2020헌바182

【당 사 자】
청 구 인1. 박○○(2020헌바182)
대리인 법무법인 대륜담당변호사 심재국 외 4인
2. 조○○(2022헌바114)
대리인 법무법인 문수담당변호사 김태석
3. 윤○○(2022헌바127)
대리인 변호사 박혁진 외 1인
4. 정○○(2022헌바243)
대리인 변호사 김현익
5. 박□□(2022헌바271)
대리인 법무법인 문수담당변호사 김태석
6. 김○○(2022헌바285)
대리인 법무법인 가나다담당변호사 김현환 외 3인
7. 박△△(2022헌바288)
대리인 법무법인 김앤파트너스담당변호사 김민수 외 3인
8. 이○○(2023헌바46)
대리인 법무법인 안양담당변호사 안경진
당해사건1. 서울행정법원 2019구단74686 자동차운전면허취소처분취소(2020헌바182)
2. 창원지방법원 2021구단11815 자동차운전면허 취소처분취소 청구(2022헌바114)
3. 광주지방법원 2021구단11503 운전면허취소처분 취소 청구의 소(2022헌바127)
4. 대구지방법원 2022구단10578 자동차운전면허취소처분 취소(2022헌바243)
5. 울산지방법원 2022구단5721 자동차운전면허 취소처분 취소(2022헌바271)
6. 대구지방법원 2022구단10868 자동차운전면허취소처분 취소(2022헌바285)
7. 대구지방법원 2022구단10998 자동차운전면허취소처분 취소(2022헌바288)
8. 서울행정법원 2022구단64160 자동차운전면허취소처분 취소(2023헌바46)
【주 문】
구 도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17371호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분, 도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정된 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2020헌바182
청구인 박○○은 2002. 4. 15. 혈중알코올농도 0.075%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2019. 9. 22. 다시 혈중알코올농도 0.037%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다. 서울특별시지방경찰청장은 2019. 10. 8. 위 청구인이 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전했다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 자동차운전면허를 취소하는 처분을 하였다. 위 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2020. 2. 5. 제1심에서 청구기각판결을 선고받았으며(서울행정법원 2019구단74686), 항소하였으나 2020. 10. 14. 기각되었고(서울고등법원 2020누36719), 상고하였으나 2021. 2. 4. 심리불속행으로 기각되었다(대법원 2020두53446). 위 청구인은 제1심 계속 중 도로교통법 제93조 제1항 단서, 같은 항 제2호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2020. 2. 5. 위 신청이 기각되자(서울행정법원 2020아10205), 2020. 3. 3. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2022헌바114
청구인 조○○은 2004. 4. 3. 혈중알코올농도 0.165%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2021. 6. 15. 다시 혈중알코올농도 0.034%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다. 경상남도경찰청장은 2021. 7. 12. 위 청구인이 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전했다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 자동차운전면허를 취소하는 처분을 하였다. 위 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2022. 5. 11. 제1심에서 청구기각판결을 선고받았으며(창원지방법원 2021구단11815), 항소하였으나 2022. 11. 16. 기각되어[부산고등법원(창원) 2022누10620], 위 청구기각판결이 2022. 12. 8. 확정되었다. 위 청구인은 제1심 계속 중 도로교통법 제93조 제1항 단서, 같은 항 제2호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2022. 5. 11. 위 신청이 기각되자(창원지방법원 2022아10094), 2022. 5. 31. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2022헌바127
청구인 윤○○는 2010. 5. 21. 혈중알코올농도 0.127%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2021. 7. 16. 다시 혈중알코올농도 0.043%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다. 전라남도경찰청장은 2021. 8. 19. 위 청구인이 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전했다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 자동차운전면허를 취소하는 처분을 하였다. 위 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2022. 5. 19. 제1심에서 청구기각판결을 선고받았으며(광주지방법원 2021구단11503), 항소하여 항소심 계속 중이다(광주고등법원 2022누11131). 위 청구인은 제1심 계속 중 도로교통법 제93조 제1항 단서, 같은 항 제2호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2022. 5. 19. 위 신청이 기각되자(광주지방법원 2022아5111), 2022. 6. 15. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
라. 2022헌바243
청구인 정○○는 2013. 11. 25. 혈중알코올농도 0.147%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2021. 11. 29. 다시 혈중알코올농도 0.065%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다. 경상북도경찰청장은 2021. 12. 7. 위 청구인이 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전했다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 자동차운전면허를 취소하는 처분을 하였다. 위 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2022. 9. 28. 제1심에서 청구기각판결을 선고받았으며(대구지방법원 2022구단10578), 위 판결이 2022. 10. 14. 확정되었다. 위 청구인은 제1심 계속 중 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2022. 9. 28. 위 신청이 기각되자(대구지방법원 2022아10402), 2022. 10. 17. 위 조항 및 도로교통법 제82조 제2항 제6호 가목에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
마. 2022헌바271
청구인 박□□는 2004. 7. 20. 혈중알코올농도 0.062%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2021. 12. 2. 다시 혈중알코올농도 0.048%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다. 울산광역시경찰청장은 2022. 1. 11. 위 청구인이 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전했다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 자동차운전면허를 취소하는 처분을 하였다. 위 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2022. 10. 25. 제1심에서 청구기각판결을 선고받았으며(울산지방법원 2022구단5721), 위 판결이 2022. 11. 17. 확정되었다. 위 청구인은 제1심 계속 중 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2022. 10. 25. 위 신청이 기각되자(울산지방법원 2022아1048), 2022. 11. 3. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
바. 2022헌바285
청구인 김○○는 2010. 7. 5. 혈중알코올농도 0.068%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2022. 5. 9. 다시 혈중알코올농도 0.035%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다. 경상북도경찰청장은 2022. 5. 30. 위 청구인이 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전했다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 자동차운전면허를 취소하는 처분을 하였다. 위 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2022. 11. 2. 제1심에서 청구기각판결을 선고받았으며(대구지방법원 2022구단10868), 위 판결이 2022. 11. 22. 확정되었다. 위 청구인은 제1심 계속 중 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2022. 11. 2. 위 신청이 기각되자(대구지방법원 2022아10348), 2022. 11. 21. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
사. 2022헌바288
청구인 박△△는 2014. 6. 18. 혈중알코올농도 0.102%, 2015. 11. 16. 혈중알코올농도 0.092%의 술에 취한 상태로 자동차를 각각 운전한 전력이 있는 사람으로, 2021. 10. 17. 다시 혈중알코올농도 0.057%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다. 경상북도경찰청장은 2022. 2. 4. 위 청구인이 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전했다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 자동차운전면허를 취소하는 처분을 하였다. 위 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2022. 11. 2. 제1심에서 청구기각판결을 선고받았으며(대구지방법원 2022구단10998), 항소하였으나 2023. 3. 31. 항소기각판결을 선고받았으며(대구고등법원 2022누4968), 상고하여 상고심 계속 중이다(대법원 2023두39687). 위 청구인은 제1심 계속 중 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2022. 11. 2. 위 신청이 기각되자(대구지방법원 2022아10455), 2022. 11. 25. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
아. 2023헌바46
청구인 이○○은 2002. 6. 22. 혈중알코올농도 0.098%, 2005. 8. 17. 혈중알코올농도 0.061%의 술에 취한 상태로 자동차를 각각 운전한 전력이 있는 사람으로, 2021. 12. 2. 다시 혈중알코올농도 0.038%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다. 서울특별시경찰청장은 2021. 12. 17. 위 청구인이 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전했다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 자동차운전면허를 취소하는 처분을 하였다. 위 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2023. 1. 18. 제1심에서 청구기각판결을 선고받았으며(서울행정법원 2022구단64160), 항소하여 항소심 계속 중이다(서울고등법원 2023누33476). 위 청구인은 제1심 계속 중 도로교통법 제93조 제1항 단서, 같은 항 제2호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2023. 1. 17. 위 신청이 기각되자(서울행정법원 2022아13644), 2023. 2. 16. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
2020헌바182 사건 청구인 박○○에 대해서는 구 도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17371호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항이, 나머지 청구인들에 대해서는 도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정된 것) 제93조 제1항이 각각 적용된다. 청구인들은 모두 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전했다는 이유로 운전면허를 취소하는 처분을 받았으므로, 심판대상은 자동차에 관한 부분으로 한정한다.
2022헌바243 사건 청구인 정○○는 도로교통법 제82조 제2항 제6호 가목에 대하여 심판청구를 하였다. 그런데 위 조항에 대한 위헌법률심판제청신청 및 기각결정이 존재하지 않는 이상, 위 조항은 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판의 심판대상이 될 수 없으므로 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ① 구 도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17371호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분, ② 도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정된 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 위반(자동차를 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’에 관한 부분(이하 이를 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17371호로 개정되기 전의 것)
제93조(운전면허의 취소ㆍ정지) ① 지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호부터 제9호까지(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제14호, 제16호부터 제18호까지, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 한다.
2. 제44조 제1항 또는 제2항 후단을 위반(자동차등을 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우
도로교통법(2021. 1. 12. 법률 제17891호로 개정된 것)
제93조(운전면허의 취소ㆍ정지) ① 시ㆍ도경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호, 제8호, 제8호의2, 제9호(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제14호, 제16호, 제17호, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 하고(제8호의2에 해당하는 경우 취소하여야 하는 운전면허의 범위는 운전자가 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 받은 그 운전면허로 한정한다), 제18호의 규정에 해당하는 경우에는 정당한 사유가 없으면 관계 행정기관의 장의 요청에 따라 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 정지하여야 한다.
2. 제44조 제1항 또는 제2항 후단을 위반(자동차등을 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우
[관련조항]
도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
21. “자동차등”이란 자동차와 원동기장치자전거를 말한다.
도로교통법(2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정된 것)
제44조(술에 취한 상태에서의 운전 금지) ① 누구든지 술에 취한 상태에서 자동차등(「건설기계관리법」 제26조 제1항 단서에 따른 건설기계 외의 건설기계를 포함한다. 이하 이 조, 제45조, 제47조, 제93조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 제148조의2에서 같다), 노면전차 또는 자전거를 운전하여서는 아니 된다.
도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호)
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.
제2조(술에 취한 상태에서의 운전금지 등에 관한 적용례) 제82조 제2항 및 제93조 제1항 제2호의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제44조 제1항 또는 제2항을 위반한 사람부터 적용한다. 이 경우 위반행위의 횟수를 산정할 때에는 2001년 6월 30일 이후의 위반행위부터 산정한다.
도로교통법 부칙(2021. 1. 12. 법률 제17891호)
이 법은 공포 후 4개월이 경과한 날부터 시행한다.
3. 청구인들의 주장
가. 과잉금지원칙 위반
심판대상조항은 과거의 도로교통법 제44조 제1항(이하 ‘음주운전 금지규정’이라 한다) 위반행위와 현재의 위반행위 사이에 시간적 제한을 두지 않은 채 반복적인 음주운전자의 운전면허를 필요적으로 취소한다. 이는 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우 2년 이상 5년 이하의 징역이나 1천만 원 이상 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 한 구 도로교통법 제148조의2 제1항 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람’에 관한 부분이 책임과 형벌의 비례원칙에 위반된다고 판단한 헌재 2021. 11. 25. 2019헌바446등 결정의 취지에 비추어 보더라도 과도한 것이다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유 및 일반적 행동자유권 등을 침해한다.
나. 평등원칙 위반
(1) 운전면허 필요적 취소 조항의 시행일과 관련된 주장
음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람에 대하여 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 규정은 2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정되고 2019. 6. 25.부터 시행되었다. 심판대상조항은 2019. 6. 25. 이전 음주운전을 2회 한 경우와, 2019. 6. 25. 이전에 음주운전을 한 사람이 그 이후 음주운전을 한 경우를 합리적 이유 없이 차별하여 후자에 대해서만 운전면허를 필요적으로 취소한다.
(2) 위반 횟수를 산정하는 기준일과 관련된 주장
도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호) 제2조는 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수를 산정할 때에는 2001. 6. 30. 이후의 위반행위부터 산정한다고 규정한다. 심판대상조항은 2001. 6. 30. 이전 1회 음주운전을 한 사람이 2019. 6. 25. 이후 음주운전을 한 경우와, 2001. 6. 30. 이후 1회 음주운전을 한 사람이 2019. 6. 25. 이후 음주운전을 한 경우, 합리적 이유 없이 후자에 대해서만 운전면허를 필요적으로 취소한다.
(3) 운전면허 취소사유와 관련된 주장
도로교통법 제93조 제1항 제4호, 제6호는 약물의 영향으로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자동차등을 운전한 경우, 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우 각각 운전면허를 임의적으로 취소하는 반면, 심판대상조항은 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우에는 운전면허를 필요적으로 취소한다. 전자가 후자에 비하여 공공의 안전에 미치는 위험성이 덜하다고 보기 어려움에도 후자만 엄중하게 규율하는 것은 평등원칙에 위반된다.
다. 신뢰보호원칙 위반
청구인들은 음주운전을 하더라도 필요적으로 운전면허가 취소되지 않고 도로교통법령상 일정한 요건을 충족하면 운전면허 취소처분을 감경받을 수 있을 것이라는 신뢰를 가지고 있었다. 그런데 심판대상조항은 음주운전으로 인해 인적ㆍ물적 사고가 있었는지 여부를 불문하고 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하고, 도로교통법령에 따른 감경을 받을 수 없게 하므로, 신뢰보호원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항은 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전해서 운전면허 정지사유에 해당된 경우 필요적으로 그의 운전면허를 취소하도록 하므로, 운전을 직업으로 하는 사람의 직업의 자유를, 운전을 직업으로 하지 않는 사람의 일반적 행동자유권을 제한한다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91 참조). 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하는지 여부가 문제된다.
(2) 심판대상조항이 약물의 영향으로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자동차등을 운전한 경우(도로교통법 제93조 제1항 제4호), 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우(도로교통법 제93조 제1항 제6호)와 달리 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 것이 평등원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다.
한편 음주운전 필요적 취소 조항의 시행일, 음주운전 금지규정 위반 횟수를 산정하는 기준일을 전후로 반복적 음주운전자들 사이에 면허 취소 여부에 있어 발생하는 차별 취급은 도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호) 제1조, 제2조에서 유래한 것이지 심판대상조항에서 유래한 것은 아니므로, 이에 대해 판단하지 아니한다.
(3) 청구인들은 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위반된다고 주장하나, 1회의 음주운전 전력이 있는 사람이 한 번 더 음주운전을 하더라도 운전면허 취소처분을 받게 되지는 않을 것이라는 신뢰는 보호가치 있는 신뢰로 보기 어려우므로 위 주장에 대해 판단하지 아니한다.
나. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 관련 선례
헌법재판소는 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 위 조항을 위반하여 운전면허 정지사유에 해당된 때 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 ① 구 도로교통법(2004. 12. 23. 법률 제7247호로 개정되고, 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부개정되기 전의 것) 제78조 제1항 단서 제14호 중 ‘제41조 제1항의 규정을 2회 이상 위반한 사람이 다시 제41조 제1항의 규정을 위반하여 운전면허 정지사유에 해당된 때’ 부분, ② 구 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부개정되고, 2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 동조 제1항의 규정을 위반하여 운전면허 정지사유에 해당한 때’ 부분, ③ 구 도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분, ④ 구 도로교통법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분, ⑤ 구 도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분이 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 않는다고 판단하였다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91; 헌재 2010. 3. 25. 2009헌바83; 헌재 2014. 2. 27. 2013헌바197; 헌재 2015. 11. 26. 2015헌바204; 헌재 2017. 9. 28. 2017헌바132). 그 요지는 다음과 같다.
「위 조항들은 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 상습적으로 위반한 자에 대하여는 그 면허를 취소함으로써 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련된 안전을 확보하고자 하는 데에 그 입법목적이 있고, 이는 헌법 제37조 제2항이 정한 질서유지 내지 공공복리를 위한 것으로서 정당성이 인정된다. 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 이상 위반한 자는 교통법규 준수에 관한 책임의식, 교통관여자로서의 안전의식 등이 현저히 결여되어 있다고 볼 수 있는데, 이와 같은 사람에게 운전을 계속하도록 한다면 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산 및 도로교통에 관련된 공공의 안전에 심각한 위험을 초래할 가능성이 높다고 할 것이므로, 그러한 자에 대하여 운전면허를 취소하도록 한 것은 위와 같은 입법목적의 달성에 적합한 수단이다.
도로교통법이 증가하는 교통사고에 대응하여 교통질서를 확립하고자 필요적 면허취소 규정을 두고 이를 계속 확대하는 과정에서 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 이상 위반한 경우를 요건으로 하는 필요적 면허취소 규정이 신설된 점, 음주운전을 방지하고 이를 규제함으로써 도로교통에서 일어나는 국민의 생명 또는 신체에 대한 위험과 장해를 방지ㆍ제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 하는 위 조항들의 입법목적, 위 조항들에 해당하여 운전면허가 취소되는 경우 그 면허취소 후 결격기간이 도로교통법이 정한 운전면허 결격기간 중 비교적 단기간인 2년인 점, 음주단속에 있어서의 시간적ㆍ공간적 한계를 고려할 때 음주운전으로 3회 이상 단속되었을 경우에는 음주운전행위 사이의 기간에 관계없이 운전자에게 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 결여되어 있음을 충분히 인정할 수 있는 점, 음주운전으로 인한 막대한 사회적ㆍ경제적 폐해와 그에 대한 행정적 제재의 필요성 등에 비추어 보면, 위 조항들이 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 위반한 자에 대하여 면허정지나 면허유지의 여지를 두지 아니하고 반드시 면허를 취소하도록 규정하고 있고, 3회를 한정할 수 있는 기간에 제한을 두고 있지 않다고 하여 교통질서 유지와 공공복리를 위하여 직업의 자유를 제한함에 있어 필요 최소한의 범위를 넘었다고 볼 수는 없으므로, 침해의 최소성에 반한다고 볼 수 없다. 위 조항들이 음주운전으로 인하여 발생할 국민의 생명, 신체에 대한 위험을 예방하고 교통질서를 확립하려는 공익과 자동차등을 운전하고자 하는 사람의 기본권이라는 사익 간의 균형성을 도외시한 것이라고 보기 어려우므로, 법익의 균형성에도 반하지 아니한다.
따라서 위 조항들은 과잉금지원칙을 준수하였다고 할 것이므로, 직업의 자유 내지 일반적 행동의 자유를 침해하지 아니한다.」
(2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련된 안전을 확보하려는 입법목적을 가지고 있고, 이러한 입법목적은 정당하다. 심판대상조항은 음주운전 금지규정을 위반한 채로 자동차를 운전하여 준법정신과 안전의식이 결여되어 있다고 판단되는 사람의 운전면허를 취소하여 그로 하여금 운전하지 못하도록 함으로써 위 입법목적 달성에 기여하므로, 수단의 적합성이 인정된다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91 참조).
(3) 침해의 최소성
(가) 앞선 선례들에서 헌법재판소는 음주운전 금지규정을 3회 이상 위반한 경우 필요적으로 운전면허를 취소하도록 한 것에 대해 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였다. 그런데 심판대상조항은 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우로 필요적 운전면허 취소 요건을 완화하고 있다.
음주운전은 사고 위험성이 높고 그로 인한 피해도 심각하며 반복의 위험성도 높다는 점에서 교통사고의 위험을 방지하기 위해 음주운전 우려가 있는 사람의 운전을 억지하는 것이 중요하다. 종래에는 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 이상 위반한 경우에 운전면허를 취소하도록 하였는데, 이러한 제도 하에서는 사회적으로 2회까지의 반복적 음주운전은 용인하는 것처럼 여겨질 우려가 있었다. 이에 입법자는 반복된 음주운전 습관과 이를 용인하는 문화를 엄격히 교정하기 위하여 운전면허 필요적 취소의 요건을 완화함으로써 입법목적을 더욱 효과적으로 달성할 수단을 채택하였다.(나) 반복적 음주운전에 대한 제재조치로 어떤 수단을 택할 것인지는 음주운전의 위험성이나 이에 대한 사회적 인식, 교통질서에 대한 시민의 준법의식 등을 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 입법정책의 문제이다. 그런데 입법자는 음주운전이 계속해서 반복되고 있는 우리의 교통현실과 음주운전에 대한 관대한 문화를 적극적으로 교정할 필요성 등을 감안하여 반복적 음주운전자에 대해 필요적 면허취소라는 수단을 선택하였다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91 참조). 물론 음주운전자를 대상으로 한 교육ㆍ치료, 음주운전자가 운전하는 차량의 몰수ㆍ폐기, 음주 시 시동방지장치 강제부착 등 다른 행정제재가 고려될 수도 있으나, 이러한 대안들만으로 반복적인 음주운전이 방지되기 어렵다는 입법자의 판단은 충분히 수긍할 수 있다.
(다) 헌법재판소는 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람은 2년 이상 5년 이하의 징역이나 1천만 원 이상 2천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정한 구 도로교통법 제148조 제1항 중 관련 부분이 과거 위반 전력과 재범 사이에 시간적 제한을 두지 않고 과거 위반 전력, 혈중알코올농도 등을 고려할 때 위험성이 비교적 낮은 재범 음주운전행위에도 동일한 법정형을 적용하여 책임과 형벌 간의 비례원칙에 반한다고 판단하였다(헌재 2021. 11. 25. 2019헌바446등). 이에 비추어보면 반복적 음주운전의 경우 과거 위반 전력, 혈중알코올농도 수준 등을 개별적으로 고려하여 공공의 안전에 심각한 위험을 초래할 가능성이 인정되는 운전자에 한하여 면허를 취소하는 방안을 생각해 볼 수 있다.
그러나 다음과 같은 이유로 행정법규 위반의 정도와 그에 대한 행정제재 간의 비례관계가 형사상 책임과 그에 대한 형벌 간의 비례관계와 비교하여 판단의 차원을 같이하는 것이라 볼 수 없다. 운전면허의 필요적 취소라는 행정제재는 형법에 규정된 형이 아니고, 그 절차도 형사소송절차와는 다를 뿐만 아니라, 주취 중 운전금지라는 행정상 의무를 전제로 하면서 그 이행을 확보하기 위하여 마련된 수단이라는 점에서, 형벌과는 다른 목적과 기능을 가진다(헌재 2010. 3. 25. 2009헌바83 참조). 입법자는 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람의 경우 운전자가 갖추어야 할 안전의식ㆍ책임의식이 결여되었다고 보아 음주운전행위로부터 이들을 즉각적으로 배제하기 위해 필요적으로 면허취소를 규정하였다. 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람의 경우 운전면허를 필요적으로 취소하도록 규정한 것은 재판에서 위반행위의 모든 정황을 고려하여 형을 정하는 사법기관과 달리, 행정청은 각 위반행위에 내재된 비난가능성의 내용과 정도를 일일이 판단하기가 쉽지 않기 때문이다. 형사제재와 행정제재를 부과하는 목적ㆍ기능과 그 절차상 차이를 고려하면, 운전면허 취소에 있어 과거 위반 전력이나 혈중알코올농도 수준 등을 개별적으로 고려하지 않는 심판대상조항이 지나치다고 보기는 어렵다.
(라) 심판대상조항은 침해의 최소성에 위반되지 아니한다.
(4) 법익의 균형성
심판대상조항이 달성하려는 공익은 음주운전의 재범을 방지함으로써 교통질서를 확립하고 음주운전으로 인한 교통사고 등 위험으로부터 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하려는 것이다. 심판대상조항으로 제한되는 사익은 이미 한 번 이상 음주운전 금지규정을 위반한 채로 자동차를 운전하였던 사람이 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전했을 경우 운전면허가 취소되고 그에 따라 2년간의 결격기간 동안 운전을 할 수 없게 되는 것이다. 그런데 위 결격기간은 2년으로 도로교통법 제82조 제2항 각 호의 다른 사유에 의한 결격기간이 최대 5년인 점에 비추어 볼 때 비교적 짧다. 나아가 2015. 8. 11. 법률 제13458호로 개정된 이래 도로교통법 제82조 제2항 후문은 면허취소 사유에 대해 벌금 미만의 형이 확정되거나 선고유예의 판결이 확정된 경우 또는 기소유예나 소년보호처분의 결정이 있는 경우에는 결격기간을 적용하지 않으므로, 경우에 따라 결격기간이 아예 배제될 수도 있다. 위와 같이 제한되는 사익은 심판대상조항이 달성하려는 공익에 비하여 크다고 하기 어려우므로, 심판대상조항은 법익의 균형성에 위반되지 아니한다.
(5) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.
다. 평등원칙 위반 여부
(1) 관련 선례
(가) 헌법재판소는 약물의 영향으로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자동차등을 운전하는 경우 운전면허를 임의적으로 취소하도록 한 조항과 비교하여 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 이상 위반한 경우 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 ① 구 도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분, ② 구 도로교통법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분이 평등원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다(헌재 2014. 2. 27. 2013헌바197; 헌재 2015. 11. 26. 2015헌바204). 그 요지는 다음과 같다.
「약물은 단일물품인 알코올과 달리 그 종류가 다양할 뿐만 아니라 종류별로 복용 경위, 복용자의 건강 상태 등에 따라 그것이 신체에 미치는 영향 또한 일률적이지 않으므로 약물의 복용이 운전능력에 미치는 영향이 어떠한지에 대해서도 구체적 사정을 종합하여 개별적으로 판단할 필요가 있다. 사안에 따라서는 음주의 경우보다 그 위험성이나 불법의 정도가 중대하여 1회의 위반만으로도 운전면허를 취소하도록 하는 것이 타당할 수도 있고, 위험성이나 불법의 정도가 약한 경우에는 위반 횟수와 상관없이 운전면허를 정지하는 정도의 제재로 충분할 수도 있다는 점에서 음주운전을 반복해서 하는 경우와 차이가 있다. 그러므로 약물의 영향으로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자동차등을 운전하는 경우 운전면허를 임의적으로 취소하도록 규정하고 있다고 하여, 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 위 조항들이 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다.」
(나) 헌법재판소는 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우 운전면허를 임의적으로 취소하도록 한 조항과 비교하여 주취 중 운전을 금지하는 구 도로교통법 조항을 3회 이상 위반한 경우 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 ① 구 도로교통법(2004. 12. 23. 법률 제7247호로 개정되고, 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부개정되기 전의 것) 제78조 제1항 단서 제14호 중 ‘제41조 제1항의 규정을 2회 이상 위반한 사람이 다시 제41조 제1항의 규정을 위반하여 운전면허 정지사유에 해당된 때’ 부분, ② 구 도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분, ③ 구 도로교통법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 ‘제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우’ 부분이 평등원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91; 헌재 2014. 2. 27. 2013헌바197; 헌재 2015. 11. 26. 2015헌바204). 그 요지는 다음과 같다.
「교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우 불법의 정도가 위 조항들에 해당하는 경우의 불법의 정도보다 결코 작다고 할 수는 없다. 그러나 위 조항들은 교통사고를 발생시킬 위험이 있는 자에 대한 제재를 부과하는 반면, 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우 임의적인 면허 취소는 이미 교통사고로 사람을 사상한 경우에 대한 제재에 해당한다. 이 경우에는 불법에 상응하는 제재를 할 필요성 못지않게 가해자를 밝혀 피해배상이 이루어지도록 하는 등 피해자에 대한 실질적 구제 역시 중요하게 되므로 행정제재에 재량의 여지를 두어 사고 운전자의 자진신고를 유도함으로써 결과적으로 피해자의 배상이 원활하게 이루어지도록 할 필요가 있으며, 이러한 고려가 임의적 취소사유 여부를 결정하는 데 반영된 것이라 할 수 있다. 그러므로 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우 운전면허를 임의적으로 취소하도록 규정하고 있다고 하여, 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 위 조항들이 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다.」
(2) 판단
앞선 선례들의 쟁점은 약물의 영향으로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자동차등을 운전하는 경우, 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우에는 각각 운전면허를 임의적으로 취소하도록 하면서, 음주운전 금지규정을 3회 이상 위반한 경우 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 것의 평등원칙 위반 여부이다. 그런데 심판대상조항은 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우로 요건을 완화하였음에도 운전면허의 필요적 취소라는 효과는 그대로 유지하고 있다.
앞서 살펴보았듯이 음주운전으로 인한 위험을 방지하기 위해 음주운전을 억지해야 할 필요성이 절실함에도 불구하고, 종래의 제도 하에서는 사회적으로 2회까지의 반복적 음주운전은 용인되는 것처럼 여겨질 우려가 있어, 심판대상조항은 반복적 음주운전의 습관 및 이를 용인하는 운전문화를 엄격히 교정하기 위하여 운전면허 필요적 취소 요건을 완화하였다. 심판대상조항의 운전면허 취소사유에는 음주운전의 위험성 및 이로 인한 사회적 폐해, 음주운전의 반복으로부터 추단될 수 있는 운전자의 안전의식ㆍ책임의식 등이 반영되어 있고, 이에 대한 구체적ㆍ개별적 판단의 여지는 상대적으로 적다. 반면 약물의 영향으로 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자동차등을 운전하는 경우에는 약물의 복용이 운전능력에 미치는 영향에 대하여 구체적ㆍ개별적 판단이 이루어져야 하고, 교통사고로 사람을 사상한 후 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 경우에는 운전자의 자진신고를 유도함으로써 피해자에 대한 배상이 원활히 이루어지도록 할 필요가 있어 위 두 경우는 운전면허 임의적 취소사유로 규정되어 있다. 위와 같은 음주운전 취소사유 사이의 차이를 고려하면, 심판대상조항이 위와 같이 개정되었다고 하더라도 앞선 선례들의 판단을 변경할 만한 사정변경이나 필요성이 인정되지 아니하므로 위 선례들의 견해를 유지한다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 문형배 이미선 김형두 정정미