헌법재판소
99헌마97
금융산업의구조개선에관한법률 제10조 등 위헌확인 (금융산업의구조개선에관한법률 제14조)
결정일: 1999년 9월 16일
결정요지
참조조문
결정 전문
헌 법 재 판 소
결 정
사 건 99헌마97 금융산업의구조개선에관한법률 제10조 등 위헌확인
청 구 인 정 ○ 성
대리인 성심종합법무법인
담당변호사 강 수 림
주 문
이 사건 심판청구를 각하한다.
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 주식회사 ○○은행은 1997년 12월말 기준으로 국제결제은행(BIS) 기준 자기자본비율 8%에 미달하는 은행에 해당되어, 금융산업의구조개선에관한법률(1998. 1. 8. 법률 제5496호로 개정되고 1998. 9. 14. 법률 제5549호로 개정되기 전의 것, 이하 “개정전 구조개선법”이라 한다) 제10조 제1항에 따라 금융감독위원회에 1998년 4월말까지 경영정상화계획을 제출하게 되었고, 민간전문가로 구성된 경영평가위원회는 자산실사의 결과를 토대로 위 은행이 IMF와 합의한 대로 2000년 6월말에 위 BIS 기준 자기자본비율 8%를 충족할 수 없다고 판단, 금융감독위원회에 경영정상화계획을 불승인하도록 건의하였으며, 이에 따라 금융감독위원회는 의결을 거쳐 1998. 6. 29. 위 은행을 부실금융기관으로 지정하고 개정전 구조개선법 제14조 제2항에 의거, 계약이전결정을 내리고 영업정지처분을 하였다.
그 후 금융감독위원회의 인가취소 요청을 받은 재정경제부장관은 금융산업의구조개선에관한법률(1998. 9. 14. 법률 제5549호로 개정된 것, 이하 “개정된 구조개선법”이라 한다) 제14조 제3항(개정내용은 “재정경제원장관”을 “재정경제부장관”으로 한 것에 불과하고 실질적 내용은 개정전과 같다)에 따라 1998. 9. 30. 위 은행에 대한 인가를 취소하였으며, 그 결과 위 은행은 해산되고, 위 은행의 주식은 1999. 1. 11.부터 같은 해 2. 24.까지 정리매매기간을 거친다음 1999. 2. 25. 상장폐지되었다.
(2) 청구인은 위 ○○은행의 주주로서 금융산업의구조개선에관한법률 제10조, 제14조로 인하여 헌법 제10조, 제13조 제2항, 제23조 제3항에 의하여 보장된 청구인의 기본권을 침해받았다고 주장하면서 이 사건 심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 개정된 구조개선법을 소급적용하여 ○○은행에 대한 경영개선조치, 계약이전결정, 영업정지처분 및 인가취소 하였음을 한 것을 전제로 개정된 구조개선법 제10조, 제14조 전체의 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인이 주장하는 ○○은행에 대한 경영개선조치, 계약이전결정, 영업정지처분은 개정전 구조개선법 제10조 제1항, 제14조 제2항, 인가취소는 개정된 구조개선법 제14조 제3항에 근거하여 이루어졌음이 분명하다.
따라서 이 사건 심판의 대상은 개정전 구조개선법 제10조 제1항, 제14조 제2항과 개정된 구조개선법 제14조 제3항이 청구인의 기본권을 침해하였는지의 여부로 한정하여 보아야 할 것이고, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
개정전 구조개선법 제10조(금융기관의 건전성 유지) ① 금융감독원 원장(이하 “금융감독원장”이라 한다)은 금융기관의 자기자본 비율이 일정수준에 미달하는 등 재무상태가 불건전하다고 인정하는 때에는 해당 금융기관에 대하여 주의, 경고, 자본금의 증액 또는 감액, 보유자산의 처분, 점포‧조직의 축소, 고위험 자산의 취득금지, 영업의 일부정지 등 필요한 경영개선조치를 명하거나 이의 이행계획을 제출할 것을 명할 수 있다.
개정전 구조개선법 제14조(행정처분) ② 금융감독위원회는 부실금융기관이 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 당해 부실금융기관에 대하여 계약이전의 결정, 6월의 범위내에서의 일정기간의 영업정지 등 필요한 처분을 할 수 있으며, 재정경제원장관에게 영업의 인가‧허가등의 취소를 요청할 수 있다.
1. 제11조제1항의 규정에 의한 경영개선명령을 이행하지 아니하거나 이행할 수 없게 된 경우
2. 제11조제1항 및 제3항에서 규정하는 명령 또는 알선에 의한 부실금융기관의 합병등이 이루어지지 아니하는 경우
3. 채무가 재산을 현저히 초과함으로써 제11조의 규정에 의한 경영개선명령의 이행 또는 부실금융기관의 합병등이 이루어지기 어렵다고 판단되거나 예금자보호등을 위하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정되는 경우
개정된 구조개선법 제14조(행정처분) ③ 제2항의 규정에 의하여 요청을 받은 재정경제부장관은 당해 부실금융기관의 영업의 인가‧허가등을 취소할 수 있다.
2 청구인의 주장과 이해관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
(1) BIS 자기자본비율 8%를 적용하려면 미리 그 기준과 내용을 고시하였어야 함에도, 금융감독위원회는 이를 고시도 하지 않고 있다가 IMF사태가 발생하자 느닷없이 그 기준을 제시하고 적기시정조치를 적용하여 ○○은행에 대하여 계약이전결정과 영업정지명령을 내렸는바, 적기시정조치는 1998. 9. 14. 개정‧시행된 구조개선법의 제10조에 규정되어 있으므로 그 시행전에 이를 미리 적용한 것은 위 법률조항을 소급시행한 것으로서 헌법 제13조 제2항에 규정된 소급입법 제한원칙을 위반한 것이다.
(2) 구조개선법 제14조 제2항에 따른 계약이전결정 등은 계약자유의 원칙과 사유재산제도를 전면 부인하고 재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가지는 것으로서 헌법 제23조 제3항에 위반된다.
나. 재정경제부장관의 의견
(1) 구조개선법 제10조, 제14조 제2항에 대하여 헌법소원을 청구하기 위해서는 사전에 금융감독기구의설치에관한법률 제70조에 규정된 행정심판과 행정소송이라는 구제절차를 거쳐야 하므로, 이를 거치지 않은 이 사건 심판청구는 부적법하다.
(2) 부실금융기관에 대한 경영개선명령 등에 따른 영업정지 및 계약이전의 결정은 구조개선법이 1998. 9. 14.개정되기 전에도 이미 존치하던 규정에 의하여 이루어진 것으로서 이를 소급입법에 의한 처분이라 할 수 없다.
(3) 구조개선법 제10조 및 제14조의 규정은 부실금융기관을 그대로 방치할 경우 다수의 이해관계자들에게 상당한 재산상 손실을 입히게 되고, 나아가 금융시스템 및 국민경제 전체에 위기가 발생할 개연성이 크기 때문에 법률이 정한 요건과 절차에 따라 부실경영에 대한 적절한 책임을 지우기 위한 근거규정이므로 헌법이 정하는 최소침해의 원칙과 비례의 원칙 등에 위반되지 않으며, 또한 부실금융기관의 경영에 대하여 법적 책임이 있는 주주들에 대하여 응분의 재산상 손실의 책임을 지운 것으로서 주주들의 재산권을 부당하게 침해하는 것도 아니다.
3. 판단
가. 헌법재판소법 제68조제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는……헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다”고 규정하고 있는 바, 이는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자기의 기본권을 현재 직접적으로 침해당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있다는 뜻이고, 따라서 이 사건의 경우와 같이 법령으로 인한 기본권침해를 이유로 법령자체를 대상으로 하여 헌법소원심판을 청구하려면 그 법령이 구체적인 집행행위를 매개로 하지 아니하고 그 자체로서 직접적으로 헌법상 보장된 자기의 기본권을 침해하는 경우이어야 한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192등, 판례집 4, 813, 823; 1995. 7. 21. 94헌마191, 판례집 7-2, 195, 201-202 등 참조).
나. 그런데 이 사건 심판대상 조항의 내용을 살펴보면 개정전
구조개선법 제10조 제1항은 금융기관의 재무상태가 불건전하다고 인정하는 때에 금융감독원장으로 하여금 자본금의 증액‧감액, 영업의 일부정지 등의 경영개선조치명령, 경영개선이행계획 제출명령을 할 수 있는 권한을 부여한 것이고, 개정전 구조개선법 제14조 제2항은 부실금융기관이 소정의 각호의 사유에 해당하는 경우 금융감독위원회로 하여금 당해 부실금융기관에 대하여 계약이전의 결정, 영업정지처분을 할 수 있도록 한 것이며, 개정된 구조개선법 제14조 제3항은 금융감독위원회로부터 부실금융기관에 대한 영업의 인‧허가의 취소요청을 받은 재정경제부장관으로 하여금 당해 부실금융기관의 영업의 인‧허가를 취소할 수 있도록 한 것으로서, 이러한 경영개선조치명령, 계약이전의 결정, 영업정지처분 및 인가취소처분은 모두 공권력적 집행행위임이 분명하다.
따라서 청구인이 주장하는 기본권의 침해는 위 각 법률조항에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라, 이 조항들이 부여한 권한을 구체적으로 행사한 별도의 집행행위인 금융감독원장의 경영개선조치명령이나 금융감독위원회의 계약이전결정, 영업정지처분 및 재정경제부장관의 인가취소처분에 의하여 비로소 현실적으로 나타나는 것이므로 위 법률조항들은 기본권침해의 직접성이 없다.
다. 결국 이 사건 심판청구는 기본권침해의 직접성이 없는 법률조항을 직접 심판대상으로 삼은 것으로서 법령에 대한 헌법소원의 요건을 갖추지 못하였으므로 부적법하다.
4. 결론
이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
1999. 9. 16.
재 판 장 재 판 관 김 용 준 ____________________________
재 판 관 김 문 희 ____________________________
재 판 관 이 재 화 ____________________________
재 판 관 조 승 형 ____________________________
재 판 관 정 경 식 ____________________________
주 심 재 판 관 고 중 석 ____________________________
재 판 관 신 창 언 ____________________________
재 판 관 이 영 모 ____________________________
재 판 관 한 대 현 ____________________________
결 정
사 건 99헌마97 금융산업의구조개선에관한법률 제10조 등 위헌확인
청 구 인 정 ○ 성
대리인 성심종합법무법인
담당변호사 강 수 림
주 문
이 사건 심판청구를 각하한다.
이 유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 주식회사 ○○은행은 1997년 12월말 기준으로 국제결제은행(BIS) 기준 자기자본비율 8%에 미달하는 은행에 해당되어, 금융산업의구조개선에관한법률(1998. 1. 8. 법률 제5496호로 개정되고 1998. 9. 14. 법률 제5549호로 개정되기 전의 것, 이하 “개정전 구조개선법”이라 한다) 제10조 제1항에 따라 금융감독위원회에 1998년 4월말까지 경영정상화계획을 제출하게 되었고, 민간전문가로 구성된 경영평가위원회는 자산실사의 결과를 토대로 위 은행이 IMF와 합의한 대로 2000년 6월말에 위 BIS 기준 자기자본비율 8%를 충족할 수 없다고 판단, 금융감독위원회에 경영정상화계획을 불승인하도록 건의하였으며, 이에 따라 금융감독위원회는 의결을 거쳐 1998. 6. 29. 위 은행을 부실금융기관으로 지정하고 개정전 구조개선법 제14조 제2항에 의거, 계약이전결정을 내리고 영업정지처분을 하였다.
그 후 금융감독위원회의 인가취소 요청을 받은 재정경제부장관은 금융산업의구조개선에관한법률(1998. 9. 14. 법률 제5549호로 개정된 것, 이하 “개정된 구조개선법”이라 한다) 제14조 제3항(개정내용은 “재정경제원장관”을 “재정경제부장관”으로 한 것에 불과하고 실질적 내용은 개정전과 같다)에 따라 1998. 9. 30. 위 은행에 대한 인가를 취소하였으며, 그 결과 위 은행은 해산되고, 위 은행의 주식은 1999. 1. 11.부터 같은 해 2. 24.까지 정리매매기간을 거친다음 1999. 2. 25. 상장폐지되었다.
(2) 청구인은 위 ○○은행의 주주로서 금융산업의구조개선에관한법률 제10조, 제14조로 인하여 헌법 제10조, 제13조 제2항, 제23조 제3항에 의하여 보장된 청구인의 기본권을 침해받았다고 주장하면서 이 사건 심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 개정된 구조개선법을 소급적용하여 ○○은행에 대한 경영개선조치, 계약이전결정, 영업정지처분 및 인가취소 하였음을 한 것을 전제로 개정된 구조개선법 제10조, 제14조 전체의 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인이 주장하는 ○○은행에 대한 경영개선조치, 계약이전결정, 영업정지처분은 개정전 구조개선법 제10조 제1항, 제14조 제2항, 인가취소는 개정된 구조개선법 제14조 제3항에 근거하여 이루어졌음이 분명하다.
따라서 이 사건 심판의 대상은 개정전 구조개선법 제10조 제1항, 제14조 제2항과 개정된 구조개선법 제14조 제3항이 청구인의 기본권을 침해하였는지의 여부로 한정하여 보아야 할 것이고, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
개정전 구조개선법 제10조(금융기관의 건전성 유지) ① 금융감독원 원장(이하 “금융감독원장”이라 한다)은 금융기관의 자기자본 비율이 일정수준에 미달하는 등 재무상태가 불건전하다고 인정하는 때에는 해당 금융기관에 대하여 주의, 경고, 자본금의 증액 또는 감액, 보유자산의 처분, 점포‧조직의 축소, 고위험 자산의 취득금지, 영업의 일부정지 등 필요한 경영개선조치를 명하거나 이의 이행계획을 제출할 것을 명할 수 있다.
개정전 구조개선법 제14조(행정처분) ② 금융감독위원회는 부실금융기관이 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 당해 부실금융기관에 대하여 계약이전의 결정, 6월의 범위내에서의 일정기간의 영업정지 등 필요한 처분을 할 수 있으며, 재정경제원장관에게 영업의 인가‧허가등의 취소를 요청할 수 있다.
1. 제11조제1항의 규정에 의한 경영개선명령을 이행하지 아니하거나 이행할 수 없게 된 경우
2. 제11조제1항 및 제3항에서 규정하는 명령 또는 알선에 의한 부실금융기관의 합병등이 이루어지지 아니하는 경우
3. 채무가 재산을 현저히 초과함으로써 제11조의 규정에 의한 경영개선명령의 이행 또는 부실금융기관의 합병등이 이루어지기 어렵다고 판단되거나 예금자보호등을 위하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정되는 경우
개정된 구조개선법 제14조(행정처분) ③ 제2항의 규정에 의하여 요청을 받은 재정경제부장관은 당해 부실금융기관의 영업의 인가‧허가등을 취소할 수 있다.
2 청구인의 주장과 이해관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
(1) BIS 자기자본비율 8%를 적용하려면 미리 그 기준과 내용을 고시하였어야 함에도, 금융감독위원회는 이를 고시도 하지 않고 있다가 IMF사태가 발생하자 느닷없이 그 기준을 제시하고 적기시정조치를 적용하여 ○○은행에 대하여 계약이전결정과 영업정지명령을 내렸는바, 적기시정조치는 1998. 9. 14. 개정‧시행된 구조개선법의 제10조에 규정되어 있으므로 그 시행전에 이를 미리 적용한 것은 위 법률조항을 소급시행한 것으로서 헌법 제13조 제2항에 규정된 소급입법 제한원칙을 위반한 것이다.
(2) 구조개선법 제14조 제2항에 따른 계약이전결정 등은 계약자유의 원칙과 사유재산제도를 전면 부인하고 재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가지는 것으로서 헌법 제23조 제3항에 위반된다.
나. 재정경제부장관의 의견
(1) 구조개선법 제10조, 제14조 제2항에 대하여 헌법소원을 청구하기 위해서는 사전에 금융감독기구의설치에관한법률 제70조에 규정된 행정심판과 행정소송이라는 구제절차를 거쳐야 하므로, 이를 거치지 않은 이 사건 심판청구는 부적법하다.
(2) 부실금융기관에 대한 경영개선명령 등에 따른 영업정지 및 계약이전의 결정은 구조개선법이 1998. 9. 14.개정되기 전에도 이미 존치하던 규정에 의하여 이루어진 것으로서 이를 소급입법에 의한 처분이라 할 수 없다.
(3) 구조개선법 제10조 및 제14조의 규정은 부실금융기관을 그대로 방치할 경우 다수의 이해관계자들에게 상당한 재산상 손실을 입히게 되고, 나아가 금융시스템 및 국민경제 전체에 위기가 발생할 개연성이 크기 때문에 법률이 정한 요건과 절차에 따라 부실경영에 대한 적절한 책임을 지우기 위한 근거규정이므로 헌법이 정하는 최소침해의 원칙과 비례의 원칙 등에 위반되지 않으며, 또한 부실금융기관의 경영에 대하여 법적 책임이 있는 주주들에 대하여 응분의 재산상 손실의 책임을 지운 것으로서 주주들의 재산권을 부당하게 침해하는 것도 아니다.
3. 판단
가. 헌법재판소법 제68조제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는……헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다”고 규정하고 있는 바, 이는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자기의 기본권을 현재 직접적으로 침해당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있다는 뜻이고, 따라서 이 사건의 경우와 같이 법령으로 인한 기본권침해를 이유로 법령자체를 대상으로 하여 헌법소원심판을 청구하려면 그 법령이 구체적인 집행행위를 매개로 하지 아니하고 그 자체로서 직접적으로 헌법상 보장된 자기의 기본권을 침해하는 경우이어야 한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192등, 판례집 4, 813, 823; 1995. 7. 21. 94헌마191, 판례집 7-2, 195, 201-202 등 참조).
나. 그런데 이 사건 심판대상 조항의 내용을 살펴보면 개정전
구조개선법 제10조 제1항은 금융기관의 재무상태가 불건전하다고 인정하는 때에 금융감독원장으로 하여금 자본금의 증액‧감액, 영업의 일부정지 등의 경영개선조치명령, 경영개선이행계획 제출명령을 할 수 있는 권한을 부여한 것이고, 개정전 구조개선법 제14조 제2항은 부실금융기관이 소정의 각호의 사유에 해당하는 경우 금융감독위원회로 하여금 당해 부실금융기관에 대하여 계약이전의 결정, 영업정지처분을 할 수 있도록 한 것이며, 개정된 구조개선법 제14조 제3항은 금융감독위원회로부터 부실금융기관에 대한 영업의 인‧허가의 취소요청을 받은 재정경제부장관으로 하여금 당해 부실금융기관의 영업의 인‧허가를 취소할 수 있도록 한 것으로서, 이러한 경영개선조치명령, 계약이전의 결정, 영업정지처분 및 인가취소처분은 모두 공권력적 집행행위임이 분명하다.
따라서 청구인이 주장하는 기본권의 침해는 위 각 법률조항에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라, 이 조항들이 부여한 권한을 구체적으로 행사한 별도의 집행행위인 금융감독원장의 경영개선조치명령이나 금융감독위원회의 계약이전결정, 영업정지처분 및 재정경제부장관의 인가취소처분에 의하여 비로소 현실적으로 나타나는 것이므로 위 법률조항들은 기본권침해의 직접성이 없다.
다. 결국 이 사건 심판청구는 기본권침해의 직접성이 없는 법률조항을 직접 심판대상으로 삼은 것으로서 법령에 대한 헌법소원의 요건을 갖추지 못하였으므로 부적법하다.
4. 결론
이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
1999. 9. 16.
재 판 장 재 판 관 김 용 준 ____________________________
재 판 관 김 문 희 ____________________________
재 판 관 이 재 화 ____________________________
재 판 관 조 승 형 ____________________________
재 판 관 정 경 식 ____________________________
주 심 재 판 관 고 중 석 ____________________________
재 판 관 신 창 언 ____________________________
재 판 관 이 영 모 ____________________________
재 판 관 한 대 현 ____________________________