2008헌바15

【당 사 자】
청 구 인 가○현 외 155인(별지 목록과 같음)
청구인들 대리인 변호사 신창언 외 2인
당해사건대전지방법원 2007구합3703 택지개발사업개발계획승인처분취소
【주 문】
구 택지개발촉진법(1999. 1. 25. 법률 제5688호로 개정되고, 2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항 제1문은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 건설교통부장관(정부조직법이 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되면서 ‘국토해양부장관’이 되었으나, 이하 ‘건설교통부장관’으로만 설시한다)은 2004. 12. 31. 대한주택공사의 제안에 따라 건설교통부고시 제2004-463호로 용도지역이 도서지역(자연녹지지역)으로 지정된 서산시 ○○동 일대 237,000㎡에 대하여 서산○○(2)지구 택지개발예정지구로 지정ㆍ고시하면서 대한주택공사를 사업시행자로 지정하였다.
(2) 그 후 충청남도지사는 건설교통부장관의 위임을 받아 2007. 6. 11. 충청남도고시 제2007-127호로 위 택지개발예정지구를 기존의 237,000㎡에서 239,075㎡(이하 ‘서산○○지구’라 한다)로 변경지정하고, 대한주택공사가 2006. 12. 20. 승인신청한 서산○○지구에 대한 택지개발계획을 승인ㆍ고시하였다(이하 ‘이 사건 승인처분’이라 한다).
(3) 청구인들은 서산○○지구에 토지를 소유하고 있는 자들로서, 대전지방법원 2007구합3703호로 충청남도지사를 상대로 이 사건 승인처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 한편, 이 사건 승인처분의 근거가 되는 구 택지개발촉진법(1999. 1. 25. 법률 제5688호로 개정되고, 2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되어 2007. 7. 21.자로 시행되기 전의 것) 제8조에 대하여 대전지방법원 2007아239호로 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 2008. 1. 23. 기각되어 그 결정문이 2008. 2. 26. 송달되자, 2008. 3. 11. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 구 택지개발촉진법(1999. 1. 25. 법률 제5688호로 개정되고, 2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘택촉법’이라고 한다) 제8조 전체에 대한 위헌선언을 구하고 있다. 그런데 청구인들이 이 사건 심판청구에서 다투고자 하는 것은, 택지개발계획의 승인과 관련하여 기본권이 침해당하였다는 것이고 택지개발계획의 변경이나 택지개발계획 승인시 그 내용의 고시 및 일반에 대한 공람에 관한 것이 아니므로, 이 사건 심판대상은 택촉법 제8조 제1항 제1문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부로 한정함이 상당하다. 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 택지개발촉진법(1999. 1. 25. 법률 제5688호로 개정되고, 2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제8조(택지개발계획의 승인 등) ① 시행자가 택지개발사업을 시행하고자 하는 때에는 택지개발계획(이하 “개발계획”이라 한다)을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 승인된 개발계획을 변경하고자 할 때에도 또한 같다.
[관련조항]
구 택지개발촉진법(1999. 1. 25. 법률 제5688호로 개정되고, 2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제8조(택지개발계획의 승인 등) ② 건설교통부장관이 제1항의 규정에 의하여 개발계획을 승인한 때에는 이를 고시하고, 관할시장 또는 군수에게 그 내역을 송부하여 일반에게 공람하게 하여야 한다.
제9조(택지개발사업실시계획의 승인 등) ① 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 택지개발사업실시계획(이하 ‘실시계획’이라 한다)을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 승인된 실시계획을 변경하고자 할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다.
② 제1항의 규정에 의한 실시계획에는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제52조의 규정에 따라 작성된 제1종 지구단위계획이 포함되어야 한다.
③ 건설교통부장관이 제1항의 규정에 의하여 실시계획을 승인한 때에는 이를 고시하고, 시행자 및 관할시장 또는 군수에게 그 뜻을 통지하여야 한다.
④ 건설교통부장관이 제12조 제1항의 규정에 의한 토지 등의 수용을 요하는 실시계획을 승인한 때에는 시행자의 성명, 사업의 종류와 수용할 토지 등의 세목을 관보에 고시하고 그 토지 등의 소유자 및 권리자에게 이를 통지하여야 한다. 다만, 시행자가 실시계획승인신청시까지 토지 등의 소유자 및 권리자와 미리 협의한 때에는 그러하지 아니하다.
⑤ 시행자는 택지개발사업을 시행함에 있어서 대통령령이 정하는 특별한 사유가 있는 때에는 토지구획정리사업법에 의한 토지구획정리사업을 실시할 수 있다
제11조(다른 법률과의 관계) ① 시행자가 제9조의 규정에 의한 실시계획의 승인을 얻은 때에는 다음 각 호의 결정ㆍ인가ㆍ허가ㆍ협의ㆍ동의ㆍ면허ㆍ승인ㆍ처분ㆍ해제ㆍ명령 또는 지정(이하 “인ㆍ허가 등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 건설교통부장관이 실시계획의 승인을 고시한 때에는 관계법률에 의한 인ㆍ허가 등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다.
1.‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제30조의 규정에 의한 도시관리계획의 결정, 동법 제56조의 규정에 의한 개발행위의 허가, 동법 제86조의 규정에 의한 도시계획시설사업의 시행자의 지정, 동법 제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가
2.토지구획정리사업법 제7조의 규정에 의한 시행명령, 동법 제32조의 규정에 의한 시행인가 및 동법 제39조의 규정에 의한 행위의 허가
3.주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획의 승인
4.수도법 제17조 및 제49조의 규정에 의한 일반수도사업과 공업용수도사업의 인가, 같은 법 제52조 및 제54조의 규정에 의한 전용수도설치의 인가
5.하수도법 제16조의 규정에 의한 공공하수도사업시행의 허가
6.공유수면관리법 제4조의 규정에 의한 점용 및 사용의 허가
7.공유수면매립법 제9조의 규정에 의한 매립면허, 동법 제9조의2의 규정에 의한 매립실시계획의 인가 및 동법 제29조의 규정에 의한 협의 또는 승인
8.하천법 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가, 같은 법 제33조에 따른 하천의 점용허가 및 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가
9.도로법 제34조의 규정에 의한 도로공사시행의 허가 및 동법 제40조의 규정에 의한 도로점용의 허가
10. 삭제(1997. 12. 13.)
11.농지법 제34조의 규정에 의한 농지전용의 허가ㆍ협의, 같은 법 제35조의 규정에 의한 농지의 전용신고, 같은 법 제36조의 규정에 의한 타용도 일시사용허가ㆍ협의 및 같은 법 제40조의 규정에 의한 용도변경의 승인
12.산지관리법 제14조ㆍ제15조의 규정에 의한 산지전용허가 및 산지전용신고와 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률’ 제36조 제1항ㆍ제4항 및 제45조 제1항ㆍ제2항의 규정에 의한 입목벌채 등의 허가ㆍ신고
13.초지법 제23조의 규정에 의한 초지전용의 허가
14. 삭제(1982. 12. 31.)
15.사방사업법 제14조의 규정에 의한 벌채 등의 허가 및 동법 제20조의 규정에 의한 사방지지정의 해제
16.‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제16조의 규정에 의한 산업단지개발사업시행자의 지정, 동법 제17조 및 제18조의 규정에 의한 산업단지개발실시계획의 승인
17. 삭제(1997. 12. 13.)
18.광업법 제24조에 따른 불허가처분 및 같은 법 제34조에 따른 광구감소처분 또는 광업권취소처분
19.한국토지공사가 시행자인 경우 한국토지공사법 제18조의 규정에 의한 실시계획의 승인
20.건축법 제15조의 규정에 의한 가설건축물의 허가ㆍ신고
21.낙농진흥법 제7조의 규정에 의한 낙농지대 해제
22.국유재산법 제24조의 규정에 의한 행정재산 및 보존재산의 사용ㆍ수익 허가
23.지방재정법 제82조제1항 단서의 규정에 의한 행정재산 및 보존재산의 사용ㆍ수익 허가
② 건설교통부장관이 제9조의 규정에 의하여 실시계획을 승인하고자 하는 경우에 그 계획에 제1항 각 호의 1에 해당하는 사항이 포함되어 있는 때에는 관계기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 관계기관의 장은 건설교통부장관의 협의요청을 받은 날로부터 대통령령이 정하는 기간 내에 의견을 제출하여야 한다.
③ 제1항의 규정에 의하여 다른 법률의 규정에 의한 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률에 의하여 부과되는 면허세ㆍ수수료 또는 사용료 등은 이를 면제한다.
제12조(토지수용) ① 시행자는 예정지구안에서 택지개발사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제3조에서 정하는 토지ㆍ물건 또는 권리(이하 “토지 등”이라 한다)를 수용 또는 사용(이하 “수용”이라 한다)할 수 있다.
② 제8조의 규정에 의한 개발계획의 승인ㆍ고시가 있은 때에는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 보며, 재결의 신청은 동법 제23조 제1항 및 동법 제28조 제1항의 규정에 불구하고 제9조의 규정에 의한 실시계획에서 정하는 사업시행기간 내에 하여야 한다.
③ 제1항의 규정에 의한 토지 등의 수용에 관한 재결의 관할토지수용위원회는 중앙토지수용위원회로 한다.
④ 제1항의 규정에 의한 토지 등의 수용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’을 준용한다.
2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장요지
(1) 이 사건 법률조항은 수용대상토지의 범위에 관하여 아무런 제한을 두지 아니하여 공공에 필요한 범위를 넘어 택지개발예정지구 전체에 대하여 토지수용권을 행사할 수 있도록 규정하고 있으므로, 헌법상 과잉금지원칙에 위배되고 청구인들의 재산권을 침해한다. 또한 택촉법은 스스로 제11조 제1항을 통하여 ‘공공의 필요가 인정되는 범위’를 자인하고 있으므로, 택촉법에 의한 토지수용권한의 범위는 택촉법 제11조 제1항에서 규정한 인ㆍ허가 의제 사업용지에 한정되어야 함에도 이 사건 법률조항은 이러한 범위를 넘어 ‘상업시설용지’ 등 택지개발계획 대상지역 전체에 대하여 토지수용권한을 인정하고 있으므로 과잉금지원칙에 위반된다.
(2) 이 사건 법률조항은 토지수용계획의 대상과 범위에 관하여 규정하고 있지 아니하여 헌법상 명확성의 원칙에 위반된다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
(1) 택촉법 제2조 제1호, 제2호 및 택촉법 시행령 제2조, 제13조의2 등의 규정에 의하면, ‘택지’에는 주택건설에 직접 사용될 용지 외에도 공공시설용지가 포함되고, 공공시설용지는 거주자의 생활복리 및 지역의 자족기능, 공공시설 등의 관리를 위해 반드시 필요하므로, 이러한 공공시설용지에 대한 수용이 헌법 제23조 제3항의 ‘공공필요’의 범위를 넘어선 수용에 해당된다고 보기 어렵고, 따라서 이 사건 법률조항은 헌법상 과잉금지원칙에 위반되지 아니한다.
(2) 행정청이 행정계획을 수립함에 있어서는 일반 재량행위의 경우에 비하여 더욱 광범위한 판단 여지 내지는 형성의 자유, 즉 계획재량이 인정되는바, 이 경우 일반적인 행정행위의 요건을 규정하는 경우보다 추상적이고 불확정적인 개념을 사용하여야 할 필요성이 더욱 커지고 따라서 명확성이 요구되는 정도도 상대적으로 완화된다. 그리하여 이 사건 법률조항 외에 택촉법 제1조 내지 제3조, 주택법 제7조 제1항 등의 유기적ㆍ체계적 해석 및 택지개발계획 승인의 절차 등을 종합하면 이 사건 법률조항이 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 볼 수 없으므로 헌법상 명확성의 원칙에 위반되지 아니한다.
다. 국토해양부장관과 충청남도지사의 의견
법원의 위헌제청신청 기각이유와 같다.
라. 대한주택공사의 의견
(1) 이 사건 법률조항은 시행자가 택지개발사업을 시행하고자 하는 때 작성하는 택지개발계획의 승인 및 고시에 관한 규정일 뿐 더 나아가 택지개발계획의 대상인 토지에 관하여 수용권한을 부여하는 규정이 아니다. 따라서 청구인들이 주장하는 수용권한의 과잉 여부는 이 사건 법률조항이 아닌 택촉법 제12조와 관련된 것인데, 택촉법 제12조는 재판의 전제성이 인정되지 않으므로 과잉금지원칙 위반 여부는 더 나아가 판단할 것 없이 이유 없다. 혹은 선해하여 수용권한 여부는 별론으로 하고 택지개발계획에 상업용지 등을 포함시키는 것 자체가 과잉금지원칙에 위배되는지 여부를 다투는 것으로 본다 하더라도, 택지는 주택 외에 다양한 기반시설, 거주자의 생활복리에 필요한 시설, 그 밖에 관리시설 등이 확보되지 않으면 택지로서 온전히 기능할 수 없으므로 이를 두고 과잉금지원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(2) 청구인들은 이 사건 법률조항이 수용대상이 되는 토지의 범위와 한계에 대하여 규정하고 있지 아니하여 명확성의 원칙에 반한다고 주장하나, 이 역시 택촉법 제12조와 관련된 주장이므로 명확성원칙의 위반 여부를 살펴볼 필요 없다. 가사 청구인들의 주장을 택지개발계획 자체에서 그 대상과 기준을 명확히 설정하고 있지 아니하여 명확성의 원칙에 반한다는 주장으로 선해한다 하더라도, 법원의 위헌제청신청 기각이유와 같은 취지로 명확성의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
3. 판 단
가. 명확성원칙 위반 여부
(1) 명확성원칙
모든 법률은 법치국가적 법적 안정성의 관점에서 행정과 사법에 의한 법적용의 기준으로서 명확해야 한다. 그러나 오늘날의 행정은 질적ㆍ양적으로 확대ㆍ다양화되어 있어서 행위 여부 또는 행위의 내용에 관하여 행정청에 일정한 한도의 독자적 판단권을 인정하는 것이 공익의 적정한 실현을 위하여 요청되므로, 법률이 행정행위의 요건을 규정함에 있어 추상적ㆍ불확정적 개념을 사용함으로써 행정청에 재량권을 부여하고 있는 경우가 적지 않다.
특히 이 사건 예정지구의 지정 및 그에 따른 택지개발계획 및 택지개발사업 실시계획의 수립, 택지개발 사업시행 등 일련의 작용들은 모두 택지개발과 공급이라는 목표를 위하여 필요한 수단들을 조정하고 통합하는 작용으로서 행정계획에 해당하는바, 이러한 행정계획에 있어서는 다수의 상충하는 사익과 공익들의 조정에 따르는 다양한 결정가능성과 그 미래전망적인 성격으로 인하여 그에 대한 입법적 규율은 상대적으로 제한될 수밖에 없다. 따라서 행정청이 행정계획을 수립함에 있어서는 일반 재량행위의 경우에 비하여 더욱 광범위한 판단 여지 내지는 형성의 자유, 즉 계획재량이 인정되는바, 이 경우 일반적인 행정행위의 요건을 규정하는 경우보다 추상적이고 불확정적인 개념을 사용하여야 할 필요성이 더욱 커진다 할 것이다(헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91, 판례집 19-2, 396, 405-406).
(2) 명확성원칙의 위반 여부
(가) 청구인들은 이 사건 법률조항이 토지수용계획의 대상과 범위에 관하여 규정하고 있지 아니하여 헌법상 명확성의 원칙에 위반된다고 주장하고 있다. 그런데 이 사건 법률조항은 “시행자가 택지개발사업을 시행하고자 하는 때에는 택지개발계획을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다.”라고 규정하고 있으므로, 청구인들의 주장은 ‘택지개발계획’이라는 것을 더욱 구체적으로 규정하여 그로부터 ‘수용할 토지’의 대강에 대하여 알 수 있어야 한다는 것으로 보인다.
(나) 택지개발계획이란 택지개발사업의 시행자로 지정된 자가 택지개발사업 시행을 위하여 수립하는 사업계획을 말하는 것이므로, 이러한 사업계획에는 청구인들이 주장하는 바와 같이 그 사업으로 인하여 ‘수용할 토지’에 관한 내용이 포함될 것이고, 이 같은 ‘수용할 토지’는 택지개발예정지구로 지정된 지역 내에서 정해질 수밖에 없다(택촉법 제3조, 제12조).
그런데 헌법재판소는 구 택지개발촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정되고, 2005. 5. 26. 법률 제7517호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호(택지) 및 제3호(택지개발예정지구), 제3조(택지예정지구의 지정 등) 등에 대하여 위 조항들이 명확성원칙에 반하지 않는다고 결정한 바 있는데(2007. 10. 4. 2006헌바91, 판례집 19-2, 396), 위 결정의 요지는 다음과 같다.
『구 택지개발촉진법 제2조 제1호, 제3호, 제3조 제1항 및 관련규정을 종합하면, 건설교통부장관에게 택지개발예정지구를 지정할 수 있는 권한을 부여하는 목적은 ‘도시지역의 시급한 주택난을 해소하기 위함’이라 할 것이고, 수권의 내용과 범위는 ‘주택건설에 필요한 택지의 취득ㆍ개발ㆍ공급 및 관리 등에 관하여 특례를 인정할 필요성이 있는 경우에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시지역과 그 주변지역 중에서 구 주택법 제7조 제1항의 규정에 의한 택지수급계획이 정하는 주택 및 택지의 수요를 충족시키기에 적합한 규모의 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역’에 대하여 택지개발예정지구를 지정하는 것임을 알 수 있다. 한편 이 사건 지정처분조항은 그 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것이어서 입법기술상 일의적으로 법률에서 그 요건을 규정하는 것은 사실상 불가능하며 바람직한 것도 아니다. 오히려 입법부보다 많은 경험과 전문성을 가지고 구체적인 행정문제에 보다 가까이 있는 행정청으로 하여금 책임 있는 결정을 내리도록 하는 것이 요망되는 경우에 속한다 할 수 있다. 따라서 명확성의 정도가 그리 강하게 요구되지 않고 상대적으로 완화된 기준이 적용된다.
결국 이 사건 예정지구 지정처분조항은 규정 자체의 내용과 구 택지개발촉진법 제1조, 구 주택법 제7조 제1항 등에 대한 유기적ㆍ체계적 해석과 더불어 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 예정지구 지정에 있어서 이해관계인들의 이해관계를 적절히 조정하기 위한 절차를 보장하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해보면, 이 사건 예정지구 지정에 관한 기준을 더 세부적이고 구체적으로 규정하고 있지 않다고 하더라도 법집행자가 예정지구 지정에 대하여 아무런 기준 없이 자의적으로 법적용을 할 수 있을 정도로 지나치게 광범위한 재량권을 부여하고 있다고 볼 수 없고, 나아가 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 지정처분조항은 헌법상의 명확성원칙을 위반한 것이라고 할 수 없다.』
위와 같은 합헌결정의 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이를 달리 판단하여야 할 특별한 사정이 없다. 따라서 택지개발예정지구 지정에 관한 택촉법 조항들이 명확성원칙에 반하지 아니하는 이상, 법률이 택지개발계획에 관하여 더 구체적으로 규정하고 있지 않다고 하더라도 법집행자가 이에 관하여 아무런 기준 없이 자의적으로 법적용을 할 수 있을 정도로 지나치게 광범위한 재량권을 부여하고 있다고 볼 수 없고, 나아가 택지개발계획에 의하여 수용할 토지는 이러한 택지개발예정지구 내에서 정해질 것임이 충분히 예측되므로 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다.
나. 재산권 침해 여부
(1) 청구인들은, 사업시행자는 헌법 제23조 제3항에 의하여 ‘공공의 필요가 있는 토지 부분’만 수용할 수 있는데, 이 사건 법률조항이 그 범위를 초과하여 ‘상업용지를 위한 토지’까지 수용할 수 있도록 규정하고 있으므로, 과잉금지원칙에 반하고 청구인들의 재산권을 침해한다고 주장한다.
(2) 그러나 청구인들의 위와 같은 주장은 토지수용에 관련된 것인데, 이 사건 법률조항은 사업시행자가 토지수용을 하기 이전 단계인 택지개발계획 승인에 관한 규정이며, 당해 사건도 택지개발계획 승인처분을 다투는 것이므로 위 주장은 이유 없다.
다만 택지개발계획의 승인ㆍ고시가 있은 경우에는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공토법’이라 한다)에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 보게 되는바(택촉법 제12조 제2항), 공토법상 사업인정 및 사업인정 고시의 효과는 고시된 토지에 대하여 사업에 지장을 초래할 우려가 있는 토지 형질변경이 금지되고, 건축물의 건축ㆍ대수선ㆍ공작물의 설치 등을 하고자 하는 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하므로(공토법 제25조) 이 사건 승인처분의 효과로 재산권에 제한이 가해진다고 할 수 있다. 그러나 이러한 제한이 헌법 제23조 제3항이 정한 ‘공공필요’의 범위를 넘어선 것에 해당된다고 보기 어렵고, 택촉법 제11조 제1항의 사유가 ‘공공필요’의 범위를 제한적으로 정한 것이라고 할 수도 없으므로 청구인들의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.