98헌라4

【당 사 자】
청 구 인　성남시
대표자 시장　김○량
대리인　법무법인 성남종합법률사무소
담당변호사　송임호
피청구인　경기도지사
대리인 법무법인　삼정
담당변호사　김학세 외 4인
【주 문】
1.피청구인이 1998. 4. 16. 경기도고시 제1998-142호로 행한 성남도시계획시설(서현근린공원내 골프연습장·도시계획도로)에 대한 도시계획사업시행자지정 및 실시계획인가처분 중, 동 공원구역외의 도시계획도로(등급：소로, 류별：3, 번호：200, 폭원：6m, 기능：골프연습장 진입도로, 연장：21m, 면적：149㎡, 기점 및 종점：성남시 분당구 이매동 128의 11 일원)에 대한 도시계획사업시행자지정처분은 도시계획법 제23조 제5항에 의한 청구인의 권한을 침해한 것이다.
2. 피청구인의 위 처분은 무효임을 확인한다.
3. 청구인의 나머지 청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구외 장○수는 1995. 6. 26. 청구인의 도시계획시설 중의
하나인 서현근린공원 내에 골프연습장을 설치ㆍ관리하기 위한 도시계획사업시행자지정신청 및 실시계획인가신청(이하 "지정ㆍ인가신청"이라 한다)을 하였다. 성남시장은 1995. 7. 14. 장○수에게 "이매동 128의 11 일원의 진입도로(이하 "이 사건 진입도로"라 한다)는 공공공지(公共空地)를 통과하는 것으로서 불가하니 변경할 것" 등 9개항목의 보완요구를 하고 이를 이행하지 않는다는 이유로 반려처분을 하였다. 장○수는 이 반려처분의 취소를 구하는 행정심판 청구를 하여 1996. 3. 13. 피청구인은 인용재결을 하였다.
(2)위 재결이 있은 후 장○수는 1996. 4. 19. 다시 지정ㆍ인가신청을 하였으나, 성남시장은 1996. 5. 6. 건설교통부의 골프연습장조성계획 삭제지시가 있고 인근 주민의 반대의견이 있다는 이유로 불허통보를 하였다. 이에 장○수는 위 불허가처분의 취소와 도시계획사업시행자지정처분 및 실시계획인가처분의 이행을 구하는 행정심판을 제기하고, 피청구인은 1996. 12. 31. 위 불허가처분의 취소와 도시계획사업시행자지정처분 및 실시계획인가처분의 이행을 인용하는 재결을 하였다.
(3)위와 같은 인용재결이 있었음에도 불구하고 성남시장이 도시계획사업시행자지정처분 및 실시계획인가처분을 하지 아니하자, 장○수는 1997. 3. 5. 행정심판법 제37조 제2항에 의한 인용재결의 이행신청을 하였다. 재결청인 피청구인은 성남시장에게 1997. 4. 3. 및 5. 22. 두차례에 걸쳐 시정명령을 하였으나 이에 응하지 아니하였다. 피청구인은 ① 골프연습장 ② 공원구역내의 진입도로 ③ 공원구역외의 이 사건 진입도로의 세부분에 대하여 직접처분을 하기로 하고 이 사건 진입도로에 관하여는 도시계획법 제11조에 따른
도시계획의 입안을 한 다음 경기도도시계획위원회의 의결을 거쳐 1997. 12. 22. 경기도고시 제1997-459호로 도시계획법 제12조에 의한 도시계획시설(도로, 공공공지) 결정 및 변경결정과 같은 법 제13조에 의한 지적승인 고시를 하였다. 피청구인은 위와 같이 도시계획시설결정 및 변경결정 절차를 거친 다음 1998. 4. 16. 경기도고시 제1998-142호로 ① 골프연습장 ② 공원구역내의 진입도로 ③ 공원구역외의 이 사건 진입도로에 관한 도시계획사업시행자지정처분 및 실시계획인가처분을 하였다.
(4)청구인은 1998. 5. 29. 피청구인의 위와 같은 직접처분 중 ③부분인 공원구역외의 이 사건 진입도로에 관한 도시계획사업시행자지정처분 및 실시계획인가처분이 청구인의 권한을 침해하였다고 주장하면서 그 권한침해의 확인과 아울러 위 처분들의 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였고, 1998. 11. 2. 피청구인의 이 사건 진입도로에 관한 도시계획입안의 무효확인을 구하는 취지를 추가하는 내용의 심판청구 정정신청을 하였다.
나. 심판의 대상
피청구인이 1998. 4. 16. 경기도고시 제1998-142호로 행한 성남도시계획시설(서현근린공원내 골프연습장ㆍ도시계획도로)에 대한 도시계획사업시행자지정처분 및 실시계획인가처분(이하 "지정ㆍ인가처분"이라 한다) 중, 공원구역외의 이 사건 진입도로에 대한 부분과 그 선행절차로서 행한 도시계획입안이 청구인의 권한을 침해하였는지 여부와 그로 인하여 위 처분들 및 입안행위가 무효인지의 여부이다.
2. 청구인의 청구이유와 피청구인의 답변
가. 청구인의 청구이유
(1)피청구인이 행한 공원구역외의 이 사건 진입도로에 대한 도시계획입안과 지정ㆍ인가처분은 청구인의 권한에 속하는 것이고, 인용재결내용에 포함된 것도 아니므로 청구인의 권한을 침해한 것으로서 무효이다.
(2)서현근린공원내 골프연습장에 진입하기 위하여 공원구역외의 공공공지에 도로개설을 하는 것은 성남대로의 교통혼잡과 사고발생의 우려가 있고 도시미관도 해치게 된다.
나. 피청구인의 답변
(1)이 사건 진입도로에 대하여는 장○수가 1995. 6. 26. 신청한 지정ㆍ인가신청서에 붙은"진입로구적도"에 그 지번, 지목, 편입면적 등이 표시되어 있고, 이 신청에 대한 성남시장의 1995. 9. 20.자 반려처분 사유의 하나로 이 사건 진입도로가 공공공지를 통과하여 불가하다는 이유를 들고 있으며, 장○수가 제기한 행정심판에 대한 피청구인의 1996. 3. 13.자 제1차 인용재결에도 이 사건 진입도로에 관한 위와 같은 성남시장의 반려이유가 부당하다는 판단이 들어 있으므로, 위 인용재결에는 이 사건 진입도로에 관한 판단이 포함되어 있다.
(2)피청구인이 이 사건 진입도로에 관하여 직접 도시계획입안을 한 것은 도시계획의 입안, 결정 등 사전절차 없이는 이 사건 진입도로에 대한 지정ㆍ인가처분 등 후행처분을 할 수 없기 때문에 행정심판법 제37조 제2항에 의하여 정당성이 수긍된다.
3. 판　단
가. 적법요건에 대한 판단
(1)먼저 이 사건 당사자에 관하여 본다. 앞에서 본 바와 같이
이 사건의 쟁점은 피청구인이 재결청의 지위에서 행정심판법 제37조 제2항의 규정에 따라 행한 직접처분이 청구인의 권한을 침해하는가 여부이다. 따라서 이 사건은 지방자치단체인 청구인(성남시)과 국가기관인 재결청으로서의 피청구인(경기도지사) 사이의 권한쟁의 사건이라고 할 것이다.
(2)권한쟁의의 심판은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 한다(헌법재판소법 제63조 제1항).
청구인은 1998. 11. 2. 심판청구서 정정신청서에서 이 사건 진입도로에 대한 도시계획입안부분의 청구를 추가하였다. 그러나 변경에 의한 새로운 청구는 정정신청서를 제출한 때 제기한 것으로 보아야 할 것인데(헌재 1992. 6. 26. 91헌마134, 판례집 4, 457, 459), 위 도시계획입안이 이 사건 진입도로에 관한 도시계획시설(도로, 공공공지)결정 및 변경결정이 있은 1997. 12. 22. 이전에 행해진 것이 명백한 이 사건에 있어서, 그로부터 180일이 지난 뒤에 제기한 위 추가청구부분은 부적법하다고 할 것이다.
(3)지방자치단체는 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 그의 권한, 즉 지방자치단체의 사무에 관한 권한이 침해되거나 침해될 우려가 있는 때에 한하여 권한쟁의심판을 청구할 수 있다(헌법재판소법 제61조 제2항).
도시계획법 제25조 제1항은 "도시계획사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 사업의 실시계획을 작성하여 건설교통부장관의 인가를 받아야 한다."고 규정하고 있으므로, 도시계획사업실시계획인가처분(이하 "인가처분"이라 한다)의 권한은 도시계획법의
위 조항에 의하여 건설교통부장관에게 속하는 것임이 명백하다. 다만 동 권한은 같은 법 제10조 제1항, 같은 법시행령 제6조 제1항 제10호에 의하여 시ㆍ도지사에게 위임되었고, 1993. 4. 13. 공포ㆍ시행된 경기도사무위임규칙중개정규칙(규칙 제2394호)에 의하여 시장ㆍ군수에게 재위임되었을 뿐이다.
따라서 도시계획사업실시계획인가사무는 시장ㆍ군수에게 위임된 기관위임사무로서 국가사무라고 할 것이므로, 청구인의 이 사건 심판청구 중 인가처분에 대한 부분은 지방자치단체의 권한에 속하지 아니하는 사무에 관한 것으로서 부적법하다고 할 것이다.
(4)이상과 같이 청구인의 이 사건 심판청구 중 도시계획입안에 관한 부분은 청구기간을 도과하였고, 인가처분에 관한 부분은 청구인에게 이에 관하여 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 권한이 존재하지 아니하여 부적법하므로, 이하에서는 도시계획사업시행자지정처분(이하 "지정처분"이라 한다)에 관한 부분에 한정하여 살펴보기로 한다.
나. 본안에 대한 판단
(1) 권한침해확인청구에 대한 판단
(가)도시계획법 제23조 제5항은 "제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 시행자가 될 수 있는 자외의 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관할시장 또는 군수로부터 시행자 지정을 받아 도시계획사업을 시행할 수 있다."고 규정하고 있으므로, 지정처분의 권한이 청구인에게 있음은 명백하다. 피청구인도 이 점에 관하여는 다투지 않고, 다만 인용재결이 있었음에도 청구인이 이를 이행하지 아니하여 피청구인이 행정심판법 제37조 제2항의 규정에 따라 직접처분
을 한 것이라고 주장하고 있고, 청구인은 피청구인이 행한 이 사건 진입도로에 대한 지정처분은 인용재결의 범위를 벗어난 것으로서 청구인의 권한을 침해하였다고 주장하고 있다.
행정심판청구가 인용되더라도 행정청이 재결의 취지에 반하는 태도를 취한다면 청구인의 권리구제를 달성할 수 없으므로, 행정심판법 제37조 제1항은 "재결은 피청구인인 행정청과 그밖의 관계행청청을 기속한다."고 규정하고, 같은 조 제2항은 "당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있는 경우에는 행정청은 지체없이 그 재결의 취지에 따라 다시 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 한다. 이 경우 재결청은 당해 행정청이 처분을 하지 아니하는 때에는 당사자의 신청에 따라 기간을 정하여 서면으로 시정을 명하고 그 기간내에 이행하지 아니하는 경우에는 당해 처분을 할 수 있다."고 규정하여 이행재결의 실효성을 확보하고 있는바, 위와 같은 피청구인의 이 사건 진입도로에 관한 지정처분이 인용재결의 취지에 따른 것인지 여부가 문제된다.
(나)이 사건 기록에 의하여 살펴 보면, 장○수의 1995. 6. 26.자 도시계획사업시행자지정신청을 반려한 청구인의 1995. 9. 20.자 반려처분의 취소를 구하는 행정심판청구에 대하여 피청구인이 1996. 3. 13. 행한 제1차 인용재결의 주문은 ‘청구인이 1995. 9. 20. 장○수에 대하여 한 도시계획사업(서현근린공원내골프장)시행자지정신청 반려처분을 취소하라’는 취지이고, 장○수의 1996. 4. 19.자 신청에 대한 청구인의 1996. 5. 6.자 불허가처분의 취소와 지정처분의 이행을 구하는 행정심판청구에 대하여 피청구인이 1996. 12. 31. 행한 제2차 인용재결의 주문은 ‘청구인이 1996. 5. 6. 장○수에 대하여
한 도시계획사업(서현근린공원내골프연습장)시행자지정신청 불허가처분을 취소하고, 지정처분을 이행하라’는 취지이다. 따라서 두차례의 인용재결 모두 재결의 주문에 포함된 것은 골프연습장에 관한 것뿐이고, 이 사건 진입도로에 관한 판단은 포함되어 있지 아니함이 명백하다.
피청구인은, 이에 대하여, 장○수가 1995. 6. 26. 신청한 지정ㆍ인가신청서에 붙은"진입로구적도"에 이 사건 진입도로의 지번, 지목, 편입면적 등이 표시되어 있고, 이 신청에 대한 청구인의 1995. 9. 20.자 반려처분 사유의 하나로 이 사건 진입도로가 공공공지를 통과하여 불가하다는 이유를 들고 있으며, 장○수가 제기한 행정심판에 대한 피청구인의 1996. 3. 13.자 제1차 인용재결에도 이 사건 진입도로에 관한 위와 같은 성남시장의 반려이유가 부당하다는 판단이 들어 있어 위 인용재결에는 이 사건 진입도로에 관한 판단도 포함되어 있다고 주장한다. 그러나 이 사건 기록에 의하면, 장○수의 1995. 6. 26.자 및 1996. 4. 19.자 신청은 공원구역 내의 골프연습장에 관한 것이었음이 분명하고, 이 사건 진입도로부분에 대하여 지정처분의 전제가 되는 도시계획시설(공공공지ㆍ도로)결정 및 변경결정이 되어 있지도 아니한 상태에서 신청서에 위와 같은"진입로구적도"가 첨부되었다는 사실만으로 이 부분에 관하여도 신청이 있는 것으로는 볼 수 없을 뿐만 아니라, 기속력의 객관적 범위는 그 재결의 주문에 포함된 법률적 판단에 한정되는 것이고 재결이유에 설시된 법률적 판단에까지 미치는 것은 아니므로(대법원 1987. 6. 9. 선고 86다카2756 판결, 공1987, 1141 참조), 설사 재결이유에 이 사건 진입도로부분에 관한 판단이 포함되어 있다고 하더라도 이 부분
에까지 기속력이 미치는 것은 아니다.
그렇다면 청구인은 인용재결내용에 포함되어 있지 아니한 이 사건 진입도로에 대한 지정처분을 할 의무는 없으므로, 피청구인이 이 사건 진입도로에 대하여까지 청구인의 불이행을 이유로 지정처분을 한 것은 인용재결의 범위를 넘어 청구인의 권한을 침해한 것이라고 하지 않을 수 없다.
(2) 무효확인청구에 대한 판단
이 사건 지정처분의 권한은 청구인에게 있음이 명백하고, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 진입도로부분에 대하여는 장○수의 신청이 없었으므로 청구인의 반려 및 거부처분이 있을 수 없으며, 나아가 피청구인의 인용재결이 있을 여지가 없다. 그러함에도 피청구인이 청구인이 인용재결의 취지에 따른 처분을 하지 않았다는 이유로 이 사건 진입도로에 대하여 지정처분을 한 것은 그 처분에 중대하고도 명백한 흠이 있어 무효라고 할 것이다.
4. 결　론
그러므로 피청구인이 행한 이 사건 진입도로에 대한 지정처분은 도시계획법 제23조 제5항에 의한 청구인의 권한을 침해한 것으로서 무효라고 할 것이므로, 그 권한침해 및 무효의 확인을 구하는 심판청구는 이유있어 이를 받아들이고, 청구인의 나머지 청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 이영모의 아래 5.와 같은 별개의견이 있는 외에는 관여재판관 전원의 일치된 의견에 따른 것이다.
5. 재판관 이영모의 별개의견
가. 재결청인 피청구인은 이 사건 진입도로를 개설하기 위한 직
접처분을 하려고 도시계획의 입안ㆍ결정(공공공지 변경결정 및 도로결정)을 하였다〔도시계획법(이하 ‘법’이라 한다) 제11조, 제12조〕. 1997. 9. 25. 주민들의 의견을 청취하기 위하여 경인일보와 경기일보에 그 내용을 공고하고(법 제16조의2), 청구인과 장○수에게도 공고사항을 통보하였다. 1997. 10. 27.과 11. 26. 두차례 경기도도시계획위원회의 심의를 거쳐 같은 해 12. 22. 법 제12조에 의한 도시계획결정 및 변경결정과 법 제13조에 의한 지적승인 고시 등의 절차를 밟아 1998. 4. 16. 경기도 고시 제1998-142호로써 도시계획사업시행자지정ㆍ실시계획인가의 직접처분을 하였다(법 제23조, 제25조).
나. (1) 직접처분의 대상이 된 이 사건 진입도로는 골프연습장이 들어 설 서현근린공원과 간선도로(폭 50m 왕복 10차선)의 중간에 길게 생긴 직사각형의 공공공지 부분인데 피청구인은 이를 가로 질러 폭 6m 연장 21m의 도로(소로)로 시설 변경을 하여 공원구역 내의 진입도로와 연결시킨 것이다. 그러나 공공공지는 도시 내의 주요시설물 또는 환경의 보호, 경관의 유지, 재해대책 및 보행자의 통행과 시민의 일시적 휴양공간의 확보를 위하여 설치하는 도시계획시설이므로, 경기도도시계획심의위원회에서도 ‘골프연습장 진입도로 계획이 간선도로에서 직접 연결되어 도시계획시설기준에 부적합하고 간선도로 교통흐름 및 사고위험 등이 예상되며 공원 내 연결도로로 인하여 산림훼손 등 환경저해가 우려되므로 별도의 진입도로 계획을 마련하여 설치할 수 있는 방안을 강구토록 유보’라는 심의 결과를 낸 바 있다.
(2)피청구인이 이 사건 진입도로를 직접 개설하는데 따른 근거조항으로 들고 있는 법 제11조, 제12조, 제13조, 제23조, 제25조는
모두 행정구역을 관할하는 시장ㆍ군수의 권한 사항으로 명시된 것들이다. 법에서는 행정구역이 2이상의 시ㆍ군에 걸치고 서로 협의가 성립되지 아니한 경우에 한하여 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 도시계획사업을 시행할 수 있는 예외조항을 따로 두고 있을 뿐이다(법 제23조 제3항, 제11조 제3항).
한편, 지방자치단체의 사무범위에 관하여, 지방자치법 제9조 제2항 제4호 다목 및 라목은 그 관할구역 내의 "지역개발 및 주민의 생활환경 시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무" 중 "도시계획사업의 시행과 지방도, 시ㆍ군도의 신설ㆍ개수 및 유지"를 자치사무의 하나로 예시하고, 같은 법 제10조에서는 시ㆍ도와 시ㆍ군 및 자치구 등 지방자치단체의 종류별 사무배분 기준의 대략을 정한 다음 종류별 사무는 대통령령에 위임하였다. 이 위임에 따라 만든 같은 법시행령 제8조는 별표 1, "4. 지역개발 및 주민의 생활환경시설설치ㆍ관리에 관한 사무" 중 "다. 도시계획사업의 시행" 항에서 도시기본계획의 수립, 도시계획구역의 입안, 도시계획시설의 입안, 도시계획에 관한 기초조사, 도시계획사업의 시행 등을 시ㆍ군의 사무로 규정하고 "라. 지방도, 시ㆍ군도의 신설ㆍ개수 및 유지" 항에서는 도로관리계획 수립ㆍ시행과 도로의 신설ㆍ개축 및 수선은 각 특별시도와 지방도, 시ㆍ군도를 각 나누어서 지방자치단체의 종류별 사무로 예시하고 있다. 그리고 도시기본계획의 수립, 도시계획의 입안 및 결정을 할 때에는 지방의회의 의견을 듣고, 공청회를 열어 주민 및 관계전문가 등으로부터 의견을 청취하도록 규정되어 있으므로(법 제10조의2, 제11조, 12조, 16조의2), 공공공지를 도로(이 사건 진입도로)로 변경하는 것과 같은 도시계획시설의 변경ㆍ설치는 지방의회의
의결사항에 속하는 것이다(지방자치법 제35조, 법 제16조).
다.따라서 피청구인의 제1, 2차 재결에 이 사건 진입도로 부분이 포함된 여부에 상관없이 재결청인 피청구인이 행정심판법 제37조 제2항에 의하여 위에서 본 절차를 밟아 이 사건 진입도로를 개설한 직접처분은 위에서 본 도시계획법 및 지방자치법의 조항에 의한 청구인의 권한을 침해하고 있음이 분명하므로 당연무효인 피청구인의 위법한 직접처분에 대한 권한쟁의 심판으로 이의 시정을 구할 수 있는 것이다.

재판장,김용준,김문희,이재화,조승형,정경식,고중석,신창언,주심,이영모,한,대현