1970.12.31. 법률 제2264호로 위 조항을 개정하여 현재와 같이 증권상환 완료후 5년이내에 군사상 필요가 소멸한 경우에까지 환매권을 보장하는 것으로 환매기간을 연장하였다.
(3) 징발재산을 매수당한 국민의 입장에서는 매수대금인 상환금에 연5푼의 이자를 가산하여 이를 1년 거치후 10년간 분할 상환한다는 보상의 내용은 재산권박탈에 대한 정당한 보상이라고 할 수 없고, 단지 재산권사용에 대한 사용료 정도의 보상에 지나지 않았다고 할 수밖에 없다. 우선 징특법 제3조에서 징발재산의 매수가격을 매수당시의 시가를 기준으로 하되, 국세청장이 고시하는 가격기준에 의하여 산출한 평가액을 참작하여 적정하게 결정한다고 규정하고 있는 바, 국세청장이 고시하는 가격기준이라는 것이 시가에 현저하게 미달하는 과거나 현재의 사정을 고려하면 매수가격 자체도 시가에 미달하는 가격으로 사정되었음을 추지할 수 있다. 더우기 위와 같이 산정한 매수가격에 연5푼의 이자를 가산하여 이를 1년 거치후 10년간 분할 상환한다는 보상의 내용은 연간 임대료가 시가의 10%정도에서 결정되는 현실을 고려하면, 매수당한 국민의 입장에서는 거치기간인 1년간은 사용료도 보상받지 못하였고, 그후 10년간은 단지 재산권사용에 대한 사용료나 은행이자(한국은행총재의 정기예금이율조회에 대한 회신에 의하면 1970년부터 1983년 초까지의 1년기간 정기예금이율도 연평균 17% 이상임) 정도의 보상밖에는 수령하지 못하였다고 아니할 수 없다. 그렇다면 비록 위와 같은 내용의 증권에 의한 상환이 종료되었다고 하더라도 재산권침해에 대한 정당한 보상은 전혀 이루어지지 않았다고 할 수밖에 없다(상환 종료 후에는 사용료조차 보상받지 못한 것이 된다).
(4) 위와 같은 재산권 침해상태가 6·25라는 국가비상사태에서 비롯되었다는 점에서 비상사태하의 국가안보를 위한 재산권제한으로 이해될 수 있으나, 위와 같은 비상사태가 더 이상 존재하지 않는 시점에서는 이를 원상으로 복구시켜 주는 것이 헌법이 국민의 재산권을 보장하고 있는 취지에 부합되고 이를 방치하는 것은 위헌적인 재산권침해라고 할 수 밖에 없다. 즉 징발매수재산에 대한 군사상 필요가 소멸하여 이를 피징발자에게 환매해 줌으로써 비로소 위헌적인 침해상태가 합헌적으로 복구되는 것이라고 보아야 할 것이다(위에서 살펴본 보상의 실제에 비추어볼 때 군사상 필요가 소멸한 경우에는 매수재산을 피징발자에게 환매대금의 상환없이 즉 무상으로 돌려주어야 할 것이다). 따라서 이 사건 징특법상의 환매권은 공공용지의취득및손실보상에관한특례법이나 토지수용법 등에 있어서의 환매권과는 달리 국가 스스로 불가피한 상황에 처하여 저지른 위헌적인 국민의 재산권 침해상태를 제거해주기 위하여 특별히 피징발자에게 부여한 재산권으로서 헌법적인 의미를 갖고 있는 재산권이라고 보아야 할 것이며,이 점은 이 사건 규정과 또 이 사건 규정과 관련있는 특징법 제20조 제1항의 위헌성을 검토함에 있어 고려되어야 할 것이다.
특히 징특법의 기본법 내지 일반법인 징발법 제14조 본문에서 “징발물은 소모품인 것을 제외하고는 원상을 유지하여야 하며, 징발해제로 인하여 피징발자에게 반환할 때에는 원상으로 반환하여야 한다”고 규정하고, 같은법 제15조 제1항에서 “징발관은 징발물의 사용이 필요없게 되거나 멸실된 때에는 지체없이 징발을 해제하여야 한다”고 규정하고 있다. 이것은 군사상 필요에 의한 국민의 재산권침해(징발사용)는 일시적일뿐이라는 것을 대전제로 하여 그 필요가 소멸할 때에는 이를 국민에게 원상으로 반환함이 원칙이라는 징발에 있어서의 기본원리를 규정한 것으로 위와 같은 기본원칙은 정당한 보상없이 국가가 취득한 증발재산에 관한 징특법의 입법· 해석·적용에 있어서 더욱 존중되어야 한다.
나. 징특법 제20조 제1항의 위헌여부
(1) 재산권의 본질적 내용의 침해여부: 징특법 제20조 제1항에서는 환매권의 발생기간을 증권상환완료 후 5년이내에 군사상 필요가 소멸한 경우로 제한하였다. 이 기간은 군 당국에 의하여 일방적으로 결정할 수 있는 기간일 뿐만 아니라 증권상환완료후는 5년간에 불과하다. 이는 환매권을 사실상 부여하지 않은 것이나 다름없는 기간이다. 군사시설이 대부분 도시내에 소재한 결과가 되었고 징발매수 후 토지의 가격이 앙등함으로 말미암아, 군사시설의 이전의 필요성이 생긴 경우에도 군당국으로서는 위와 같은 환매대금만을 상환받아서는 군사시설을 이전할 비용에 충당하지 못하게 되어, 위와 같은 환매권의 구속으로부터 벗어나는 시점에서야 비로소 군사시설의 이전을 고려하게 될 수밖에 없었으리라는 것을 쉽게 추지할 수 있다. 그리하여 군당국에서 환매권발생기간이 소멸한 후에야 군사시설의 이전을 고려하게 되었다는 것은 위 규정 자체의 미비 내지 불합리로 말미암아 위와 같은 헌법적 의미를 갖고 있는 환매권이 발생할 여지를 봉쇄하고 있어 사실상 이를 박탈한 결과가 되었다. 당재판소는 일찌기 토지재산권의 경우 ‘그 본질적인 내용이라는 것은 토지재산권의 핵이 되는 실질적 요소 내지 근본요소를 뜻하며, 따라서 재산권의 본질적인 내용을 침해하는 경우라는 것은 그 침해로 사유재산권이 유명무실해지고 사유재산제도가 형해화되어 헌법이 재산권을 보장하는 궁극적인 목적을 달성할 수 없게 되는 지경에 이르는 경우를 말한다’고 판시한 바 있다(당재판소 1989.12.22.선고, 89헌가13결정). 위 규정에서 위와 같은 헌법적인 의미의 재산권인 환매권을 보장한다고 하면서 이를 박탈하는 효과를 가지는 내용으로 규정하고 있는 것은 동 재산권이 유명무실 내지 형해화되어 동 재산권을 보장하는 궁극적인 목적을 달성할 수 없게 되는 지경에 이르는 경우로서 위헌이라고 할 것이다.
(2) 비례의 원칙 위배 여부: 나아가 환매권발생기간을 제한한 위 규정이 비례의 원칙에 위배되는 여부를 살핀다. 우선 앞서본 이 사건 징특법의 입법경위 등에 비추어 보면 징특법상의 환매권발생기간을, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 등 평시에 정당한 보상이 이루어지는 경우의 환매권행사 기간과 유사하게 제한하는 것은 형평을 잃은 것이며, 사실상 전혀 보상이 이루어지지 않은 앞서본 징발재산의 경우에는 오히려 언제 군사상의 필요가 소멸하든지 간에 군사상의 필요가 없다는 통지를 받은 때로부터 기산된 상당한 기간을 정하여 이를 피징발자에게 돌려주는 것이 당연하다고 할 것이다. 또한 평시에 정당한 보상이 이루어지는 도시재개발법에서조차 그 제50조 제1항에서 당해 재개발지역 안에서 시행자가 매각하고자 하는 대지 또는 건축시설을 타에 매각하는 경우 공공시설의 설치를 위하여 토지 등이 수용된 자가 기간에 제한없이 우선하여 매수청구할 수 있도록 규정하고 있고, 택지개발촉진법에서도 제13조 제2항에서 택지개발예정지구의 지정의 해제 또는 변경, 택지개발계획 또는 택지개발사업실시계획의 승인의 취소와 변경 기타의 사유로 수용한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요없게 된 때에는 기간의 제한 없이 환매할 수 있다고 규정하고 있다. 이런 점에서 보아도 환매권의 발생기간을 반드시 제한하여야 한다는 주장은 수긍할 수 없다고 할 것이다. 이 점에서 위 규정은 입법목적에 상당한 수단을 선택함에 있어 비례의 원칙에 위배한 것이라고 본다. 다수의견은 법적안정성과 개발이용의 효율화의 견지에서 환매권발생기간을 제한하는 입법목적이 정당하다고 하나 법적안정성의 문제는 국가와 피징발자 사이만의 문제여서 그리 큰 문제가 아니고, 정당한 보상을 하지 않은 이 사건과 같은 징발재산의 경우에 한하여는 법적안정성의 요청보다도 개인의 기본권구제의 필요성이 더 크다고 할 것이다. 군사상의 필요가 소멸 내지 감소한 경우 군에서 계속점유하는 것보다는 피징발자에게 환매하여 자유롭게 시장경제의 원리에 따라 서 개발·이용케 함이 보다 토지를 효율적으로 개발·이용하는 결과가 될 것임은 명화관화함으로 위 합헌의견은 부당하다.
다. 이 사건 규정의 위헌성
이 사건 규정 역시 제20조 제1항의 규정과 마찬가지로 국가에 의한 위헌적인 재산권침해상태를 구제하기 위하여 신설된 것이라고 할 수 있다. 그러나 이 사건 규정내용은 피징발자 등에게 형성권으로서의 환매권 내지 매수청구권을 보장한 것도 아니고 단지 국가가 원하는 경우 수의계약에 의하여 시가로 매수할 수 있도록 규정하고 있을 뿐이다. 그러므로 이 규정은 위헌적인 재산권 침해상태를 구제하기 위한 규정으로는 위 징특법 제20조 제1항의 환매권자의 권리보장 규정보다 휠씬 미흡하다. 그러므로 위에서 본 바와 같이 징특법 제20조 제1항의 환매기간 제한부분 위헌이라고 할 때 이점에서 벌써 이 사건 규정은 위헌이라고 아니할 수 없다.
첫째, 징특법 제20조 제1항과 같이 피징발자는 이를 우선 매수할 수 있다는 형식의 규정이 아니고 이 사건 규정의 규정내용은 국가가 원하는 경우 수의계약으로 매수할 수 있다는 규정이므로 이로 말미암아 전혀 그 입법목적 즉 과거의 피징발자 등에 대한 위헌적인 재산권침해상태를 구제하는 데 너무 인색하다는 점에서 입법목적에 맞는 수단을 선택하는 데 있어서 적정성을 결하여 비례의 원칙을 위반하였다고 할 수밖에 없다. 징발이 해제되는 경우 반드시 환매할 수 있는 권리로 규정하는 표현(……한다의 표현으로)이 아니므로, 단지 국가가 원하는 경우 시가로 수의계약에 의하여 매수할 수 있는 지위만을 부여하는 것만으로는 과거의 피징발자 등에 대한 위헌적인 재산권박탈에 대하여 이를 구제해 주는 방법으로는 매우 미흡하기 때문이다. 둘째, 징특법 제20조 제1항의 위헌성에 관한 위의 논의에서 이미 밝혔듯이 사용료나 정기예금의 이자정도만 10년간 지급하고 재산권을 박탈한 점과 대비할 때 시가로 환매할 수 있다는 것은 피해의 최소성에 반한다. 더구나 징특법이나 그 시행령에도 이 싯가 산정방법에 대한 규정이 없으므로 징발당국은 고의적으로 부당한 시가를 제시하여 환매를 포기시키려 할 수도 있다. 환매가격은 환매권을 행사하는 데 가장 유리한 선에서 결정될 수 있도록 규정되었어야 한다. 무상으로 반환하거나 국가가 지급한 보상금 및 이에 대한 이자의 합계금 만을 반환받고 환매하여 주는 것이 국가가 일방적으로 징발했다는 점과 또 지급한 보상금과의 관련에서 형평과 정의에 합치할 것이다. 이점은 위 징특법 제20조 제1항의 논의에서 본 바를 원용한다. 셋째로 징특법 제20조 제1항의 경우와 차별함은 평등의 원칙에 반한다. 즉 징특법 제20조 제1항의 경우(매수대금 지급후 5년내에 징발해제시)는 매수대금에 이자만 가산 지급하고 환매할 수 있는데 징특법 제20조의2의 제1항의 경우는 시가에 의한 매수로 규정하여 차별하고 있다. 우리 헌법 제11조에는 “모든국민은 법앞에 평등하다 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”라고 규정하여 국민의 법앞의 평등권을 규정하였다. 물론 여기서 차별을 받지 않는다는 것은 합리적 이유없는 차별을 받지 않는다는 것을 의미한다. 그러면 위 징특법 제20조와 제20조의 2의 규정에서 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년이내에 그 징발재산이 군사상 필요없게 된 경우의 피징발자의 권리와 그 5년이 경과된 후에 그 군사상 필요가 없게 된 징발재산의 피징발자와의 사이에 위와 같은 차별대우를 한 것이 합리적인 이유있는 차별인가가 문제이다. 이 차별은 순전히 징발재산이 군사상 필요없게 된 시기가 징발재산 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년내인가 5년이 경과된 때인가에 의한 차별이다. 그런데 징발재산이 군사상 필요없게 된 시기는 피징발자의 의사나 행위와는 관계없는 국가측 즉 징발한 군당국의 일방적인 결정에 의하는 것이다. 그러므로 징발재산의 매수대금으로 지급된 증권의 상환종료시부터 5년이 경과전과 후에 징발재산이 군사상 필요없게 된 경우 그 사유는 피징발자의 책임에 돌릴 수 없는 사유에 인한 것이어서 피징발자에 대한 위 차별은 위와 같은 차별을 할 아무런 합리적인 이유도 없다. 그러므로 위 징특법 제20조 제1항과 이 사건 규정 중 위 차별을 이룬 규정부분은 헌법 제11조에 정한 평등의 원칙에 반하여 헌법에 위반된다고 할 것이다. 따라서 제20조 제1항의 규정과 같은 환매가격으로 환매할 수 있도록 동법조와 이 사건 규정을 통일하여야 할 것이다. 그러므로 또한 헌법재판소법 제75조 제6항, 제45조 단서규정을 적용하여 위 제20조 제1항의 규정에 대하여도 같이 위헌성이 있다는 심판을 하여야 할 것으로 생각한다.
다만 위와 같이 이 사건 규정 및 동 규정과 밀접한 관계가 있는 징특법 제20조 제1항과 이 사건 규정을 위헌으로 선고하는 것으로서는 국민의 권리구제에 도움이 되지 않는다. 위 규정들이 전면 위헌으로 될 때 피징발자 등은 환매권을 행사할 근거가 소멸하여 오히려 더 불리한 상태로 되어버리기 때문이다. 이러한 점을 감안하면 헌법재판소로서는 이 사건 규정과 위 징특법 제20조 제1항에 대하여는 헌법불합치선언을 하고 일정한 기간 내에 합헌적인 내용으로 즉 환매기간의 제한이 없고, 또 환매가격도 위에서 본 적정한 선에서 결정될 수 있도록 이를 개정할 것을 촉구하는 결론을 내는 것이 가장 합당하다고 생각한 것이다.
라. 징특법 제20조의2 제2항의 위헌성
1993. 12. 27. 법률 제4618호로 징특법을 개정하면서 징특법 제20조의2 제2항, 제3항을 제3항, 제4항으로 하고 제2항을 신설하였는바, 제2항은 제1항의 규정에 따라 징발매수재산을 피징발자 등에게 시가로 수의계약에 의하여 매각하되 징발매수재산이 공공사업목적이 된 경우에는 이를 공공사업시행자에게 매각한다는 규정이다. 위 제2항의 규정은 제1항의 규정이 합헌일 때에는 합헌일 수 있으나, 제1항의 규정이 헌법에 불합치된다면 위 제2항의 규정도 헌법에 합치되지 않는다고 하지 않을 수 없다.
마. 그러므로 이 사건 규정 및 징특법 제20조 제1항, 징특법 제20조의2 제1항ㆍ제2항의 각 규정은 헌법에 합치되지 아니한다고 생각한다. 이상과 같은 이유로 다수의견에 반대한다.
1995. 2. 23.
재 판 장 재 판 관 김 용 준 _________________________
재 판 관 김 진 우 _________________________
주 심 재 판 관 김 문 희 _________________________
재 판 관 황 도 연 _________________________
재 판 관 이 재 화 _________________________
재 판 관 조 승 형 _________________________
재 판 관 정 경 식 _________________________
재 판 관 고 중 석 _________________________
재 판 관 신 창 언 _________________________