2019헌바417

【당 사 자】
청 구 인[별지] 청구인 명단과 같음
당해사건대법원 2019두44736 열람복사 거부처분 취소청구의 소
【주 문】
구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되고, 2020. 5. 19. 법률 제17290호로 개정되기 전의 것) 제52조의2 후문 중 ‘당사자’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인 주식회사 ○○는 양돈업과 배합사료 제조ㆍ판매업을, 청구인 농업회사법인 주식회사 ○○, ○○축산영농조합법인, 농업회사법인 주식회사 □□, 농업회사법인 주식회사 △△은 양돈업을, 청구인 주식회사 □□, △△ 주식회사는 배합사료 제조ㆍ판매업을, 청구인 주식회사 ◇◇은 동물용의약품 제조ㆍ판매업을 각 영위하거나 영위하였던 회사이다. 청구인 주식회사
▽▽는 기업집단 ▽▽의 지주회사로서 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 연혁에 관계없이 ‘공정거래법’이라고만 한다) 제2조 제1호의 사업자이고, 청구인 김○○은 청구인 주식회사 ▽▽ 및 청구인 주식회사 ○○의 대표이사이며, 청구인 정○○은 청구인 주식회사 ○○의 대표이사이다.
나. 당해 사건 피고 공정거래위원회(이하 ‘공정위’라 한다)는 청구인들의 부당지원행위 등의 사건을 2017. 7. 17. 직권으로 인지하고, 현장조사, 참고인조사 등의 조사절차를 진행하여 ‘심사보고서-기업집단 ▽▽ 소속 계열회사들의 부당지원행위 등에 대한 건(사건번호 2017제감1933)’(이하 ‘이 사건 심사보고서’라 한다)을 작성하였다.
다. 공정위는 2018. 11. 26. 청구인들에게 이 사건 심사보고서를 보내면서 2018. 12. 18.까지 이에 대한 의견서를 제출할 것을 요구하였다. 공정위는 이 사건 심사보고서를 보내면서 이 사건 심사보고서에 인용된 231개의 첨부자료 중 일부만 송부하고, 43개의 첨부자료를 송부하지 아니하였으며, 이 사건 심사보고서의 본문 중 일부를 비공개 처리한 후 송부하였다.
라. 청구인들은 2018. 12. 4. 공정위에게 누락된 정보들이 모두 기재된 심사보고서의 송달을 신청하면서, 송부받지 못한 자료의 열람ㆍ복사도 신청하였다. 공정위는 2018. 12. 18. ‘청구인들이 열람ㆍ복사를 신청한 자료 중 영업비밀 보호 또는 사생활 보호 등 법령에 따라 공개할 수 없는 내용에 해당하는 부분을 제외한 사항에 대하여 붙임과 같이 열람ㆍ복사를 허용하기로 결정하였다. 붙임: 열람ㆍ복사 허용자료 1부(별도 송부)’라는 내용의 공문을 청구인들에게 송부하였고, 2018. 12. 24. 위 공문의 붙임 목록과 같이 이 사건 심사보고서에서 인용된 자료의 전부 또는 일부를 추가로 송부하였다.
마. 청구인들은 2019. 1. 2. 공정위가 여전히 공개하지 않은 자료에 대한 열람ㆍ복사를 신청하였고, 공정위는 2019. 2. 26. 청구인들에게 ‘심사보고서 소갑자료 정정 및 열람복사 허용자료 송부’라는 제목의 공문을 보내면서 심사보고서 소갑자료를 정정하고 일부 열람복사 허용자료를 송부하였다(이하 최종적으로 공개되지 않은 자료를 ‘이 사건 비공개 자료’라 하고, 위 2019. 2. 26.자 공문에 의한 이 사건 비공개 자료의 공개거부를 ‘이 사건 거부처분’이라 한다).
바. 청구인들은 2019. 1. 2. 공정위를 상대로 이 사건 거부처분 등의 취소를 구하는 소를 제기하였다(서울고등법원 2019누30500). 서울고등법원은 2019. 5. 16. 이 사건 비공개자료 중 일부에 대하여는 해당 자료의 작성에 필요한 정보를 제공한 자들이 영업비밀 등을 이유로 열람ㆍ복사에 동의하지 않았고, 또한 그 자료가 영업비밀 또는 조사에 협조한 자들의 신원이나 제보내용 등에 관련되어 비공개로 인한 법령상 이익이 청구인들의 방어권 보장의 필요성보다 크므로 그 열람·복사를 거부한 것이 적법하다고 판단하였다. 하지만 위 비공개자료 중 나머지 부분에 대하여는 자료열람요구를 거부할 수 있는 특별한 사정이 있다고 인정되지 않거나 자료제출자 등의 동의가 있었다고 봄이 상당하므로 그 열람·복사를 거부한 것은 위법하다고 판단하여, 이 사건 거부처분 중 일부를 취소하였다. 청구인들 및 공정위는 위 판결에 불복하여 대법원에 상고하였으나, 2019. 10. 17. 상고가 모두 기각되었다(대법원 2019두44736).
사. 청구인들은 상고심 계속 중인 2019. 10. 10. 공정거래법 제52조의2 후문 및 제55조의2에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 2019. 10. 17. 기각되었다(대법원 2019아676). 이에 청구인들은 2019. 11. 7. 위 법률조항들을 대상으로 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 구 공정거래법(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되고, 2020. 5. 19. 법률 제17290호로 개정되기 전의 것) 제52조의2(이하 ‘구 공정거래법 제52조의2’라고만 한다) 후문 및 구 공정거래법(1996. 12. 30. 법률 제5235호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17799호로 전부개정되기 전의 것) 제55조의2(이하 ‘구 공정거래법 제55조의2’라고만 한다)를 대상으로 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 청구인들은 구 공정거래법 제55조의2가 고시에 위임하고 있는 사항에 관하여 어떠한 독자적인 주장을 하고 있지도 아니한 채, 공정위 고시인 ‘공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙’ 제29조 등에 관한 주장만을 하고 있을 뿐이므로, 구 공정거래법 제55조의2는 심판대상에서 제외한다. 한편, 청구인들은 구 공정거래법 제52조의2의 ‘당사자’에 해당하는 자들이므로, 구 공정거래법 제52조의2 후문에 관해서는 심판대상을 해당 부분으로 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되고, 2020. 5. 19. 법률 제17290호로 개정되기 전의 것) 제52조의2 후문 중 ‘당사자’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정되고, 2020. 5. 19. 법률 제17290호로 개정되기 전의 것)
제52조의2(자료열람요구 등) 당사자 또는 이해관계인은 공정거래위원회에 대하여 이 법의 규정에 의한 처분과 관련된 자료의 열람 또는 복사를 요구할 수 있다. 이 경우 공정거래위원회는 자료를 제출한 자의 동의가 있거나 공익상 필요하다고 인정할 때에는 이에 응하여야 한다.
[관련조항]
구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(1996. 12. 30. 법률 제5235호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17799호로 전부개정되기 전의 것)
제55조의2(사건처리절차등) 이 법의 규정에 위반하는 사건의 처리절차등에 관하여 필요한 사항은 공정거래위원회가 정하여 고시한다.
3. 청구인들의 주장
가. 심판대상조항은 공정위가 처분을 받은 당사자의 열람ㆍ복사 요구에 대하여 거부할 수 있는 사유를 명확하게 규정하지 않고, 열람ㆍ복사 요구의 주체가 피심인인지 이해관계인인지에 대한 구분도 하지 않음으로써 피심인의 자료 열람ㆍ복사 요구를 공정위가 자의적으로 거부할 수 있도록 하고 있는바, 명확성원칙에 위반된다.
나. 독립규제위원회로서 독점규제와 공정거래 유지의 국가기능을 담당하는 공정위는 당연히 행정적 전문성과 사법절차적 엄격성을 함께 가져야 하며 그 규제절차는 당연히 ‘준사법절차’로서의 내용을 가져야만 한다. 그런데 심판대상조항으로 인하여 공정거래법상 처분을 받는 피심인은 해당 불이익처분의 근거자료에 대하여 접근할 수 없게 되고, 그로 인하여 자기에게 유리한 사실을 진술하거나 필요한 증거를 제출할 수 있는 청문의 기회가 보장되지 않게 된다. 심판대상조항은 그 실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추지 못하였으므로, 적법절차원칙에 위반된다.
다. 공정위 심의절차에서 심사관이 법 위반의 증거로 제출한 모든 자료에 대하여 피심인에게 이를 검토하여 공격ㆍ방어할 수 있는 기회가 부여되어야 한다. 심판대상조항은 제3자인 소비자가 손해배상청구소송을 통하여 피해구제를 받도록 하는 데 목적이 있는데, 이러한 목적은 정당하지 않다. 설령 공정위가 열람ㆍ복사를 제한하여야 할 자료에 대한 보호 필요성을 인정하더라도 단순한 이해관계인이 아닌 피심인의 열람ㆍ복사를 제한하기 위한 사유나 유형은 법률에 명시적으로 규정되어야 한다. 심판대상조항은 자료제출자의 동의나 공익상 필요가 있는 경우에만 자료를 제공할 수 있도록 함으로써 공정위가 재량으로 열람ㆍ복사 요구를 거부할 수 있도록 규정하고 있으므로 수단의 적합성이나 침해의 최소성을 갖추지 못하였다. 심판대상조항에 의하여 달성되는 공익은 확인되지 않거나 적은 반면, 피심인이 침해받는 이익은 막대하므로, 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추지 못하였다. 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다.
라. 심판대상조항은 열람ㆍ복사의 거부 여부를 판단할 아무런 기준을 제시하지 않은 채 공정위의 고시에 포괄적으로 위임하고 있으므로, 포괄위임금지원칙에 위반된다.
마. 심판대상조항은 행정사건에서 행정절차법이나 공정거래법 사건에서 ‘대한민국과 미합중국 간의 자유무역협정(이하 ‘한미FTA’라 한다)’ 제16장 제16.1조 제3항의 적용을 받는 자와 심판대상조항의 적용을 받는 자를 차별취급하고, 또한 민사재판ㆍ형사재판 절차의 당사자와 심판대상조항의 적용을 받는 자를 차별취급하고 있으므로, 평등원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 알 권리는 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 자유롭게 정보를 수령ㆍ수집하거나, 국가기관 등에 대하여 정보의 공개를 청구할 수 있는 권리를 말한다. 알 권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있으며, 자유권적 성질과 청구권적 성질을 겸유한다. 자유권적 성질은 일반적으로 정보에 접근하고 수집ㆍ처리함에 있어서 국가권력의 방해를 받지 아니한다는 것을 말하며, 청구권적 성질은 의사형성이나 여론형성에 필요한 정보를 적극적으로 수집할 권리 등을 의미한다(헌재 2013. 7. 25. 2012헌마167 참조). 정보공개청구권은 정부나 공공기관이 보유하고 있는 정보에 대하여 정당한 이해관계가 있는 자가 그 공개를 요구할 수 있는 권리로서, 알 권리의 청구권적 성질과 밀접하게 관련된다. 정보공개청구권은 알 권리의 당연한 내용으로서 헌법 제21조에 의하여 직접 보장된다(헌재 2015. 6. 25. 2011헌마769등; 헌재 2019. 7. 25. 2017헌마1329 참조).
심판대상조항은 공정거래법상 처분의 당사자인 피심
인이 처분과 관련된 자료의 열람ㆍ복사를 요구할 경우 공정위로 하여금 자료를 제출한 자의 동의가 있거나 공익상 필요하다고 인정할 때에는 이에 응하도록 함으로써, 특정한 경우 열람ㆍ복사 요구를 거부할 수 있도록 하고 있다. 이와 같이 심판대상조항은 청구인들의 알 권리를 제한하고 있으므로, 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 알 권리를 침해하는지 여부가 문제된다.
(2) 청구인들은 심판대상조항이 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 주장한다. 공정위가 심판대상조항을 근거로 자료열람ㆍ복사 요구를 거부할 경우 공정거래법 위반행위에 따른 제재처분을 받은 당사자로서는 그 처분의 위법 여부를 다투는 재판에서 공격ㆍ방어에 제약을 받을 수도 있을 것이다. 그러나 이는 심판대상조항이 그 자체로 공정한 재판을 받을 권리를 제한하기 때문이 아니라 심판대상조항에 근거한 거부처분이 있은 데 따른 결과라고 할 것이다. 따라서 심판대상조항이 알 권리를 침해하는지 여부를 살펴보는 이상, 공정한 재판을 받을 권리를 침해하는지 여부에 대하여는 따로 살펴보지 않는다.
(3) 청구인들은 심판대상조항이 명확성원칙에 위반된다고도 주장한다. 그러나 청구인들은 심판대상조항의 어떠한 부분이 불명확하다거나 다의적으로 해석될 수 있는지를 명확히 밝히지 아니한 채 공정위가 심판대상조항을 근거로 피심인의 열람ㆍ복사 요구에 대하여 자의적으로 거부할 수 있도록 하고 있다는 주장만 하고 있다. 청구인들의 이러한 주장은 결국 심판대상조항이 규정한 거부사유가 지나치게 넓어 알 권리를 침해한다는 주장과 다를 바 없으므로, 심판대상조항이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 따로 살펴보지 않는다.
(4) 청구인들은 심판대상조항이 포괄위임금지원칙에 위반된다고도 주장한다. 그러나 심판대상조항은 당사자의 열람ㆍ복사 요구에 대한 거부사유를 하위법령에 위임하고 있지 않으므로, 포괄위임금지원칙은 문제되지 않는다. 따라서 청구인들의 위 주장에 대하여도 따로 살펴보지 않는다.
(5) 청구인들은 심판대상조항이 적법절차원칙이나 평등원칙에 위반된다고도 주장한다. 그런데 청구인들의 이러한 주장들은 결국 심판대상조항에 의하여 공정위 처분의 당사자인 청구인들의 열람ㆍ복사 요구가 거부됨에 따라 처분에 관한 자료를 검토하고 반박할 수 있는 기회가 충분히 보장되지 않는다는 것을 반복하여 강조한 것에 불과하고, 이는 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 알 권리를 침해한다는 주장과 실질적으로 다를 바 없다. 따라서 청구인들의 위 주장들에 대해서도 따로 살펴보지 않는다.
(6) 청구인들은 또한, 한미FTA 제16장 제16.1조 제3항이 이 사건 처분 및 그 취소를 구하는 당해 사건에 적용되어야 한다고도 주장한다. 그러나 청구인들의 이러한 주장은 위 한미FTA 조항을 적용하지 아니한 당해 사건 재판의 결과를 다투는 것에 불과하다. 위 주장을 심판대상조항의 위헌 여부에 관한 것으로 보더라도 이는 심판대상조항이 당사자의 열람ㆍ복사요구권을 보장하고 있는 정도가 “각 당사국은 행위가 자국의 경쟁법을 위반하는지 여부 또는 그러한 법 위반에 대하여 어떠한 행정적 제재 또는 구제를 명하여야 하는지를 판정하기 위하여 소집되는 행정 심리에서 피심인이 자신을 방어하는 증거를 제시하고 발언할 수 있는 기회를 부여받도록 보장한다.”고 규정한 위 한미FTA 조항에 미치지 못하다는 것으로서, 결국 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 알 권리를 침해한다는 주장을 반복하여 강조한 것에 불과하다. 따라서 청구인들의 위 주장에 대하여도 따로 살펴보지 않는다.
나. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 알 권리를 침해하는지 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
구 공정거래법 제52조의2는 전문에서 당사자 또는 이해관계인으로 하여금 공정위에 대하여 공정거래법에 따른 처분에 관련된 자료의 열람ㆍ복사를 요구할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 공정위의 시정조치 또는 과징금납부명령 등 처분을 받게 될 당사자로 하여금 공정위의 심의절차에서 심사관의 심사결과에 대하여 효과적으로 방어권을 행사하도록 보장함으로써 심사절차의 적정성 및 투명성을 확보하는 동시에 공정위로 하여금 적법한 심사절차를 거쳐 사실관계를 보다 구체적으로 파악하고 신중하게 처분을 할 수 있도록 하려는 데 그 목적이 있다(대법원 2018. 12. 27. 선고 2015두44028 판결 참조). 그리고 심판대상조항은 당사자의 열람ㆍ복사 요구가 있는 경우 공정위로 하여금 자료를 제출한 자의 동의가 있거나 공익상 필요하다고 인정할 때에는 열람ㆍ복사 요구에 응하도록 하고 있는데, 이는 공정위의 처분에 관련된 자료를 제출한 자의 개인정보, 영업비밀 또는 사생활을 보호하는 한편, 자료제출자와의 신뢰ㆍ협력관계를 유지하여 불공정거래행위의 효과적인 규제를 도모하기 위한 것이다. 심판대상조항의 이러한 입법목적은 정당하고, 위와 같은 사유가 없다고 인정할 때에는 당사자의 열람ㆍ복사 요구를 거부할 수 있도록 한 것은 입법목적의 달성을 위해 적합한 수단이 된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 심판대상조항은 공정위로 하여금 당사자의 자료열람ㆍ복사 요구에 대하여 선택적 또는 자의적으로 거부할 수 있도록 한 것이 아니라, 자료제출자의 동의가 있거나 공익상 필요하다고 인정될 때에는 열람ㆍ복사에 응하도록 하고 있다. 이는 자료제출자를 보호함과 동시에 열람ㆍ복사를 요구하는 당사자의 알 권리를 조화시키기 위한 것이므로, 공정위는 당사자의 방어권과 거부에 의하여 보호되는 이익을 비교형량하여 열람ㆍ복사의 허용 여부를 결정하여야 한다(대법원 2018. 12. 27. 선고 2015두44028 판결 참조). 따라서 당사자의 방어권 보장 또는 그 행사를 위한 알 권리의 보장은 자료열람ㆍ복사 요구에 대하여 심판대상조항에 해당하는 사유가 있는지를 공정위가 판단하는 과정에서 충분히 보장될 수 있다.
(나) 공정위의 심의ㆍ의결절차에서 당사자가 방어권을 행사하기 위하여 심사보고서에 첨부된 자료의 열람ㆍ복사를 요구하였으나, 공정위가 정당한 거부사유 없이 이에 응하지 아니하였다면, 당사자로서는 법원에 자료열람ㆍ복사 요구를 거부한 처분을 대상으로 그 취소를 구하는 항고소송을 제기할 수 있다. 뿐만 아니라 공정위가 자료열람ㆍ복사 요구에 대하여 정당한 사유 없이 응하지 않았다면 당사자의 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 예외적인 경우가 아닌 한 그 자체로 공정위의 심의ㆍ의결은 절차적 정당성을 결여한 것이고, 그에 따른 공정위의 제재처분은 절차적 하자로 인하여 취소되어야 한다(대법원 2018. 12. 27. 선고 2015두44028 판결 참조). 따라서 열람ㆍ복사 요구에 대한 공정위의 거부처분이 자의적으로 집행될 가능성은 그 거부처분의 위법을 다투는 재판뿐만 아니라 공정위의 제재처분의 위법을 다투는 재판을 통해서도 적절히 통제될 수 있다.
(다) 이상에서 살펴본 내용을 종합하면, 심판대상조항이 침해의 최소성에 위반된다고 볼 수 없다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항이 자료제출자의 동의가 없고 공익상 필요가 인정되지 않는 경우에는 공정위로 하여금 당사자의 자료열람ㆍ복사 요구를 거부할 수 있도록 하고 있으나, 앞서 본 바와 같이 공정위는 당사자의 자료열람ㆍ복사 요구에 대하여 원칙적으로 응하여야 하는 점, 공정위가 정당한 사유 없이 자료열람ㆍ복사 요구를 거부한 경우에는 예외적인 사정이 없는 한 당사자의 방어권 행사를 침해한 것이어서 공정위의 심의의결이 위법하게 되는 점 등을 종합하면, 심판대상조항에 의한 사익 제한이 중대하다고 보기 어렵다. 반면, 자료를 제출한 자의 개인정보, 영업비밀 또는 사생활 보호 및 불공정거래행위의 효과적인 규제 도모라는 공익은 당사자들이 입게 되는 위와 같은 불이익보다 더 크다고 할 것이다. 심판대상조항은 법익의 균형성에도 위반되지 않는다.
(4) 소결론
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 알 권리를 침해한다고 볼 수 없다.
5. 결론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 문형배 이미선 김형두 정정미

별지 청구인 명단
1. ～ 11. 주식회사 ○○ 외 10인
청구인들의 대리인 법무법인(유한) 태평양
담당변호사 오금석, 안준규, 임지석, 곽중혁