2018헌바30

사 건 2018헌바30 전기공사업법 제7조 제1항 등 위헌소원
청 구 인 주식회사 ○○
대표이사 이○○
대리인 변호사 김주복, 유형란
당 해 사 건 창원지방법원 2017구합50070 영업정지처분취소
[주 문]
구 전기공사업법(2008. 12. 26. 법률 제9179호로 개정되고, 2019. 4. 23. 법률 제16363호로 개정되기 전의 것) 제7조 제1항 제3호 중 ‘법인인 공사업자가 합병한 경우 합병 후 존속하는 법인’에 관한 부분 가운데 구 전기공사업법(2008. 12. 26. 법률 제9179호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18096호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 제6호 중 ‘영업의 정지’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 청구외 □□ 주식회사(이하 ‘□□’이라 한다)는 전기공사업 등을 영위할 목적으로 설립된 회사로서, 2015. 2.경 성남시로부터 ‘2015 수정구 교통 신호등 유지보수공사’를 도급받은 후 2015. 2. 말경 주식회사 △△에 위 공사 전부를 하도급하였다(이하 ‘이 사건 하도급’이라 한다).

나. 청구인은 전기공사업 등을 영위할 목적으로 설립된 회사로서, 2016. 6. 30. □□로부터 분할된 전기공사업 부분을 합병하기로 하는 분할합병계약을 체결하고, 2016. 8. 17. 분할합병에 따른 등기를 마쳤다(이하 ‘이 사건 합병’이라 한다).

다. 함안군수는 2016. 12. 15. ‘□□은 이 사건 하도급을 하여 전기공사업법 제14조 제1항을 위반하였고, 이 사건 합병으로 □□의 전기공사업법 위반 행위 책임은 청구인에게 승계되었다.’라는 사유로, 청구인에게 영업정지 45일 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

라. 청구인은 2017. 1. 10. 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(창원지방법원 2017구합50070), 그 소송 계속 중 구 전기공사업법 제7조 제1항 제3호를 해석함에 있어서 합병 후 존속하는 법인이 합병 전 법인의 법령 위반 행위를 승계한다고 해석하는 것은 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나(창원지방법원 2017아10251) 2017. 12. 20. 각하되자, 2018. 1. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상
헌법재판에 있어서 심판청구서의 청구취지는 심판대상을 확정하기 위한 전제로서의 의미만을 갖고 헌법재판소가 이에 전적으로 구속되는 것은 아니므로, 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여 심판대상을 확정하면 족하다(헌재 2010. 9. 30. 2008헌마758). 청구인은 한정위헌을 구하는 형식으로 헌법소원심판을 청구하였으나, 그 청구의 내용을 보면 구 전기공사업법 제7조 제1항 제3호가 명확하지 않다는 주장과 위 조항이 법인인 공사업자가 합병한 경우 분할승계법인으로 하여금 분할법인의 공사업자의 지위를 승계하도록 규정한 것이 자기책임의 원리 및 평등원칙에 위배되고 과잉금지원칙에 위배되어 직업의 자유와 재산권을 침해한다는 등의 주장으로 정리할 수 있다.
한편, 당해 사건에서 청구인에게 적용되는 부분은 구 전기공사업법 제7조 제1항 제3호 중 ‘법인인 공사업자가 합병한 경우 합병 후 존속하는 법인’에 관한 부분이고, 청구인은 □□의 공사업자의 지위를 승계하여 영업정지처분을 받았으므로, 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 전기공사업법(2008. 12. 26. 법률 제9179호로 개정되고, 2019. 4. 23. 법률 제16363호로 개정되기 전의 것) 제7조 제1항 제3호 중 ‘법인인 공사업자가 합병한 경우 합병 후 존속하는 법인’에 관한 부분 가운데 구 전기공사업법(2008. 12. 26. 법률 제9179호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18096호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 제6호 중 ‘영업의 정지’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]
구 전기공사업법(2008. 12. 26. 법률 제9179호로 개정되고, 2019. 4. 23. 법률 제16363호로 개정되기 전의 것)
제7조(공사업의 승계) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 공사업자의 지위를 승계한다.
3. 법인인 공사업자가 합병한 경우 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 설립되는 법인

[관련조항]
구 전기공사업법(2008. 12. 26. 법률 제9179호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18096호로 개정되기 전의 것)
제14조(하도급의 제한 등) ① 공사업자는 도급받은 전기공사를 다른 공사업자에게 하도급 주어서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 도급받은 전기공사의 일부를 다른 공사업자에게 하도급 줄 수 있다.
제27조(시정명령 등) 시ㆍ도지사는 공사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 기간을 정하여 그 시정을 명하거나 그 밖에 필요한 지시를 할 수 있다.
1. 제14조 제1항 본문 또는 제2항 본문을 위반하여 하도급을 주거나 다시 하도급을 준 경우
제28조(등록취소 등) ① 시ㆍ도지사는 공사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호ㆍ제3호ㆍ제4호ㆍ제7호 또는 제8호에 해당하는 경우에는 등록을 취소하여야 한다.
6. 제27조 제1호부터 제5호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 경우로서 해당 전기공사가 완료되어 같은 조에 따른 시정명령 또는 지시를 명할 수 없게 된 경우

3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항 중 ‘지위를 승계한다’고 규정한 부분의 해석과 관련하여 제재적 처분사유의 승계가 이에 포함되는지 불명확하므로 심판대상조항은 명확성원칙에 위배된다.

나. 심판대상조항은 합병 후 존속하는 법인(이하 ‘분할승계법인’이라 한다)이 분할을 하는 법인(이하 ‘분할법인’이라 한다)의 위법행위에 대하여 귀책사유가 있는지 또는 선의인지를 불문하고 예외 없이 분할법인의 지위를 승계하도록 규정함으로써 자기책임의 원리에 위배된다.

다. 심판대상조항은 위법행위를 한 악의의 분할법인과 선의의 분할승계법인을 동일하게 취급하는바, 이는 본질적으로 다른 것을 같게 취급하는 것으로서 평등원칙에 위배된다.
라. 심판대상조항으로 인해 분할승계법인은 분할법인의 위법행위에 대하여 귀책사유가 있는지 또는 선의인지를 불문하고 합병 이전에 있었던 분할법인에 대한 제재적 처분사유를 승계하여 영업정지처분을 받게 되는바, 이는 과잉금지원칙에 위배되어 영업의 자유를 침해한다. 또한, 심판대상조항으로 인해 분할승계법인이 영업정지처분을 받게 되면 승계한 전기공사업시설을 사용ㆍ수익할 수 없게 되는바, 이는 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해한다.

4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항의 문언 중 ‘지위를 승계한다’라고 정한 부분과 관련하여 심판대상조항이 승계되는 지위의 의미 또는 범위를 구체적으로 규정하지 아니하여 명확성원칙에 위배되는지 살펴본다.

(2) 심판대상조항에 따라 분할승계법인은 합병 이전에 있었던 분할법인에 대한 제재적 처분사유를 승계하여 그 선의ㆍ악의나 귀책사유 유무를 불문하고 위 처분사유를 이유로 영업정지처분을 받게 되므로, 분할승계법인의 직업의 자유가 제한된다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 분할승계법인의 직업의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다.

(3) 청구인은 심판대상조항이 영업의 자유를 침해한다고 주장하나, 영업의 자유에 대한 침해 주장은 직업의 자유 침해 여부 판단에 포함되는 것이므로 이를 따로 판단하지 아니한다(헌재 2016. 9. 29. 2015헌바325 참조). 청구인은 심판대상조항이 재산권을 침해한다고도 주장하나, 심판대상조항과 가장 밀접하고 침해의 정도가 큰 주된 기본권인 직업의 자유 침해 여부에 관하여 판단하는 이상, 위 주장에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
또한, 청구인은 심판대상조항이 분할법인의 위법행위에 악의나 귀책사유가 없는 분할승계법인으로 하여금 그 제재적 처분사유를 승계하도록 하는 것이 자기책임의 원리에 위반되고, 심판대상조항은 위법행위에 악의나 귀책사유가 있는 분할법인과 선의의 분할승계법인을 같게 취급함으로써 그 합리성을 결하여 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 이러한 주장들은 분할승계법인으로 하여금 분할법인의 제재적 처분사유를 승계하여 영업정지처분을 받도록 정한 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유를 침해한다는 주장과 같은 맥락이므로, 이에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.

나. 명확성원칙 위반 여부
(1) 심사기준
명확성원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상 원칙이다. 다만 법규범의 문언은 어느 정도 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법문언이 법관의 보충적 해석을 통해서 그 의미 내용을 확인할 수 있고 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다. 이 경우 법규범의 의미 내용은 법규범의 문언뿐만 아니라 입법목적, 입법연혁 그리고 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 당해 법률조항이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 의미 내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2015. 7. 30. 2014헌바298등; 헌재 2019. 9. 26. 2017헌바397등 참조).

(2) 판단
심판대상조항은 분할승계법인이 ‘공사업자의 지위를 승계한다’고 규정하고 있다. 사전적으로 ‘지위’란 ‘개인의 사회적 신분에 따르는 위치나 자리’를, ‘승계’란 ‘다른 사람의 권리나 의무를 이어받는 일’을 의미한다. ‘공사업자의 지위’란 그 문언이나 전기공사업 등록의 성격 등에 비추어 볼 때 ‘전기공사업법상 권리와 의무’를 의미한다. 그렇다면 분할승계법인은 분할법인의 전기공사업법상 권리와 의무를 승계하고, 이에 따라 분할법인의 전기공사업법상 의무 위반 행위에 따른 위법상태도 승계된다고 충분히 해석할 수 있다.
대법원 역시 전기공사업자가 공사업을 양도한 경우 양수인은 이 법에 의한 공사업자의 지위와 양수 전의 해당 공사업자의 모든 권리의무를 승계한다고 규정한 구 전기공사업법 제11조 제1항은 양수인이 양도인인 공사업자의 전기공사업법상 모든 권리의무를 승계한다는 것을 의미한다고 판시한 바 있다(대법원 1986. 9. 23. 선고 85다카2161 판결).
전기공사업법은 전기공사의 시공ㆍ기술관리 및 도급에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 전기공사업의 건전한 발전을 도모하며 전기공사의 안전하고 적정한 시공을 확보함을 목적으로 하고(제1조), 심판대상조항은 전기공사업법을 위반한 분할법인이 분할합병의 방법으로 제재적 처분을 면탈하는 것을 방지함으로써 궁극적으로 전기공사업의 건전한 발전을 도모하며 전기공사의 안전하고 적정한 시공을 확보함을 목적으로 한다.
이와 같은 심판대상조항 문언의 사전적 의미, 전기공사업법과 심판대상조항의 입법목적 및 취지 등을 종합하면, 분할법인의 전기공사업법상 의무 위반으로 발생한 제재적 처분사유는 분할승계법인의 귀책사유나 선의ㆍ악의를 불문하고 분할승계법인에게 모두 승계된다고 충분히 해석할 수 있다.

(3) 소결
심판대상조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.

다. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항의 입법목적은 전기공사업법을 위반한 분할법인이 분할합병의 방법으로 제재적 처분을 면탈하는 것을 방지함으로써 궁극적으로 전기공사업의 건전한 발전을 도모하며 전기공사의 안전하고 적정한 시공을 확보하기 위한 것으로서, 목적의 정당성이 인정된다. 또한, 분할법인의 전기공사업법상 의무 위반으로 발생한 제재적 처분사유를 분할승계법인의 귀책사유나 선의ㆍ악의를 불문하고 분할승계법인에게 모두 승계되도록 하는 것은 입법목적 달성에 적합한 수단이므로, 수단의 적합성도 인정된다.

(2) 침해의 최소성
전기공사업법상 의무의 준수를 실효적으로 확보하기 위해서는 그 의무 위반으로 발생한 제재적 처분의 면탈을 방지해야 하는데, 이를 위해서는 제재적 처분사유를 분할승계법인의 귀책사유나 선의ㆍ악의를 불문하고 분할승계법인에게 모두 승계되도록 할 필요가 있다. 위와 같은 입법목적을 같은 수준으로 달성하면서도 분할승계법인의 기본권을 덜 제한하는 다른 방법을 상정하기 어렵다(헌재 2019. 9. 26. 2017헌바397등 참조).
분할승계법인에 대한 제재적 처분사유의 승계를 부정한다면, 제재적 처분의 면탈을 위한 분할합병이 이루어질 우려가 있다. 또한, 귀책사유가 없거나 선의인 분할승계법인을 보호하기 위해 제재적 처분사유의 승계를 제한한다면, 귀책사유의 유무나 선의의 입증 문제 등으로 규제의 실효성이 떨어질 우려가 있다.
특히 당해 사건에서 분할법인은 일괄하도급 금지의무를 위반하였는바, 전기공사의 일괄하도급은 발주자의 이익을 해할 뿐만 아니라 전기공사의 안전성과 적정성을 저해할 우려가 있다. 전기는 현대의 산업 및 경제 활동에 필수적인 요소인바, 안전하고 적정한 전기공사가 이루어지지 않으면 전기의 생산ㆍ전달ㆍ사용에 위험이 발생할 수 있고 국가 경제에도 악영향을 미칠 수 있다.
선의의 분할승계법인으로서는 분할합병 당시 알지 못하였던 분할법인에 대한 사유로 제재처분을 당하는 불측의 손해를 입을 수 있다. 그러나 이러한 손해는 분할법인을 상대로 손해배상책임을 묻는 방법으로 어느 정도 해결할 수 있다고 할 것이다(헌재 2019. 9. 26. 2017헌바397등 참조).
이상을 종합하면 심판대상조항은 침해의 최소성에 위배되지 아니한다.

(3) 법익의 균형성
분할법인이 분할합병의 방법으로 제재적 처분을 면탈하는 것을 방지함으로써 전기공사업의 건전한 발전을 도모하며 전기공사의 안전하고 적정한 시공을 확보하고자 하는 것은 중대한 공익에 해당한다. 심판대상조항으로 인하여 분할승계법인이 6개월 이내의 기간 동안 영업정지처분을 당하여 직업의 자유를 제한받게 된다고 하더라도, 그로 인하여 입게 되는 불이익이 심판대상조항을 통하여 달성하고자 하는 공익보다 크다고 할 수 없으므로, 심판대상조항은 법익의 균형성에 위배되지 아니한다.

(4) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 분할승계법인의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.

5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선