2020헌마651

사 건 2020헌마651 여객자동차 운수사업법 제34조 제2항 제1호 바목 위헌확인
청 구 인 [별지] 청구인 명단과 같음
[주 문]
1. 청구인 천○○, 김○○, 한○○, 서○○, 한□□, 김□□, 전○○, 최○○의 심판청구를 모두 각하한다.
2. 청구인 주식회사 ○○, □□ 주식회사의 심판청구를 모두 기각한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 청구인 주식회사 ○○는 자동차렌트업, 카셰어링 및 관련 중개업 등을 목적으로 설립된 회사이고(이하 ‘청구인 ○○’라 한다), 청구인 □□ 주식회사는 소프트웨어 개발, 데이터베이스 검색, 개발 및 판매, 콘텐츠 제작 및 개발 등을 목적으로 설립된 회사이다(이하 ‘청구인 □□’라 하고, 이들을 합하여 ‘청구인 회사들’이라 한다). 청구인 ○○는 2018. 5.경 청구인 □□의 지분 100%를 인수하였고, 청구인 □□는 2018. 10.경 청구인 ○○ 소유의 11인승 카니발 승합차의 임차와 운전자의 알선을 결합하는 ‘△△’ 애플리케이션을 개발하여 이를 이용자에게 실시간 호출 서비스로 제공하는 모빌리티 서비스 사업인 ‘△△ 베이직’ 서비스(이하 ‘△△ 서비스’라 한다)를 개시하였다.

나. 청구인 □□ 소속 직원인 청구인 한□□은 △△ 서비스 기획을 총괄하는 매니저이며, 청구인 ○○ 소속 직원인 청구인 김□□는 △△ 서비스 관련 데이터그룹 부서의 그룹장이고(이하 이들을 합하여 ‘청구인 직원들’이라 한다), 청구인 전○○, 최○○은 △△ 서비스 운전자들이며(이하 이들을 합하여 ‘청구인 운전자들’이라 한다), 청구인 천○○, 김○○, 한○○, 서○○은 △△ 서비스를 이용하던 이용자들이다(이하 이들을 합하여 ‘청구인 이용자들’이라 한다).
다. ‘여객자동차 운수사업법’ 제34조 제2항이 2020. 4. 7. 개정되면서 자동차대여사업자의 운전자 알선 허용 요건에 ‘관광을 목적으로’ 및 대여시간, 대여 또는 반납 장소에 대한 요건이 추가되자, 청구인들은 이러한 개정내용이 청구인들의 직업의 자유 등 기본권을 침해한다고 주장하면서 2020. 5. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘여객자동차 운수사업법’(2020. 4. 7. 법률 제17234호로 개정된 것) 제34조 제2항 단서 제1호 바목 전문 중 ‘관광을 목적으로’ 부분 및 후문(이하 이들을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]
여객자동차 운수사업법(2020. 4. 7. 법률 제17234호로 개정된 것)
제34조(유상운송의 금지 등) ② 누구든지 자동차대여사업자의 사업용 자동차를 임차한 자에게 운전자를 알선하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 운전자를 알선할 수 있다.
1. 자동차대여사업자가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자동차 임차인에게 운전자를 알선하는 경우
바. 관광을 목적으로 승차정원 11인승 이상 15인승 이하인 승합자동차를 임차하는 사람. 이 경우 대여시간이 6시간 이상이거나, 대여 또는 반납 장소가 공항 또는 항만인 경우로 한정한다.

[관련조항]
여객자동차 운수사업법(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정되고, 2020. 4. 7. 법률 제17234호로 개정되기 전의 것)
제34조(유상운송의 금지 등) ② 누구든지 자동차대여사업자의 사업용 자동차를 임차한 자에게 운전자를 알선하여서는 아니 된다. 다만, 외국인이나 장애인 등 대통령령으로 정하는 경우에는 운전자를 알선할 수 있다.
여객자동차 운수사업법(2020. 4. 7. 법률 제17234호로 개정된 것)
제34조(유상운송의 금지 등) ① 자동차대여사업자의 사업용 자동차를 임차한 자는 그 자동차를 유상으로 운송에 사용하거나 다시 남에게 대여하여서는 아니 되며, 누구든지 이를 알선하여서는 아니 된다.
② 누구든지 자동차대여사업자의 사업용 자동차를 임차한 자에게 운전자를 알선하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 운전자를 알선할 수 있다.
1. 자동차대여사업자가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자동차 임차인에게 운전자를 알선하는 경우
가. 외국인
나. 장애인복지법 제32조에 따라 등록된 장애인
다. 65세 이상인 사람
라. 국가 또는 지방자치단체
마. 자동차를 6개월 이상 장기간 임차하는 법인
바. 생략
사. 본인의 결혼식 및 그 부대행사에 이용하는 경우로서 본인이 직접 승차할 목적으로 배기량 3천 시시 이상인 승용자동차를 임차하는 사람
2. 자동차 임차인이 임차 후 임대차계약서상의 운전자(제1호에 따라 운전자를 알선할 경우에는 해당 운전자를 말한다)가 주취, 신체부상 등의 사유로 직접 운전이 불가능하여 소득세법 제173조 제1항에 따라 대리운전 용역제공자에게 용역 제공과 관련된 사업장을 제공하는 자가 자동차 임차인에게 운전자를 알선하는 경우
③ 자동차대여사업자는 다른 사람의 수요에 응하여 사업용자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하여서는 아니 되며, 누구든지 이를 알선하여서는 아니 된다.
제49조의2(여객자동차운송플랫폼사업의 종류) 여객자동차운송플랫폼사업의 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 여객자동차플랫폼운송사업: 운송플랫폼과 자동차를 확보(자동차대여사업자의 대여사업용 자동차를 임차한 경우를 포함하며, 이 경우 제34조 제1항은 적용하지 아니한다)하여 다른 사람의 수요에 응하여 유상으로 여객을 운송(운송플랫폼을 통해 여객과 운송계약을 체결하는 경우에 한정한다)하거나 운송에 부가되는 서비스를 제공하는 사업
2. 여객자동차플랫폼운송가맹사업: 운송플랫폼을 확보하여 다른 사람의 수요에 응하여 제49조의11에 따른 소속 여객자동차플랫폼운송가맹점에 의뢰하여 여객을 운송하게 하거나 운송에 부가되는 서비스를 제공하는 사업
3. 여객자동차플랫폼운송중개사업: 다른 사람의 수요에 응하여 운송플랫폼을 통하여 자동차를 사용한 여객운송을 중개하는 사업
여객자동차 운수사업법 부칙(2020. 4. 7. 법률 제17234호)
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제34조 제2항의 개정규정은 공포 후 1년 6개월이 경과한 날부터 시행하고, 제34조의2 제3항·제4항 및 제92조 제10호의2·제10조의3의 개정규정은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.
여객자동차 운수사업법 시행령(2015. 11. 30. 대통령령 제26685호로 개정되고, 2021. 4. 6. 대통령령 제31609호로 개정되기 전의 것)
제18조(운전자 알선 허용 범위) 법 제34조 제2항 단서에서 "외국인이나 장애인 등 대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다.
1. 자동차대여사업자가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자동차 임차인에게 운전자를 알선하는 경우
가. 외국인
나. 장애인복지법 제32조에 따라 등록된 장애인
다. 65세 이상인 사람
라. 국가 또는 지방자치단체
마. 자동차를 6개월 이상 장기간 임차하는 법인
바. 승차정원 11인승 이상 15인승 이하인 승합자동차를 임차하는 사람
사. 본인의 결혼식 및 그 부대행사에 이용하는 경우로서 본인이 직접 승차할 목적으로 배기량 3,000시시 이상인 승용자동차를 임차하는 사람

3. 청구인들의 주장
가. 심판대상조항은 ‘관광을 목적으로’의 의미가 불분명하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다.

나. 청구인 회사들은 주무관청과 논의를 거치고 기존의 법 상태를 신뢰하여 △△ 서비스를 개시하였으나, 그로부터 불과 1년 6개월 가량 지난 시점에 심판대상조항에 운전자 알선을 위한 요건이 규정됨으로써 서비스 중단 등 재산상 손실을 입게 되었으므로, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위반되어 청구인 회사들의 재산권을 침해한다.

다. 심판대상조항은 사실상 택시업계의 기득권을 보호하기 위한 것으로 승합자동차에 대한 운전자 알선 요건을 부당하게 설정하였고, 이로 인하여 차량공유 기반으로 기존 택시운송사업과 차별화된 서비스를 제공하던 청구인 회사들이 더 이상 영업을 계속할 수 없도록 하고 있으므로 과잉금지원칙에 위반되어 청구인 회사들의 직업의 자유를 침해한다.

라. 심판대상조항으로 인하여 청구인 직원들은 △△ 서비스가 아닌 다른 업무를 배정받았고, 청구인 운전자들은 더 이상 위 서비스의 운전기사로 근무할 수 없게 되었으므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인 직원들 및 청구인 운전자들의 직업의 자유를 침해한다.
마. 심판대상조항은 관광 목적 외에는 청구인 이용자들이 더 이상 △△ 서비스를 선택할 수 없도록 하므로 행복추구권에서 비롯된 소비자의 자기결정권을 침해하고, ‘여객자동차 운수사업법’ 제34조 제2항 단서 제1호에 규정된 다른 알선 허용 사유들과 달리 합리적 이유 없이 대여의 목적과 기간, 장소를 제한하고 있으므로 청구인 이용자들의 평등권을 침해한다.

4. 적법요건에 대한 판단
헌법소원에 있어서는 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 자기관련성이 인정되고, 공권력 작용에 단지 간접적이나 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자의 경우에는 자기관련성이 인정되지 아니한다(헌재 2014. 3. 27. 2012헌마404 참조).
청구인 직원들 및 운전자들은 심판대상조항으로 인하여 업무영역이 달라지거나 더 이상 △△ 서비스의 운전자로 근무할 수 없게 되었으나, 이는 심판대상조항이 청구인 회사들의 영업 방식을 규율하는 과정에서 발생한 간접적이고 사실적인 불이익에 해당한다. 또한 청구인 이용자들 역시 심판대상조항으로 인하여 더 이상 운전자 알선 포함 승합자동차 대여 서비스를 이용할 수 없게 되었으나, 심판대상조항 이전에 서비스를 이용할 수 있었던 것은 자동차대여사업자의 영업 방식을 규율하는 법적 여건에 따른 반사적 이익 내지 사실상 혜택에 따른 것이므로 법적 여건의 변화로 그 서비스를 이용하지 못하게 되는 불이익을 입었다고 하더라도 이는 반사적 이익의 축소 내지 사실적인 불편에 해당한다.
그렇다면 청구인 직원들, 운전자들 및 이용자들의 심판청구는 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 그러므로 이하에서는 심판대상조항이 청구인 회사들의 기본권을 침해하는지 여부만을 살펴본다.

5. 본안에 대한 판단
가. 여객자동차 운수사업 체계 및 규율
1961. 12. 30. 제정된 ‘자동차운수사업법’은 여객자동차와 화물자동차를 모두 규율하면서 자동차운수사업을 자동차운송사업, 자동차도사업, 자동차 운송알선사업으로 규정하였다(위 법 제2조 제1항). 그런데 1997. 8. 30. ‘화물자동차 운수사업법’이 제정됨에 따라 1997. 12. 13. ‘자동차운수사업법’이 전부개정되면서 자동차운수사업 중 화물운수분야를 분리하고 육운진흥법 및 ‘여객자동차 터미널법’을 통합하여 법명을 ‘여객자동차 운수사업법’(이하 연혁과 관계없이 ‘여객자동차법’이라 한다)으로 개정하였다. 위 법에서는 여객자동차운수사업을 여객자동차운송사업, 자동차대여사업 및 여객자동차터미널사업으로 분류하였는데(위 법 제2조 제2호), 2009. 5. 27. 개정으로 여객자동차운송가맹사업이 추가되었다(위 법 제2조 제2호). 이러한 여객자동차운수사업의 범위는 그 이후 상당 기간 지속되다가 2020. 4. 7. 여객자동차법이 개정되면서 다시 개편되었는데, ‘여객자동차운송가맹사업’이 삭제되는 대신 이를 포함한 여객자동차운송플랫폼사업(이하 ‘운송플랫폼사업’이라 한다)이 신설되었다(여객자동차법 제2조 제7호). 여기서 운송플랫폼사업이란 여객의 운송과 관련한 다른 사람의 수요에 응하여 이동통신단말장치, 인터넷 홈페이지 등에서 사용되는 응용프로그램을 제공하는 사업으로, 이는 다시 여객자동차플랫폼운송사업(이하 ‘플랫폼운송사업’이라 한다), 여객자동차플랫폼운송가맹사업(이하 ‘플랫폼가맹사업’이라 한다), 여객자동차플랫폼운송중개사업(이하 ‘플랫폼중개사업’이라 한다)으로 분류된다.
이러한 여객자동차 운수사업에 대한 규율은 그 종류와 성격에 따라 달리 행해지고있다. 예컨대, 여객자동차운송사업의 경우 국토교통부장관에 대한 면허제(여객자동차법 제4조 제1항 본문)로, 자동차대여사업은 시·도지사에 대한 등록제(위 법 제28조 제1항)로, 여객자동차터미널사업과 운송플랫폼사업 중 플랫폼가맹사업은 시·도지사에 대한 면허제(위 법 제36조 제1항, 제49조의10 제1항 본문)로, 2개 이상의 시·도에 걸치는 플랫폼가맹사업은 국토교통부장관에 대한 면허제(위 법 제49조의10 제1항 단서)로, 플랫폼운송사업은 국토교통부장관에 대한 허가제(위 법 제49조의3 제1항)로, 플랫폼중개사업은 국토교통부장관에 대한 등록제(위 법 제49조의18 제1항)로 각각 운영된다.

나. 심판대상조항의 연혁과 입법취지
자동차대여사업자에 대하여 운전자 알선이 원칙적으로 금지되기 시작한 것은 여객자동차법이 2000. 1. 28. 개정되면서부터였다(제35조 제2항 본문). 이는 운전자 알선을 포함한 자동차대여사업이 유사 택시영업으로 변질되지 않도록 하기 위함이었다. 운전자 알선은 대통령령이 정하는 경우에 예외적으로 허용되었는데(같은 항 단서), 당시 여객자동차법 시행령에서는 운전자 알선이 가능한 임차인으로 장애인, 외국인, 고령자, 국가 또는 지방자치단체, 자동차 장기 임차 법인을 규정하였다(제14조의2).
여객자동차법이 2008. 3. 21. 전부개정되면서 운전자 알선 금지에 관한 규정은 현행 법률과 같이 제34조 제2항에 자리하게 되었으며, 2008. 10. 8. 전부개정된 같은 법 시행령에서 운전자 알선이 가능한 임차인의 범위를 규정한 조항도 제14조의2에서 제18조로 위치를 변경하였다. 그러다가 위 시행령이 2014. 10. 15. 개정되면서 알선 가능한 임차인의 범위에 ‘승차정원 11인승 이상 15인승 이하인 승합자동차를 임차하는 사람’(제18조 제6호) 및 ‘본인의 결혼식 및 그 부대행사에 이용하는 경우로서 본인이 직접 승차할 목적으로 배기량 3,000시시 이상인 승용자동차를 임차하는 사람’(같은 조 제7호)이 추가되었다. 이는 위 시행령 개정에 앞선 국토교통부의 입법예고에 따르면, 중소규모 단체관광을 위한 임차 또는 결혼식 등에 사용되는 웨딩카 등의 임차 시 자동차 임차인의 편의 증진 및 관광산업 등 활성화를 도모하기 위한 것이었다.
그런데 2013년경부터 국내 유상운송 시장에 정보통신기술을 활용한 승차공유 서비스가 도입되고 플랫폼운송사업이 확대되면서 유상여객운송 범위 등에 대한 논란과 사회적 갈등이 심화되자, 여객자동차법은 2015. 6. 22. 개정되면서 운전자 알선 금지조항의 수범자를 자동차대여사업자에서 ‘누구든지’로 확대하였고(제34조 제2항), 나아가 2020. 4. 7. 개정을 통하여 그동안 대통령령에서 정하고 있던 운전자 알선이 가능한 임차인의 범위를 여객자동차법으로 상향 규정하면서 승차정원 11인승 이상 15인승 이하인 승합자동차의 경우 ‘관광을 목적으로’만 운전자를 알선할 수 있음을 명시하였으며, 여기에 ‘대여시간이 6시간 이상’이거나 ‘대여 또는 반납 장소가 공항 또는 항만’이어야 한다는 알선 요건을 추가하였다. 그 개정이유를 살펴보면, 이는 IT 기술의 발달로 여객자동차 운수사업자와 소비자를 연결해주는 플랫폼사업이 활성화되고 있는 상황에서 주로 예외규정을 활용하여 사실상 기존 택시운송사업과 중복되는 서비스를 제공하면서도 제도적 규율은 동등하게 적용받지 않음으로써 사회적 갈등이 심각한 상황임을 고려하여 기존 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보완하려 한 것이다.

다. 쟁점의 정리
(1) 먼저, 심판대상조항 중 ‘관광을 목적으로’ 부분의 의미가 불명확하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다.
(2) 다음으로, 심판대상조항이 기존의 자동차대여사업자의 운전자 알선 요건에 관광의 목적과 대여시간 내지 대여·반납 장소에 관한 요건을 추가적으로 규정한 것이 과잉금지원칙 및 신뢰보호원칙에 위반되어 청구인 회사들의 직업의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다.
(3) 한편, 청구인 회사들은 △△ 서비스의 사업형태와 관련하여 국토교통부와 논의하였음에도 이러한 논의과정이 고려되지 아니한 채 심판대상조항이 영업 범위를 대폭 축소하는 방향으로 제한요건을 설정함으로써 청구인 회사들의 재산권을 침해한다고 주장한다. 그러나 기존의 법률조항에 따른 법적 환경은 영리획득의 단순한 기회 또는 기업활동의 사실적·법적 여건을 구성하는 것에 불과하여 청구인 회사들이 영위하던 △△ 서비스 영업은 법제도에 의하여 반사적으로 부여되는 기회를 활용한 것에 지나지 아니한다. 또한 청구인 회사들은 심판대상조항이 시행되기 전인 2020. 4. 11.경 스스로 △△ 서비스 영업을 중단한 것으로 그로 인한 차량 매각, 퇴직금 정산, 투자계약상 손실전보 등 재산상 손해를 입게 되었다 하더라도 이는 사적 위험부담과 책임 아래 이루어진 것으로서 헌법 제23조가 보장하는 재산권의 범위에 포함된다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항이 청구인 회사들의 재산권을 침해하는지 여부에 대하여는 별도로 살피지 아니한다.

라. 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부
(1) 헌법 제12조 제1항 후문은 누구든지 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다고 규정하고 있다. 이러한 죄형법정주의의 원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구한다. 그러나 처벌법규의 구성요건이 명확하여야 한다고 하더라도 입법권자가 모든 구성요건을 단순한 의미의 서술적인 개념에 의하여 규정하여야 한다는 것은 아니다. 구성요건이 다소 광범위하여 법관의 보충적인 해석이 필요하더라도 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로 하여금 적용대상자와 금지되는 행위를 충분히 알 수 있도록 규정하고 있거나, 다른 규정들과의 체계조화적 해석 등을 통해 다의적인 해석의 우려 없이 그 의미가 구체화될 수 있다면 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다고 할 수 없다(헌재 2016. 9. 29. 2015헌바121등 참조).

(2) ‘관광’은 사전적으로 ‘다른 지방이나 다른 나라의 풍속, 풍광을 유람하는 일’을 의미한다. 또한 관광진흥법에서는 ‘관광’을 직접적으로 정의하고 있지는 않으나, ‘관광사업’을 ‘관광객을 위하여 운송·숙박·음식·운동·오락·휴양 또는 용역을 제공하거나 그 밖에 관광에 딸린 시설을 갖추어 이를 이용하게 하는 업’으로 규정하고 있고, ‘관광지’를 ‘자연적 또는 문화적 관광자원을 갖추고 관광객을 위한 기본적인 편의시설을 설치하는 지역으로서 이 법에 따라 지정된 곳’으로, ‘관광단지’를 ‘관광객의 다양한 관광 및 휴양을 위하여 각종 관광시설을 종합적으로 개발하는 관광 거점 지역으로서 이 법에 따라 지정된 곳’으로 규정하고 있다(제2조). 이러한 내용들을 보면, ‘관광’이라는 용어는 법률에서도 사전적 의미와 크게 다르지 않은 의미로 사용되고 있음을 알 수 있다. 더불어 ‘관광’이라는 용어는 일반인도 일상적으로 사용하고 있고 그 용례 또한 사전적 의미에서 크게 벗어나지 않고 있어 특별한 경우를 제외하고는 법관의 보충적인 해석 없이도 일반인이 그 의미를 쉽게 파악하고 이해할 수 있다. 따라서 관광의 목적이 아닌 업무나 학업 등을 위해 이동하는 행위가 관광의 범위에서 제외된다는 것은 일반적이고 평균적인 사람들도 충분히 파악할 수 있다.
더 나아가 심판대상조항은 관광의 목적 외에 대여시간과 대여 또는 반납 장소에 관한 추가적인 제한을 규정하고 있다. 즉, ‘관광을 목적으로’ 할 것 외에도 대여시간이 6시간 이상이거나, 대여 또는 반납 장소가 공항 또는 항만인 경우에 자동차대여사업자가 사업용 자동차의 임차인에게 운전자를 알선할 수 있다. 그러므로 승합자동차를 임차하려는 사람이 자신의 일상생활을 벗어나 자연적·문화적 자원을 경험하거나 오락 내지 휴양 등을 위하여 6시간 이상 자동차를 대여하거나, 다른 지방 등으로 이동하여 그 지방의 공항 또는 항만에서 자동차의 대여 또는 반납을 하는 경우에 통상 관광을 목적으로 자동차를 임차하는 경우에 해당할 것임을 충분히 예측할 수 있다.
이상의 점을 종합적으로 고려할 때, ‘관광을 목적으로’의 의미가 불명확하여 수범자에게 예측가능성이 없다고 할 수 없다.
따라서 심판대상조항 중 ‘관광을 목적으로’ 부분은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.

마. 직업의 자유 침해 여부
(1) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
여객자동차법 제정 초기에는 현재와 같은 자동차대여사업자의 운전자 알선 금지조항을 두고 있지 않았다. 그러나 자동차대여사업자의 운전자 알선이 여객자동차운송사업으로 변질되는 문제가 발생하자 여객자동차법이 2000. 1. 28. 개정되면서 자동차대여사업자의 운전자알선을 원칙적으로 금지하고 대통령령이 정하는 경우에 예외적으로 허용하는 조항이 도입되었다. 위 조항의 도입 당시에는 여객자동차법 시행령에 승차정원 11인승 이상 15인승 이하인 승합자동차를 임차하는 사람에 대한 운전자 알선 허용 조항이 없었으나, 2014. 10. 15. 위 시행령이 개정되면서 비로소 허용되었다.
그러나 자동차대여사업자의 운전자 알선이 초단기 자동차대여와 결합됨에 따라 사실상 기존 여객자동차운송사업, 특히 택시운송사업과 중복되는 서비스를 제공하면서도 동등한 규제를 받지 않는 유사영업이 이루어지면서 사회적 갈등이 크게 증가하였고, IT 기술의 발달 및 플랫폼사업의 활성화에 따라 운송수단이 변화되고 다각화되자, 이러한 현상을 종합적으로 규율하고자여객자동차법은 여객자동차운수사업의 하나로 운송플랫폼사업을 신설하여 운송플랫폼사업자가 기존의 여객자동차운송사업과 서로 공정하게 경쟁하고 이에 상응하는 사회적 책임을 부담하며 국민에게 양질의 운송서비스를 제공하도록 하였다.
심판대상조항은 자동차대여사업자의 운전자 알선이 이러한 운송플랫폼사업을 잠탈 또는 회피하는 수단으로 악용되지 않도록 하면서도 중소규모 관광객들의 편의를 증진시키기 위하여 운전자를 알선할 수 있는 자동차 대여의 목적과 시간, 대여 또는 반납 장소의 제한을 추가한 것이다. 이는 공정한 여객운송질서와 여객자동차운수사업의 종합적인 발전을 도모함과 함께 중소규모 관광객들의 편의를 증진시키기 위한 것으로서, 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

(나) 침해의 최소성
자동차대여사업은 여객자동차법의 체계상 여객자동차운송사업과 별도의 장으로 규정되어 있고, 본래 여객의 운송이 아니라 임차인이 운전할 것을 전제로 자동차를 대여하여 일정 기간 사용하고 사업자에게 반환하는 구조를 띤다. 그런데 자동차대여사업이 운전자 알선과 결합하는 경우 운행계통을 정하지 아니하고 사업구역에서 1개의 운송계약에 따라 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 택시운송사업과 사실상 유사하게 운영될 우려가 있다. 따라서 여객자동차법은 운송질서를 확립하고 여객자동차운수사업의 종합적인 발전을 위하여 자동차대여사업과 택시운송사업의 목적과 기능 등을 고려하여 그 허용 요건과 규제를 달리 하고 있다.
구체적으로 살펴보면, 택시운송사업자는 국토교통부장관의 면허를 받을 것을 요하는데(여객자동차법 제4조 제1항), 이는 택시의 공공성을 확보하고 과당경쟁을 막아 국민에게 적절한 교통서비스를 제공할 수 있도록 하는 것이며, 면허를 받은 이후에도 운송사업자와 운수종사자는 자격요건을 갖추고 각종 교육의무와 운행상 준수사항을 지켜야 하고(위 법 제6조, 제21조, 제24조, 제25조, 제26조), 이를 위반하면 일정한 제재를 받도록 엄격히 관리된다(위 법 제92조, 제94조). 택시운수종사자는 실제 택시운전을 통해 이용자를 직접 대면하고 그 안전과 생명을 담보하기에 해당 차량에 대한 운전면허는 물론, 음주운전, 성범죄 등 안전운행을 저해할 만한 요소가 있는 범죄전력이 없을 것을 요하며, 운전 시에도 승차거부나 승객의 중도하차 금지 등 의무를 부담하게 된다. 특히 개인택시운전면허를 취득하기 위해서는 상당 기간 동안의 무사고이력 등 운전경력이 요구된다. 또한 택시 대수와 관련하여 공급 과잉 문제를 타개하기 위해 지역별로 적정 운영 대수를 유지하도록 하는 택시총량제가 실시되고 있다. 택시운송사업에 대한 면허기준의 하나로 ‘사업계획이 해당 사업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합할 것’이 요구되는 것도 이러한 이유에서이다(위 법 제5조 제1항 제1호). 개인택시면허를 2009. 11. 28. 이후 취득한 사람은 면허의 상속과 양도 또한 제한되는바(위 법 제14조 제3항 본문, 제15조 제4항 본문), 이러한 과잉공급과과당경쟁을 우려하는 상황에서 운전자격이나 대수 제한 등 규제가 없는 자동차대여업으로 우회하여 운전자 알선을 결합하는 형태로 사실상 여객운송기능을 수행하는 것은 전체적인 여객자동차법의 입법취지에 배치된다 할 수 있다.
이에 반해, 자동차대여사업자는 시·도지사에 대한 등록을 요하고, 예외적으로 자동차 임차인에게 허용되는 운전자 알선에 있어 운전자에게 요구되는 자격요건은 해당 차량에 적합한 운전면허 보유일 뿐, 택시운수종사자와 같이 운전자에게 요구되는 준수의무 등이 따로 법에 규정되어 있지 아니하다. 이는 자동차대여사업이 일상적으로 승객의 위험을 담보하도록 고안된 업이 아님을 간접적으로 보여준다.
그런데 예외규정을 활용한 영업방식을 예외가 아닌 하나의 사업방식으로 택하여 대규모로 그리고 전격적으로 행하게 되면 관련 사업들 사이에 규제의 불균형 현상이 일어나게 된다. 자동차대여사업과 같이 상대적으로 규제를 덜 받는 사업은 공급비용이 낮은 만큼 가격경쟁력을 확보할 수 있게 되고, 기존 여객운송사업자들과의 관계에서 역차별적인 규제로 인한 형평성 문제가 발생하게 된다. 심판대상조항은 이와 같이 여객자동차운송사업과 자동차대여사업 사이의 규제의 불균형이 초래되는 것을 방지하고 본래의 관광 목적에 부합하는 자동차대여사업자의 운전자 알선 요건을 명확히 한 것이다.
운전자 알선의 다른 예외사유로 규정된 장애인, 외국인, 65세 이상인 사람, 국가 또는 지방자치단체의 면면을 살펴보면 실제로 신체적 장애나 노령, 운전면허 미보유 등으로 운전하기에 어려움이 있는 자를 대상으로 하고 있음을 확인할 수 있다. 따라서 입법자가 본래의 관광 목적에 부합하는 운전자 알선 요건을 설정하면서, 관광 목적의 수요가 많은 항만 또는 공항에서 자동차를 대여하거나 반납하는 경우에는 시간의 제한 없이 허용하고, 그 밖의 장소에서 자동차를 임차할 때에는 하루의 4분의 1에 해당하는 6시간 정도 소요될 때 관광을 위해 운전자 알선이 필요하다고 본 것이 과도한 제한이라고 보기 어렵다.
현존하는 자동차대여사업과 택시운송사업 간의 갈등을 고려하여 업무의 중첩이나 불필요한 갈등을 예방하기 위해 법규정을 통한 사전적 규제방식을 택한 것 또한 충분히 그 합리성을 인정할 수 있다.
나아가 여객자동차법은 앞서 본 바와 같이 2020. 4. 7. 개정을 통해 여객자동차운수사업의 종합적인 개편을 실시하여 운송플랫폼사업 체제를 구축하고 자동차대여사업 역시 개편내용에 부합하도록 심판대상조항을 통하여 그 기능과 범위를 조정하였다. 심판대상조항은 즉시 시행되지 않고 여객자동차법 부칙에 따라 청구인 회사들과 같은 사업자에게 1년 6개월 동안 사업을 유지하면서 새로운 제도적 여건에 적응할 수 있는 기간을 제공함으로써 법적 여건의 변화로 인한 피해가 최소화될 수 있도록 노력을 기하고 있다. 또한 향후 심판대상조항에 따르면 할 수 없는 운송플랫폼을 이용한 운전자 포함 초단기 자동차대여 사업방식은 신설된 플랫폼운송사업에 편입될 가능성이 열려 있다(여객자동차법 제49조의2 제1호). 플랫폼운송사업에 부가되는 기여금 납부와 관련하여 플랫폼운송사업자는 부담할 기여금을 분기별로 총 매출액의 5% 또는 운행횟수당 800원을 합산한 금액 또는 허가대수당 월 40만 원으로 계산한 금액을 선택적으로 납부할 수 있고(여객자동차법 시행령 제20조의7), 경제 여건이나 사업 여건의 악화로 사업이 중대한 위기에 있는 경우 등에는 1년 간, ‘중소기업창업 지원법’에 따른 창업자이거나 100대 미만 사업자의 경우에는 2년 간 납부 유예가 가능하도록 하는(위 시행령 제20조의9 제1항) 등 사업환경의 변화로 인한 피해를 최소화할 수 있도록 노력하고 있다. 이에 비추어 보면, 신규사업자의 플랫폼운송사업에 대한 진입장벽이 지나치게 높게 설정되어 있다고 단정하기도 어렵다.
이상의 점을 종합하면, 심판대상조항이 여객자동차운송플랫폼사업을 제도화하면서 자동차대여사업자의 운전자 알선 범위를 관광목적으로 한정하고 그 요건을 제한적으로 규정하였다고 하더라도 지나치게 과도한 제한이라고 보기 어렵다.
따라서 심판대상조항은 침해의 최소성 요건을 갖추었다.

(다) 법익의 균형성
여객자동차법은 운송플랫폼사업을 제도화하면서 혁신적인 기술을 여객운송기능에 반영하는 기반을 마련하는 한편, 여객자동차운송사업과의 공정한 경쟁 및 규제의 형평을 위하여 심판대상조항을 통하여 자동차대여사업자의 운전자 알선 범위를 본래 취지에 맞게 중소규모 관광객의 편의를 증진하는 범위로 한정하고 있다.
여객자동차운수사업은 생활권 확대에 따라 이동 수단의 접근성과 편이성이 크게 요청되는 오늘날의 사회에서 국민의 생활과 안전에 미치는 영향이 지대하고, 도로라는 공물을 이용한다는 점에서 공익적 요소가 매우 큰 사업이라 할 것이다. 국가는 이처럼 공공성이 큰 여객자동차운수사업의 원활한 수행과 종합적인 발전, 적정한 교통서비스 제공을 위하여 여객자동차운송사업이나 운송플랫폼사업을 잠탈 또는 회피하는 수단으로 악용될 우려가 큰 자동차대여사업자의 운전자 알선행위를 적정하게 규제할 필요가 있으므로 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익은 매우 크다.
그에 반해 청구인 회사들은 여전히 심판대상조항에 따른 자동차대여사업과 운전자 알선을 할 수 있을 뿐 아니라, 초단기 자동차대여와 운전자 알선을 결합한 플랫폼운송사업을 하고자 하는 경우 플랫폼운송사업으로 할 수 있는 길이 열려 있으므로, 심판대상조항을 통하여 달성하고자 하는 공익보다 제한받는 사익이 더 크다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성 요건을 갖추었다.

(라) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인 회사들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.

(2) 신뢰보호원칙 위반 여부
(가) 일반적으로 국민이 어떤 법률이나 제도가 장래에도 그대로 존속될 것이라는 합리적인 신뢰를 바탕으로 하여 일정한 법적 지위를 형성한 경우, 국가는 그와 같은 법적 지위와 관련된 법규나 제도의 개폐에 있어서 법치국가의 원칙에 따라 국민의 신뢰를 최대한 보호하여 법적 안정성을 도모하여야 한다(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152 참조). 따라서 법률의 제정이나 개정 시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당하며, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 그러한 새로운 입법은 허용될 수 없다(헌재 2002. 11. 28. 2002헌바45 참조). 그런데 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률은 신축적으로 변할 수밖에 없고, 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에는 이해관계 상충이 불가피하다. 따라서 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호될 것은 아니고, 신뢰의 근거 및 종류, 상실된 이익의 중요성, 침해의 방법 등에 의하여 개정된 법규·제도의 존속에 대한 개인의 신뢰가 합리적이어서 권리로서 보호할 필요성이 인정되어야 한다(헌재 2002. 2. 28. 99헌바4 참조). 그러므로 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 입법을 통해 실현코자 하는 공익목적을 종합적으로 비교형량하여 판단하여야 한다(헌재 1995. 10. 26. 94헌바12 참조).

(나) 신뢰이익의 존재 및 보호가치
청구인 회사들은 2020. 4. 7. 개정되기 전 법 조항에 따라 11인승 이상 15인승 이하라는 승차정원 요건만 갖추면 임차인에게 운전자 알선을 할 수 있음을 신뢰한 상태에서 2018. 10.경부터 △△ 서비스를 개시하였다. 청구인 회사들은 2018. 9.경부터 2019. 9.경까지 국토교통부 ○○과의 담당공무원들과 여러 차례 회의, 전화, 이메일, 카카오톡 문자메시지 등을 통하여 △△ 서비스의 출시나 운영 등에 관하여 논의하였고, 그 과정에서 특별히 부정적인 논의나 행정지도 등을 받지 아니하였으므로, 청구인 회사들로서는 장차 가까운 미래에 심판대상조항과 같은 법률 개정이 있을 것이라고 예상하지 못하였을 수 있다.
그렇지만 이러한 기존의 법 상태에 대한 신뢰와 기대는 다음과 같이 헌법적으로 보호할 만한 가치가 있다고 보기 어렵다.
먼저, 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있으므로, 법률이 개정될 일반적인 가능성은 항상 존재한다. 그런데 청구인 회사들이 존속을 신뢰한 규율 상태는 여객자동차법 제34조 제2항 단서의 ‘대통령령이 정하는 경우’에 근거한 것으로 하위법령에 입법을 위임하고 있는 그 규율 형식 자체에서 이미 사회적, 경제적 사정 변경에 따른 규율 내용의 변경 가능성은 충분히 예측가능하다 할 것이다(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마400 참조).
여객자동차법이 자동차대여사업자의 운전자 알선을 예외적으로만 허용한 취지 역시 원칙적으로 자동차대여사업은 여객의 이동이나 운송을 주된 기능으로 하는 것이 아니라 자동차를 필요로 하는 사람에게 자동차를 대여하는 것에 초점이 있었기 때문으로 보인다. 택시에 비해 자동차대여 시 운전자의 자격요건이나 운전상 준수의무, 사업자의 주의의무 등이 덜 규율된 채로 남아있었던 것도 이러한 연장선상에서 이해할 수 있다.
또한 승차정원 11인승 이상 15인승 이하인 승합자동차에 대한 운전자 알선 예외 허용 조항은 자동차대여사업자의 운전자 알선 예외 허용 조항이 처음 도입된 2000. 1. 28.로부터 약 14년이 지난 2014. 10. 15. 여객자동차법 시행령이 개정되면서 추가되었다. 그렇다면 청구인 회사들이 개정 전 법에 따른 운전자 알선 허용 범위를 신뢰한 기간은 6년 남짓으로 그 신뢰형성기간이 길다고 보기 어렵다. 그리고 청구인 회사들이 △△ 서비스를 개시한 2018. 10. 이후 상황을 살펴보면, △△ 서비스가 사실상 유상 여객운송사업에 해당한다고 주장하는 택시업계의 반발이 거세었고, 2019. 1.경 다른 형태의 운송플랫폼 이용 서비스였던 ○○ 카풀서비스도 불법택시로 운행될 수 있다는 우려 속에 약 2개월간 시범서비스를 마치고 중단되었으며, 국토교통부에서 2019. 3.경 사회적 대타협기구 합의안을, 2019. 7.경 택시와 플랫폼사업의 상생안을 각 발표하는 등 전반적으로 플랫폼업계와 택시업계 간 첨예한 대립과 갈등이 양산되어 자동차대여 시 운전자 알선이 언제까지 허용될지 불투명한 상황이기도 하였다.
청구인 회사들은 국가의 유도에 의해 해당 사업을 하게 된 것이 아니라, 법의 예외규정을 활용하여 어디까지나 스스로의 자발적인 위험부담 아래 △△ 서비스 영업을 하였다. 비록 청구인 회사들이 국토교통부 부서와 질의회신을 하는 등 사업의 적법 여부를 타진하였다고 하더라도, 그것이 향후 정책까지 보장한다고 하기는 어렵다. △△ 서비스는 차량의 승차정원이 11인승이었으나 실제 탑승객 수를 제한하지 않아 택시와 유사한 기능을 수행하면서 갈등이 발생할 우려가 있었고, 이러한 점은 청구인 회사들도 어느 정도 인식하였을 것으로 보인다.
결국, 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하는 것을 목적으로 하는 여객자동차법의 종합적인 입법취지(제1조), 자동차대여사업자의 사업용 승합차 임차인에 대한 운전자 알선 허용 규정의 예외적 구조와 하위법령에의 위임 형식, 11인승 이상 15인승 이하 규모의 승합차에 대해 운전자 알선을 허용하게 된 입법취지, 첨예한 업계 간 갈등 등 여러 사정을 종합하여 살펴보면, 면허제도를 통해 여객운송수단의 공공성과 안전성을 추구하던 기존의 택시운송사업 제도를 우회하여 그러한 규제를 받지는 않으면서 실질적으로 동일한 사업을 운영할 수 있는 여지를 준 예외적 운전자 알선 허용 조항이 향후 변함없이 지속될 것이고 이에 터잡아 계속하여 사업을 운영해나갈 수 있으리라는 청구인 회사들의 신뢰는 헌법적으로 보호가치 있는 것으로 보기 어렵다.

(다) 신뢰이익과 공익의 비교형량
가사 청구인들에게 합리적인 신뢰이익이 인정된다 하더라도 심판대상조항이 추구하는 공익은 중소규모 관광을 위한 승합자동차 임차인에 대한 편의를 도모하는 한편, 허가제 등 엄격한 관리와 규율을 받는 여객운송사업과의 업무 차이를 명확히 하여 여객운송질서를 확립할 수 있도록 하며, 새로이 도입되는 운송플랫폼사업과의 종합적인 규율을 통한 법 적용의 통일성과 안정성을 확보하고, 궁극적으로는 여객의 안전하고 원활한 운송과 여객자동차운수사업의 종합적인 발달을 확보하고자 하는 것으로서 중대하다.
물론 청구인 회사들이 개정 전 법률조항을 신뢰하고 이미 인적·물적 시설을 투자하여 영업을 개시한 상태였으므로 심판대상조항으로 인해 제한되는 사익이 중요하지 않은 것은 아니다. 그러나 심판대상조항은 1년 6개월의 유예기간을 부여하여 자동차대여사업자로 하여금 종전의 사업을 유지하면서 새로운 법적 여건에 적응할 수 있는 기간을 제공하고 있다(여객자동차법 부칙 제1조 단서).
따라서 이러한 점들을 고려하면, 청구인 회사들이 가진 신뢰나 기대가 심판대상조항을 통해 달성하고자 하는 공익에 비하여 더 크다고 보기 어렵다.

(라) 소결
심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위반되어 청구인 회사들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
(3) 소결
그러므로 심판대상조항은 청구인 회사들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.

6. 결론
그렇다면 청구인 천○○, 김○○, 한○○, 서○○, 한□□, 김□□, 전○○, 최○○의 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 청구인 회사들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선


[별지]
청구인 명단
1.∼10. 천○○ 외
청구인들 대리인 변호사 권오곤, 안정호, 윤인성, 김해마중, 명병석