헌법재판소
2021헌바95
개발이익 환수에 관한 법률 제6조 제1항 제3호 등 위헌소원
결정일: 2022년 11월 24일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사 건 2021헌바95, 96(병합) 개발이익 환수에 관한 법률 제6조 제1항 제3호 등 위헌소원
청 구 인 1. 김○○(2021헌바95)
2. 최○○(2021헌바96)
3. 이○○(2021헌바96)
청구인들 대리인 법무법인 태일
담당변호사 김성훈, 이돈영
당 해 사 건 1. 대법원 2020두58267 개발부담금부과처분취소(2021헌바
95)
2. 대법원 2020두58250 개발부담금부과처분취소(2021헌바
96)
선 고 일 2022. 11. 24.
【주 문】
개발이익 환수에 관한 법률(2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정된 것) 제2조 제3호 중 ‘부동산 거래신고 등에 관한 법률 제19조에 따라 국토교통부장관이 조사한 평균지가변동률(그 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 말한다)’ 부분, 개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제6조 제1항 단서 제3호 중 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자’ 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2021헌바95
청구인 김○○은 청구외 이□□으로부터 ○○시 ○○구 ○○동 (지번 생략) 임야 787㎡ 지상 주택 신축에 관한 건축허가의 건축주 지위를 승계하여 위 주택을 신축한 사람이다. ○○시장은 2018. 3. 23. 청구인 김○○에게 개발부담금 328,263,270원을 부과하는 처분을 하였다. 청구인 김○○은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2019. 7. 18. 기각판결을 받았고(수원지방법원 2019구합61350), 항소하였으나 2020. 12. 9. 항소기각판결을 받았으며(수원고등법원 2019누12148), 상고하였으나 2021. 4. 1. 상고기각판결을 받았다(대법원 2020두58267). 청구인 김○○은 상고심 계속 중 ‘개발이익 환수에 관한 법률’ 제2조 제3호(개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제2조 포함), 제6조 제1항 제3호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2021. 4. 1. 위 신청이 기각되자(대법원 2021아1008), 2021. 4. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2021헌바96
청구인 이○○, 청구인 최○○는 청구외 이□□으로부터 ○○시 ○○구 ○○동 (지번 생략) 임야 788㎡ 지상 주택 신축에 관한 건축허가의 건축주 지위를 승계하여 위 주택을 신축한 사람이다. ○○시장은 2018. 3. 23. 청구인 이○○, 청구인 최○○에게 개발부담금 326,995,620원을 부과하는 처분을 하였다. 청구인 이○○, 청구인 최○○는 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2019. 7. 18. 기각판결을 받았고(수원지방법원 2019구합60845), 항소하였으나 2020. 12. 9. 항소기각판결을 받았으며(수원고등법원 2019누12018), 상고하였으나 2021. 4. 15. 상고기각판결을 받았다(대법원 2020두58250). 청구인 이○○, 청구인 최○○는 상고심 계속 중 ‘개발이익 환수에 관한 법률’ 제2조 제3호(개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제2조 포함), 제6조 제1항 제3호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2021. 4. 15. 위 신청이 기각되자(대법원 2021아1009), 2021. 4. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판에서 시행령은 심판대상조항이 될 수 없으므로, ‘개발이익 환수에 관한 법률 시행령’ 제2조는 심판대상에서 제외한다. 청구인들은 ‘개발이익 환수에 관한 법률’ 제2조 제3호 중 ‘부동산 거래신고 등에 관한 법률’ 제19조에 따라 국토교통부장관이 조사한 평균지가변동률(그 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 말한다)을 고려하여 정상지가상승분을 산정하는 부분의 위헌성만을 주장하고, 청구인들은 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자에 해당하므로, 심판대상을 청구인들과 관련된 부분으로 한정한다.
이 사건 심판대상은 ① ‘개발이익 환수에 관한 법률’(2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정된 것) 제2조 제3호 중 ‘"부동산 거래신고 등에 관한 법률"제19조에 따라 국토교통부장관이 조사한 평균지가변동률(그 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 말한다)’ 부분(이하 ‘정상지가상승분조항’이라 한다), ② ‘개발이익 환수에 관한 법률’(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것, 이하 ‘개발이익 환수에 관한 법률’은 연혁을 불문하고 ‘개발이익환수법’이라 한다) 제6조 제1항 단서 제3호 중 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자’ 부분(이하 ‘납부의무자조항’이라 하고, 이를 정상지가상승분조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
개발이익 환수에 관한 법률(2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. "정상지가상승분"이란 금융기관의 정기예금 이자율 또는 "부동산 거래신고 등에 관한 법률" 제19조에 따라 국토교통부장관이 조사한 평균지가변동률(그 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 말한다) 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 산정한 금액을 말한다.
개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것)
제6조(납부 의무자) ① 제5조 제1항 각 호의 사업시행자는 이 법으로 정하는 바에 따라 개발부담금을 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그에 해당하는 자가 개발부담금을 납부하여야 한다.
3. 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위나 제1호 또는 제2호에 해당하는 자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자
[관련조항]
개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "개발이익"이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적·경제적 요인에 따라 정상지가(正常地價)상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 "사업시행자"라 한다)나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말한다.
구 개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
4. "개발부담금"이란 개발이익 중 이 법에 따라 국가가 부과·징수하는 금액을 말한다.
개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것)
제8조(부과 기준) 개발부담금의 부과 기준은 부과 종료 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 "종료시점지가"라 한다)에서 다음 각 호의 금액을 뺀 금액으로 한다.
1. 부과 개시 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 "개시시점지가"라 한다)
2. 부과 기간의 정상지가상승분
3. 제11조에 따른 개발비용
개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정된 것)
제2조(정상지가상승분) ① "개발이익 환수에 관한 법률"(이하 "법"이라 한다) 제2조 제3호에 따른 정상지가상승분은 부과 기간 중 각 연도의 정상지가상승분을 합하여 산정하며, 각 연도의 정상지가상승분은 해당 연도 1월 1일 현재의 지가에 해당 연도의 정상지가변동률을 곱하여 산정한다.
구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되고, 2020. 9. 8. 대통령령 제30993호로 개정되기 전의 것)
제2조(정상지가상승분) ④ 제1항의 정상지가변동률은 "국토의 계획 및 이용에 관한 법률" 제125조에 따라 국토교통부장관이 조사한 연도별 또는 월별 평균지가변동률(해당 개발사업 대상 토지가 속하는 시·군 또는 자치구의 평균지가변동률을 말한다. 이하 같다)로 한다. 다만, 제12조 제1항 제5호 가목 또는 법 제8조 제2호에 따른 정상지가상승분을 산정하는 경우에는 연도별 평균지가변동률(부과 기간이 1년 미만인 경우와 연도 중에 부과 개시 시점 또는 부과 종료 시점이 속한 경우에는 해당 연도 내에 속하는 부과 기간의 평균지가변동률을 말한다)과 같은 기간의 정기예금 이자율 중 높은 비율로 한다.
3. 청구인들의 주장
가. 정상지가상승분조항에 대한 주장
정상지가상승분조항은 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 기초로 정상지가상승분을 산정하도록 한다. 정상지가상승분조항은 동일한 시·군·자치구에 속하지만 지가가 다르게 변동하기 마련인 개발사업 대상 토지를 모두 동일하게 취급함으로써 청구인들의 평등권을 침해한다.
정상지가상승분조항은 개발사업 대상 토지의 실제 지가상승을 적절하게 반영하지 못하는 점에서 수단의 적합성에 반한다. 정상지가상승분조항은 개별 토지의 용도, 위치 등을 고려하여 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 보정하거나, 정상지가상승분을 ‘부과 개시 시점에 부과 대상 토지의 개별공시지가를 산정하기 위하여 사용한 표준지(표준지가 없어진 경우 부과 개시 시점 당시의 부과 대상 토지와 이용 상황이 가장 비슷한 표준지)의 부과 종료 시점의 공시지가’에서 ‘부과 대상 토지의 부과 개시 시점의 개별공시지가’를 뺀 금액으로 산정하는 등 덜 침해적인 대안을 채택하지 않아 침해의 최소성에 반한다. 정상지가상승분조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.
나. 납부의무자조항에 대한 주장
납부의무자조항은 사업시행자의 지위를 승계한 사람에게 개발이익이 귀속되지 아니하는 경우에도 그에게 개발부담금을 부과하도록 하여 실질과세원칙에 위반된다.
납부의무자조항은 개발부담금을 부과 받지 않는 양도인과 개발부담금을 부과받는 양수인을 합리적 이유 없이 차별 취급하고 있으므로, 후자에 해당하는 청구인들의 평등권을 침해한다.
납부의무자조항은 개발부담금 부과행정상의 편의만을 추구한다는 점에서 목적의 정당성에 반하고, 개발이익의 귀속주체를 밝혀내는 부담을 사업시행자에게 전가시킨다는 점에서 수단의 적합성에 반한다. 납부의무자조항은 사업시행자의 지위를 승계한 사람이 승계 전·후의 개발이익의 귀속주체를 밝혀낸 후 개발부담금을 일부 면제받을 수 있도록 하는 등 덜 침해적인 수단을 마련하지 않았다는 점에서 침해의 최소성에 반한다. 납부의무자조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.
4. 판단
가. 정상지가상승분조항에 대한 판단
(1) 헌법재판소 선례
구 개발이익환수법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3호는 정상지가상승분을 ‘금융기관의 정기예금이자율 또는 국토의계획및이용에관한법률 제125조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 조사한 평균지가변동률(당해 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 말한다) 등을 감안하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 산정한 금액’으로 정의하였다. 헌법재판소는 2008. 5. 29. 2007헌바16 결정에서 위 구 개발이익환수법 제2조 제3호가 재산권을 침해하지 않는다고 판단하였고, 그 요지는 다음과 같다.
"정상지가상승분 산정 기준으로 어떤 것을 선택할 것인지에 관하여 고려하여야 할 요소로서 중요한 것은 크게 당해 토지의 정상지가상승분을 얼마나 정확하게 산출해 낼 수 있는지, 또 얼마나 객관적인 기준인지 두 가지이다. 입법자에게는 이러한 요소들을 고려하여 정상지가상승분을 산정하는 기준을 선택함에 있어서는 비교적 넓은 재량이 인정된다.
정상지가상승분의 산정을 위한 가장 객관적인 기준 마련을 위해서는 전국평균지가상승률을 기준으로 하는 것이 바람직할 것이나, 오늘날과 같이 지역적으로 지가상승률의 편차가 큰 때에는 당해 토지의 지가상승률과는 동떨어진 경우가 많게 될 것이다. 반면, 당해 토지의 정상지가상승분을 가장 정확히 산정하기 위해서는 가능한 당해 토지와 인접한 주변 토지 중 당해 토지와 지목, 이용상황 등이 유사한 토지를 표본으로 하여 지가상승률을 측정하는 것이 바람직할 것이나, 이 경우 신뢰성 확보가 곤란함은 물론 표본을 선정함에 있어 재량의 여지가 많아 법 적용의 예측가능성이 낮아지고 투명성을 확보하는 데 어려움이 있을 수 있다.
그렇다면 위 조항에서 당해 토지가 속해 있는 시·군·자치구의 평균지가변동률을 기준으로 정상지가상승분을 산정하도록 한 것은 개발부담금의 정확한 산정과 법적용의 예측가능성, 객관성을 모두 고려하여 규정한 것으로서 합리적이라 할 것이다. 따라서 위 조항은 재산권을 침해하지 아니한다."
(2) 선례 변경의 필요성 여부
개발이익환수법이 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되었음에도, 정상지가상승분조항은 위 구 개발이익환수법 제2조 제3호와 동일한 내용을 규정하고 있다. 위 선례의 결정 이유는 정상지가상승분조항에 대해서도 그대로 타당하고, 그와 달리 판단해야 할 사정변경이 있다고 할 수 없다.
청구인들은 부과 대상 토지의 개별공시지가를 산정하기 위한 비교표준지를 기준으로 정상지가상승분을 산정하는 대안이나 부과 대상 토지의 개별적인 사정을 고려하여 평균지가변동률을 보정하는 대안 등과 같은 덜 침해적인 입법대안을 상정할 수 있다고 주장한다. 그러나 정상지가상승분 산정을 위한 지역단위를 좁힐수록 당해 개발사업으로 인한 개발이익이 정상지가상승분에 반영될 가능성이 높은데 개별공시지가 산정에 활용되는 비교표준지를 활용할 경우에도 이러한 가능성이 적지 않은 점, 부과 대상 토지의 개별적인 사정을 고려할 경우 그 과정에 시장·군수·구청장의 재량이 개입될 여지가 많아 예측가능성이 낮아질 수 있는 점을 고려하면 청구인들이 주장하는 입법대안들이 정상지가상승분 산정의 정확성과 객관성을 담보할 수 있다고 단정하기 어렵다.
따라서 정상지가상승분조항은 재산권을 침해하지 아니한다.
(3) 기타 청구인들의 주장에 대한 판단
청구인들은 정상지가상승분조항이 동일한 시·군·자치구에 속하지만 지가가 다르게 변동하기 마련인 개발사업 대상 토지들을 모두 동일하게 취급함으로 평등권을 침해한다고 주장한다. 이는 정상지가상승분조항이 해당 시·군·자치구에 속하는 개발사업 대상 토지들에 대하여 일률적인 지가변동율을 적용하도록 하여 재산권을 침해한다는 주장과 실질적으로 동일하므로, 정상지가상승분조항이 재산권을 침해하지 않는다고 판단한 이상 별도로 판단하지 아니한다.
나. 납부의무자조항에 대한 판단
(1) 헌법재판소 선례
구 개발이익환수법(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되기 전의 것) 제6조 제1항 단서 제3호 중 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자’ 부분은 납부의무자조항과 동일한 내용을 규정하고 있었다. 헌법재판소는 2009. 12. 29. 2008헌바171 결정 및 2019. 12. 27. 2018헌바462 결정에서 위 구 개발이익환수법 제6조 제1항 단서 제3호 중 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자’ 부분이 사업시행자의 지위를 승계한 자의 재산권을 침해하지 않는다고 판단하였고, 그 요지는 다음과 같다.
"개발부담금제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에 배분함으로써 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등). 또한 개발부담금의 부과기준에 관해서는 개발이익환수법 제8조에서 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(종료시점지가)에서 부과개시시점의 부과대상토지의 가액(개시시점지가), 부과 기간 동안의 정상지가상승분, 법 소정의 개발비용을 뺀 금액으로 규정한다.
개발부담금은 부과대상토지의 처분과 관련된 이익을 환수하는 것이 아니고 개발이익을 환수하려는 제도이므로, 원칙적으로 개발부담금은 개발이익이 실질적으로 귀속되는 자에게 부과되어야 할 것이다. 그런데 개발사업이 승계된 경우에는 그 승계 시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내는 것이 쉽지 않다. 위 조항은 위와 같은 점을 고려하여 마련된 규정으로서 개발사업의 승계 당사자들 사이에 개발이익 및 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능함을 전제로 하는 것이므로, 위 조항이 개발사업이 완료되기 전 사업시행자의 지위 등을 승계한 자에게 무조건 개발부담금을 납부할 의무를 부과하는 것은 아니다. 따라서 위 조항은 개발이익환수제도의 취지에 비추어 그 목적이 정당하고, 적절한 방법이다.
개발부담금 부과 기간 동안에 사업시행자가 변경된 경우, 사업시행자별로 귀속되는 개발부담금을 나누어 산정·부과하는 방안이 위 조항과 동일한 정도로 입법목적을 달성하면서 덜 침해적인 수단이 될 수 있는지 살펴본다. 개발사업이 진행되고 있는 상황에서 승계 시점의 지가를 산정하는 것이 용이하지 아니하고, 연속적으로 이루어지는 개발행위에 있어서 양도인과 양수인이 각자 개발비용을 지출한 경우, 개발행위에 투입된 비용을 승계 전의 비용과 승계 후의 비용으로 나누는 것이나 그 각 비용이 개시·종료시점지가에 미친 영향을 산술적·객관적으로 평가하는 것은 기술적으로 곤란하다. 그뿐만 아니라 개발이익환수법은 개발사업의 승계에 따른 신고의무 등을 규정하고 있지 아니하므로 사업시행자 변경 시에 개발이익의 귀속주체를 나누어 개발부담금을 부과하려면 부과·징수기관이 장기간에 걸친 개발사업의 과정을 지속적으로 확인하고, 승계 시마다 관련 자료를 제출받아 개발이익을 별도로 산정하여야 하는 등 개발부담금제도의 입법목적을 달성할 수 없을 정도로 지나치게 과도한 노력과 비용을 소요하게 될 우려가 있다. 이에 비추어보면 승계당사자들 사이에 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능함을 전제로 최종승계인에게 개발부담금의 납부의무를 부과하는 기존의 방안보다 재산권을 덜 침해하면서 입법목적을 동일하게 달성하는 수단은 찾기 쉽지 않다.
나아가 위 조항은 개발부담금 부과행정상의 편의를 위하여 마련된 것이므로 관계당국이 개발이익의 귀속주체를 밝히는 데 소요되는 노력과 비용을 줄이는 공익적 효과가 미미하다고 할 수 없다. 개발부담금 부과·징수업무에 있어서 과도한 노력과 비용이 소요될 경우, 개발부담금 부과·징수의 효율성과 실효성이 떨어지고 나아가 개발부담금제도 자체의 적정한 운용을 저해하여 입법목적을 제대로 달성하기 어렵게 될 수 있다. 반면 승계당사자들은 개발사업 승계 시에 개발이익 및 개발부담금 분담에 관한 약정을 통하여 개발이익의 귀속주체와 개발부담금 납부의무자가 일치하도록 조정하는 것이 가능하다. 따라서 위 조항으로 보호하려는 공익이 침해되는 사익보다 작다고 할 수 없으므로 위 조항은 법익의 균형성도 충족한다.
따라서 위 조항은 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하지 아니한다."
(2) 선례 변경의 필요성 여부
납부의무자조항과 동일한 내용에 대한 위 선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 그와 달리 판단해야 할 사정변경이 있다고 할 수 없다.
청구인들은 사업시행자의 지위를 승계한 사람이 승계 전·후의 개발이익의 귀속주체를 밝혀낸 후 개발부담금을 일부 면제받을 수 있도록 하는 덜 침해적인 수단이 존재한다고 주장한다. 그런데 개발부담금을 사전적으로 면제받거나 사후적으로 환급받을 수 있는 절차를 마련하는 방안은 납부의무자조항에 비해 부과·징수에 있어 더 큰 비용을 발생시킬 수 있어서, 개발사업의 승계당사자들 사이에 개발이익 및 개발부담금의 승계에 관한 약정을 체결할 수 있는 납부의무자조항과 동일한 정도로 개발부담금 부과·징수업무의 효율성과 실효성을 확보할 수 있다고 보기 어렵다.
따라서 납부의무자조항은재산권을 침해하지 아니한다.
(3) 기타 청구인들의 주장에 대한 판단
청구인들은 납부의무자조항이 양도인과 양수인을 합리적 이유 없이 차별하여 평등권을 침해하고 실질과세원칙에 위반된다고 주장한다. 이는 사업시행자의 지위를 승계한 자에게 개발이익이 실질적으로 귀속되지 아니한 경우에도 일률적으로 개발부담금을 모두 납부하도록 하는 것이 재산권을 침해한다는 주장과 다르지 아니하므로, 납부의무자조항이 재산권을 침해하지 않는다고 판단한 이상 위 주장들에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,유남석,이선애행정전자서명,,이석태,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선
사 건 2021헌바95, 96(병합) 개발이익 환수에 관한 법률 제6조 제1항 제3호 등 위헌소원
청 구 인 1. 김○○(2021헌바95)
2. 최○○(2021헌바96)
3. 이○○(2021헌바96)
청구인들 대리인 법무법인 태일
담당변호사 김성훈, 이돈영
당 해 사 건 1. 대법원 2020두58267 개발부담금부과처분취소(2021헌바
95)
2. 대법원 2020두58250 개발부담금부과처분취소(2021헌바
96)
선 고 일 2022. 11. 24.
【주 문】
개발이익 환수에 관한 법률(2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정된 것) 제2조 제3호 중 ‘부동산 거래신고 등에 관한 법률 제19조에 따라 국토교통부장관이 조사한 평균지가변동률(그 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 말한다)’ 부분, 개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것) 제6조 제1항 단서 제3호 중 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자’ 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2021헌바95
청구인 김○○은 청구외 이□□으로부터 ○○시 ○○구 ○○동 (지번 생략) 임야 787㎡ 지상 주택 신축에 관한 건축허가의 건축주 지위를 승계하여 위 주택을 신축한 사람이다. ○○시장은 2018. 3. 23. 청구인 김○○에게 개발부담금 328,263,270원을 부과하는 처분을 하였다. 청구인 김○○은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2019. 7. 18. 기각판결을 받았고(수원지방법원 2019구합61350), 항소하였으나 2020. 12. 9. 항소기각판결을 받았으며(수원고등법원 2019누12148), 상고하였으나 2021. 4. 1. 상고기각판결을 받았다(대법원 2020두58267). 청구인 김○○은 상고심 계속 중 ‘개발이익 환수에 관한 법률’ 제2조 제3호(개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제2조 포함), 제6조 제1항 제3호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2021. 4. 1. 위 신청이 기각되자(대법원 2021아1008), 2021. 4. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2021헌바96
청구인 이○○, 청구인 최○○는 청구외 이□□으로부터 ○○시 ○○구 ○○동 (지번 생략) 임야 788㎡ 지상 주택 신축에 관한 건축허가의 건축주 지위를 승계하여 위 주택을 신축한 사람이다. ○○시장은 2018. 3. 23. 청구인 이○○, 청구인 최○○에게 개발부담금 326,995,620원을 부과하는 처분을 하였다. 청구인 이○○, 청구인 최○○는 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2019. 7. 18. 기각판결을 받았고(수원지방법원 2019구합60845), 항소하였으나 2020. 12. 9. 항소기각판결을 받았으며(수원고등법원 2019누12018), 상고하였으나 2021. 4. 15. 상고기각판결을 받았다(대법원 2020두58250). 청구인 이○○, 청구인 최○○는 상고심 계속 중 ‘개발이익 환수에 관한 법률’ 제2조 제3호(개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제2조 포함), 제6조 제1항 제3호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2021. 4. 15. 위 신청이 기각되자(대법원 2021아1009), 2021. 4. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판에서 시행령은 심판대상조항이 될 수 없으므로, ‘개발이익 환수에 관한 법률 시행령’ 제2조는 심판대상에서 제외한다. 청구인들은 ‘개발이익 환수에 관한 법률’ 제2조 제3호 중 ‘부동산 거래신고 등에 관한 법률’ 제19조에 따라 국토교통부장관이 조사한 평균지가변동률(그 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 말한다)을 고려하여 정상지가상승분을 산정하는 부분의 위헌성만을 주장하고, 청구인들은 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자에 해당하므로, 심판대상을 청구인들과 관련된 부분으로 한정한다.
이 사건 심판대상은 ① ‘개발이익 환수에 관한 법률’(2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정된 것) 제2조 제3호 중 ‘"부동산 거래신고 등에 관한 법률"제19조에 따라 국토교통부장관이 조사한 평균지가변동률(그 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 말한다)’ 부분(이하 ‘정상지가상승분조항’이라 한다), ② ‘개발이익 환수에 관한 법률’(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것, 이하 ‘개발이익 환수에 관한 법률’은 연혁을 불문하고 ‘개발이익환수법’이라 한다) 제6조 제1항 단서 제3호 중 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자’ 부분(이하 ‘납부의무자조항’이라 하고, 이를 정상지가상승분조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
개발이익 환수에 관한 법률(2016. 1. 19. 법률 제13797호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. "정상지가상승분"이란 금융기관의 정기예금 이자율 또는 "부동산 거래신고 등에 관한 법률" 제19조에 따라 국토교통부장관이 조사한 평균지가변동률(그 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 말한다) 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 산정한 금액을 말한다.
개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것)
제6조(납부 의무자) ① 제5조 제1항 각 호의 사업시행자는 이 법으로 정하는 바에 따라 개발부담금을 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그에 해당하는 자가 개발부담금을 납부하여야 한다.
3. 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위나 제1호 또는 제2호에 해당하는 자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자
[관련조항]
개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "개발이익"이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적·경제적 요인에 따라 정상지가(正常地價)상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 "사업시행자"라 한다)나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말한다.
구 개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되고, 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
4. "개발부담금"이란 개발이익 중 이 법에 따라 국가가 부과·징수하는 금액을 말한다.
개발이익 환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정된 것)
제8조(부과 기준) 개발부담금의 부과 기준은 부과 종료 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 "종료시점지가"라 한다)에서 다음 각 호의 금액을 뺀 금액으로 한다.
1. 부과 개시 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 "개시시점지가"라 한다)
2. 부과 기간의 정상지가상승분
3. 제11조에 따른 개발비용
개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정된 것)
제2조(정상지가상승분) ① "개발이익 환수에 관한 법률"(이하 "법"이라 한다) 제2조 제3호에 따른 정상지가상승분은 부과 기간 중 각 연도의 정상지가상승분을 합하여 산정하며, 각 연도의 정상지가상승분은 해당 연도 1월 1일 현재의 지가에 해당 연도의 정상지가변동률을 곱하여 산정한다.
구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되고, 2020. 9. 8. 대통령령 제30993호로 개정되기 전의 것)
제2조(정상지가상승분) ④ 제1항의 정상지가변동률은 "국토의 계획 및 이용에 관한 법률" 제125조에 따라 국토교통부장관이 조사한 연도별 또는 월별 평균지가변동률(해당 개발사업 대상 토지가 속하는 시·군 또는 자치구의 평균지가변동률을 말한다. 이하 같다)로 한다. 다만, 제12조 제1항 제5호 가목 또는 법 제8조 제2호에 따른 정상지가상승분을 산정하는 경우에는 연도별 평균지가변동률(부과 기간이 1년 미만인 경우와 연도 중에 부과 개시 시점 또는 부과 종료 시점이 속한 경우에는 해당 연도 내에 속하는 부과 기간의 평균지가변동률을 말한다)과 같은 기간의 정기예금 이자율 중 높은 비율로 한다.
3. 청구인들의 주장
가. 정상지가상승분조항에 대한 주장
정상지가상승분조항은 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 기초로 정상지가상승분을 산정하도록 한다. 정상지가상승분조항은 동일한 시·군·자치구에 속하지만 지가가 다르게 변동하기 마련인 개발사업 대상 토지를 모두 동일하게 취급함으로써 청구인들의 평등권을 침해한다.
정상지가상승분조항은 개발사업 대상 토지의 실제 지가상승을 적절하게 반영하지 못하는 점에서 수단의 적합성에 반한다. 정상지가상승분조항은 개별 토지의 용도, 위치 등을 고려하여 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 보정하거나, 정상지가상승분을 ‘부과 개시 시점에 부과 대상 토지의 개별공시지가를 산정하기 위하여 사용한 표준지(표준지가 없어진 경우 부과 개시 시점 당시의 부과 대상 토지와 이용 상황이 가장 비슷한 표준지)의 부과 종료 시점의 공시지가’에서 ‘부과 대상 토지의 부과 개시 시점의 개별공시지가’를 뺀 금액으로 산정하는 등 덜 침해적인 대안을 채택하지 않아 침해의 최소성에 반한다. 정상지가상승분조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.
나. 납부의무자조항에 대한 주장
납부의무자조항은 사업시행자의 지위를 승계한 사람에게 개발이익이 귀속되지 아니하는 경우에도 그에게 개발부담금을 부과하도록 하여 실질과세원칙에 위반된다.
납부의무자조항은 개발부담금을 부과 받지 않는 양도인과 개발부담금을 부과받는 양수인을 합리적 이유 없이 차별 취급하고 있으므로, 후자에 해당하는 청구인들의 평등권을 침해한다.
납부의무자조항은 개발부담금 부과행정상의 편의만을 추구한다는 점에서 목적의 정당성에 반하고, 개발이익의 귀속주체를 밝혀내는 부담을 사업시행자에게 전가시킨다는 점에서 수단의 적합성에 반한다. 납부의무자조항은 사업시행자의 지위를 승계한 사람이 승계 전·후의 개발이익의 귀속주체를 밝혀낸 후 개발부담금을 일부 면제받을 수 있도록 하는 등 덜 침해적인 수단을 마련하지 않았다는 점에서 침해의 최소성에 반한다. 납부의무자조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.
4. 판단
가. 정상지가상승분조항에 대한 판단
(1) 헌법재판소 선례
구 개발이익환수법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3호는 정상지가상승분을 ‘금융기관의 정기예금이자율 또는 국토의계획및이용에관한법률 제125조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 조사한 평균지가변동률(당해 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시·군·자치구의 평균지가변동률을 말한다) 등을 감안하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 산정한 금액’으로 정의하였다. 헌법재판소는 2008. 5. 29. 2007헌바16 결정에서 위 구 개발이익환수법 제2조 제3호가 재산권을 침해하지 않는다고 판단하였고, 그 요지는 다음과 같다.
"정상지가상승분 산정 기준으로 어떤 것을 선택할 것인지에 관하여 고려하여야 할 요소로서 중요한 것은 크게 당해 토지의 정상지가상승분을 얼마나 정확하게 산출해 낼 수 있는지, 또 얼마나 객관적인 기준인지 두 가지이다. 입법자에게는 이러한 요소들을 고려하여 정상지가상승분을 산정하는 기준을 선택함에 있어서는 비교적 넓은 재량이 인정된다.
정상지가상승분의 산정을 위한 가장 객관적인 기준 마련을 위해서는 전국평균지가상승률을 기준으로 하는 것이 바람직할 것이나, 오늘날과 같이 지역적으로 지가상승률의 편차가 큰 때에는 당해 토지의 지가상승률과는 동떨어진 경우가 많게 될 것이다. 반면, 당해 토지의 정상지가상승분을 가장 정확히 산정하기 위해서는 가능한 당해 토지와 인접한 주변 토지 중 당해 토지와 지목, 이용상황 등이 유사한 토지를 표본으로 하여 지가상승률을 측정하는 것이 바람직할 것이나, 이 경우 신뢰성 확보가 곤란함은 물론 표본을 선정함에 있어 재량의 여지가 많아 법 적용의 예측가능성이 낮아지고 투명성을 확보하는 데 어려움이 있을 수 있다.
그렇다면 위 조항에서 당해 토지가 속해 있는 시·군·자치구의 평균지가변동률을 기준으로 정상지가상승분을 산정하도록 한 것은 개발부담금의 정확한 산정과 법적용의 예측가능성, 객관성을 모두 고려하여 규정한 것으로서 합리적이라 할 것이다. 따라서 위 조항은 재산권을 침해하지 아니한다."
(2) 선례 변경의 필요성 여부
개발이익환수법이 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되었음에도, 정상지가상승분조항은 위 구 개발이익환수법 제2조 제3호와 동일한 내용을 규정하고 있다. 위 선례의 결정 이유는 정상지가상승분조항에 대해서도 그대로 타당하고, 그와 달리 판단해야 할 사정변경이 있다고 할 수 없다.
청구인들은 부과 대상 토지의 개별공시지가를 산정하기 위한 비교표준지를 기준으로 정상지가상승분을 산정하는 대안이나 부과 대상 토지의 개별적인 사정을 고려하여 평균지가변동률을 보정하는 대안 등과 같은 덜 침해적인 입법대안을 상정할 수 있다고 주장한다. 그러나 정상지가상승분 산정을 위한 지역단위를 좁힐수록 당해 개발사업으로 인한 개발이익이 정상지가상승분에 반영될 가능성이 높은데 개별공시지가 산정에 활용되는 비교표준지를 활용할 경우에도 이러한 가능성이 적지 않은 점, 부과 대상 토지의 개별적인 사정을 고려할 경우 그 과정에 시장·군수·구청장의 재량이 개입될 여지가 많아 예측가능성이 낮아질 수 있는 점을 고려하면 청구인들이 주장하는 입법대안들이 정상지가상승분 산정의 정확성과 객관성을 담보할 수 있다고 단정하기 어렵다.
따라서 정상지가상승분조항은 재산권을 침해하지 아니한다.
(3) 기타 청구인들의 주장에 대한 판단
청구인들은 정상지가상승분조항이 동일한 시·군·자치구에 속하지만 지가가 다르게 변동하기 마련인 개발사업 대상 토지들을 모두 동일하게 취급함으로 평등권을 침해한다고 주장한다. 이는 정상지가상승분조항이 해당 시·군·자치구에 속하는 개발사업 대상 토지들에 대하여 일률적인 지가변동율을 적용하도록 하여 재산권을 침해한다는 주장과 실질적으로 동일하므로, 정상지가상승분조항이 재산권을 침해하지 않는다고 판단한 이상 별도로 판단하지 아니한다.
나. 납부의무자조항에 대한 판단
(1) 헌법재판소 선례
구 개발이익환수법(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되기 전의 것) 제6조 제1항 단서 제3호 중 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자’ 부분은 납부의무자조항과 동일한 내용을 규정하고 있었다. 헌법재판소는 2009. 12. 29. 2008헌바171 결정 및 2019. 12. 27. 2018헌바462 결정에서 위 구 개발이익환수법 제6조 제1항 단서 제3호 중 ‘개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계한 자’ 부분이 사업시행자의 지위를 승계한 자의 재산권을 침해하지 않는다고 판단하였고, 그 요지는 다음과 같다.
"개발부담금제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에 배분함으로써 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등). 또한 개발부담금의 부과기준에 관해서는 개발이익환수법 제8조에서 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(종료시점지가)에서 부과개시시점의 부과대상토지의 가액(개시시점지가), 부과 기간 동안의 정상지가상승분, 법 소정의 개발비용을 뺀 금액으로 규정한다.
개발부담금은 부과대상토지의 처분과 관련된 이익을 환수하는 것이 아니고 개발이익을 환수하려는 제도이므로, 원칙적으로 개발부담금은 개발이익이 실질적으로 귀속되는 자에게 부과되어야 할 것이다. 그런데 개발사업이 승계된 경우에는 그 승계 시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내는 것이 쉽지 않다. 위 조항은 위와 같은 점을 고려하여 마련된 규정으로서 개발사업의 승계 당사자들 사이에 개발이익 및 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능함을 전제로 하는 것이므로, 위 조항이 개발사업이 완료되기 전 사업시행자의 지위 등을 승계한 자에게 무조건 개발부담금을 납부할 의무를 부과하는 것은 아니다. 따라서 위 조항은 개발이익환수제도의 취지에 비추어 그 목적이 정당하고, 적절한 방법이다.
개발부담금 부과 기간 동안에 사업시행자가 변경된 경우, 사업시행자별로 귀속되는 개발부담금을 나누어 산정·부과하는 방안이 위 조항과 동일한 정도로 입법목적을 달성하면서 덜 침해적인 수단이 될 수 있는지 살펴본다. 개발사업이 진행되고 있는 상황에서 승계 시점의 지가를 산정하는 것이 용이하지 아니하고, 연속적으로 이루어지는 개발행위에 있어서 양도인과 양수인이 각자 개발비용을 지출한 경우, 개발행위에 투입된 비용을 승계 전의 비용과 승계 후의 비용으로 나누는 것이나 그 각 비용이 개시·종료시점지가에 미친 영향을 산술적·객관적으로 평가하는 것은 기술적으로 곤란하다. 그뿐만 아니라 개발이익환수법은 개발사업의 승계에 따른 신고의무 등을 규정하고 있지 아니하므로 사업시행자 변경 시에 개발이익의 귀속주체를 나누어 개발부담금을 부과하려면 부과·징수기관이 장기간에 걸친 개발사업의 과정을 지속적으로 확인하고, 승계 시마다 관련 자료를 제출받아 개발이익을 별도로 산정하여야 하는 등 개발부담금제도의 입법목적을 달성할 수 없을 정도로 지나치게 과도한 노력과 비용을 소요하게 될 우려가 있다. 이에 비추어보면 승계당사자들 사이에 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능함을 전제로 최종승계인에게 개발부담금의 납부의무를 부과하는 기존의 방안보다 재산권을 덜 침해하면서 입법목적을 동일하게 달성하는 수단은 찾기 쉽지 않다.
나아가 위 조항은 개발부담금 부과행정상의 편의를 위하여 마련된 것이므로 관계당국이 개발이익의 귀속주체를 밝히는 데 소요되는 노력과 비용을 줄이는 공익적 효과가 미미하다고 할 수 없다. 개발부담금 부과·징수업무에 있어서 과도한 노력과 비용이 소요될 경우, 개발부담금 부과·징수의 효율성과 실효성이 떨어지고 나아가 개발부담금제도 자체의 적정한 운용을 저해하여 입법목적을 제대로 달성하기 어렵게 될 수 있다. 반면 승계당사자들은 개발사업 승계 시에 개발이익 및 개발부담금 분담에 관한 약정을 통하여 개발이익의 귀속주체와 개발부담금 납부의무자가 일치하도록 조정하는 것이 가능하다. 따라서 위 조항으로 보호하려는 공익이 침해되는 사익보다 작다고 할 수 없으므로 위 조항은 법익의 균형성도 충족한다.
따라서 위 조항은 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하지 아니한다."
(2) 선례 변경의 필요성 여부
납부의무자조항과 동일한 내용에 대한 위 선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 그와 달리 판단해야 할 사정변경이 있다고 할 수 없다.
청구인들은 사업시행자의 지위를 승계한 사람이 승계 전·후의 개발이익의 귀속주체를 밝혀낸 후 개발부담금을 일부 면제받을 수 있도록 하는 덜 침해적인 수단이 존재한다고 주장한다. 그런데 개발부담금을 사전적으로 면제받거나 사후적으로 환급받을 수 있는 절차를 마련하는 방안은 납부의무자조항에 비해 부과·징수에 있어 더 큰 비용을 발생시킬 수 있어서, 개발사업의 승계당사자들 사이에 개발이익 및 개발부담금의 승계에 관한 약정을 체결할 수 있는 납부의무자조항과 동일한 정도로 개발부담금 부과·징수업무의 효율성과 실효성을 확보할 수 있다고 보기 어렵다.
따라서 납부의무자조항은재산권을 침해하지 아니한다.
(3) 기타 청구인들의 주장에 대한 판단
청구인들은 납부의무자조항이 양도인과 양수인을 합리적 이유 없이 차별하여 평등권을 침해하고 실질과세원칙에 위반된다고 주장한다. 이는 사업시행자의 지위를 승계한 자에게 개발이익이 실질적으로 귀속되지 아니한 경우에도 일률적으로 개발부담금을 모두 납부하도록 하는 것이 재산권을 침해한다는 주장과 다르지 아니하므로, 납부의무자조항이 재산권을 침해하지 않는다고 판단한 이상 위 주장들에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,유남석,이선애행정전자서명,,이석태,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선