헌법재판소
2021헌라2
서울특별시 중구와 보건복지부장관 간의 권한쟁의
결정일: 2023년 7월 20일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사 건 2021헌라2 서울특별시 중구와 보건복지부장관 간의 권한쟁의
청 구 인 서울특별시 중구
대표자 구청장 김길성
대리인 변호사 이찬진
피 청 구 인 보건복지부장관
대리인 정부법무공단
담당변호사 서규영, 길진오, 김승아, 정성윤, 조현민
선 고 일 2023. 7. 20.
【주 문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요
가. 청구인은 2018. 12. 28. ‘서울특별시 중구 어르신 공로수당 지원 조례’(서울특별시 중구 조례 제1450호) 및 ‘서울특별시 중구 저소득주민의 생활안정 지원에 관한 조례’(서울특별시 중구 조례 제1451호)를 제정하고, 위 조례들에 근거하여 2019. 1.부터 전액 구비 재원으로 만 65세 이상 기초연금수급자 및 차상위 계층에 속한 사람에게 1인당 월 10만 원의 지역화폐 용도의 전자 바우처를 ‘어르신 공로수당’ 명목으로 지급하는 내용의 ‘서울시 중구 어르신 공로수당 지원 사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 신설하기로 하였다.
나. 청구인은 이 사건 사업과 관련하여, 2018. 11. 13. 피청구인에게 사회보장제도 신설 협의 요청서를 발송하였다. 이에 대하여 피청구인은 2019. 1. 16. 청구인이 신설하고자 하는 어르신 공로수당이 기초연금과 유사한 수당에 해당하므로 재협의하도록 통보하였다. 청구인은 2019. 2. 22. 재협의요청서를 발송하는 한편, 같은 달 25.공로수당지급대상자에게 어르신 공로수당 1~2월분을 지급하면서 이 사건 사업을 개시하였다.
다. 피청구인은 2020. 7. 30. 청구인에게 청구인이 기초연금과 유사한 성격의 급여·수당에 해당하는 사업을 시행중이라는 이유로 2020년도 기초연금 국고보조금을 10% 감액 처분하고, 위와 같은 내용을 담은 ‘2020년 기초연금 국고보조금 예산 배정 내역 조정 알림’을 통지하였다(보건복지부 기초연금과-1826).
라. 청구인은 2021. 1. 12. 피청구인에게 2021년 1월부터 6월까지 어르신 공로수당을 지급하겠다고 통보하였고, 이에 피청구인은 2021. 1. 14. 2021년도 상반기 기초연금 국고보조금을 10% 감액하는 처분을 하고, 위와 같은 내용을 담은 ‘2021년 기초연금 국고보조금 예산 변경 통보 및 감액 알림’을 청구인에게 통지하였다.
마. 청구인은 2021. 6. 4. 라.항 기재 처분이 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권과 기초연금법 및 ‘보조금 관리에 관한 법률’에 의한 지방자치단체의 보조금수급권을 침해하므로 무효이고, 위 처분의 근거법령이 청구인의 지방자치권을 침해하여 위헌이라는 결정을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 이 사건 심판청구서에서 피청구인의 2021. 1. 14.자 2021년 상반기 기초연금 국고보조금 예산 감액 처분과 함께, 기초연금법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25427호로 제정된 것) 제23조 제4항(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)에 대하여서도 권한쟁의심판을 청구하였다. 그러나 이 사건 심판청구서의 청구취지와 청구인의 주장을 종합하여 보면, 청구인은 시행령 제정행위를 별개의 처분으로 삼아 그로 인한 권한침해를 주장하는 것이라기보다는, 위 국고보조금 감액 처분의 근거 조항으로서 시행령에 대한 부수적 규범통제를 촉구하는 취지로 보인다. 따라서 이 사건 시행령조항에 대하여는 별도의 심판대상으로 삼지 아니하고, 본안판단에 나아가는 경우 위 국고보조금 감액 처분의 권한침해 여부를 판단하기 위한 선결문제로서 그 위헌 여부를 검토하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 피청구인의 2021. 1. 14.자 2021년 상반기 기초연금 국고보조금 예산 감액 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)이 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해하여 무효인지 여부이다. 관련조항은 [별지]와 같다.
3. 청구인의 주장
가. 기초연금사업과 이 사건 사업은 그 성격이 다르고, 이 사건 사업은 구 자체사업으로 국가 재정에 부담을 주는 요인이 전혀 없다. 그럼에도 불구하고, 피청구인이 이 사건 사업을 기초연금사업과 유사·중복 사업으로 보고 기초연금 국고보조금을 감액하는 이 사건 처분을 함에 따라, 국가위임사무인 기초연금사업에 대한 청구인의 보조금수급권이 침해되었고, 청구인의 사회보장 관련 자치사무인 이 사건 사업 수행에 있어 수정 또는 폐기가 불가피하게 되었으므로 청구인의 지방자치권 또한 침해되었다.
나. 이 사건 처분의 근거법령인 이 사건 시행령조항은 ‘보조금 관리에 관한 법률’상 허용되지 않는 ‘개별 사유 신설 및 이에 따른 차등감액보조금율’을 행정입법으로 규정하여 청구인의 지방자치권 및 보조금수급권을 침해한다. 또한 이 사건 시행령조항은 기초연금법 제25조 제1항을 위반하여 법률유보의 원칙을 위반하고 위임입법의 한계를 일탈하였다.
4. 판단
가. 권한쟁의심판의 청구는 그 사유가 있음을 ‘안 날’로부터 60일 이내, 그 사유가 ‘있은 날’로부터 180일 이내에 하여야 한다(헌법재판소법 제63조 제1항). 여기서 그 ‘사유’란 피청구인의 처분 또는 부작위에 의하여 청구인의 권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 발생한 것을 의미한다. 따라서 처분에 의한 권한침해의 경우, ‘그 사유가 있음을 안 날’은 다른 국가기관 등의 처분에 의하여 자신의 권한이 침해되었다는 사실을 특정할 수 있을 정도로 현실적으로 인식하고 이에 대하여 심판청구를 할 수 있게 된 때를 말하고 그 처분의 내용이 확정적으로 변경될 수 없게 된 것까지를 요하는 것은 아니라 할 것이다(헌재 2007. 3. 29. 2006헌라7 참조).
나. 이 사건 처분은 2021. 1. 14.에 있었고, 청구인은 같은 날 이 사건 처분을 통지받았다. 그렇다면 청구인은 2021. 1. 14. 이 사건 처분에 의하여 청구인의 권한이 침해된 것을 알았다고 봄이 상당하다. 그런데 청구인은 그로부터 60일이 도과한 2021. 6. 4. 이 사건 심판청구를 하였으므로, 결국 청구인의 심판청구는 청구기간을 도과하였다.
다. 이 사건 처분에 대한 권한쟁의심판청구가 청구기간을 도과하여 부적법한 이상 이 사건 시행령조항의 위헌 여부는 더 나아가 살피지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
[/]
재판장,유남석,이은애,이종석,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미【별 지】
[별지]관련조항
기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것)
제25조(비용의 분담) ① 국가는 지방자치단체의 노인인구 비율 및 재정 여건 등을 고려하여 기초연금의 지급에 드는 비용 중 100분의 40 이상 100분의 90 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율에 해당하는 비용을 부담한다.
② 제1항에 따라 국가가 부담하는 비용을 뺀 비용은 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 "시·도"라 한다)와 시·군·구(자치구를 말한다. 이하 같다)가 상호 분담한다. 이 경우, 그 부담비율은 노인인구 비율 및 재정여건 등을 고려하여 보건복지부장관과 협의하여 시·도의 조례 및 시·군·구의 조례로 정한다.
기초연금법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25427호로 제정된 것)
제23조(비용의 분담 등) ④ 국가는 기초연금과 유사한 성격의 급여·수당을 지급하는 지방자치단체에 대해서는 제1항에도 불구하고 별표 2의 국가부담비율에서 100분의 10을 뺀 비율(별표 2의 국가부담비율에서 100분의 10을 뺀 비율이 100분의 40 미만인 경우에는 100분의 40)을 부담할 수 있다.
구 지방자치법(2018. 12. 24. 법률 제16057호로 개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것)
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
2. 주민의 복지증진에 관한 사무
가. 주민복지에 관한 사업
다. 생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원
라. 노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진
구 사회보장기본법(2012. 1. 26. 법률 제11238호로 전부개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15885호로 개정되기 전의 것)
제26조(협의 및 조정) ② 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다.
보조금 관리에 관한 법률(2016. 1. 28. 법률 제13931호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "보조금"이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가("국가재정법" 별표 2에 규정된 법률에 따라 설치된 기금을 관리·운용하는 자를 포함한다)가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인·단체 또는 개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당한다), 부담금(국제조약에 따른 부담금은 제외한다), 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
사 건 2021헌라2 서울특별시 중구와 보건복지부장관 간의 권한쟁의
청 구 인 서울특별시 중구
대표자 구청장 김길성
대리인 변호사 이찬진
피 청 구 인 보건복지부장관
대리인 정부법무공단
담당변호사 서규영, 길진오, 김승아, 정성윤, 조현민
선 고 일 2023. 7. 20.
【주 문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요
가. 청구인은 2018. 12. 28. ‘서울특별시 중구 어르신 공로수당 지원 조례’(서울특별시 중구 조례 제1450호) 및 ‘서울특별시 중구 저소득주민의 생활안정 지원에 관한 조례’(서울특별시 중구 조례 제1451호)를 제정하고, 위 조례들에 근거하여 2019. 1.부터 전액 구비 재원으로 만 65세 이상 기초연금수급자 및 차상위 계층에 속한 사람에게 1인당 월 10만 원의 지역화폐 용도의 전자 바우처를 ‘어르신 공로수당’ 명목으로 지급하는 내용의 ‘서울시 중구 어르신 공로수당 지원 사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 신설하기로 하였다.
나. 청구인은 이 사건 사업과 관련하여, 2018. 11. 13. 피청구인에게 사회보장제도 신설 협의 요청서를 발송하였다. 이에 대하여 피청구인은 2019. 1. 16. 청구인이 신설하고자 하는 어르신 공로수당이 기초연금과 유사한 수당에 해당하므로 재협의하도록 통보하였다. 청구인은 2019. 2. 22. 재협의요청서를 발송하는 한편, 같은 달 25.공로수당지급대상자에게 어르신 공로수당 1~2월분을 지급하면서 이 사건 사업을 개시하였다.
다. 피청구인은 2020. 7. 30. 청구인에게 청구인이 기초연금과 유사한 성격의 급여·수당에 해당하는 사업을 시행중이라는 이유로 2020년도 기초연금 국고보조금을 10% 감액 처분하고, 위와 같은 내용을 담은 ‘2020년 기초연금 국고보조금 예산 배정 내역 조정 알림’을 통지하였다(보건복지부 기초연금과-1826).
라. 청구인은 2021. 1. 12. 피청구인에게 2021년 1월부터 6월까지 어르신 공로수당을 지급하겠다고 통보하였고, 이에 피청구인은 2021. 1. 14. 2021년도 상반기 기초연금 국고보조금을 10% 감액하는 처분을 하고, 위와 같은 내용을 담은 ‘2021년 기초연금 국고보조금 예산 변경 통보 및 감액 알림’을 청구인에게 통지하였다.
마. 청구인은 2021. 6. 4. 라.항 기재 처분이 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권과 기초연금법 및 ‘보조금 관리에 관한 법률’에 의한 지방자치단체의 보조금수급권을 침해하므로 무효이고, 위 처분의 근거법령이 청구인의 지방자치권을 침해하여 위헌이라는 결정을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 이 사건 심판청구서에서 피청구인의 2021. 1. 14.자 2021년 상반기 기초연금 국고보조금 예산 감액 처분과 함께, 기초연금법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25427호로 제정된 것) 제23조 제4항(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)에 대하여서도 권한쟁의심판을 청구하였다. 그러나 이 사건 심판청구서의 청구취지와 청구인의 주장을 종합하여 보면, 청구인은 시행령 제정행위를 별개의 처분으로 삼아 그로 인한 권한침해를 주장하는 것이라기보다는, 위 국고보조금 감액 처분의 근거 조항으로서 시행령에 대한 부수적 규범통제를 촉구하는 취지로 보인다. 따라서 이 사건 시행령조항에 대하여는 별도의 심판대상으로 삼지 아니하고, 본안판단에 나아가는 경우 위 국고보조금 감액 처분의 권한침해 여부를 판단하기 위한 선결문제로서 그 위헌 여부를 검토하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 피청구인의 2021. 1. 14.자 2021년 상반기 기초연금 국고보조금 예산 감액 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)이 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해하여 무효인지 여부이다. 관련조항은 [별지]와 같다.
3. 청구인의 주장
가. 기초연금사업과 이 사건 사업은 그 성격이 다르고, 이 사건 사업은 구 자체사업으로 국가 재정에 부담을 주는 요인이 전혀 없다. 그럼에도 불구하고, 피청구인이 이 사건 사업을 기초연금사업과 유사·중복 사업으로 보고 기초연금 국고보조금을 감액하는 이 사건 처분을 함에 따라, 국가위임사무인 기초연금사업에 대한 청구인의 보조금수급권이 침해되었고, 청구인의 사회보장 관련 자치사무인 이 사건 사업 수행에 있어 수정 또는 폐기가 불가피하게 되었으므로 청구인의 지방자치권 또한 침해되었다.
나. 이 사건 처분의 근거법령인 이 사건 시행령조항은 ‘보조금 관리에 관한 법률’상 허용되지 않는 ‘개별 사유 신설 및 이에 따른 차등감액보조금율’을 행정입법으로 규정하여 청구인의 지방자치권 및 보조금수급권을 침해한다. 또한 이 사건 시행령조항은 기초연금법 제25조 제1항을 위반하여 법률유보의 원칙을 위반하고 위임입법의 한계를 일탈하였다.
4. 판단
가. 권한쟁의심판의 청구는 그 사유가 있음을 ‘안 날’로부터 60일 이내, 그 사유가 ‘있은 날’로부터 180일 이내에 하여야 한다(헌법재판소법 제63조 제1항). 여기서 그 ‘사유’란 피청구인의 처분 또는 부작위에 의하여 청구인의 권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 발생한 것을 의미한다. 따라서 처분에 의한 권한침해의 경우, ‘그 사유가 있음을 안 날’은 다른 국가기관 등의 처분에 의하여 자신의 권한이 침해되었다는 사실을 특정할 수 있을 정도로 현실적으로 인식하고 이에 대하여 심판청구를 할 수 있게 된 때를 말하고 그 처분의 내용이 확정적으로 변경될 수 없게 된 것까지를 요하는 것은 아니라 할 것이다(헌재 2007. 3. 29. 2006헌라7 참조).
나. 이 사건 처분은 2021. 1. 14.에 있었고, 청구인은 같은 날 이 사건 처분을 통지받았다. 그렇다면 청구인은 2021. 1. 14. 이 사건 처분에 의하여 청구인의 권한이 침해된 것을 알았다고 봄이 상당하다. 그런데 청구인은 그로부터 60일이 도과한 2021. 6. 4. 이 사건 심판청구를 하였으므로, 결국 청구인의 심판청구는 청구기간을 도과하였다.
다. 이 사건 처분에 대한 권한쟁의심판청구가 청구기간을 도과하여 부적법한 이상 이 사건 시행령조항의 위헌 여부는 더 나아가 살피지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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재판장,유남석,이은애,이종석,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미【별 지】
[별지]관련조항
기초연금법(2014. 5. 20. 법률 제12617호로 제정된 것)
제25조(비용의 분담) ① 국가는 지방자치단체의 노인인구 비율 및 재정 여건 등을 고려하여 기초연금의 지급에 드는 비용 중 100분의 40 이상 100분의 90 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율에 해당하는 비용을 부담한다.
② 제1항에 따라 국가가 부담하는 비용을 뺀 비용은 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 "시·도"라 한다)와 시·군·구(자치구를 말한다. 이하 같다)가 상호 분담한다. 이 경우, 그 부담비율은 노인인구 비율 및 재정여건 등을 고려하여 보건복지부장관과 협의하여 시·도의 조례 및 시·군·구의 조례로 정한다.
기초연금법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25427호로 제정된 것)
제23조(비용의 분담 등) ④ 국가는 기초연금과 유사한 성격의 급여·수당을 지급하는 지방자치단체에 대해서는 제1항에도 불구하고 별표 2의 국가부담비율에서 100분의 10을 뺀 비율(별표 2의 국가부담비율에서 100분의 10을 뺀 비율이 100분의 40 미만인 경우에는 100분의 40)을 부담할 수 있다.
구 지방자치법(2018. 12. 24. 법률 제16057호로 개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것)
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
2. 주민의 복지증진에 관한 사무
가. 주민복지에 관한 사업
다. 생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원
라. 노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진
구 사회보장기본법(2012. 1. 26. 법률 제11238호로 전부개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15885호로 개정되기 전의 것)
제26조(협의 및 조정) ② 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다.
보조금 관리에 관한 법률(2016. 1. 28. 법률 제13931호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "보조금"이란 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가("국가재정법" 별표 2에 규정된 법률에 따라 설치된 기금을 관리·운용하는 자를 포함한다)가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인·단체 또는 개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당한다), 부담금(국제조약에 따른 부담금은 제외한다), 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.