90헌마118

【당 사 자】
청 구 인 고 ○ 아(高 庚 我)
광주 서구 ○○동 632의 4, 대주아파트 101동 606호
대리인 변호사 권진욱, 김용균
피 청 구 인 전라남도지사
【주 문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 1974.12. 초순경 녹동단위농업협동조합(당시 명칭은 "남부단위농업협동조합")과 사이에, 위 조합은 전남 고흥군 도양읍 ○○리 북촌지선의 공유수면에 관한 매립면허를 그 명의로 받기로 하고 청구인은 자기의 자금으로 그 매립공사를 완공한 후 금100만원을 조합의 육성기금으로 증여하고 공사준공인가시에 조합이 취득하게 될 매립지의 소유권을 전부 이전받기로 하는 약정을 하였다.
이에 따라 위 조합은 같은 해 12.21. 피청구인으로부터 위 ○○리 북촌지선에 대한 공유수면매립면허(매립 총면적 41,628평, 위 조합에 대하여 소유권을 부여할 면적 29,175평, 국가에 귀속될 면적 12,453평, 준공기한 1976. 12. 31)를 받았으나 그 준공기한을 넘기게 되자 전라남도의 지시에 따라 1977. 2. 22. 위 공유수면매립공사의 계획변경인가신청을 하고 같은 해 3.10. 그 변경인가(매립 총면적 41,628평, 위 조합에 대하여 소유권을 부여할 면적 32,139평, 국가에 귀속될 면적 9,489평, 준공기한은 같은 해 5. 31.로 각 변경되었음)를 받아 같은 해 3.말경 청구인이 위 매립공사를 958평이나 초과매립하여 완공하였다.
이에 피청구인은 1977.4.9. 위 조합에 대하여 매립준공면적 42,586평(매립면허면적 41,628평+초과매립면적 958평)중 위 변경인가된 32,139평보다 477평이 적은 31,662평에 대한 소유권만을 부여하고 위 ○○리 2,761의 1 대 957평(3,162평방미터)과 같은 리 2,761 대 793평(2,622평방미터)은 이를 모두 공용 또는 공공용에 사용하기 위하여 필요하다는 이유로 도로 8,943평 구거 231평과 함께 공유수면매립법 제14조에 의하여 국가에 귀속시키는 내용의 공사준공인가처분(따라서 국가귀속면적은 총 10,924평)을 하고 1978. 2. 14.위 2필지에 관하여 국가명의로 소유권보존등기를 마쳤으며, 한편 청구인은 1981.12.20. 이 2필지를 청구외 전○률에게 매도
하였다.
(2) 위 전○률은 "국가"를 상대로 위 2필지에 관한 소유권보존등기의 말소등기청구소송을 제기하여 1983.1.12. 1심인 광주지방법원에서 원고의 청구가 일부 인용되었으나(82가합493) 항소심인 광주고등법원에서 같은 해 4.14. 원고의 청구가 모두 기각되었고(83나 80) 같은 해 7.26. 대법원에서 원고의 상고허가신청이 기각됨으로써(83다카934) 원고패소로 확정된 후, 같은 해 11. 11. 전○률과 청구인간의 위 매매계약은 합의해제되었다.
그후 청구인은 "피청구인(전라남도지사)"을 상대로 한 행정소송으로 위 2필지에 관한 소유권국가귀속처분 무효확인청구의 소를 제기하였으나 1984.7.10. 광주고등법원에서 소각하의 판결이 선고되었고(83구 121) 1985.6.25. 대법원에서 원고의 상고가 기각됨으로써(84누 579) 그 소송도 원고패소로 확정되었다.
청구인은 다시 "국가와 위 조합"을 상대로 위 2필지에 관한 소유권이전등기 청구의 소를 제기하여 1989.5.10. 1심인 광주지방법원에서 위 조합에 대한 청구는 의제자백으로 인용되었으나 국가에 대한 청구는 기각되었고(88가합 9949) 1990.2.1. 항소심인 광주고등법원에서 원고의 항소가 기각되었으며(89나 3358) 같은 해 6.26. 대법원에서 원고의 상고허가신청이 기각됨으로써 (90다카 6702) 그 소송도 원고패소로 확정되었다.
(3) 청구인은 대법원의 위 상고허가신청기각결정(90다카6702 결정)을 1990. 7.5. 송달받고 같은 해 7.24. 위 2필지에 관한 피청구인의 국가귀속처분의 취소를 구하여 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 피청구인이 1977. 4. 9. 전남 고흥군 도양읍 ○○리 북촌지선의 공유수면매립공사에 관하여 준공인가를 함에 있어 ○○리 2,761의 1 대 957평과 같은 리 2,761 대 793평을 국가에 귀속시킨 처분이다.
2. 당사자의 주장등
가. 청구인의 주장
(1) 공유수면매립법 제14조 제1항에 의하면 매립의 면허를 받은 자는 준공인가를 받은 날에 그 매립지중 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요한 부분을 제외한 나머지 부분의 소유권을 취득하도록 되어 있고, 같은 조 제3항에 의하면 매립지의 귀속에
관하여는 면허관청이 면허조건으로 지정하도록 규정되어 있는 바, 위 규정들의 취지는 면허조건에 따라 준공인가시에 매립자와 국가가 매립조건에 따라 각자 당연히 소유권을 취득하는 것이고 준공인가시에는 면허조건에 반하는 새로운 조건을 붙일 수 없다는 것이므로, 그와 같은 조건을 붙였다 하더라도 이는 당연무효이다.
그런데 이 사건 매립지 중 위 2필지(○○리 2,761의 1 대 957평 및 같은 리 2,761 대 793평)는 위 면허구역 범위내의 것이고 국가에 귀속시키기로 면허조건에 정한 바 없으며 또 실제로도 공용 또는 공공의 용에 사용될 토지가 아님에도 불구하고 피청구인이 이를 모두 국가에 귀속시키는 내용의 공사준공인가처분을 하였으므로, 그 처분으로 인하여 헌법상 보장된 청구인의 재산권이 침해된 것이다.
(2) 피청구인이 이 사건 매립지에 대한 준공인가처분을 하면서 필지별 소유권귀속명세를 첨부하여 면허권자에게 통보하였는데, 위와 같은 소유권귀속명세 통고는 준공인가처분의 법률효과를 일부 재제하는 부관으로 볼 수는 없고 오히려 준공인가처분 자체를 구성하는 요소로 보아야할 것이므로 위 통고행위가 무효인 이상 준공인가처분도 무효라고 할 것이고, 나아가 준공인가처분은 행정관청의 기속재량행위이므로 공유수면매립법 또는 항만법의 규정을 준수해야 할 것인데, 피청구인은 공유수면매립지의 일부를 공용 또는 공공용으로 판단하여 국가에 귀속시켰으면 이를 어떠한 공익적 목적에 이용할 것인가를 면허권자에게 설명하는 한편 실제로 그 목적이나 용도에 사용하여야 할 것인데도 그러한 조치를 취하지 아니하였으므로, 위 각 법규정에 위배된 이 사건 준공인가처분은 무효이고, 청구인은 무효인 위 준공인가처분(공권력 행사)에 의하여 소유권을 침해받았다.
(3) 청구인은 이 사건 심판청구에 앞서 사전구제절차로서 민사 및 행정소송을 제기하였으나, 법원이 청구인의 재산권의 침해에 관하여 실질적인 판단없이 형식적인 판단만으로 청구인의 주장을 모두 배척하였으므로 그 권리구제를 받고자 이 사건 심판청구에 이르렀다.
나. 피청구인의 답변
(1) 본안전의 주장
① 이 사건 공유수면 매립면허의 수면허자는 청구인이 아닌 청구외 남부단위농업협동조합이며 준공인가처분에 따른 일부 매립지의 소유권도 위 조합에게
귀속되었던 것이므로 청구인에게는 위 준공인가처분의 기본권 침해여부를 다투어 헌법소원을 제기할 "자기관련성"이 없다. ② 이 사건 준공인가처분에 대하여는 우선 그 당시에 시행중이던 소원법에 의한 소원을 제기하여 그 권리구제청구를 할 수 있었음에도 불구하고 청구인은 이러한 사전구제절차를 거치지 아니하였다. ③ 또 이 사건 헌법소원은 피청구인의 위 준공인가처분일(1977. 4. 9.) 또는 위 2필지에 관하여 국가명의로 소유권보존등기가 경료된 날(1978. 2.14.)로부터 180일이 도과되었을 뿐만 아니라 위 행정처분(소유권 국가귀속처분)의 효력을 다투었던 행정소송이 확정된 1985. 6.25.로부터도 30일이 경과된 이후에 제기되었음이 명백하므로 헌법재판소법 제69조 제1항에 의한 청구기간을 모두 도과하였다.
따라서 이 사건 헌법소원은 어느모로 보더라도 부적법하여 각하되어야 한다.
(2) 본안에 관한 답변
이 사건 계쟁토지중 ○○리 2,761의 1 대 957평은 매립면허구역에 포함되지 아니하였던 부분이므로 피청구인이 공유수면매립법 제26조 제3항, 제2항의 규정에 의하여 이를 국가소유로 귀속시킨 조치는 정당하고(이에 반하여 1977. 4. 9.자 준공인가 처분에 의하여 위 대지가 합법적인 매립지로 추인되었다고 하는 청구인의 주장은 아무런 근거없는 독자적 견해에 불과하다.) ○○리 2,761 대 793평에 관하여는 구체적으로 국가귀속의 면허조건을 붙이지 아니하였던 것은 사실이나 1974.12.21. 피청구인의 공유수면매립면허시 부가하였던 조건 제9항에 "매립준공인가와 동시에 공유수면매립법 제14조 및 동법시행령 제19조의 규정에 의하여 매립지중 도로ㆍ호안ㆍ안벽ㆍ물양장ㆍ방파제ㆍ유지수로 등 및 기타 공공 또는 공공용에 사용할 토지와 공공에 기할 일체의 공작물과 상기 시설물의 부지일체는 국유로 귀속함."이라고 명시되어 있고, 같은 제10항에 "관에서 필요하다고 인정할 때에는 공유수면매립법 및 항만법의 규정에 의거 발하는 명령과 이에 의한 처분조건을 증감할 수 있으며 피면허자는 위의 처분조건과 기타 필요에 의한 관의 처분이나 지시를 준수하여야 함."이라고 각 명시되어 있으므로 피청구인으로서는 국가귀속에 관한 위 매립면허조건을 그 필요에 따라 변경할 수 있다 할 것이고, 또 공유수면매립의 준공인가처분은 그 성질상 공유수면매립에 관한 단순한 확인행위가 아니라 행정관청의 재량행위라고 볼 것이므로, 피청
구인이 위 2필지를 공공 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 매립지로 보아 국가에 귀속시키는 준공인가처분을 하였음은 정당하고 따라서 청구인의 주장은 이유없어 기각되어야 한다.
다. 법무부장관의 의견
이 사건 헌법소원은 법원의 재판을 대상으로 하고 있으므로 부적법하다는 주장을 추가한 것 이외에는 피청구인의 답변과 대체로 같다.
3. 판 단
먼저 청구기간의 준수여부에 관하여 본다.
헌법재판소법 제69조 제1항은 "제68조 제1항의 규정에 의한 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일이내에 청구하여야 한다. 다만, 다른 법률에 의한 구제절차를 거친 헌법소원의 심판은 그 최종결정을 통지받은 날로부터 30일이내에 청구하여야 한다"라고 규정하고 있다.
청구인은, 자기가 국가를 상대로 이 사건 계쟁토지(위 2필지)에 관한 소유권이전등기청구의 소를 제기하여 제1,2심에서 패소판결을 선고받고 상고하였다가 대법원의 상고허가신청기각결정을 송달받은 1990.7.5.로부터 30일이내인 같은 달 24.이 사건 심판청구를 하였으므로 위 법조 단서 소정의 청구기간을 준수한 것이라는 취지로 주장한다.
그러나 청구인이 국가를 상대로 소유권이전등기청구를 한 위 민사소송은 이 사건 심판대상처분과의 관계에서 볼 때 위 법조 단서규정에서 말하는 "다른 법률에 의한 구제절차"에는 포함되지 아니한다 할 것이므로(당 재판소 1989. 4.17.선고 88헌마3 결정등 참조) 위 상고허가신청기각결정을 송달받은 날을 위 단서규정이 정한 청구기간의 기산일로 볼 수는 없고, 이 사건과 같이 헌법재판소가 발족하기 전에 있었던 공권력의 행사에 의한 기본권의 침해에 대한 헌법소원의 청구기간은 헌법재판소의 구성시점인 1988.9.19.부터 기산해야 한다는 것이 당 재판소의 확립된 판례(당 재판소 1991. 9. 16.선고 89헌마151 결정등 참조)인 바, 이때로부터 기산하면 1990. 7.24.제기된 이 사건 헌법소원은 헌법재판소법 제69조 제1항 본문 소정의 180일의 청구기간을 도과하였음이 명백하다(가사 청구인이 피청구인을 상대로 제기한 위 소유권국가귀속처분 무효확인청구의 행정소송을 위 법조 단서 소정의 "다른 법률에 의한 구제절차로 본다 하더라도, 위 소송은 1985. 6. 25. 대법원에서 상고기각의 판결이 선고되어 그 무렵 그 판결
정본이 청구인에게 송달되었다고 보여지므로 당 재판소의 구성시점인 위 1988. 9. 19.로부터 기산하여 30일을 도과한 후에 제기된 이 사건 헌법소원은 위 판례에 비추어 역시 청구기간을 도과하였음이 명백하다)
그렇다면 이 사건 심판청구는 청구기간의 도과로서 이미 부적법하므로 다른 적법요건이나 본안에 관하여 더 나아가 살펴볼 것도 없이 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,김용준,김문희,주심,황도연,이재화,조승형,정경식,고중석,신창언