헌법재판소
2017헌바246
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제1항 등 위헌소원
결정일: 2020년 2월 27일
결정요지
참조조문
결정 전문
사 건 2017헌바246, 2019헌바391, 471(병합) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제1항 등 위헌소원
청 구 인 1. 서○○(2017헌바246)
2. 윤○○(2019헌바391)
3. 정○○(2019헌바471)
대리인 변호사 도태우
당 해 사 건 1. 대구고등법원 2016누5908 수용보상금증액청구의 소(2017헌바246)
2. 서울고등법원 2019누37181 수용보상금 증액(2019헌바391)
3. 서울고등법원 2018누63442 토지수용재결및이의재결처분취소등(2019헌바471)
[주 문]
1. 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제 79조 제4항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 청구인 윤○○, 청구인 정○○의 나머지 심판청구를 각 각하한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 2017헌바246
청구인은 대구 수성구 (주소 생략) ○○ 대 30㎡, 같은 동 □□ 대 261㎡, 같은 동 △△ 대 172㎡와 위 △△ 토지 위의 지장물의 소유자이고, 위 부동산은 2012. 10. 22. 고시한 범어천(2단계) 4차 생태하천복원사업의 부지로 편입되었다.
대구광역시지방토지수용위원회는 위 부동산에 대하여 2012. 1. 1.자 공시지가를 적용하고 가격시점을 2014. 12. 19.로 하여 수용재결하였다. 이때 수용보상금 중에는 위 수용대상 토지에 건축할 것을 계획하였으나 사업의 시행에 따라 건축허가신청이 반려된 건물의 설계비와 계약금 상당인 사업폐지보상금 12,000,000원이 포함되었다.
청구인은 이에 불복하여 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거쳐 대구지방법원에 보상금의 증액 및 이 사건 공익사업의 시행에 따라 청구인이 위 수용대상 토지에서 건축허가신청이 반려된 뒤 새로운 토지와 건물을 매입하기 위하여 지출한 비용 중 일부인 20,000,000원도 사업폐지보상금으로 인정하여 지급하여 줄 것을 청구하였다. 1심 법원은 토지수용보상금 증액청구만을 일부 인용하고, 나머지 청구는 기각하였다(대구지방법원 2016. 7. 22. 선고 2015구합24088 판결).
청구인은 이에 항소하여 항소심 계속 중, 공시지가를 기준으로 보상금액 결정을 하도록 규정한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 약칭 시 ‘토지보상법’이라 한다) 제70조 제1항, 제2항 및 제79조 제4항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2017. 5. 12. 제청신청과 항소가 모두 기각되자(대구고등법원 2017아204, 2016누5908), 2017. 6. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2019헌바391
청구인은 의정부시 (주소 생략) ○○ 답 512㎡와 청구인과 청구 외 이○○이 공유하는 같은 동 □□ 창고용지 188㎡, 같은 동 △△ 과수원 4,100㎡, 같은 동 ▽▽ 도로 77㎡의 소유자이고, 위 부동산은 2012. 6. 5. 실시계획 승인 및 국토해양부고시 제2012-284호로 고시된 구리-포천간 고속도로 건설공사(의정부시 7차)의 부지로 편입되었다.
중앙토지수용위원회는 위 부동산을 수용재결하였고, 청구인은 이에 불복하여 의정부지방법원에 보상금의 증액을 구하는 소를 제기하여 그 청구가 일부 인용되었다(의정부지방법원 2019. 1. 29. 선고 2015구합8492 판결).
청구인은 항소하여 항소심 계속 중(서울고등법원 2019누37181), 토지보상법 제70조 제1항, ‘부동산 가격공시에 관한 법률’ 제3조 제3항, 제4항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2019. 9. 10. 그 신청이 기각되자(서울고등법원 2019아1312), 2019. 10. 15. 토지보상법 제70조 제1항, ‘부동산 가격공시에 관한 법률’ 제8조 제2호의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2019헌바471
청구인은 화성시 (주소 생략) ○○ 대 69㎡ 외 5필지의 소유자이고, 위 부동산은 2014. 11. 4. 국토교통부고시 제2014-662호로 사업인정고시된 국도43호선 지하차도 설치 및 도로 확·포장공사 사업의 부지에 편입되었다.
중앙토지수용위원회는 위 부동산에 대하여 수용재결을 하였고, 청구인은 이에 불복하여 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거쳐 서울행정법원에 보상금의 증액을 구하는 소를 제기하였으며, 그 청구가 일부 인용되었다(서울행정법원 2018. 8. 9. 선고 2016구합3819 판결).
청구인은 항소하여 항소심 계속 중(서울고등법원 2018누63442), 토지보상법 제70조 제1항 및 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’ 제1조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2019. 10. 22. 항소가 기각됨과 동시에 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’ 제 1조에 대한 신청은 각하되고 토지보상법 제70조 제1항에 대한 신청은 기각되자(서울고등법원 2019아1408), 2019. 11. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 2017헌바246
청구인은 토지보상법 제70조 제2항에 대하여는 같은 법 제70조 제1항과 별도의 독립된 위헌사유를 주장하고 있지 아니하므로 같은 법 제70조 제2항을 심판대상에서 제외한다(헌재 2013. 12. 26. 2013헌마269등 참조). 또한 청구인의 부동산은 협의취득이 아니라 재결에 의하여 수용되었으므로, 같은 법 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분(이하 ‘토지수용보상금조항’이라 한다), ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제79조 제4항(이하 ‘기타보상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
나. 2019헌바391
청구인의 부동산은 협의취득이 아니라 재결에 의하여 수용되었으므로, 같은 법 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다. 한편, 청구인은 표준지공시지가 적용규정인 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’ 제8조 제2호의 위헌확인을 구하였으나 해당조항은 2016. 1. 19. 법률이 개정되면서 종래 제9조였던 것이 조문위치만 제8조로 이동한 것이므로, 청구인의 부동산 수용재결시점인 2015. 4. 23.을 기준으로 적용되던 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제9조 제1항 제2호를 심판대상으로 삼는다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분(이하 ‘토지수용보상금조항’이라 한다), 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2013. 8. 6. 법률 제12018호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13805호로 개정되기 전의 것, 이하 약칭 시 구 ‘부동산공시법’이라 한다) 제9조 제1항 제2호가 헌법에 위반되는지 여부이다.
다. 2019헌바471
청구인의 부동산은 협의취득이 아니라 재결에 의하여 수용되었으므로, 토지보상법 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분(이하 ‘토지수용보상금조항’이라 한다), 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2013. 8. 6. 법률 제12108호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13805호로 개정되기 전의 것) 제1조가 헌법에 위반되는지 여부이다.
라. 심판대상조항(밑줄 친 부분)과 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것)
제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」제86조에 따라 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제79조(그 밖의 토지에 관한 비용보상 등) ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실의 보상 등에 대하여는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따른다.
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제12018호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13805호로 개정되기 전의 것)
제1조(목적) 이 법은 토지, 주택 등 부동산의 적정가격을 공시하여 부동산 가격을 평가하고 산정하는 데 기준이 되게 하여 국토의 효율적인 이용을 도모하고, 감정평가사와 토지, 건물, 동산 등 재산과 권리의 감정평가에 관한 사항 등을 규정하여 재산과 권리의 적정한 가격형성과 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제9조(표준지공시지가의 적용) ① 제1호 각 목의 자가 제2호 각 목의 목적을 위하여 토지가격을 산정할 때에는 그 토지와 이용가치가 비슷하다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 그 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정할 때에는 산정된 지가를 제2호 각 목의 목적에 따라 가감(加減) 조정하여 적용할 수 있다.
2. 토지가격 산정의 목적
가. 공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상
나. 국유ㆍ공유 토지의 취득 또는 처분
다. 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지가격의 산정
[관련조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제70조(취득하는 토지의 보상) ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을
전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다.
④ 사업인정 후의 취득의 경우에 제1항에 따른 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제79조(그 밖의 토지에 관한 비용보상 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 취득하거나 사용하는 토지(잔여지를 포함한다) 외의 토지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 그 비용의 전부 또는 일부를 보상하여야 한다. 다만, 그 토지에 대한 공사의 비용이 그 토지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 토지를 매수할 수 있다.
② 공익사업이 시행되는 지역 밖에 있는 토지등이 공익사업의 시행으로 인하여 본래의 기능을 다할 수 없게 되는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.
③ 사업시행자는 제2항에 따른 보상이 필요하다고 인정하는 경우에는 제15조에 따라 보상계획을 공고할 때에 보상을 청구할 수 있다는 내용을 포함하여 공고하거나 대통령령으로 정하는 바에 따라 제2항에 따른 보상에 관한 계획을 공고하여야 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호로 폐지제정된 것)
제57조(사업폐지 등에 대한 보상) 공익사업의 시행으로 인하여 건축물의 건축을
위한 건축허가 등 관계법령에 의한 절차를 진행 중이던 사업 등이 폐지·변경 또는 중지되는 경우 그 사업 등에 소요된 법정수수료 그 밖의 비용 등의 손실에 대하여는 이를 보상하여야 한다.
3. 청구인의 주장
가. 2017헌바246
(1) 토지수용보상금조항
토지수용 시 보상금 산정의 기준이 되는 공시지가는 즉각적으로 변동하는 시가 등 현재의 시세를 충분히 반영하지 못하므로, 토지수용보상금조항은 정당한 보상을 규정한 헌법 제23조 제3항을 위반하여 재산권을 침해한다.
(2) 기타보상조항
기타보상조항은 위임대상을 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실의 보상이라고만 규정할 뿐 구체적으로 어떠한 대상에 관한 보상인지, 보상범위는 어떠한지에 대한 명확한 제한 없이 포괄적으로 국토교통부령에 위임하였으므로 포괄위임금지원칙에 위배된다.
나. 2019헌바391
토지의 수용에 의한 완전한 손실보상은 시가에 의하여야 함에도, 부동산수용대상 토지의 보상가격을 공시지가에 의하여 평가하도록 규정하는 것은 정당보상 원칙을 선언한 헌법 제23조 제3항을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다.
다. 2019헌바471
비교표준지의 공시지가를 기준으로 지가변동률을 곱하는 방식으로 수용된 토지의 보상가격을 산정하도록 규정하는 것은 비교표준지의 소유자와 비교표준지가 아닌 토지의 소유자를 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위반되고, 적정한 보상금 액수를 산정할 수 없어 청구인의 재산권을 침해한다.
4. 적법요건에 관한 판단
가. 2019헌바391
헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원은 위헌법률심판제청신청을 하고 그 신청이 기각 또는 각하된 때에만 청구할 수 있는 것이므로, 청구인이 당해 사건 재판에서 위헌법률심판제청을 신청하지 않았고, 따라서 법원의 기각결정도 없었던 부분에 대한 심판청구는 그 심판청구 요건을 갖추지 못하여 부적법하다(헌재 1994. 4. 28. 89헌마221; 헌재 2015. 8. 12. 2015헌바242 참조).
그런데 청구인은 당해 사건 재판 계속 중 구 부동산공시법 제9조 제1항 제2호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 한 적 없으므로, 위 법률조항에 대한 헌법소원심판 청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
나. 2019헌바471
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하기 위해서는 해당 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해 사건의 재판의 전제로 되어야 한다. 여기에서 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 하려면, 그 법률이 법원의 재판에 적용되고, 그 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다(헌재 1993. 7. 29. 92헌바48; 헌재 2002. 3. 28. 2001헌바42 등 참조).
구 부동산공시법 제1조는 법률의 제정목적을 규정한 것일 뿐 보상금 산정의 근거조항이 아니어서 당해사건인 수용보상금 증액청구소송에 적용되는 법률조항이 아니다. 위 법률조항에 대한 위헌 결정을 하더라도 당해사건 재판의 결론이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지지 아니한다. 따라서 위 법률조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
다. 소결
따라서 이 사건 심판대상 중 토지수용보상금조항, 기타보상조항을 제외한 나머지 심판대상조항들에 대한 심판청구는 모두 부적법하다.
5. 토지수용보상금조항의 위헌 여부
가. 쟁점
청구인들은 토지수용보상금조항이 수용된 토지에 대한 보상액 산정 시 1년에 1번씩만 공시되는 표준지공시지가를 기준으로 하도록 함으로써 시가변동을 즉각적으로 반영하지 않고, 보상액이 실거래가에 비해 낮게 책정되어 헌법상의 정당한 보상 원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 주장한다. 따라서 토지수용보상금조항이 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상 규정을 위반하였는지 여부를 살펴본다.
한편 2019헌바471의 청구인은 토지수용보상금조항이 평등원칙에 위반된다는 주장도 하고 있으나, 이는 비교표준지를 기준으로 공시지가를 산정하고 있는 위 조항으로 인해 정당한 보상을 받지 못하였다는 취지이다. 그러한 점을 이유로 한 토지수용보상금조항의 평등원칙 위반 여부는, 공시지가에 의한 수용토지 보상이 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상을 위반하는지 여부와 동일한 내용이 될 것이므로 별도로 판단하지 아니한다.
나. 헌법재판소 선례
헌법재판소는 토지보상법이 제정되기 전에 토지수용보상금조항과 유사한 내용을 규정한 토지수용법(1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정된 것) 제46조 제2항에 대하여, 이미 여러 차례에 걸쳐 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것은 정당하다는 결정을 한 바 있다(헌재 1995. 4. 20. 93헌바20등; 헌재 1999. 12. 23. 98헌바13등 참조).
헌법재판소는 그 후 위 판시와 같은 취지에서 동일한 내용을 규정한 구 토지보상법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항에 대하여, 종전 구 토지수용법 제46조에 대한 판시 내용을 원용하여 2007. 11. 29. 2006헌바79 결정을 선고하였다. 그 요지는 다음과 같다.
『헌법재판소는 1995. 4. 20. 선고 93헌바20등 결정, 1999. 12. 23. 선고 98헌바13등 결정 및 2001. 4. 26. 선고 2000헌바31 결정에서 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 하였는바, 그 판시 이유의 요지는 다음과 같다.
「헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결 시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한, 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.」
‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 공시지가’ 부분이 법명의 변경에 따라 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가’로 변경되고, ‘도매물가상승률’이 명칭변경에 따라 ‘생산자물가상승률’로 변경되었고, 보상의 기준으로 삼고 있는 공시지가에 관하여 규정하고 있는 구 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호가 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제9조 제1항 제1호로 변경되었으나 그 내용은 같다.
이 사건 심판대상인 토지보상법 제70조 제2항, 제4항, 구 토지보상법 제70조 제1항, 제5항 및 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호는 위 헌법재판소 선례들의 심판대상과 비교하여 법명이나 명칭이 일부 변경되었을 뿐 그 내용이 동일한바, 위 선례들의 판단을 이 사건에서 그대로 유지한다.』
이후 헌법재판소는 위 조항에 대하여 동일한 이유로 여러 차례 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 하였으며, 이는 법률연혁을 달리하는 구 토지보상법(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항에 대하여 2012. 3. 29. 선고한 2010헌바411 결정에 이르기까지 그대로 유지되었다.
다. 선례 변경의 필요성 여부
토지수용보상금조항은 가장 최근의 선례인 2010헌바411 결정에서 판단한 구 토지보상법(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항에서 다시금 개정된 것으로서, 일부 자구수정만 있을 뿐 실질적 내용이 동일하다. 헌법재판소 선례들의 결정이유를 변경해야 할 특별한 사정이 없으므로, 이 사건의 판단에 있어서도 이를 그대로 원용하기로 한다.
라. 소결
토지수용보상금조항은 헌법 제23조 제3항을 위반하지 아니한다.
6. 기타보상조항의 위헌 여부
가. 쟁점
기타보상조항이 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실의 보상을 부령인 국토교통부령에 위임한 것이 헌법상 포괄위임금지원칙을 위반하는지 여부에 관하여 본다.
나. 포괄위임금지원칙 위반 여부
헌법 제95조는 대통령령의 경우와 달리 ‘구체적으로 범위를 정하여’라는 문구를 사용하고 있지는 않지만, 대통령령에 입법을 위임하는 경우에 지켜져야 하는 헌법상의 요건은 당연히 부령에 입법을 위임하는 경우에도 적용된다(헌재 2004. 11. 25. 2004헌가15; 헌재 2013. 2. 28. 2012헌가3). 그러므로 법률이 부령에 입법을 위임하는 경우에도 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하여야 한다. 여기서 구체적으로 범위를 정하여라 함은 위임 법률이 하위법령 등에서 규정될 내용 및 범위의 기본 사항을 정함으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석이나 집행이 이루어지지 않도록 하고, 당해 법률로부터 부령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 뜻한다(헌재 1994. 6. 30. 93헌가15등; 헌재 2000. 1. 27. 99헌바23; 헌재 2010. 10. 28. 2008헌바74).
(1) 위임의 필요성
기타보상조항은 토지보상법 제70조 ‘제1항부터 제3항까지 정한 사항 외에’ 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실에 관하여 국토교통부령으로 정하도록 위임하고 있다. 기타보상조항이 속한 제79조는 공익사업의 시행으로 토지가 수용되거나 이주대상이 되는 것과 같이 직접적으로 영향을 받은 경우 이외의, 공익사업시행구역 밖의 토지에 해당하는 경우 등으로 발생하는 손실을 규율함으로써 다른 개별적 보상규정들을 보충하고 있다. 그러므로 기타보상조항도 공익사업의 시행으로 인하여 발생한 손실 중, 토지보상법상의 다른 개별적 보상규정이 마련되어 있지 않은 경우를 보충하는 규정이다.
그런데 공익사업으로 인하여 발생할 가능성이 있는 직·간접적인 불이익은 공익사업이 이루어지는 지역, 환경, 그리고 인근지역에서 거주·활동하거나 그 밖의 관련 있는 사람이 처한 개별적 상황에 따라 그 유형이 다양하고 공공사업 등 정책의 변화에 따라 가변적일 수 있어 이를 빠짐없이 법률에서 정하는 것은 입법기술상 곤란하다. 이러한 불이익 내지 비정형적인 손실에 대해서는 제반여건을 고려하여 그때그때의 상황에 맞게 탄력적으로 대응할 수 있도록 하위 법령에 보상의 대상과 범위에 관한 사항을 위임할 필요성이 인정된다.
(2) 예측가능성
위임의 구체성·명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2002. 3. 28. 2001헌바24등).
기타보상조항이 위임하는 사항은 공익사업의 시행으로 인하여 발생한 손실 중, 토지보상법상의 다른 개별적 보상규정에 마련되어 있지 않은 손실의 대상과 그 보상범위이다. 그러므로 국토교통부령이 정하게 될 사항은 다른 토지보상법상의 손실보상 규정들의 내용과 마찬가지로 보상대상인 손실의 유형, 보상의 범위가 될 것임을 예측할 수 있다.
먼저 부령에서 규정하는 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실의 유형은 토지보상법상 다른 개별적 손실보상조항들에 준하는 보상의 필요성이 있는 손실이 될 것임을 예측할 수 있다. 토지보상법상 이미 존재하는 개별적 손실보상 규정에는, 수용되는 토지(제70조 제1항), 수용되는 토지의 소유권 외의 권리(제70조 제6항), 공사비용(제73조), 건축물 이전비용 등 및 농작물에 대한 손실, 흙·돌·모래 또는 자갈, 분묘이장비등 토지에 정착한 물건 등(제75조), 잔여건축물의 손실(제75조의2), 광업권·어업권 및 물의 사용에 관한 권리(제76조), 영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 손실(제77조 제1항), 농업손실(제77조 제2항), 휴직이나 실직하는 근로자의 임금손실(제77조 제3항), 주거용 건축물을 제공하여 생활근거를 상실하는 자에 대한 이주대책 등(제78조), 농·어민에 대한 보상(제78조 제6항), 수용되는 토지 내지 잔여지 외의 토지의 공사비용(제79조 제1항), 사업시행지역 밖의 토지의 손실(제79조 제2항)이 있다. 이렇듯 토지보상법에서는 보상의 대상인 손실유형을 상세하고 폭넓게 열거하고 있다. 기타보상조항은 위 조항들을 제외하고 남는 나머지 손실보상을 보충하기 위한 규정이므로, 부령이 규율할 수 있는 나머지 영역은 매우 적음을 알 수 있다. 따라서 보상대상의 선정에 관하여 행정부에 의한 자의적인 부령 제정 및 집행 우려가 크다고 볼 수 없다.
다음으로 기타손실에 대하여 어느 정도로 보상을 하여야 하는지에 관하여 기타보상조항이 별도로 규율하는 바는 없으나, 다른 토지보상법상 손실보상 규정들을 체계적으로 해석해보았을 때, 발생하는 손실의 종류에 따라 대강의 보상범위를 예측할 수 있다. 즉, 위 개별적 손실보상규정들과 함께 보상의 범위에 관하여 규정하고 있는 토지보상법 제67조 제1항, 제2항, 제70조, 제77조 제1항을 종합하여 보면, 토지보상법은 토지에 관하여 적용되는 것이기는 하나 시가보상원칙, 개발이익배제원칙, 표준지 공시지가 기준원칙 등을 규정하고 있고, 휴업이나 폐업 시 영업이익과 시설이전비용 등을 참작하여 보상하도록 하고 있으므로(헌재 2012. 2. 23. 2010헌바206 참조), 소유권의 완전한 박탈부터 사용가치 하락, 투자의 목적 달성 불능에 따른 간접손실 등에 이르기까지 손실의 종류에 걸맞는 다양한 보상범위를 규정하고 있음을 알 수 있다. 따라서 부령에서 규정될 손실보상의 범위 역시 그와 유사한 정도의 수준이 될 것임을 예측할 수 있다.
다. 소결
기타보상조항은 포괄위임금지원칙을 위반하지 아니한다.
7. 결론
그렇다면 토지수용보상금조항에 대한 청구를 제외한 청구인 윤○○의 나머지 청구인 구 부동산공시법 제9조 제1항 제2호에 대한 심판청구(2019헌바391), 토지수용보상금조항에 대한 청구를 제외한 청구인 정○○의 나머지 청구인 구 부동산공시법 제1조에 대한 심판청구(2019헌바471)는 각 부적법하므로 이를 각하하고, 토지수용보상금조항과 기타보상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
청 구 인 1. 서○○(2017헌바246)
2. 윤○○(2019헌바391)
3. 정○○(2019헌바471)
대리인 변호사 도태우
당 해 사 건 1. 대구고등법원 2016누5908 수용보상금증액청구의 소(2017헌바246)
2. 서울고등법원 2019누37181 수용보상금 증액(2019헌바391)
3. 서울고등법원 2018누63442 토지수용재결및이의재결처분취소등(2019헌바471)
[주 문]
1. 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제 79조 제4항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 청구인 윤○○, 청구인 정○○의 나머지 심판청구를 각 각하한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 2017헌바246
청구인은 대구 수성구 (주소 생략) ○○ 대 30㎡, 같은 동 □□ 대 261㎡, 같은 동 △△ 대 172㎡와 위 △△ 토지 위의 지장물의 소유자이고, 위 부동산은 2012. 10. 22. 고시한 범어천(2단계) 4차 생태하천복원사업의 부지로 편입되었다.
대구광역시지방토지수용위원회는 위 부동산에 대하여 2012. 1. 1.자 공시지가를 적용하고 가격시점을 2014. 12. 19.로 하여 수용재결하였다. 이때 수용보상금 중에는 위 수용대상 토지에 건축할 것을 계획하였으나 사업의 시행에 따라 건축허가신청이 반려된 건물의 설계비와 계약금 상당인 사업폐지보상금 12,000,000원이 포함되었다.
청구인은 이에 불복하여 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거쳐 대구지방법원에 보상금의 증액 및 이 사건 공익사업의 시행에 따라 청구인이 위 수용대상 토지에서 건축허가신청이 반려된 뒤 새로운 토지와 건물을 매입하기 위하여 지출한 비용 중 일부인 20,000,000원도 사업폐지보상금으로 인정하여 지급하여 줄 것을 청구하였다. 1심 법원은 토지수용보상금 증액청구만을 일부 인용하고, 나머지 청구는 기각하였다(대구지방법원 2016. 7. 22. 선고 2015구합24088 판결).
청구인은 이에 항소하여 항소심 계속 중, 공시지가를 기준으로 보상금액 결정을 하도록 규정한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 약칭 시 ‘토지보상법’이라 한다) 제70조 제1항, 제2항 및 제79조 제4항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2017. 5. 12. 제청신청과 항소가 모두 기각되자(대구고등법원 2017아204, 2016누5908), 2017. 6. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2019헌바391
청구인은 의정부시 (주소 생략) ○○ 답 512㎡와 청구인과 청구 외 이○○이 공유하는 같은 동 □□ 창고용지 188㎡, 같은 동 △△ 과수원 4,100㎡, 같은 동 ▽▽ 도로 77㎡의 소유자이고, 위 부동산은 2012. 6. 5. 실시계획 승인 및 국토해양부고시 제2012-284호로 고시된 구리-포천간 고속도로 건설공사(의정부시 7차)의 부지로 편입되었다.
중앙토지수용위원회는 위 부동산을 수용재결하였고, 청구인은 이에 불복하여 의정부지방법원에 보상금의 증액을 구하는 소를 제기하여 그 청구가 일부 인용되었다(의정부지방법원 2019. 1. 29. 선고 2015구합8492 판결).
청구인은 항소하여 항소심 계속 중(서울고등법원 2019누37181), 토지보상법 제70조 제1항, ‘부동산 가격공시에 관한 법률’ 제3조 제3항, 제4항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2019. 9. 10. 그 신청이 기각되자(서울고등법원 2019아1312), 2019. 10. 15. 토지보상법 제70조 제1항, ‘부동산 가격공시에 관한 법률’ 제8조 제2호의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2019헌바471
청구인은 화성시 (주소 생략) ○○ 대 69㎡ 외 5필지의 소유자이고, 위 부동산은 2014. 11. 4. 국토교통부고시 제2014-662호로 사업인정고시된 국도43호선 지하차도 설치 및 도로 확·포장공사 사업의 부지에 편입되었다.
중앙토지수용위원회는 위 부동산에 대하여 수용재결을 하였고, 청구인은 이에 불복하여 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거쳐 서울행정법원에 보상금의 증액을 구하는 소를 제기하였으며, 그 청구가 일부 인용되었다(서울행정법원 2018. 8. 9. 선고 2016구합3819 판결).
청구인은 항소하여 항소심 계속 중(서울고등법원 2018누63442), 토지보상법 제70조 제1항 및 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’ 제1조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2019. 10. 22. 항소가 기각됨과 동시에 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’ 제 1조에 대한 신청은 각하되고 토지보상법 제70조 제1항에 대한 신청은 기각되자(서울고등법원 2019아1408), 2019. 11. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 2017헌바246
청구인은 토지보상법 제70조 제2항에 대하여는 같은 법 제70조 제1항과 별도의 독립된 위헌사유를 주장하고 있지 아니하므로 같은 법 제70조 제2항을 심판대상에서 제외한다(헌재 2013. 12. 26. 2013헌마269등 참조). 또한 청구인의 부동산은 협의취득이 아니라 재결에 의하여 수용되었으므로, 같은 법 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분(이하 ‘토지수용보상금조항’이라 한다), ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제79조 제4항(이하 ‘기타보상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
나. 2019헌바391
청구인의 부동산은 협의취득이 아니라 재결에 의하여 수용되었으므로, 같은 법 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다. 한편, 청구인은 표준지공시지가 적용규정인 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’ 제8조 제2호의 위헌확인을 구하였으나 해당조항은 2016. 1. 19. 법률이 개정되면서 종래 제9조였던 것이 조문위치만 제8조로 이동한 것이므로, 청구인의 부동산 수용재결시점인 2015. 4. 23.을 기준으로 적용되던 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제9조 제1항 제2호를 심판대상으로 삼는다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분(이하 ‘토지수용보상금조항’이라 한다), 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2013. 8. 6. 법률 제12018호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13805호로 개정되기 전의 것, 이하 약칭 시 구 ‘부동산공시법’이라 한다) 제9조 제1항 제2호가 헌법에 위반되는지 여부이다.
다. 2019헌바471
청구인의 부동산은 협의취득이 아니라 재결에 의하여 수용되었으므로, 토지보상법 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항 중 ‘재결에 의하여 취득하는 토지’에 관한 부분(이하 ‘토지수용보상금조항’이라 한다), 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(2013. 8. 6. 법률 제12108호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13805호로 개정되기 전의 것) 제1조가 헌법에 위반되는지 여부이다.
라. 심판대상조항(밑줄 친 부분)과 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것)
제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」제86조에 따라 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제79조(그 밖의 토지에 관한 비용보상 등) ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실의 보상 등에 대하여는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따른다.
구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제12018호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13805호로 개정되기 전의 것)
제1조(목적) 이 법은 토지, 주택 등 부동산의 적정가격을 공시하여 부동산 가격을 평가하고 산정하는 데 기준이 되게 하여 국토의 효율적인 이용을 도모하고, 감정평가사와 토지, 건물, 동산 등 재산과 권리의 감정평가에 관한 사항 등을 규정하여 재산과 권리의 적정한 가격형성과 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제9조(표준지공시지가의 적용) ① 제1호 각 목의 자가 제2호 각 목의 목적을 위하여 토지가격을 산정할 때에는 그 토지와 이용가치가 비슷하다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 그 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정할 때에는 산정된 지가를 제2호 각 목의 목적에 따라 가감(加減) 조정하여 적용할 수 있다.
2. 토지가격 산정의 목적
가. 공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상
나. 국유ㆍ공유 토지의 취득 또는 처분
다. 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지가격의 산정
[관련조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제70조(취득하는 토지의 보상) ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을
전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다.
④ 사업인정 후의 취득의 경우에 제1항에 따른 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제79조(그 밖의 토지에 관한 비용보상 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 취득하거나 사용하는 토지(잔여지를 포함한다) 외의 토지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 그 비용의 전부 또는 일부를 보상하여야 한다. 다만, 그 토지에 대한 공사의 비용이 그 토지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 토지를 매수할 수 있다.
② 공익사업이 시행되는 지역 밖에 있는 토지등이 공익사업의 시행으로 인하여 본래의 기능을 다할 수 없게 되는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.
③ 사업시행자는 제2항에 따른 보상이 필요하다고 인정하는 경우에는 제15조에 따라 보상계획을 공고할 때에 보상을 청구할 수 있다는 내용을 포함하여 공고하거나 대통령령으로 정하는 바에 따라 제2항에 따른 보상에 관한 계획을 공고하여야 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호로 폐지제정된 것)
제57조(사업폐지 등에 대한 보상) 공익사업의 시행으로 인하여 건축물의 건축을
위한 건축허가 등 관계법령에 의한 절차를 진행 중이던 사업 등이 폐지·변경 또는 중지되는 경우 그 사업 등에 소요된 법정수수료 그 밖의 비용 등의 손실에 대하여는 이를 보상하여야 한다.
3. 청구인의 주장
가. 2017헌바246
(1) 토지수용보상금조항
토지수용 시 보상금 산정의 기준이 되는 공시지가는 즉각적으로 변동하는 시가 등 현재의 시세를 충분히 반영하지 못하므로, 토지수용보상금조항은 정당한 보상을 규정한 헌법 제23조 제3항을 위반하여 재산권을 침해한다.
(2) 기타보상조항
기타보상조항은 위임대상을 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실의 보상이라고만 규정할 뿐 구체적으로 어떠한 대상에 관한 보상인지, 보상범위는 어떠한지에 대한 명확한 제한 없이 포괄적으로 국토교통부령에 위임하였으므로 포괄위임금지원칙에 위배된다.
나. 2019헌바391
토지의 수용에 의한 완전한 손실보상은 시가에 의하여야 함에도, 부동산수용대상 토지의 보상가격을 공시지가에 의하여 평가하도록 규정하는 것은 정당보상 원칙을 선언한 헌법 제23조 제3항을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다.
다. 2019헌바471
비교표준지의 공시지가를 기준으로 지가변동률을 곱하는 방식으로 수용된 토지의 보상가격을 산정하도록 규정하는 것은 비교표준지의 소유자와 비교표준지가 아닌 토지의 소유자를 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위반되고, 적정한 보상금 액수를 산정할 수 없어 청구인의 재산권을 침해한다.
4. 적법요건에 관한 판단
가. 2019헌바391
헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원은 위헌법률심판제청신청을 하고 그 신청이 기각 또는 각하된 때에만 청구할 수 있는 것이므로, 청구인이 당해 사건 재판에서 위헌법률심판제청을 신청하지 않았고, 따라서 법원의 기각결정도 없었던 부분에 대한 심판청구는 그 심판청구 요건을 갖추지 못하여 부적법하다(헌재 1994. 4. 28. 89헌마221; 헌재 2015. 8. 12. 2015헌바242 참조).
그런데 청구인은 당해 사건 재판 계속 중 구 부동산공시법 제9조 제1항 제2호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 한 적 없으므로, 위 법률조항에 대한 헌법소원심판 청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
나. 2019헌바471
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하기 위해서는 해당 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해 사건의 재판의 전제로 되어야 한다. 여기에서 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 하려면, 그 법률이 법원의 재판에 적용되고, 그 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다(헌재 1993. 7. 29. 92헌바48; 헌재 2002. 3. 28. 2001헌바42 등 참조).
구 부동산공시법 제1조는 법률의 제정목적을 규정한 것일 뿐 보상금 산정의 근거조항이 아니어서 당해사건인 수용보상금 증액청구소송에 적용되는 법률조항이 아니다. 위 법률조항에 대한 위헌 결정을 하더라도 당해사건 재판의 결론이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지지 아니한다. 따라서 위 법률조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
다. 소결
따라서 이 사건 심판대상 중 토지수용보상금조항, 기타보상조항을 제외한 나머지 심판대상조항들에 대한 심판청구는 모두 부적법하다.
5. 토지수용보상금조항의 위헌 여부
가. 쟁점
청구인들은 토지수용보상금조항이 수용된 토지에 대한 보상액 산정 시 1년에 1번씩만 공시되는 표준지공시지가를 기준으로 하도록 함으로써 시가변동을 즉각적으로 반영하지 않고, 보상액이 실거래가에 비해 낮게 책정되어 헌법상의 정당한 보상 원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 주장한다. 따라서 토지수용보상금조항이 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상 규정을 위반하였는지 여부를 살펴본다.
한편 2019헌바471의 청구인은 토지수용보상금조항이 평등원칙에 위반된다는 주장도 하고 있으나, 이는 비교표준지를 기준으로 공시지가를 산정하고 있는 위 조항으로 인해 정당한 보상을 받지 못하였다는 취지이다. 그러한 점을 이유로 한 토지수용보상금조항의 평등원칙 위반 여부는, 공시지가에 의한 수용토지 보상이 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상을 위반하는지 여부와 동일한 내용이 될 것이므로 별도로 판단하지 아니한다.
나. 헌법재판소 선례
헌법재판소는 토지보상법이 제정되기 전에 토지수용보상금조항과 유사한 내용을 규정한 토지수용법(1991. 12. 31. 법률 제4483호로 개정된 것) 제46조 제2항에 대하여, 이미 여러 차례에 걸쳐 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것은 정당하다는 결정을 한 바 있다(헌재 1995. 4. 20. 93헌바20등; 헌재 1999. 12. 23. 98헌바13등 참조).
헌법재판소는 그 후 위 판시와 같은 취지에서 동일한 내용을 규정한 구 토지보상법(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항에 대하여, 종전 구 토지수용법 제46조에 대한 판시 내용을 원용하여 2007. 11. 29. 2006헌바79 결정을 선고하였다. 그 요지는 다음과 같다.
『헌법재판소는 1995. 4. 20. 선고 93헌바20등 결정, 1999. 12. 23. 선고 98헌바13등 결정 및 2001. 4. 26. 선고 2000헌바31 결정에서 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 하였는바, 그 판시 이유의 요지는 다음과 같다.
「헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결 시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한, 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.」
‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 공시지가’ 부분이 법명의 변경에 따라 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가’로 변경되고, ‘도매물가상승률’이 명칭변경에 따라 ‘생산자물가상승률’로 변경되었고, 보상의 기준으로 삼고 있는 공시지가에 관하여 규정하고 있는 구 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호가 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제9조 제1항 제1호로 변경되었으나 그 내용은 같다.
이 사건 심판대상인 토지보상법 제70조 제2항, 제4항, 구 토지보상법 제70조 제1항, 제5항 및 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호는 위 헌법재판소 선례들의 심판대상과 비교하여 법명이나 명칭이 일부 변경되었을 뿐 그 내용이 동일한바, 위 선례들의 판단을 이 사건에서 그대로 유지한다.』
이후 헌법재판소는 위 조항에 대하여 동일한 이유로 여러 차례 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 하였으며, 이는 법률연혁을 달리하는 구 토지보상법(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항에 대하여 2012. 3. 29. 선고한 2010헌바411 결정에 이르기까지 그대로 유지되었다.
다. 선례 변경의 필요성 여부
토지수용보상금조항은 가장 최근의 선례인 2010헌바411 결정에서 판단한 구 토지보상법(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항에서 다시금 개정된 것으로서, 일부 자구수정만 있을 뿐 실질적 내용이 동일하다. 헌법재판소 선례들의 결정이유를 변경해야 할 특별한 사정이 없으므로, 이 사건의 판단에 있어서도 이를 그대로 원용하기로 한다.
라. 소결
토지수용보상금조항은 헌법 제23조 제3항을 위반하지 아니한다.
6. 기타보상조항의 위헌 여부
가. 쟁점
기타보상조항이 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실의 보상을 부령인 국토교통부령에 위임한 것이 헌법상 포괄위임금지원칙을 위반하는지 여부에 관하여 본다.
나. 포괄위임금지원칙 위반 여부
헌법 제95조는 대통령령의 경우와 달리 ‘구체적으로 범위를 정하여’라는 문구를 사용하고 있지는 않지만, 대통령령에 입법을 위임하는 경우에 지켜져야 하는 헌법상의 요건은 당연히 부령에 입법을 위임하는 경우에도 적용된다(헌재 2004. 11. 25. 2004헌가15; 헌재 2013. 2. 28. 2012헌가3). 그러므로 법률이 부령에 입법을 위임하는 경우에도 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하여야 한다. 여기서 구체적으로 범위를 정하여라 함은 위임 법률이 하위법령 등에서 규정될 내용 및 범위의 기본 사항을 정함으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석이나 집행이 이루어지지 않도록 하고, 당해 법률로부터 부령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 뜻한다(헌재 1994. 6. 30. 93헌가15등; 헌재 2000. 1. 27. 99헌바23; 헌재 2010. 10. 28. 2008헌바74).
(1) 위임의 필요성
기타보상조항은 토지보상법 제70조 ‘제1항부터 제3항까지 정한 사항 외에’ 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실에 관하여 국토교통부령으로 정하도록 위임하고 있다. 기타보상조항이 속한 제79조는 공익사업의 시행으로 토지가 수용되거나 이주대상이 되는 것과 같이 직접적으로 영향을 받은 경우 이외의, 공익사업시행구역 밖의 토지에 해당하는 경우 등으로 발생하는 손실을 규율함으로써 다른 개별적 보상규정들을 보충하고 있다. 그러므로 기타보상조항도 공익사업의 시행으로 인하여 발생한 손실 중, 토지보상법상의 다른 개별적 보상규정이 마련되어 있지 않은 경우를 보충하는 규정이다.
그런데 공익사업으로 인하여 발생할 가능성이 있는 직·간접적인 불이익은 공익사업이 이루어지는 지역, 환경, 그리고 인근지역에서 거주·활동하거나 그 밖의 관련 있는 사람이 처한 개별적 상황에 따라 그 유형이 다양하고 공공사업 등 정책의 변화에 따라 가변적일 수 있어 이를 빠짐없이 법률에서 정하는 것은 입법기술상 곤란하다. 이러한 불이익 내지 비정형적인 손실에 대해서는 제반여건을 고려하여 그때그때의 상황에 맞게 탄력적으로 대응할 수 있도록 하위 법령에 보상의 대상과 범위에 관한 사항을 위임할 필요성이 인정된다.
(2) 예측가능성
위임의 구체성·명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2002. 3. 28. 2001헌바24등).
기타보상조항이 위임하는 사항은 공익사업의 시행으로 인하여 발생한 손실 중, 토지보상법상의 다른 개별적 보상규정에 마련되어 있지 않은 손실의 대상과 그 보상범위이다. 그러므로 국토교통부령이 정하게 될 사항은 다른 토지보상법상의 손실보상 규정들의 내용과 마찬가지로 보상대상인 손실의 유형, 보상의 범위가 될 것임을 예측할 수 있다.
먼저 부령에서 규정하는 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실의 유형은 토지보상법상 다른 개별적 손실보상조항들에 준하는 보상의 필요성이 있는 손실이 될 것임을 예측할 수 있다. 토지보상법상 이미 존재하는 개별적 손실보상 규정에는, 수용되는 토지(제70조 제1항), 수용되는 토지의 소유권 외의 권리(제70조 제6항), 공사비용(제73조), 건축물 이전비용 등 및 농작물에 대한 손실, 흙·돌·모래 또는 자갈, 분묘이장비등 토지에 정착한 물건 등(제75조), 잔여건축물의 손실(제75조의2), 광업권·어업권 및 물의 사용에 관한 권리(제76조), 영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 손실(제77조 제1항), 농업손실(제77조 제2항), 휴직이나 실직하는 근로자의 임금손실(제77조 제3항), 주거용 건축물을 제공하여 생활근거를 상실하는 자에 대한 이주대책 등(제78조), 농·어민에 대한 보상(제78조 제6항), 수용되는 토지 내지 잔여지 외의 토지의 공사비용(제79조 제1항), 사업시행지역 밖의 토지의 손실(제79조 제2항)이 있다. 이렇듯 토지보상법에서는 보상의 대상인 손실유형을 상세하고 폭넓게 열거하고 있다. 기타보상조항은 위 조항들을 제외하고 남는 나머지 손실보상을 보충하기 위한 규정이므로, 부령이 규율할 수 있는 나머지 영역은 매우 적음을 알 수 있다. 따라서 보상대상의 선정에 관하여 행정부에 의한 자의적인 부령 제정 및 집행 우려가 크다고 볼 수 없다.
다음으로 기타손실에 대하여 어느 정도로 보상을 하여야 하는지에 관하여 기타보상조항이 별도로 규율하는 바는 없으나, 다른 토지보상법상 손실보상 규정들을 체계적으로 해석해보았을 때, 발생하는 손실의 종류에 따라 대강의 보상범위를 예측할 수 있다. 즉, 위 개별적 손실보상규정들과 함께 보상의 범위에 관하여 규정하고 있는 토지보상법 제67조 제1항, 제2항, 제70조, 제77조 제1항을 종합하여 보면, 토지보상법은 토지에 관하여 적용되는 것이기는 하나 시가보상원칙, 개발이익배제원칙, 표준지 공시지가 기준원칙 등을 규정하고 있고, 휴업이나 폐업 시 영업이익과 시설이전비용 등을 참작하여 보상하도록 하고 있으므로(헌재 2012. 2. 23. 2010헌바206 참조), 소유권의 완전한 박탈부터 사용가치 하락, 투자의 목적 달성 불능에 따른 간접손실 등에 이르기까지 손실의 종류에 걸맞는 다양한 보상범위를 규정하고 있음을 알 수 있다. 따라서 부령에서 규정될 손실보상의 범위 역시 그와 유사한 정도의 수준이 될 것임을 예측할 수 있다.
다. 소결
기타보상조항은 포괄위임금지원칙을 위반하지 아니한다.
7. 결론
그렇다면 토지수용보상금조항에 대한 청구를 제외한 청구인 윤○○의 나머지 청구인 구 부동산공시법 제9조 제1항 제2호에 대한 심판청구(2019헌바391), 토지수용보상금조항에 대한 청구를 제외한 청구인 정○○의 나머지 청구인 구 부동산공시법 제1조에 대한 심판청구(2019헌바471)는 각 부적법하므로 이를 각하하고, 토지수용보상금조항과 기타보상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.