헌법재판소
2008헌마197
도시개발법 제7조 제2항 등 위헌확인
결정일: 2009년 11월 26일
결정요지
가. 도시개발법 제4조 제3항, 제11조 제5항 부분, 제22조 제1항 단서 부분만으로 청구인들의 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈의 효과가 생기는 것이 아니고, 도시개발구역 지정, 사업시행자 지정, 수용재결 등의 집행행위가 있는 경우 비로소 토지 소유자 등의 기본권 침해 여부가 문제될 뿐이므로 이 부분 심판청구는 직접성 요건을 갖추지 못하고 있다.
나. 법률규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률의 직접성은 부인되는바, 도시개발법 제4조 제6항, 제7조 제2항, 제11조 제10항은 그 구체적 내용을 각 대통령령으로 정하도록 하고 있어 그 자체로 직접 청구인들의 기본권을 침해하고 있지 아니하므로 이 부분 심판청구도 직접성 요건을 갖추지 못하고 있다.
나. 법률규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률의 직접성은 부인되는바, 도시개발법 제4조 제6항, 제7조 제2항, 제11조 제10항은 그 구체적 내용을 각 대통령령으로 정하도록 하고 있어 그 자체로 직접 청구인들의 기본권을 침해하고 있지 아니하므로 이 부분 심판청구도 직접성 요건을 갖추지 못하고 있다.
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
청 구 인 박○수 외 13인(별지 목록과 같음)
대리인 법무법인 신촌
담당변호사 이영모
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 서울특별시는 한국철도공사와의 협의를 거쳐 2007. 8. 17. 용산국제업무지구 개발의 완성도 제고 및 한강수변지구 개발 효과의 극대화를 도모하기 위하여 용산국제업무지구 442,575㎡와 서울 용산구 이촌동 일대 약 124,225㎡ 등 354 필지 합계 약 566,800㎡(그 면적은 다음에서 보는 바와 같이 533,115.5㎡로 변경되었다. 이하 ‘이 사건 구역’이라 한다)를 도시개발사업 방식으로 통합개발하기로 하는 기본구상안을 발표하였다.
(2) 이후 한국철도공사는 2007. 11. 2. 이 사건 사업의 우선협상대상자로 삼성물산-국민연금 컨소시엄을 선정하였고, 이에 따라 위 개발사업을 시행할 드림허브프로젝트금융투자 주식회사(이하 ‘드림허브’라 한다)와 그 구체적인 업무를 수행할 용산역세권개발 주식회사가 2007. 11. 18. 설립되어 도시개발구역지정을 위한 준비활동을 하고 있다.
(3) 청구인들은 이 사건 구역 중 이촌동 일대에 아파트를 소유하고 있는 자들로서 2008. 2. 20. 도시개발법 제7조 제2항 등이 청구인들의 재산권 등을 침해한다는 이유로 이 사건 헌법소원 심판을 청구하였다.
(4) 한편 서울특별시 용산구청장은 2009. 7. 20. 서울특별시 용산구 공고 제2009-477호로 용산국제업무지구 도시개발구역지정 및 개발계획 수립을 위한 공람 공고를 하였는바 그 주요 내용은 다음과 같다.
○ 입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요
(가)구역명：용산국제업무지구 도시개발구역
(나)위치：서울 용산구 한강로3가 일원
(다) 면적：533,115.5㎡
○ 시행자 및 도시개발사업의 시행방식에 관한 사항
(가) 시행예정자：드림허브
(나)시행방식：수용 또는 사용방식
(다)시행기간：구역지정고시일부터 2016년까지
○ 공람기간：2009. 7. 20.∼8. 3.
나. 심판의 대상
청구인들이 제출한 심판청구서, 청구취지추가ㆍ변경신청서 기재 등을 종합하면, 이 사건 심판의 대상은 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것) 제4조 제3항 중 ‘토지 소유자 총수의 2분의 1 이상’ 부분(이하 ‘제4조 제3항 부분’이라 한다), 제4조 제6항, 제7조 제2항, 제11조 제5항 본문 중 ‘2분의 1 이상’ 부분(이하 ‘제11조 제5항 부분’이라 한다), 제11조 제10항, 제22조 제1항 단서 중 ‘토지소유자 총수의 2분의 1 이상’ 부분(이하 ‘제22조 제1항 단서 전문 부분’이라 한다), 제22조 제1항 단서 중 ‘이 경우 토지 소유자의 동의요건 산정기준일은 도시개발구역지정 고시일을 기준으로 하며, 그 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에 대하여는 동의 요건에 필요한 토지 소유자의 총수에 포함되고 이를 동의한 자의 수로 산정한다.’ 부분(이하 ‘제22조 제1항 단서 후문 부분’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것) 제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 ‘지정권자’라 한다)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 ‘개발계획’이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다.
③ 지정권자는 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.
⑥ 제3항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사가 도시개발구역을 지정(시장ㆍ군수 또는 구청장의 요청으로 지정하는 경우는 제외한다)하려고 하거나 시장ㆍ군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.
② 제1항에 따른 공람의 대상 또는 공청회의 개최 대상 및 주민의 의견청취 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 ‘시행자’라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.
1. 국가나 지방자치단체
2. 대통령령으로 정하는 공공기관
3.대통령령으로 정하는 정부출연기관
4. 『지방공기업법』에 따라 설립된 지방공사
5.도시개발구역의 토지 소유자(『공유수면매립법』 제9조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다) (이하 제6호 내지 제11호 생략)
② 지정권자는 제1항 단서에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 지방자치단체나 대통령령으로 정하는 자(이하 ‘지방자치단체등’이라 한다)를 시행자로 지정할 수 있다. 이 경우 도시개발사업을 시행하는 자가 시ㆍ도지사이면 국토해양부장관이 지정한다.
3.도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지 소유자 및 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상이 지방자치단체등의 시행에 동의한 경우
⑤ 제1항 제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항 제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조 제3항에 해당하는 자는 국토해양부장관에게 직접 제안할 수 있다.
⑥ 토지 소유자 또는 제1항 제7호부터 제11호까지(제1항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)의 규정에 해당하는 자가 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다.
⑩ 제2항 제3호 및 제6항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제22조(토지등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. 다만, 제11조 제1항 제5호 및 제7호부터 제11호까지의 규정(같은 항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 100분의 50 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)에 해당하는 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 토지 소유자의 동의요건 산정기준일은 도시개발구역지정 고시일을 기준으로 하며, 그 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에 대하여는 동의 요건에 필요한 토지 소유자의 총수에 포함하고 이를 동의한 자의 수로 산정한다.
도시개발법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21019호로 전부 개정된 것) 제6조(개발계획의 단계적 수립) ② 법 제4조 제3항에 따른 동의자의 수를 산정하는 방법은 다음 각 호와 같다.
4.법 제11조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정이 제안되기 전에 또는 법 제4조 제2항에 따라 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 ‘개발계획’이라 한다)의 변경을 요청받기 전에 동의를 철회하는 사람이 있는 경우: 그 사람은 동의자 수에서 제외할 것
제13조(공청회) ① 국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우(법 제4조 제2항에 따른 도시개발계획의 변경 후의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우를 포함한다)에는 공람기간이 끝난 후에 법 제7조에 따른 공청회를 개최하여야 한다.
② 국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 공청회를 개최하려면 다음 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 일간신문과 인터넷 홈페이지에 공청회 개최 예정일 14일 전까지 1회 이상 공고하여야 한다. 다만, 제11조 제2항에 따른 공고 시 다음 각 호의 사항을 이미 공고한 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 공청회의 개최목적
2.공청회의 개최예정일시 및 장소
3.입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요
4. 의견발표의 신청에 관한 사항
5.그 밖에 국토해양부령으로 정하는 사항
③ 공청회가 국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 책임질 수 없는 사유로 2회에 걸쳐 개최되지 못하거나 개최는 되었으나 정상적으로 진행되지 못한 경우에는 공청회를 생략할 수 있다. 이 경우 공청회를 생략하게 된 사유와 달리 의견을 제출할 수 있는 의견 제출의 시기 및 방법 등에 관한 사항을 제2항에 따른 방법으로 공고함으로써 주민의 의견을 듣도록 하여야 한다.
제44조(동의자 수의 산정방법 등) 법 제22조 제1항 단서에 따른 동의자 수의 산정방법 등에 관하여는 제6조 제2항부터 제5항까지의 규정을 준용한다.
2. 청구인들의 주장요지와 관계기관 및 이해관계인의 의견요지
가. 청구인들의 주장요지
(1) 도시개발법 제4조 제3항 부분(이하 조항 표시만 한 것은 도시개발법의 해당 조항을 의미한다), 제11조 제5항 부분, 제22조 제1항 단서 전문 부분
위 각 조항에 의하면, 이 사건과 같이 민간업자가 사업시행자로 예정되어 있는 사건에서 사업시행자는 사업대상 토지면적 3분의 2 이상 소유를 전제로 토지 소유자 총수 2분의 1의 동의만으로도 환지방식에 의한 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립할 수 있고(제4조 제3항 부분), 사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있으며(제22조 제1항 단서 전문 부분), 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지는 경우 위 토지면적의 2분의 1의 소유만으로 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는바(제11조 제5항 부분), 이는 다수결원칙에 위반될 뿐만 아니라 위 조항들은 다른 조항과 종합하여 볼 때 이 사건 사업에 특혜를 부여하기 위한 처분적 법률에 해당하는 것으로서 청구인들의 평등권과 재산권을 침해한다.
(2) 제4조 제6항, 제11조 제10항
도시개발법은 제11조 제5항에 따른 제안에 대한 동의와 제22조 제1항에 따른 수용에 대한 동의를 명확히 구분하지 않고 있어 행정기관은 환지 방식에 의한 도시개발사업에 대한 개발계획 수립에 관한 동의자 수 산정규정인 제4조 제3항의 필요한 사항을 정한 도시개발법 시행령 제6조 제2항 제4호를 수용에 대한 동의에도 적용시킴으로써 토지 소유자들의 동의철회는 도시개발구역지정제안과 동시에 제한되는 것으로 해석하고 있다. 이와 같이 토지 소유자의 동의와 철회의 의사표시를 다르게 취급하는 것은 평등원칙 위반이다. 따라서 제4조 제6항, 제11조 제10항의 동의에 관한 사항을 위임받은 규정이 도시개발법 시행령 제6조 제2항 제4호와 같은 내용이라면 이는 포괄위임금지에 위반되고, 청구인들의 재산권을 침해한다.
(3) 제7조 제2항
도시개발구역 지정과 관련하여 공청회를 생략할 수 있도록 한 위 조항은 헌법 제75조의 위임입법의 한계를 일탈하고, 헌법 제12조의 적법절차원칙에 위반되며, 청구인들의 재산권을 침해한다.
(4) 제22조 제1항 단서 후문 부분
토지 소유자의 수용동의시한과 동의철회시한은 동일하게 규정하는 것이 법률의 일반 원리에 부합하는데 토지 소유자의 동의철회시한은 도시개발법 시행령 제6조 제2항 제4호에 따라 지정제안시점까지임에 반하여 제22조 제1항 단서 후문에서 토지 소유자의 동의요건 산정기준일을 도시개발구역지정 고시일을 기준으로 하면서 그 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에 대하여는 동의요건에 필요한 토지 소유자의 총수에 포함되도록 규정함으로써 도시개발구역지정 이후에도 제한 없이 수용대상 토지를 매입하거나 토지 소유자를 회유, 설득, 협박 등 갖가지 수단을 동원하여 동의율을 맞추는 것이 가능하므로 위 규정은 사업시행(예정)자와 토지 소유자인 청구인들을 자의적으로 차별하여 평등권을 침해하고, 재판청구권을 침해한다.
나. 국토해양부장관의 의견요지
(1) 적법요건에 관하여
(가) 직접성 요건 결여
이 사건 심판대상 법률조항은 도시개발구역지정을 위한 일반 절차를 규정하고 있을 뿐 법률조항 자체에 의하여 직접적으로 청구인들의 자유 제한, 의무 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우가 아니므로 위 법률조항에 대한 심판청구는 직접성 요건을 결하여 부적법하다.
(나) 청구기간 도과
도시개발법 제7조 제2항은 2007. 4. 11.에 개정되어 2007. 10. 11.부터 시행되었는데 청구인들은 위 시행일로부터 130일이 경과한 2008. 2. 20. 이 사건 심판청구를 하였으므로 기본권침해 사유가 있음을 안 날로부터 90일이 경과하여 제기된 이 부분 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.
(2) 본안에 관하여
(가) 이 사건 심판대상 법률조항은 도시개발을 규율하는 기본법으로서 일반적, 추상적으로 적용될 뿐 적용대상을 특정하여 규율하고 있지 아니하므로 처분적 법률에 해당하지 않는다.
(나) 도시개발법에서는 의견청취절차, 수용에 있어서의 동의요건, 이주대책 등 토지 소유자를 보호하기 위한 여러 가지 규정이 마련되어 있는바, 토지 소유자는 자신의 토지를 적절한 가격에 매도하거나 수용을 통해 적절한 보상을 받을 수 있으므로 도시개발법 규정으로 인하여 재산권의 본질적 내용이 침해된다고 볼 수 없다.
(다) 도시개발법 제7조 제1항은 공청회를 필수적인 것으로 규정하고 있지 아니하므로 그 시행령에서 부득이한 경우 공청회를 생략하도록 규정한다고 하여 그 위임범위를 일탈하였고 볼 수 없다. 또한 도시개발법 시행령은 공청회가 개최되기 어려운 사정이 있을 경우 이를 생략하고 주민의 의견을 듣도록 하고 있어 주민의 의견청취 자체를 박탈 내지 생략하는 것이 아님을 고려할 때 도시개발법 시행령이나 모법인 심판대상 법률조항이 적법절차원칙을 위배하였다고 볼 수 없다.
다. 서울특별시장의 의견요지
국토해양부장관의 의견 중 적법요건에 관한 부분의 내용과 같다.
라. 이해관계인 한국철도공사의 의견요지
(1) 적법요건에 관하여
(가) 제4조 제3항 부분, 제4조 제6항
위 조항들은 환지 방식의 도시개발사업에 관한 것으로 이 사건 도시개발사업은 수용방식으로 진행될 것인바, 이 사건에서 위 조항들이 청구인들에게 적용될 여지가 없으므로 이 부분에 대한 심판청구는 자기관련성이 없어 부적법하다.
(나) 제7조 제2항, 제22조 제1항 단서 전문 부분, 제22조 제1항 단서 후문 부분
당해 법률규정에 의하여 다른 집행행위를 거치지 않고 직접 권리침해를 받는 경우가 아니라면 기본권침해의 현재성 및 직접성이 인정된다고 할 수 없는바, 이 사건의 경우 다른 집행행위를 거치지 않고 직접 청구인들의 권리가 침해된다고 할 수 없으므로 이 부분 심판청구도 부적법하다.
(다) 제11조 제5항 부분, 제11조 제10항
위 조항들은 도시개발구역지정의 제안에 관한 것으로서 위 조항만으로 청구인들이 주장하는 기본권의 침해가 발생하지 않고, 도시개발구역 지정행위, 수용권 및 사용권에 기한 집행행위에 의하여 비로소 기본권의 침해의 효과가 발생할 수 있는 것이므로 기본권침해의 직접성이 인정되지 않아 이 부분 심판청구도 부적법하다.
(2) 본안에 관하여
(가) 제7조 제2항
국토해양부장관의 의견 중 해당 부분의 내용과 대체로 같다.
(나) 제22조 제1항 단서 전문 부분
이 사건 사업의 목적은 국제업무기능을 갖춘 서울의 부도심 육성, 한강을 열어 명품수변도시 조성, 강변북로의 지하화 등 교통체계의 개선을 목적으로 하는 것으로, 비록 이 사건 사업에 기업의 영리추구 목적이 포함되어 있다고 하더라도 그 공공필요성이 인정된다. 도시개발법에서는 도시개발구역의 지정 및 개발계획의 수립에 있어서 기초조사(제6조), 주민 등의 의견청취(제7조), 도시계획위원회의 심의(제8조) 등과 같이 공공필요성을 판단할 수 있는 절차를 규정하고 있고, 민간업자가 사업을 시행할 경우 그 공공성을 담보하기 위하여 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 대상 토지를 수용할 수 있도록 그 요건을 강화하여 재산권 보호를 더욱더 고려하고 있다. 따라서 위 심판대상 법률조항은 청구인들의 재산권을 침해하지 않는다.
(다) 제22조 제1항 단서 후문 부분
위 규정은 단순히 동의 대상 토지 소유자의 산정 기준일을 정하는 조항이고, 그 기준일 전에 동의서를 받을 수 있는지 여부를 규제하는 조항이 아닐 뿐만 아니라 지역 주민 누구에게나 부동의할 자유가 부여되어 있으므로 위 조항 자체가 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없으며, 청구인들은 도시개발구역지정 처분, 실시계획 인가 등 도시개발법에 의하여 이 사건 도시개발사업이 구체적으로 집행될 경우 행정소송을 제기할 수 있으므로 재판청구권을 침해한다고 할 수 없다.
3. 적법요건에 대한 판단
가. 직접성
법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접ㆍ현재 자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻하므로 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다 할 것이다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823). 또한 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법률규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률의 직접성은 부인된다(헌재 2004. 9. 23. 2003헌마231, 판례집 16-2상, 586, 598 참조).
나. 개별적 검토
(1) 제4조 제3항 부분, 제11조 제5항 부분, 제22조 제1항 단서 전문 및 후문 부분
제4조 제3항 부분은 환지 방식의 도시개발구역 지정을 위한 사전절차인 개발계획수립의 요건에 관한 규정이고, 제11조 제5항 부분은 도시개발구역 지정을 제안할 수 있는 자 중 수용 또는 사용방식에 있어서 도시개발구역의 토지 소유자의 요건에 관한 규정이며, 제22조 제1항 단서 부분은 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업에 필요한 토지를 수용 또는 사용하기 위한 요건을 규정한 것으로서 그 규정 자체만으로 청구인들의 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈 등의 효과가 생기는 것이 아니고, 도시개발구역 지정, 사업시행자 지정, 수용재결 등의 집행행위가 있는 경우 그때 비로소 이 사건 사업에 동의하지 않는 토지 소유자 등의 기본권 침해 여부가 문제될 뿐이므로, 이 부분 심판청구는 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
(2) 제4조 제6항, 제7조 제2항, 제11조 제10항
제4조 제6항은 도시개발구역의 지정권자가 환지방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하기 위한 동의자 수의 산정방법, 동의절차 등의 구체적 내용을, 제7조 제2항은 도시개발구역 지정을 위한 공청회의 개최 대상 및 주민의 의견청취 방법 등의 구체적 내용을, 제11조 제10항은 도시개발구역의 지정 제안과 관련된 동의자 수의 산정방법, 동의절차 등의 구체적 내용을 각 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는바, 위 법률조항들은 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우로서 그 자체로는 직접 청구인들의 기본권을 침해하고 있지 아니하므로, 직접성 요건이 흠결되어 부적법하다.
다. 소 결
이 사건 심판청구는 모두 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
청 구 인 박○수 외 13인(별지 목록과 같음)
대리인 법무법인 신촌
담당변호사 이영모
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 서울특별시는 한국철도공사와의 협의를 거쳐 2007. 8. 17. 용산국제업무지구 개발의 완성도 제고 및 한강수변지구 개발 효과의 극대화를 도모하기 위하여 용산국제업무지구 442,575㎡와 서울 용산구 이촌동 일대 약 124,225㎡ 등 354 필지 합계 약 566,800㎡(그 면적은 다음에서 보는 바와 같이 533,115.5㎡로 변경되었다. 이하 ‘이 사건 구역’이라 한다)를 도시개발사업 방식으로 통합개발하기로 하는 기본구상안을 발표하였다.
(2) 이후 한국철도공사는 2007. 11. 2. 이 사건 사업의 우선협상대상자로 삼성물산-국민연금 컨소시엄을 선정하였고, 이에 따라 위 개발사업을 시행할 드림허브프로젝트금융투자 주식회사(이하 ‘드림허브’라 한다)와 그 구체적인 업무를 수행할 용산역세권개발 주식회사가 2007. 11. 18. 설립되어 도시개발구역지정을 위한 준비활동을 하고 있다.
(3) 청구인들은 이 사건 구역 중 이촌동 일대에 아파트를 소유하고 있는 자들로서 2008. 2. 20. 도시개발법 제7조 제2항 등이 청구인들의 재산권 등을 침해한다는 이유로 이 사건 헌법소원 심판을 청구하였다.
(4) 한편 서울특별시 용산구청장은 2009. 7. 20. 서울특별시 용산구 공고 제2009-477호로 용산국제업무지구 도시개발구역지정 및 개발계획 수립을 위한 공람 공고를 하였는바 그 주요 내용은 다음과 같다.
○ 입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요
(가)구역명：용산국제업무지구 도시개발구역
(나)위치：서울 용산구 한강로3가 일원
(다) 면적：533,115.5㎡
○ 시행자 및 도시개발사업의 시행방식에 관한 사항
(가) 시행예정자：드림허브
(나)시행방식：수용 또는 사용방식
(다)시행기간：구역지정고시일부터 2016년까지
○ 공람기간：2009. 7. 20.∼8. 3.
나. 심판의 대상
청구인들이 제출한 심판청구서, 청구취지추가ㆍ변경신청서 기재 등을 종합하면, 이 사건 심판의 대상은 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것) 제4조 제3항 중 ‘토지 소유자 총수의 2분의 1 이상’ 부분(이하 ‘제4조 제3항 부분’이라 한다), 제4조 제6항, 제7조 제2항, 제11조 제5항 본문 중 ‘2분의 1 이상’ 부분(이하 ‘제11조 제5항 부분’이라 한다), 제11조 제10항, 제22조 제1항 단서 중 ‘토지소유자 총수의 2분의 1 이상’ 부분(이하 ‘제22조 제1항 단서 전문 부분’이라 한다), 제22조 제1항 단서 중 ‘이 경우 토지 소유자의 동의요건 산정기준일은 도시개발구역지정 고시일을 기준으로 하며, 그 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에 대하여는 동의 요건에 필요한 토지 소유자의 총수에 포함되고 이를 동의한 자의 수로 산정한다.’ 부분(이하 ‘제22조 제1항 단서 후문 부분’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것) 제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 ‘지정권자’라 한다)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 ‘개발계획’이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다.
③ 지정권자는 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.
⑥ 제3항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사가 도시개발구역을 지정(시장ㆍ군수 또는 구청장의 요청으로 지정하는 경우는 제외한다)하려고 하거나 시장ㆍ군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.
② 제1항에 따른 공람의 대상 또는 공청회의 개최 대상 및 주민의 의견청취 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 ‘시행자’라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.
1. 국가나 지방자치단체
2. 대통령령으로 정하는 공공기관
3.대통령령으로 정하는 정부출연기관
4. 『지방공기업법』에 따라 설립된 지방공사
5.도시개발구역의 토지 소유자(『공유수면매립법』 제9조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다) (이하 제6호 내지 제11호 생략)
② 지정권자는 제1항 단서에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 지방자치단체나 대통령령으로 정하는 자(이하 ‘지방자치단체등’이라 한다)를 시행자로 지정할 수 있다. 이 경우 도시개발사업을 시행하는 자가 시ㆍ도지사이면 국토해양부장관이 지정한다.
3.도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지 소유자 및 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상이 지방자치단체등의 시행에 동의한 경우
⑤ 제1항 제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항 제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조 제3항에 해당하는 자는 국토해양부장관에게 직접 제안할 수 있다.
⑥ 토지 소유자 또는 제1항 제7호부터 제11호까지(제1항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)의 규정에 해당하는 자가 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다.
⑩ 제2항 제3호 및 제6항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제22조(토지등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. 다만, 제11조 제1항 제5호 및 제7호부터 제11호까지의 규정(같은 항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 100분의 50 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)에 해당하는 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 토지 소유자의 동의요건 산정기준일은 도시개발구역지정 고시일을 기준으로 하며, 그 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에 대하여는 동의 요건에 필요한 토지 소유자의 총수에 포함하고 이를 동의한 자의 수로 산정한다.
도시개발법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21019호로 전부 개정된 것) 제6조(개발계획의 단계적 수립) ② 법 제4조 제3항에 따른 동의자의 수를 산정하는 방법은 다음 각 호와 같다.
4.법 제11조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정이 제안되기 전에 또는 법 제4조 제2항에 따라 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 ‘개발계획’이라 한다)의 변경을 요청받기 전에 동의를 철회하는 사람이 있는 경우: 그 사람은 동의자 수에서 제외할 것
제13조(공청회) ① 국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우(법 제4조 제2항에 따른 도시개발계획의 변경 후의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우를 포함한다)에는 공람기간이 끝난 후에 법 제7조에 따른 공청회를 개최하여야 한다.
② 국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 공청회를 개최하려면 다음 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 일간신문과 인터넷 홈페이지에 공청회 개최 예정일 14일 전까지 1회 이상 공고하여야 한다. 다만, 제11조 제2항에 따른 공고 시 다음 각 호의 사항을 이미 공고한 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 공청회의 개최목적
2.공청회의 개최예정일시 및 장소
3.입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요
4. 의견발표의 신청에 관한 사항
5.그 밖에 국토해양부령으로 정하는 사항
③ 공청회가 국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 책임질 수 없는 사유로 2회에 걸쳐 개최되지 못하거나 개최는 되었으나 정상적으로 진행되지 못한 경우에는 공청회를 생략할 수 있다. 이 경우 공청회를 생략하게 된 사유와 달리 의견을 제출할 수 있는 의견 제출의 시기 및 방법 등에 관한 사항을 제2항에 따른 방법으로 공고함으로써 주민의 의견을 듣도록 하여야 한다.
제44조(동의자 수의 산정방법 등) 법 제22조 제1항 단서에 따른 동의자 수의 산정방법 등에 관하여는 제6조 제2항부터 제5항까지의 규정을 준용한다.
2. 청구인들의 주장요지와 관계기관 및 이해관계인의 의견요지
가. 청구인들의 주장요지
(1) 도시개발법 제4조 제3항 부분(이하 조항 표시만 한 것은 도시개발법의 해당 조항을 의미한다), 제11조 제5항 부분, 제22조 제1항 단서 전문 부분
위 각 조항에 의하면, 이 사건과 같이 민간업자가 사업시행자로 예정되어 있는 사건에서 사업시행자는 사업대상 토지면적 3분의 2 이상 소유를 전제로 토지 소유자 총수 2분의 1의 동의만으로도 환지방식에 의한 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립할 수 있고(제4조 제3항 부분), 사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있으며(제22조 제1항 단서 전문 부분), 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지는 경우 위 토지면적의 2분의 1의 소유만으로 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는바(제11조 제5항 부분), 이는 다수결원칙에 위반될 뿐만 아니라 위 조항들은 다른 조항과 종합하여 볼 때 이 사건 사업에 특혜를 부여하기 위한 처분적 법률에 해당하는 것으로서 청구인들의 평등권과 재산권을 침해한다.
(2) 제4조 제6항, 제11조 제10항
도시개발법은 제11조 제5항에 따른 제안에 대한 동의와 제22조 제1항에 따른 수용에 대한 동의를 명확히 구분하지 않고 있어 행정기관은 환지 방식에 의한 도시개발사업에 대한 개발계획 수립에 관한 동의자 수 산정규정인 제4조 제3항의 필요한 사항을 정한 도시개발법 시행령 제6조 제2항 제4호를 수용에 대한 동의에도 적용시킴으로써 토지 소유자들의 동의철회는 도시개발구역지정제안과 동시에 제한되는 것으로 해석하고 있다. 이와 같이 토지 소유자의 동의와 철회의 의사표시를 다르게 취급하는 것은 평등원칙 위반이다. 따라서 제4조 제6항, 제11조 제10항의 동의에 관한 사항을 위임받은 규정이 도시개발법 시행령 제6조 제2항 제4호와 같은 내용이라면 이는 포괄위임금지에 위반되고, 청구인들의 재산권을 침해한다.
(3) 제7조 제2항
도시개발구역 지정과 관련하여 공청회를 생략할 수 있도록 한 위 조항은 헌법 제75조의 위임입법의 한계를 일탈하고, 헌법 제12조의 적법절차원칙에 위반되며, 청구인들의 재산권을 침해한다.
(4) 제22조 제1항 단서 후문 부분
토지 소유자의 수용동의시한과 동의철회시한은 동일하게 규정하는 것이 법률의 일반 원리에 부합하는데 토지 소유자의 동의철회시한은 도시개발법 시행령 제6조 제2항 제4호에 따라 지정제안시점까지임에 반하여 제22조 제1항 단서 후문에서 토지 소유자의 동의요건 산정기준일을 도시개발구역지정 고시일을 기준으로 하면서 그 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에 대하여는 동의요건에 필요한 토지 소유자의 총수에 포함되도록 규정함으로써 도시개발구역지정 이후에도 제한 없이 수용대상 토지를 매입하거나 토지 소유자를 회유, 설득, 협박 등 갖가지 수단을 동원하여 동의율을 맞추는 것이 가능하므로 위 규정은 사업시행(예정)자와 토지 소유자인 청구인들을 자의적으로 차별하여 평등권을 침해하고, 재판청구권을 침해한다.
나. 국토해양부장관의 의견요지
(1) 적법요건에 관하여
(가) 직접성 요건 결여
이 사건 심판대상 법률조항은 도시개발구역지정을 위한 일반 절차를 규정하고 있을 뿐 법률조항 자체에 의하여 직접적으로 청구인들의 자유 제한, 의무 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우가 아니므로 위 법률조항에 대한 심판청구는 직접성 요건을 결하여 부적법하다.
(나) 청구기간 도과
도시개발법 제7조 제2항은 2007. 4. 11.에 개정되어 2007. 10. 11.부터 시행되었는데 청구인들은 위 시행일로부터 130일이 경과한 2008. 2. 20. 이 사건 심판청구를 하였으므로 기본권침해 사유가 있음을 안 날로부터 90일이 경과하여 제기된 이 부분 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.
(2) 본안에 관하여
(가) 이 사건 심판대상 법률조항은 도시개발을 규율하는 기본법으로서 일반적, 추상적으로 적용될 뿐 적용대상을 특정하여 규율하고 있지 아니하므로 처분적 법률에 해당하지 않는다.
(나) 도시개발법에서는 의견청취절차, 수용에 있어서의 동의요건, 이주대책 등 토지 소유자를 보호하기 위한 여러 가지 규정이 마련되어 있는바, 토지 소유자는 자신의 토지를 적절한 가격에 매도하거나 수용을 통해 적절한 보상을 받을 수 있으므로 도시개발법 규정으로 인하여 재산권의 본질적 내용이 침해된다고 볼 수 없다.
(다) 도시개발법 제7조 제1항은 공청회를 필수적인 것으로 규정하고 있지 아니하므로 그 시행령에서 부득이한 경우 공청회를 생략하도록 규정한다고 하여 그 위임범위를 일탈하였고 볼 수 없다. 또한 도시개발법 시행령은 공청회가 개최되기 어려운 사정이 있을 경우 이를 생략하고 주민의 의견을 듣도록 하고 있어 주민의 의견청취 자체를 박탈 내지 생략하는 것이 아님을 고려할 때 도시개발법 시행령이나 모법인 심판대상 법률조항이 적법절차원칙을 위배하였다고 볼 수 없다.
다. 서울특별시장의 의견요지
국토해양부장관의 의견 중 적법요건에 관한 부분의 내용과 같다.
라. 이해관계인 한국철도공사의 의견요지
(1) 적법요건에 관하여
(가) 제4조 제3항 부분, 제4조 제6항
위 조항들은 환지 방식의 도시개발사업에 관한 것으로 이 사건 도시개발사업은 수용방식으로 진행될 것인바, 이 사건에서 위 조항들이 청구인들에게 적용될 여지가 없으므로 이 부분에 대한 심판청구는 자기관련성이 없어 부적법하다.
(나) 제7조 제2항, 제22조 제1항 단서 전문 부분, 제22조 제1항 단서 후문 부분
당해 법률규정에 의하여 다른 집행행위를 거치지 않고 직접 권리침해를 받는 경우가 아니라면 기본권침해의 현재성 및 직접성이 인정된다고 할 수 없는바, 이 사건의 경우 다른 집행행위를 거치지 않고 직접 청구인들의 권리가 침해된다고 할 수 없으므로 이 부분 심판청구도 부적법하다.
(다) 제11조 제5항 부분, 제11조 제10항
위 조항들은 도시개발구역지정의 제안에 관한 것으로서 위 조항만으로 청구인들이 주장하는 기본권의 침해가 발생하지 않고, 도시개발구역 지정행위, 수용권 및 사용권에 기한 집행행위에 의하여 비로소 기본권의 침해의 효과가 발생할 수 있는 것이므로 기본권침해의 직접성이 인정되지 않아 이 부분 심판청구도 부적법하다.
(2) 본안에 관하여
(가) 제7조 제2항
국토해양부장관의 의견 중 해당 부분의 내용과 대체로 같다.
(나) 제22조 제1항 단서 전문 부분
이 사건 사업의 목적은 국제업무기능을 갖춘 서울의 부도심 육성, 한강을 열어 명품수변도시 조성, 강변북로의 지하화 등 교통체계의 개선을 목적으로 하는 것으로, 비록 이 사건 사업에 기업의 영리추구 목적이 포함되어 있다고 하더라도 그 공공필요성이 인정된다. 도시개발법에서는 도시개발구역의 지정 및 개발계획의 수립에 있어서 기초조사(제6조), 주민 등의 의견청취(제7조), 도시계획위원회의 심의(제8조) 등과 같이 공공필요성을 판단할 수 있는 절차를 규정하고 있고, 민간업자가 사업을 시행할 경우 그 공공성을 담보하기 위하여 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 대상 토지를 수용할 수 있도록 그 요건을 강화하여 재산권 보호를 더욱더 고려하고 있다. 따라서 위 심판대상 법률조항은 청구인들의 재산권을 침해하지 않는다.
(다) 제22조 제1항 단서 후문 부분
위 규정은 단순히 동의 대상 토지 소유자의 산정 기준일을 정하는 조항이고, 그 기준일 전에 동의서를 받을 수 있는지 여부를 규제하는 조항이 아닐 뿐만 아니라 지역 주민 누구에게나 부동의할 자유가 부여되어 있으므로 위 조항 자체가 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없으며, 청구인들은 도시개발구역지정 처분, 실시계획 인가 등 도시개발법에 의하여 이 사건 도시개발사업이 구체적으로 집행될 경우 행정소송을 제기할 수 있으므로 재판청구권을 침해한다고 할 수 없다.
3. 적법요건에 대한 판단
가. 직접성
법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접ㆍ현재 자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻하므로 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다 할 것이다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823). 또한 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법률규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률의 직접성은 부인된다(헌재 2004. 9. 23. 2003헌마231, 판례집 16-2상, 586, 598 참조).
나. 개별적 검토
(1) 제4조 제3항 부분, 제11조 제5항 부분, 제22조 제1항 단서 전문 및 후문 부분
제4조 제3항 부분은 환지 방식의 도시개발구역 지정을 위한 사전절차인 개발계획수립의 요건에 관한 규정이고, 제11조 제5항 부분은 도시개발구역 지정을 제안할 수 있는 자 중 수용 또는 사용방식에 있어서 도시개발구역의 토지 소유자의 요건에 관한 규정이며, 제22조 제1항 단서 부분은 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업에 필요한 토지를 수용 또는 사용하기 위한 요건을 규정한 것으로서 그 규정 자체만으로 청구인들의 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈 등의 효과가 생기는 것이 아니고, 도시개발구역 지정, 사업시행자 지정, 수용재결 등의 집행행위가 있는 경우 그때 비로소 이 사건 사업에 동의하지 않는 토지 소유자 등의 기본권 침해 여부가 문제될 뿐이므로, 이 부분 심판청구는 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
(2) 제4조 제6항, 제7조 제2항, 제11조 제10항
제4조 제6항은 도시개발구역의 지정권자가 환지방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하기 위한 동의자 수의 산정방법, 동의절차 등의 구체적 내용을, 제7조 제2항은 도시개발구역 지정을 위한 공청회의 개최 대상 및 주민의 의견청취 방법 등의 구체적 내용을, 제11조 제10항은 도시개발구역의 지정 제안과 관련된 동의자 수의 산정방법, 동의절차 등의 구체적 내용을 각 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는바, 위 법률조항들은 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우로서 그 자체로는 직접 청구인들의 기본권을 침해하고 있지 아니하므로, 직접성 요건이 흠결되어 부적법하다.
다. 소 결
이 사건 심판청구는 모두 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.