2019헌바137

[당 사 자]
청 구 인서○○
대리인 법무법인 대한중앙담당변호사 조기현
당해사건대법원 2019두30034 주거이전비등
[주 문]
구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제40조 제1항 중 주택재개발사업의 경우 주거용 건축물의 세입자에 관한 부분 가운데 ‘구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제78조 제7항 중 같은 조 제5항 가운데 "주거이전에 필요한 비용"에 관한 부분’을 준용하는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 청구인은 2007. 11. 10. 청구외 김○○으로부터 ○○재정비촉진구역 주택재개발정비사업(이하 ‘이 사건 정비사업’이라 한다)의 정비구역(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다) 내에 위치한 주택을 보증금 2천만 원, 기간 2007. 12. 3.부터 2009. 12. 2.까지로 임차하였고, 2008. 1. 7. 전입신고를 하였다. 이 사건 정비사업의 정비계획에 관한 공람공고는 2007. 6. 14.에 있었고, 사업인정고시는 2013. 6. 20.에 있었다.

나. 청구인은 이 사건 정비사업의 시행으로 인하여 이 사건 정비구역 밖으로 이주하게 되었다고 주장하면서, 2017. 12. 29. ○○구역주택재개발정비사업조합을 피고로 하여 주거이전비 지급 등을 청구하는 소송을 제기하였다. 법원은 청구인이 이 사건 정비사업의 정비계획에 관한 공람공고일 이후에 위 주택을 임차하여 거주하기 시작하였다는 이유로 주거이전비 지급 청구 부분을 기각하였다(서울행정법원 2018. 6. 14. 선고 2017구단82102 판결). 그 후 청구인이 항소 및 상고하였으나 모두 기각되었다(서울고등법원 2018. 11. 20. 선고 2018누57096 판결, 대법원 2019. 4. 11.자 2019두30034 판결).

다. 청구인은 상고심 계속 중 주거이전비 보상에 대하여는 부령으로 정하는 기준에 따른다고 규정하고 있는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제78조 제9항에 대한 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2019. 4. 11. 기각되었다(대법원 2019아571 결정). 이에 청구인은 2019. 4. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상
가. 법원은 이 사건 정비계획에 관한 공람공고일(2007. 6. 14.)을 기준으로 당시 시행 중인 법령을 당해 사건에 적용한 것으로 보이므로, 이를 기준으로 심판대상의 연혁을 특정한다. 청구인은 주거이전비의 보상에 대하여 하위법령으로 정하는 기준에 따르도록 규정한 토지보상법 제78조 제9항(현행법)에 대하여 다투면서 이 사건 심판청구를 하였는데, 당해 사건에 적용된 구 토지보상법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것)에서 위 내용을 규정한 것은 제78조 제7항이다.

나. 청구인은 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다)상 주택재개발사업의 정비구역 내 포함된 주거용 건축물의 세입자(이하 ‘주거세입자’라 한다)로서, 구 도시정비법 제40조 제1항이 ‘정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 토지보상법을 준용’하도록 규정함으로써, 위 구 토지보상법 제78조 제7항의 적용을 받게 되었다. 따라서 직권으로
이 사건의 심판대상을 구 도시정비법 제40조 제1항 중 해당부분으로 변경한다(헌재 2015. 3. 26. 2014헌바156; 헌재 2019. 5. 30. 2017헌바503 참조).

다. 당해 사건에서는 구 도시정비법상 ‘정비사업’ 중에서도 주택재개발사업이 문제되고, 청구인은 주거세입자로서 구 토지보상법 제78조 제5항에서 정한 ‘주거이전에 필요한 비용’(주거이전비)에 관하여 다투고 있으므로, 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.

라. 청구인은 ‘사업인정고시일이 아닌 정비계획에 관한 공람공고일 당시 당해 정비구역 안에서 3월 이상 거주한 자만을 대상으로 주거이전비를 보상한다고 해석하는 한 구 토지보상법 제78조 제7항은 헌법에 위반된다’는 취지의 예비적 심판청구를 하였다. 그런데 구 토지보상법 제78조 제7항은 ‘주거이전비의 보상에 대하여는 건설교통부령이 정하는 기준에 의한다’고 규정할 뿐 위와 같은 내용을 규정하고 있지 않다. 따라서 청구인이 예비적 심판청구로 구 토지보상법 제78조 제7항의 위헌성을 다툰다고 보기 어렵다. 오히려 위 주장은 주거이전비 보상대상자의 요건을 구체적으로 정하고 있는 구 토지보상법 시행규칙 제54조 제2항의 위헌성 혹은 위 시행규칙 조항에 대한 법원의 해석ㆍ적용 문제를 다투는 것으로 보인다. 이는 모두 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없으므로, 청구인의 예비적 심판청구를 별도의 심판대상으로 삼지 아니한다.

마. 그렇다면, 이 사건 심판대상은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제40조 제1항 중 주택재개발사업의 경우 주거용 건축물의 세입자에 관한 부분 가운데 ‘구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제78조 제7항 중 같은 조 제5항 가운데 "주거이전에 필요한 비용"에 관한 부분’을 준용하는 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]
구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것)
제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용) ① 정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용한다.

[관련조항]
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것)
제78조(이주대책의 수립 등) ⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거이전에 필요한 비용과 가재도구등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것)
제78조(이주대책의 수립 등) ⑦ 제5항 및 제6항의 규정에 의한 보상에 대하여는 건설교통부령이 정하는 기준에 의한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 개정되고, 2016. 1. 6. 국토교통부령 제272호로 개정되기 전의 것)
제54조(주거이전비의 보상) ② 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 당해 공익사업시행지구안에서 3월 이상 거주한 자에 대하여는 가구원수에 따라 4개월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 다만, 무허가건축물등에 입주한 세입자로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 그 공익사업지구 안에서 1년 이상 거주한 세입자에 대하여는 본문에 따라 주거이전비를 보상하여야 한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 개정되고, 2008. 4. 18. 국토해양부령 제7호로 개정되기 전의 것)
제54조(주거이전비의 보상) ③ 제1항 및 제2항에 따른 주거이전비는「통계법」제3조 제4호에 따른 통계작성기관이 조사ㆍ발표하는 가계조사통계의 도시근로자가구의 가구원수별 월평균 가계지출비를 기준으로 산정한다. 이 경우 가구원수가 1인인 경우에는 2인 기준의 월평균 가계지출비에서 다음의 산식에 의하여 산정한 1인당 평균비용을 뺀 금액으로 하고, 가구원수가 6인인 경우에는 6인 이상 기준의 월평균 가계지출비를 적용하며, 가구원수가 7인 이상인 경우에는 6인 이상 기준의 월평균 가계지출비에 6인을 초과하는 가구
원수에 다음의 산식에 의하여 산정한 1인당 평균비용을 곱한 금액을 더한 금액으로 산정한다.
1인당 평균비용 = (6인 이상 기준의 도시근로자가구 월평균 가계지출비 - 2인 기준의 도시근로자가구 월평균 가계지출비) ÷ 4

3. 청구인 주장
이 사건 법률조항만 보아서는 주거이전비의 보상에 대하여 하위법령으로 정하는 기준이 어떠한 내용일지 예측할 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 명확성원칙 및 포괄위임금지원칙에 위반된다.

4. 판단
가. 주거이전비 보상제도의 취지
주거세입자에게 지급하는 주거이전비는 당해 주택재개발 사업지구 안에 거주하는 세입자들의 조기이주를 장려하여 사업추진을 원활하게 하고, 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들을 대상으로 사회보장적 지원을 하기 위한 목적에서 지급되는 금원이다(대법원 2006. 4. 27. 선고 2006두2435 판결, 대법원 2010. 11. 11. 선고 2010두5332 판결 참조). 주거이전비 보상제도는 주택재개발사업의 시행으로 일정한 건물이 이전ㆍ철거되어 생활의 근거를 상실한 주거세입자의 주거이전을 위한 비용지출을 보전하고, 상대적으로 낙후된 지역에서 거주하는 주거세입자들이 주택재개발사업으로 인해 자칫 이전보다 더욱 열악한 환경의 주거지로 이주하게 될 위험을 방지하여, 이들이 종전과 같은 생활 상태를 재건할 수 있도록 하는 것에 그 취지가 있다(헌재 2012. 7. 26. 2010헌마7등; 헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662 참조).

나. 이 사건 법률조항 및 관련 규정의 내용
구 도시정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것)은 제40조 제1항에서 ‘정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다’고 규정하면서, 주거이전비 보상에 관한 별도의 규정을 두지 않았다. 이에 주거세입자에 대한 주거이전비 보상은 구 토지보상법 제78조 제5항, 제7항을 준용하고 그 하위법령인 구 토지보상법 시행규칙 제54조 제2항, 제3항의 기준에 따라 인정되었다.
구 도시정비법 제40조 제1항에 따라 준용되는 구 토지보상법 제78조 제5항은 주거용 건물의 거주자에 대해 주거이전비를 보상하도록 규정하고 있고, 같은 조 제7항은 주거이전비 보상에 대하여는 건설교통부령으로 정하는 기준에 의한다고 규정하여, 보상에 필요한 구체적인 기준을 부령에 위임하고 있다(이 사건 법률조항). 주거이전비 지급의 주체나 방법, 절차는 이미 구 도시정비법과 구 토지보상법의 다른 조항에서 규율하고 있는데(구 도시정비법 제60조 제1항, 구 토지보상법 제63조 제1항, 제64조 등), 그 외 보상금 지급에 있어서 필요한 기준은 누구에게 얼마를 지급할지, 즉 주거이전비 보상대상자의 범위와 액수 등이므로, 이 사건 법률조항은 위와 같은 사항을 부령에 위임하고 있다고 할 것이다.
이 사건 법률조항의 위임을 받은 구 토지보상법 시행규칙 제54조 제2항은 주거이전비 보상대상자 범위 및 액수에 관하여, 같은 조 제3항은 주거이전비의 구체적 산정기준에 관하여 규정하고 있다.

다. 쟁점 정리
청구인은 수권법률인 이 사건 법률조항이 세부적 내용을 구체적으로 정하지 않고 곧바로 부령에 위임하여 부령에 정해질 내용을 예측할 수 없어 명확성원칙 및 포괄위임금지원칙에 위반된다는 취지로 주장한다. 그런데 명확성원칙 위반 여부와 관련한 청구인의 주장은 이 사건 법률조항이 포괄위임금지원칙에 위반된다는 주장과 다르지 않고, 포괄위임금지원칙은 행정부에 입법을 위임하는 수권법률의 명확성원칙에 관한 것으로서 법률의 명확성원칙이 위임입법에 관하여 구체화된 특별규정이라고 할 수 있다. 그렇다면 이 사건 법률조항의 명확성원칙 위반 여부는 포괄위임금지원칙 위반 여부에 대한 심사로써 충족된다(헌재 2011. 2. 24. 2009헌바13등; 헌재 2016. 3. 31. 2015헌바201 참조). 따라서 이하에서는 이 사건 법률조항의 포괄위임금지원칙 위반 여부에 대하여만 판단하기로 한다.

라. 포괄위임금지원칙 위반 여부
(1) 심사기준
헌법 제75조, 제95조에 따라 법률이 부령에 입법을 위임하는 경우에는 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하여야 한다(헌재 2004. 11. 25. 2004헌가15; 헌재 2013. 2. 28. 2012헌가3 참조). 여기서 ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이미 부령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 부령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다. 다만 이러한 위임의 구체성ㆍ명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 위임된 사항의 성질에 따라 구체적ㆍ
개별적으로 검토하여야 한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36; 헌재 2010. 10. 28. 2008헌바74 등 참조).

(2) 위임의 필요성
(가) 법률이 일정한 사항에 대하여 직접 규정하지 않고 하위법령에 위임하기 위해서는 예측가능성과 함께 위임의 필요성이 인정되어야 한다. 주거이전비 보상대상자의 범위와 액수 등에 대하여 하위법령에 위임할 필요성이 있는지 살펴본다.

(나) 앞서 살펴본 바와 같이, 주거이전비는 주거세입자의 조기이주를 장려하여 사업추진을 원활하게 하고 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들에 대해 사회보장적 지원을 하기 위한 목적에서 지급되는 금원이다. 그런데 주거이전비 보상대상인 주거세입자의 경우 그 주거의 성격, 형태, 규모가 다양하고, 거주ㆍ이주시점, 거주기간, 소유자와의 관계, 점유권원, 임대차 등 계약관계(유/무상 여부), 다른 법령에 의한 보상의 대상이 되는지 여부 등에 따라 ‘주거이전으로 특별한 어려움을 겪는지 여부’ 및 ‘조기이주 장려 필요성’, 그에 따른 ‘주거이전비 보상의 필요성’이 다르게 판단될 수 있다.

(다) 주거이전비는 ‘주거이전에 필요한 비용’을 의미하는데(구 토지보상법 제78조 제5항), 그 비용이 얼마인지 산정하는 것은 기술적인 면이 있고, 주거의 규모나 형태, 가구원수에 따라 차이가 있을 수 있으며, 물가 수준에 따라 변동 폭이 클 수 있다.

(라) 그 외에도, 주거이전비 보상대상자의 범위나 구체적 보상액 등은 주거세입자들의 조기이주를 장려할 정책적 필요성, 공익사업에 대한 정책의 변화, 경제사정의 변동, 주거세입자의 사회적ㆍ경제적 지위 변화 등을 고려하여 탄력적으로 정해질 필요성이 크다.

(마)이와 같은 점을 종합하면, 주거이전비 보상기준을 법률에서 일률적으로 규정하기는 곤란하고, 전문적ㆍ기술적 능력을 갖춘 행정부가 사회적ㆍ경제적ㆍ행정적 요인 등 제반사정을 고려하여 탄력적으로 규율할 필요성이 인정된다.

(3) 예측가능성
(가) 위와 같은 규율대상의 다양성 및 탄력적 규율 필요성을 고려할 때, 이 사건 법률조항에 대하여 요구되는 위임의 구체성ㆍ명확성의 정도 또한 완화된다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바205등 참조).

(나) 먼저, 주거이전비 보상대상자의 범위와 관련해서 살펴본다. 구 토지보상법 제78조 제5항은 ‘주거용 건물의 거주자’에 대하여 ‘주거이전에 필요한 비용’을 보상하여야 한다고 규정하고 있다. 위 조항에 비추어보면 ‘주거이전을 하여야 하는 주거용 건물의 거주자’가 주거이전비 지급대상에 해당된다고 할 것이다. 또한, 구 토지보상법의 입법목적(제1조) 및 제78조 제1항 등을 아울러 고려하면, 이는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물이 이전ㆍ철거됨에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 의미함을 알 수 있다.
특히 주거세입자와 관련해서 앞서 살펴본 주거이전비 보상제도의 취지 및 토지보상법의 입법목적 등을 종합하면, 이 사건 법률조항의 위임을 받은 하위법령은 보상대상자의 범위를 구체화하면서 주택재개발사업으로 인하여 주거이전을 하여야 하는 주거세입자 중에서도 주거이전비 지원이 실질적으로 필요한 자를 보상대상자로 정할 것이라는 점을 예측할 수 있다. 구체적으로, 보상금을 노리고 정비구역으로 전입한 주거세입자를 보상대상에서 배제하고, 불측의 주택재개발사업 시행으로 인해 생활근거를 상실하여 생활보상이 긴요해진 주거세입자가 보상대상이 될 것이라는 점, 또한, 그 해당 여부를 판단하기 위해 당해 주거세입자가 정비구역에 이주ㆍ전입한 시점, 거주기간, 그 주거세입자가 이미 다른 법령상 보상대상자가 되는지 여부 등을 기준으로 고려할 것이라는 점 등에 대한 대강을 짐작할 수 있는 것이다.

(다) 다음으로, 주거이전비의 산정과 관련해서 살펴본다. 구 토지보상법 제78조 제5항은 ‘주거이전에 필요한 비용’을 보상하여야 한다고 규정하면서, 이를 ‘가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용’인 ‘이사비’와 구분하고 있다. 위 규정 형식과 주거이전비 보상제도의 취지 등을 함께 고려하면, 주거세입자에 대한 주거이전비 지급액이나 구체적 산정기준은 주택재개발지역에서 생활을 영위하던 세입자들이 기존의 주거에서 이탈하여 종전과 같은 주거생활을 재건하기 위해 소요되는 비용을 기준으로 책정될 것임을 어렵지 않게 예측할 수 있다.

(라) 결국 주거이전비 보상제도의 취지 및 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 보면, 이 사건 법률조항의 위임을 받은 하위법령에 규정될 내용의 대강이 예측 가능하다.

(4) 소결
이 사건 법률조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다.

5. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선