헌법재판소
2020헌마1485
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제71조 제2항 등 위헌확인
결정일: 2020년 11월 17일
결정요지
참조조문
결정 전문
사 건 2020헌마1485 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제71조 제2항 등 위헌확인
청 구 인 차○○ 외 43인
청구인들의 대리인 변호사 이명웅
[주 문]
이 사건 심판청구를 각하한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 국토교통부장관은 2018. 12. 31. ‘수도권 광역급행철도 A노선 민간투자사업(이하, ‘이 사건 철도사업’이라 한다)’의 실시계획을 승인하고 이를 관보에 고시하였고, 사업시행자로 ○○ 주식회사 및 한국감정원이 지정되었다.
나. 이 사건 철도사업에 따른 노선은 서울 강남구 청담동 주택가의 지하(지표로부터 약 50m 깊이)를 통과하게 되는데, 청구인 43을 제외한 나머지 청구인들은 이 사건 철도사업 부지 내에 있는 토지 소유자로 앞으로 그 소유 토지 지하에 구분지상권 등기가 이루어질 상황에 놓여 있다.
다. 청구인 43은 이 사건 철도 노선의 경계선으로부터 30m 이내에 위치한 부동산의 소유자로 철도보호지구로 편입될 예정에 있다.
라. 이 사건 철도사업 시행자인 한국감정원은 2020. 8. 19. 청구인 43을 제외한 나머지 청구인들에 대하여 그 소유 토지 지하부분 사용을 위하여 보상액을 산정하고 보상에 관한 협의 요청을 하였다.
마. 청구인 43을 제외한 나머지 청구인들은 위와 같은 보상액 산정의 기준이 된 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제71조 제2항 등이 포괄위임금지 원칙 및 명확성 원칙에 위배되거나 재산권을 침해한다고 주장하고, 청구인 43은 앞으로 철도보호지구로 편입될 예정에 있어 재산권의 제한이 예상되는데, 이에 대하여 위 법률 등 규정에서 아무런 보상조항을 두지 않아 재산권을 침해한다고 주장하면서 2020. 11. 3. 이 사건 헌법소원심판 청구를 하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제71조 제2항, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제31조, 도시철도법 시행령 제10조 제2항 및 [별표1], 서울특별시 도시철도의 건설을 위한 지하부분 토지의 사용에 따른 보상기준에 관한 조례 제7조, 제9조가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
▪공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제71조(사용하는 토지의 보상 등)
② 사용하는 토지와 그 지하 및 지상의 공간 사용에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용, 예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 국토교통부령으로 정한다.
▪공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호로 폐지제정된 것)
제31조(토지의 지하ㆍ지상공간의 사용에 대한 평가)
① 토지의 지하 또는 지상공간을 사실상 영구적으로 사용하는 경우 당해 공간에 대한 사용료는 제22조의 규정에 의하여 산정한 당해 토지의 가격에 당해 공간을 사용함으로 인하여 토지의 이용이 저해되는 정도에 따른 적정한 비율(이하 이 조에서 "입체이용저해율"이라 한다)을 곱하여 산정한 금액으로 평가한다.
② 토지의 지하 또는 지상공간을 일정한 기간동안 사용하는 경우 당해 공간에 대한 사용료는 제30조의 규정에 의하여 산정한 당해 토지의 사용료에 입체이용저해율을 곱하여 산정한 금액으로 평가한다.
▪도시철도법 시행령(2014. 7. 7. 대통령령 제25448호로 전부개정된 것)
제10조(지하부분 사용에 대한 보상기준)
② 법 제9조제1항에 따른 토지의 지하부분 사용에 대한 보상금액은 다음 제1호의 면적에 제2호의 적정가격과 제3호의 입체이용저해율을 곱하여 산정한 금액으로 한다.
1. 법 제12조에 따른 구분지상권 설정 또는 이전 면적
2. 제3항에 따른 해당 토지(지하부분의 면적과 수직으로 대응하는 지표의 토지를 말한다)의 적정가격
3. 도시철도건설사업으로 인하여 해당 토지의 이용을 방해하는 정도에 따른 다음 각 목의 이용저해율을 합산한 것(이하 "입체이용저해율"이라 한다)으로서 별표 1에 따라 산정되는 입체이용저해율
가. 건물의 이용저해율
나. 지하부분의 이용저해율
다. 건물 및 지하부분을 제외한 그 밖의 이용저해율
▪도시철도법 시행령 [별표 1]
<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=88686027"></img>
<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=88686031"></img>
▪서울특별시 도시철도의 건설을 위한 지하부분토지의 사용에 따른 보상기준에 관한 조례(2019. 12. 31. 서울특별시조례 제7423호로 개정된 것)
제7조(입체이용 저해율의 산정)
① 토지의 입체이용 저해율은 건물 등 이용에 대한 저해율과 지하부분 이용에 대한 저해율 및 그 밖의 이용에 대한 저해율을 합한 값으로 한다.
② 건물 등 이용에 대한 저해율은 다음방식에 따라 산정한다.
<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=88686035"></img>
1. "α"는 건물 등 이용에 따른 이용률로서 ［별표2］에서 계산한다.
2. "가"는 저해층에 따른 층별 효율비율로서 ［별표3］에서 계산한다.
3. "나"는 최유효 건물층에 따른 층별 효율비율로서 ［별표3］에서 계산한다.
③ 지하부분 이용에 대한 저해율은［별표2］에서 지하 이용률(β)에［별표4］에서의 심도별 지하이용 효율(p)을 곱하여 구한다.
④ 그 밖의 이용 저해율은 지상 및 지하부분 모두의 그 밖의 이용을 저해하는 경우는 ［별표2］에서 그 밖의 이용률(γ)로 하고 지상 또는 지하 어느 한쪽의 그 밖의 이용을 저해하는 경우에는 그 밖의 이용률(γ)에 지상 또는 지하의 배분비율을 곱하여 계산한다.
⑤ 최유효 건물층 및 규모로 사용(이하"최유효 사용"이라 함)하거나 이에 유사한 기존 건물이 있는 경우는 다음과 같이 입체이용 저해율을 산정한다.
입체이용 저해율 = 최유효 상태의 나지로 본 건물 및 지하이용 저해율×노후율＋그 밖의 이용에 대한 저해율
<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=88687107"></img>
단, 기존 건물이 최유효 사용에 크게 미달되거나 노후 정도 및 관리상태 등으로 판단할 때 관행상 토지만의 가격으로 거래가 예상되는 경우에는 나지에 준하여 산정한다.
제9조(지하보상비 산정 및 지급)
① 지하보상비는 「도시철도법 시행령」 제10조의 규정에 의하여 산정하되「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」제28조의 규정에 따른 감정평가법인에 의뢰하여 평가한다.
·보상비 = 토지의 단위면적당 적정가격×입체이용 저해율×구분지상권 설정면적
② 한계심도를 초과하여 지하시설물을 설치하는 경우에는 다음 보상 비율을 기준으로 보상비를 산정한다. 단, 토지여건상 지하의 광천수를 이용하는 특별한 사유가 인정되는 경우에는 따로 보상비를 산정할 수 있다.
<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=88687699"></img>
③ 제1항 및 제2항 규정에 의거 계산된 지하보상비가 1,000,000원에 미달되는 경우에는 필지당 1,000,000원 또는 토지가 공동소유로 되어 있는 공동주택의 경우에는 토지소유자당 100,000원을 지급할 수 있다. 다만, 토지소유자별로 지급하는 경우소유자별 지급액의 합계액이 해당 저촉되는 토지부분에 대한 감정평가 가격의 50퍼센트를 초과할 수 없으며 두 명 이상 공동 소유자가 있는 가구에 있어서는 한 명 보상에 한한다.
④ 보상비는 현금보상으로 한다.
3. 판단
가. 청구인 43을 제외한 나머지 청구인들에 관한 판단
법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법령 또는 법령조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접·현재·자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 참조).
이 사건 심판대상조항들은 모두 협의 또는 재결에 의하여 사용되는 토지의 보상액을 구체적으로 산정하는 방법에 관한 규정들이다. 위 청구인들이 주장하는 재산권의 침해 등은 토지사용에 따른 손실보상시 토지평가에 관한 내용을 규정한 이 사건 심판대상조항들에 의해 직접 발생하는 것이 아니라 이 사건 심판조항들을 근거로 하여 이루어지는 토지수용위원회의 사용재결이라는 별도의 구체적인 집행행위에 의하여 비로소 현실적으로 나타나는 것이므로 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니한다.
나. 청구인 43에 관한 판단
헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다”고 규정하고 있는바, 이는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 “침해”당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있다는 뜻이고, 따라서 법령으로 인한 기본권침해를 이유로 헌법소원을 청구하려면 당해 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우여야 한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192; 헌재 1995. 7. 21. 94헌마191 참조). 그렇다면 어떤 법령조항이 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하는 경우라면 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로 그 법령조항을 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1999. 5. 27. 97헌마368).
앞서 본 바와 같이 이 사건 심판조항들은 공익사업에 필요한 토지를 협의 또는 재결에 의하여 사용함에 따른 손실 보상액을 산정하는 구체적인 방법에 관한 조항으로 이 사건 심판조항들 자체가 위 청구인에게 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이라는 법적 효과를 부여하는 것은 아니므로 이 사건 심판조항들은 위 청구인의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하는 경우에 해당된다. 따라서 이 사건 심판조항들로 인한 기본권 침해의 가능성이나 위험성이 있다고 볼 수 없다.
4. 결론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
청 구 인 차○○ 외 43인
청구인들의 대리인 변호사 이명웅
[주 문]
이 사건 심판청구를 각하한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 국토교통부장관은 2018. 12. 31. ‘수도권 광역급행철도 A노선 민간투자사업(이하, ‘이 사건 철도사업’이라 한다)’의 실시계획을 승인하고 이를 관보에 고시하였고, 사업시행자로 ○○ 주식회사 및 한국감정원이 지정되었다.
나. 이 사건 철도사업에 따른 노선은 서울 강남구 청담동 주택가의 지하(지표로부터 약 50m 깊이)를 통과하게 되는데, 청구인 43을 제외한 나머지 청구인들은 이 사건 철도사업 부지 내에 있는 토지 소유자로 앞으로 그 소유 토지 지하에 구분지상권 등기가 이루어질 상황에 놓여 있다.
다. 청구인 43은 이 사건 철도 노선의 경계선으로부터 30m 이내에 위치한 부동산의 소유자로 철도보호지구로 편입될 예정에 있다.
라. 이 사건 철도사업 시행자인 한국감정원은 2020. 8. 19. 청구인 43을 제외한 나머지 청구인들에 대하여 그 소유 토지 지하부분 사용을 위하여 보상액을 산정하고 보상에 관한 협의 요청을 하였다.
마. 청구인 43을 제외한 나머지 청구인들은 위와 같은 보상액 산정의 기준이 된 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제71조 제2항 등이 포괄위임금지 원칙 및 명확성 원칙에 위배되거나 재산권을 침해한다고 주장하고, 청구인 43은 앞으로 철도보호지구로 편입될 예정에 있어 재산권의 제한이 예상되는데, 이에 대하여 위 법률 등 규정에서 아무런 보상조항을 두지 않아 재산권을 침해한다고 주장하면서 2020. 11. 3. 이 사건 헌법소원심판 청구를 하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제71조 제2항, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제31조, 도시철도법 시행령 제10조 제2항 및 [별표1], 서울특별시 도시철도의 건설을 위한 지하부분 토지의 사용에 따른 보상기준에 관한 조례 제7조, 제9조가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
▪공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제71조(사용하는 토지의 보상 등)
② 사용하는 토지와 그 지하 및 지상의 공간 사용에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용, 예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 국토교통부령으로 정한다.
▪공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호로 폐지제정된 것)
제31조(토지의 지하ㆍ지상공간의 사용에 대한 평가)
① 토지의 지하 또는 지상공간을 사실상 영구적으로 사용하는 경우 당해 공간에 대한 사용료는 제22조의 규정에 의하여 산정한 당해 토지의 가격에 당해 공간을 사용함으로 인하여 토지의 이용이 저해되는 정도에 따른 적정한 비율(이하 이 조에서 "입체이용저해율"이라 한다)을 곱하여 산정한 금액으로 평가한다.
② 토지의 지하 또는 지상공간을 일정한 기간동안 사용하는 경우 당해 공간에 대한 사용료는 제30조의 규정에 의하여 산정한 당해 토지의 사용료에 입체이용저해율을 곱하여 산정한 금액으로 평가한다.
▪도시철도법 시행령(2014. 7. 7. 대통령령 제25448호로 전부개정된 것)
제10조(지하부분 사용에 대한 보상기준)
② 법 제9조제1항에 따른 토지의 지하부분 사용에 대한 보상금액은 다음 제1호의 면적에 제2호의 적정가격과 제3호의 입체이용저해율을 곱하여 산정한 금액으로 한다.
1. 법 제12조에 따른 구분지상권 설정 또는 이전 면적
2. 제3항에 따른 해당 토지(지하부분의 면적과 수직으로 대응하는 지표의 토지를 말한다)의 적정가격
3. 도시철도건설사업으로 인하여 해당 토지의 이용을 방해하는 정도에 따른 다음 각 목의 이용저해율을 합산한 것(이하 "입체이용저해율"이라 한다)으로서 별표 1에 따라 산정되는 입체이용저해율
가. 건물의 이용저해율
나. 지하부분의 이용저해율
다. 건물 및 지하부분을 제외한 그 밖의 이용저해율
▪도시철도법 시행령 [별표 1]
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<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=88686031"></img>
▪서울특별시 도시철도의 건설을 위한 지하부분토지의 사용에 따른 보상기준에 관한 조례(2019. 12. 31. 서울특별시조례 제7423호로 개정된 것)
제7조(입체이용 저해율의 산정)
① 토지의 입체이용 저해율은 건물 등 이용에 대한 저해율과 지하부분 이용에 대한 저해율 및 그 밖의 이용에 대한 저해율을 합한 값으로 한다.
② 건물 등 이용에 대한 저해율은 다음방식에 따라 산정한다.
<img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=88686035"></img>
1. "α"는 건물 등 이용에 따른 이용률로서 ［별표2］에서 계산한다.
2. "가"는 저해층에 따른 층별 효율비율로서 ［별표3］에서 계산한다.
3. "나"는 최유효 건물층에 따른 층별 효율비율로서 ［별표3］에서 계산한다.
③ 지하부분 이용에 대한 저해율은［별표2］에서 지하 이용률(β)에［별표4］에서의 심도별 지하이용 효율(p)을 곱하여 구한다.
④ 그 밖의 이용 저해율은 지상 및 지하부분 모두의 그 밖의 이용을 저해하는 경우는 ［별표2］에서 그 밖의 이용률(γ)로 하고 지상 또는 지하 어느 한쪽의 그 밖의 이용을 저해하는 경우에는 그 밖의 이용률(γ)에 지상 또는 지하의 배분비율을 곱하여 계산한다.
⑤ 최유효 건물층 및 규모로 사용(이하"최유효 사용"이라 함)하거나 이에 유사한 기존 건물이 있는 경우는 다음과 같이 입체이용 저해율을 산정한다.
입체이용 저해율 = 최유효 상태의 나지로 본 건물 및 지하이용 저해율×노후율＋그 밖의 이용에 대한 저해율
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단, 기존 건물이 최유효 사용에 크게 미달되거나 노후 정도 및 관리상태 등으로 판단할 때 관행상 토지만의 가격으로 거래가 예상되는 경우에는 나지에 준하여 산정한다.
제9조(지하보상비 산정 및 지급)
① 지하보상비는 「도시철도법 시행령」 제10조의 규정에 의하여 산정하되「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」제28조의 규정에 따른 감정평가법인에 의뢰하여 평가한다.
·보상비 = 토지의 단위면적당 적정가격×입체이용 저해율×구분지상권 설정면적
② 한계심도를 초과하여 지하시설물을 설치하는 경우에는 다음 보상 비율을 기준으로 보상비를 산정한다. 단, 토지여건상 지하의 광천수를 이용하는 특별한 사유가 인정되는 경우에는 따로 보상비를 산정할 수 있다.
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③ 제1항 및 제2항 규정에 의거 계산된 지하보상비가 1,000,000원에 미달되는 경우에는 필지당 1,000,000원 또는 토지가 공동소유로 되어 있는 공동주택의 경우에는 토지소유자당 100,000원을 지급할 수 있다. 다만, 토지소유자별로 지급하는 경우소유자별 지급액의 합계액이 해당 저촉되는 토지부분에 대한 감정평가 가격의 50퍼센트를 초과할 수 없으며 두 명 이상 공동 소유자가 있는 가구에 있어서는 한 명 보상에 한한다.
④ 보상비는 현금보상으로 한다.
3. 판단
가. 청구인 43을 제외한 나머지 청구인들에 관한 판단
법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법령 또는 법령조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접·현재·자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 참조).
이 사건 심판대상조항들은 모두 협의 또는 재결에 의하여 사용되는 토지의 보상액을 구체적으로 산정하는 방법에 관한 규정들이다. 위 청구인들이 주장하는 재산권의 침해 등은 토지사용에 따른 손실보상시 토지평가에 관한 내용을 규정한 이 사건 심판대상조항들에 의해 직접 발생하는 것이 아니라 이 사건 심판조항들을 근거로 하여 이루어지는 토지수용위원회의 사용재결이라는 별도의 구체적인 집행행위에 의하여 비로소 현실적으로 나타나는 것이므로 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니한다.
나. 청구인 43에 관한 판단
헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다”고 규정하고 있는바, 이는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 “침해”당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있다는 뜻이고, 따라서 법령으로 인한 기본권침해를 이유로 헌법소원을 청구하려면 당해 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우여야 한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192; 헌재 1995. 7. 21. 94헌마191 참조). 그렇다면 어떤 법령조항이 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하는 경우라면 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로 그 법령조항을 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1999. 5. 27. 97헌마368).
앞서 본 바와 같이 이 사건 심판조항들은 공익사업에 필요한 토지를 협의 또는 재결에 의하여 사용함에 따른 손실 보상액을 산정하는 구체적인 방법에 관한 조항으로 이 사건 심판조항들 자체가 위 청구인에게 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이라는 법적 효과를 부여하는 것은 아니므로 이 사건 심판조항들은 위 청구인의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하는 경우에 해당된다. 따라서 이 사건 심판조항들로 인한 기본권 침해의 가능성이나 위험성이 있다고 볼 수 없다.
4. 결론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.