헌법재판소
2006헌마203
강원도 시·군의회의원 정수 및 선거구등에 관한 조례 제3조 별표2중 철원군부분 위헌확인
결정일: 2009년 3월 26일
결정요지
가. 공직선거법 제24조 제10항이 시ㆍ도의회가 기초의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다고 규정하고 있더라도 강원도의회가 공직선거법 제26조 제2항의 위임에 따라 기초의원지역구의 구역과 의원정수를 정하는 조례를 제정하면서 강원도 선거구 획정위원회의 선거구확정안보다 의원 1인당 인구수의 편차가 더 적은 다른 조례안을 채택한 것이 위법하다고 볼 수 없고, 합리적인 이유도 없이 강원도선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하지 않은 것이라고 보기 어렵다.
나. 기초의회의원을 선출할 때에 의원 1인당 인구수가 나타내는 투표가치의 평등보다 읍ㆍ면의 개수나 지역대표성을 더 중시하지 않으면 헌법상 지방자치제도의 취지에 어긋난다고 보기는 어렵다.
다. 공직선거법이 종전에 읍ㆍ면마다 기초의원 1인씩 선출하던 제도를 중선거구제로 개정한 취지는 종전 제도의 기초의원 선거구 사이에 인구편차가 너무 크게 벌어지는 것을 시정하기 위한 것이라고 볼 수도 있으므로, 이러한 취지에 따라 강원도의회가 철원군 기초의원지역구와 의원정수를 정하면서 의원 1인당 인구수의 편차가 더 적은 비교표 2안을 채택한 것이 지역대표성(읍ㆍ면의 개수)을 무시한 것이어서 부당하다고 보기 어렵다.
나. 기초의회의원을 선출할 때에 의원 1인당 인구수가 나타내는 투표가치의 평등보다 읍ㆍ면의 개수나 지역대표성을 더 중시하지 않으면 헌법상 지방자치제도의 취지에 어긋난다고 보기는 어렵다.
다. 공직선거법이 종전에 읍ㆍ면마다 기초의원 1인씩 선출하던 제도를 중선거구제로 개정한 취지는 종전 제도의 기초의원 선거구 사이에 인구편차가 너무 크게 벌어지는 것을 시정하기 위한 것이라고 볼 수도 있으므로, 이러한 취지에 따라 강원도의회가 철원군 기초의원지역구와 의원정수를 정하면서 의원 1인당 인구수의 편차가 더 적은 비교표 2안을 채택한 것이 지역대표성(읍ㆍ면의 개수)을 무시한 것이어서 부당하다고 보기 어렵다.
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
청 구 인 1. 한○석
2. 이○재
3. 장○혁
4. 이○수
5. 장○집
청구인들 대리인 법무법인 동인
담당변호사 정충수 외 2인
【주 문】
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
자치구·시·군의원(이하 ‘기초의회의원’이라고 한다)은 인구 1,000인 이상의 읍·면·동마다 1인씩 선출하다가, 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정·시행된 공직선거법에 의하여 하나의 지역선거구에서 기초의회의원 2인 이상 4인 이하를 선출하는 중선거구제로 변경되었다.
이에 따라 2005. 12. 30. 공포된 강원도조례 제3099호 ‘강원도 시·군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’(이하 ‘이 사건 조례’라고 한다) [별표 2] ‘강원도 시·군의원 지역선거구 의원정수 및 구역표’(이하 ‘이 사건 별표’라고 한다)에 의하여 철원군의회의원 지역선거구는 가선거구와 나선거구로 나누어 의원 3인씩 선출하도록 정해졌다. 가선거구는 2개 읍에서 의원 2인을 선출하였는데 의원 3인을 선출하게 되었고, 나선거구는 5개 읍·면에서 의원 4인을 선출하였는데 3인으로 줄게 되었다.
청구인들은 철원군 나선거구의 주민으로서 2006. 5. 31. 실시될 예정인 철원군의회의원선거에서 청구인들의 평등선거권이 침해된다고 주장하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1) 이 사건 심판의 대상은 이 사건 별표 중 "철원군 나선거구"란이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 이 사건 별표 중 관련부분은 다음과 같다.
<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=27764672"></img>
(2) 관련규정
[별지]와 같다.
2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
종래 철원군 가선거구는 2개 읍에서 의원 2인을 선출하였고 나선거구에서는 2개 읍·3개 면에서 의원 4인을 선출하였는데, 가·나 선거구에서 모두 3인씩 선출하도록 변경함으로써 나선거구 주민들의 평등선거권을 침해하였다.
나. 강원도의회의 의견
기초의회의원의 지역선거구(이하 ‘기초의원 지역구’라 한다)와 선거구별 의원정수를 정함에 있어 강원도시·군의원선거구획정위원회(이하 ‘강원도선거구획정위원회’라 한다)가 읍·면·동수와 인구수에 각 50%의 가중치를 두고 산정하여 철원군 가·나 선거구의 의원정수를 2:4 혹은 3:3으로 하는 2개의 의견을 제시하였는데, 강원도의회가 중선거구제의 도입은 소선거구제의 불합리한 점 중 하나인 의원 1인당 인구편차를 최소화하려는 취지가 포함되어 있다고 보아 지역대표성보다 인구수를 고려하여 후자의 의견을 택한 것이다.
3. 판 단
가. 이 사건의 쟁점
이 사건의 쟁점은 강원도 철원군 기초의원지역구의 의원정수 배정이 나선거구 주민인 청구인들의 평등선거권을 침해하는지 여부이다.
나. 이 사건 조례의 개정경위
철원군의회는 2005. 10. 14. 철원군 기초의원지역구 획정과 의원정수 배정에 관하여 ‘가’지역구 의원과 ‘나’지역구 의원 사이의 의견 차이를 조정하지 못하고, 아래 비교표와 같이 1안(가선거구 2명 선출, 나선거구 4명 선출) 2안(가·나 선거구에서 각 3명씩 선출)을 모두 의견으로 제출하기로 의결하자, 철원군수가 그대로 강원도선거구획정위원회에 제출하였다.
<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=27764673"></img>
강원도선거구획정위원회는 2005. 10. 26.경 공직선거법 제26조 제4항에 따라 시·도의원지역구에 따라 가선거구와 나선거구로 나누고 공직선거법 제26조 제2항에 따라 철원군의 읍·면의 수와 인구를 각 50%의 비율로 반영하여 위 비교표 1안과 같이 가선거구 의원정수를 2명으로, 철원군 나선거구 의원정수를 4명으로 결정하였는데, 강원도의회는 위 비교표 2안을 채택하여 철원군 가선거구와 나선거구의 의원정수를 모두 3인으로 수정하여 의결하였고, 2005. 12. 30. 강원도조례 제3099호로 공포되었다.
다. 기초의원지역구 획정과 의원정수의 결정 기준
헌법 제118조 제2항은 지방의회의 의원선거에 관한 사항은 법률로 정하도록 위임하였다. 이에 따라 공직선거법은 기초의회의원의 시·도별 총 정수를 제23조 제1항에서 직접 정하고, 각 기초의회별 의원정수는 시·도별 선거구획정위원회가 시·도별 총 정수의 범위 내에서 자치구·시·군(이하 ‘기초자치단체’라 한다)의 인구와 지역대표성을 고려하여 정하되 최소 7인 이상으로 정하도록 하고(제23조 제1항·제2항), 기초의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되 하나의 읍·면·동을 나누어 서로 다른 지역구에 속하게 하지 못하며, 하나의 기초의원지역구에서 선출할 의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 기초의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정하도록 규정하였다(제26조 제2항·제3항).
공직선거관리규칙(2005. 8. 4. 중앙선거관리위원회규칙 제241호) 제4조는 기초의회의원 정수는 시·도별 총 정수의 범위 내에서 기초자치단체별 인구 비율과 읍·면·동수 비율 등을 고려하여 정하되, 기초의원지역구의 의원정수를 정할 때에는 지역선거구별로 의원 1인당 인구수의 편차가 최소화되도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다.
라. 이 사건 별표가 청구인들의 평등선거권을 침해하는지 여부
이 사건 조례가 철원군의 기초의원지역구와 의원정수를 위 비교표 2안과 같이 가·나 선거구에서 각각 의원 3인씩 선출하기로 정한 부분이 공직선거법 제23조나 제26조의 규정에 위반되는 점을 찾을 수 없다. 즉, 공직선거법 제24조 제10항이 시·도의회가 기초의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다고 규정하고 있고, 강원도선거구획정위원회가 위 비교표 1안을 결정하였다고 하더라도, 강원도의회가 공직선거법 제26조 제2항의 위임에 따라 기초의원지역구의 구역과 의원정수를 정하는 조례를 제정하면서 의원 1인당 인구수의 편차가 더 적은 비교표 2안을 채택한 것이 위법하다고 볼 수 없고, 합리적인 이유도 없이 강원도선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하지 않은 것이라고 보기도 어렵다.
철원군 나선거구의 지역구 기초의원 1인당 인구수를 철원군의 지역구 기초의원 1인당 평균인구수 8,197.3명(철원군의 전체인구를 지역구 기초의원 6인으로 나눈 수)와 비교하면, 비교표 1안의 경우에는 평균인구수보다 19.6% 가량 적고, 비교표 2안의 경우에는 평균인구수보다 7.2% 가량 많다. 철원군 가선거구와 나선거구에서 각 선출하는 지역구 기초의원 1인당 인구수를 직접 비교하면 비교표 1안에 의하면 1.73:1이고, 비교표 2안에 의하면 1:1.15이다. 어떻게 비교하든지 비교표 1안을 채택하더라도 평등선거의 원칙에 어긋난다고 보기 어렵지만, 비교표 2안의 인구편차가 훨씬 더 적다.
비교표 1안에 의하면 공직선거법이 개정되기 전과 같이 읍·면의 수가 많은 나선거구에서 더 많은 기초의원을 선출할 수 있다. 그러나 기초의회의원을 선출할 때에 의원 1인당 인구수가 나타내는 투표가치의 평등보다 읍·면의 개수나 지역대표성을 더 중시하지 않으면 헌법상 지방자치제도의 취지에 어긋난다고 보기는 어렵다.
그리고 공직선거법이 종전에 읍·면마다 기초의원 1인씩 선출하던 제도를 중선거구제로 개정한 취지는 종전 제도의 기초의원 선거구 사이에 인구편차가 너무 크게 벌어지는 것을 시정하기 위한 것이라고 볼 수도 있으므로, 이러한 취지에 따라 강원도의회가 철원군 기초의원지역구와 의원정수를 정하면서 의원 1인당 인구수의 편차가 더 적은 비교표 2안을 채택한 것이 지역대표성(읍·면의 개수)을 무시한 것이어서 부당하다고 보기 어렵다.
결국, 이 사건 조례의 이 사건 별표 중 "철원군 나선거구"란 부분은 청구인들의 평등선거권을 침해한다고 볼 수 없다.
4. 결 론
청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 기각하기로 결정한다.
청 구 인 1. 한○석
2. 이○재
3. 장○혁
4. 이○수
5. 장○집
청구인들 대리인 법무법인 동인
담당변호사 정충수 외 2인
【주 문】
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
자치구·시·군의원(이하 ‘기초의회의원’이라고 한다)은 인구 1,000인 이상의 읍·면·동마다 1인씩 선출하다가, 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정·시행된 공직선거법에 의하여 하나의 지역선거구에서 기초의회의원 2인 이상 4인 이하를 선출하는 중선거구제로 변경되었다.
이에 따라 2005. 12. 30. 공포된 강원도조례 제3099호 ‘강원도 시·군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’(이하 ‘이 사건 조례’라고 한다) [별표 2] ‘강원도 시·군의원 지역선거구 의원정수 및 구역표’(이하 ‘이 사건 별표’라고 한다)에 의하여 철원군의회의원 지역선거구는 가선거구와 나선거구로 나누어 의원 3인씩 선출하도록 정해졌다. 가선거구는 2개 읍에서 의원 2인을 선출하였는데 의원 3인을 선출하게 되었고, 나선거구는 5개 읍·면에서 의원 4인을 선출하였는데 3인으로 줄게 되었다.
청구인들은 철원군 나선거구의 주민으로서 2006. 5. 31. 실시될 예정인 철원군의회의원선거에서 청구인들의 평등선거권이 침해된다고 주장하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1) 이 사건 심판의 대상은 이 사건 별표 중 "철원군 나선거구"란이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 이 사건 별표 중 관련부분은 다음과 같다.
<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=27764672"></img>
(2) 관련규정
[별지]와 같다.
2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
종래 철원군 가선거구는 2개 읍에서 의원 2인을 선출하였고 나선거구에서는 2개 읍·3개 면에서 의원 4인을 선출하였는데, 가·나 선거구에서 모두 3인씩 선출하도록 변경함으로써 나선거구 주민들의 평등선거권을 침해하였다.
나. 강원도의회의 의견
기초의회의원의 지역선거구(이하 ‘기초의원 지역구’라 한다)와 선거구별 의원정수를 정함에 있어 강원도시·군의원선거구획정위원회(이하 ‘강원도선거구획정위원회’라 한다)가 읍·면·동수와 인구수에 각 50%의 가중치를 두고 산정하여 철원군 가·나 선거구의 의원정수를 2:4 혹은 3:3으로 하는 2개의 의견을 제시하였는데, 강원도의회가 중선거구제의 도입은 소선거구제의 불합리한 점 중 하나인 의원 1인당 인구편차를 최소화하려는 취지가 포함되어 있다고 보아 지역대표성보다 인구수를 고려하여 후자의 의견을 택한 것이다.
3. 판 단
가. 이 사건의 쟁점
이 사건의 쟁점은 강원도 철원군 기초의원지역구의 의원정수 배정이 나선거구 주민인 청구인들의 평등선거권을 침해하는지 여부이다.
나. 이 사건 조례의 개정경위
철원군의회는 2005. 10. 14. 철원군 기초의원지역구 획정과 의원정수 배정에 관하여 ‘가’지역구 의원과 ‘나’지역구 의원 사이의 의견 차이를 조정하지 못하고, 아래 비교표와 같이 1안(가선거구 2명 선출, 나선거구 4명 선출) 2안(가·나 선거구에서 각 3명씩 선출)을 모두 의견으로 제출하기로 의결하자, 철원군수가 그대로 강원도선거구획정위원회에 제출하였다.
<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=27764673"></img>
강원도선거구획정위원회는 2005. 10. 26.경 공직선거법 제26조 제4항에 따라 시·도의원지역구에 따라 가선거구와 나선거구로 나누고 공직선거법 제26조 제2항에 따라 철원군의 읍·면의 수와 인구를 각 50%의 비율로 반영하여 위 비교표 1안과 같이 가선거구 의원정수를 2명으로, 철원군 나선거구 의원정수를 4명으로 결정하였는데, 강원도의회는 위 비교표 2안을 채택하여 철원군 가선거구와 나선거구의 의원정수를 모두 3인으로 수정하여 의결하였고, 2005. 12. 30. 강원도조례 제3099호로 공포되었다.
다. 기초의원지역구 획정과 의원정수의 결정 기준
헌법 제118조 제2항은 지방의회의 의원선거에 관한 사항은 법률로 정하도록 위임하였다. 이에 따라 공직선거법은 기초의회의원의 시·도별 총 정수를 제23조 제1항에서 직접 정하고, 각 기초의회별 의원정수는 시·도별 선거구획정위원회가 시·도별 총 정수의 범위 내에서 자치구·시·군(이하 ‘기초자치단체’라 한다)의 인구와 지역대표성을 고려하여 정하되 최소 7인 이상으로 정하도록 하고(제23조 제1항·제2항), 기초의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되 하나의 읍·면·동을 나누어 서로 다른 지역구에 속하게 하지 못하며, 하나의 기초의원지역구에서 선출할 의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 기초의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정하도록 규정하였다(제26조 제2항·제3항).
공직선거관리규칙(2005. 8. 4. 중앙선거관리위원회규칙 제241호) 제4조는 기초의회의원 정수는 시·도별 총 정수의 범위 내에서 기초자치단체별 인구 비율과 읍·면·동수 비율 등을 고려하여 정하되, 기초의원지역구의 의원정수를 정할 때에는 지역선거구별로 의원 1인당 인구수의 편차가 최소화되도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다.
라. 이 사건 별표가 청구인들의 평등선거권을 침해하는지 여부
이 사건 조례가 철원군의 기초의원지역구와 의원정수를 위 비교표 2안과 같이 가·나 선거구에서 각각 의원 3인씩 선출하기로 정한 부분이 공직선거법 제23조나 제26조의 규정에 위반되는 점을 찾을 수 없다. 즉, 공직선거법 제24조 제10항이 시·도의회가 기초의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다고 규정하고 있고, 강원도선거구획정위원회가 위 비교표 1안을 결정하였다고 하더라도, 강원도의회가 공직선거법 제26조 제2항의 위임에 따라 기초의원지역구의 구역과 의원정수를 정하는 조례를 제정하면서 의원 1인당 인구수의 편차가 더 적은 비교표 2안을 채택한 것이 위법하다고 볼 수 없고, 합리적인 이유도 없이 강원도선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하지 않은 것이라고 보기도 어렵다.
철원군 나선거구의 지역구 기초의원 1인당 인구수를 철원군의 지역구 기초의원 1인당 평균인구수 8,197.3명(철원군의 전체인구를 지역구 기초의원 6인으로 나눈 수)와 비교하면, 비교표 1안의 경우에는 평균인구수보다 19.6% 가량 적고, 비교표 2안의 경우에는 평균인구수보다 7.2% 가량 많다. 철원군 가선거구와 나선거구에서 각 선출하는 지역구 기초의원 1인당 인구수를 직접 비교하면 비교표 1안에 의하면 1.73:1이고, 비교표 2안에 의하면 1:1.15이다. 어떻게 비교하든지 비교표 1안을 채택하더라도 평등선거의 원칙에 어긋난다고 보기 어렵지만, 비교표 2안의 인구편차가 훨씬 더 적다.
비교표 1안에 의하면 공직선거법이 개정되기 전과 같이 읍·면의 수가 많은 나선거구에서 더 많은 기초의원을 선출할 수 있다. 그러나 기초의회의원을 선출할 때에 의원 1인당 인구수가 나타내는 투표가치의 평등보다 읍·면의 개수나 지역대표성을 더 중시하지 않으면 헌법상 지방자치제도의 취지에 어긋난다고 보기는 어렵다.
그리고 공직선거법이 종전에 읍·면마다 기초의원 1인씩 선출하던 제도를 중선거구제로 개정한 취지는 종전 제도의 기초의원 선거구 사이에 인구편차가 너무 크게 벌어지는 것을 시정하기 위한 것이라고 볼 수도 있으므로, 이러한 취지에 따라 강원도의회가 철원군 기초의원지역구와 의원정수를 정하면서 의원 1인당 인구수의 편차가 더 적은 비교표 2안을 채택한 것이 지역대표성(읍·면의 개수)을 무시한 것이어서 부당하다고 보기 어렵다.
결국, 이 사건 조례의 이 사건 별표 중 "철원군 나선거구"란 부분은 청구인들의 평등선거권을 침해한다고 볼 수 없다.
4. 결 론
청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 기각하기로 결정한다.