2021헌바5

【당 사 자】
사건2021헌바5, 2022헌바184(병합) 국민건강보험법 제5조
제1항 등 위헌소원
청구인김○○
국선대리인 변호사 박홍우
당해사건1. 부산고등법원 2020누21623 예금채권반환(2021헌바5)
2. 부산고등법원 2022누20310 예금채권반환(2022헌바184)
선고일2023. 8. 31.
【주 문】
1. 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것) 제81조 제3항은 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 청구인의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 공통사실
국민건강보험공단은 청구인이 건강보험의 가입자에서 누락되어 있는 것을 확인하고 2003. 1. 30. 건강보험 지역가입자의 자격을 2000. 7. 1.자로 취득하게 한 후, 청구인에게 안내문과 건강보험증을 우편으로 보내고 2003년 2월부터 매월 건강보험료를, 2008년 7월부터 매월 장기요양보험료를 부과·고지하였다.
나. 2021헌바5 사건
(1) 국민건강보험공단은, 청구인에 대하여 2003년 2월분부터 2019년 9월분까지의 건강보험료, 2008년 7월분부터 2019년 9월분까지의 장기요양보험료 및 이에 대한 연체금 합계 24,324,920원의 체납액을 납부할 것을 독촉한 후, 국민건강보험법 제81조 제3항 등에 따라 보건복지부장관으로부터 체납처분의 승인을 받아 2019. 10. 14. 청구인의 예금채권을 압류한 다음, 2019. 11. 21. 위 체납액 및 체납처분비 685,910원을 포함한 채권액 합계 25,010,830원을 추심하였다.
(2) 청구인은 2020. 3. 4. 위 추심처분의 취소 및 추심금의 반환을 구하는 소를 제기하였으나, 2020. 6. 12. 그 청구를 기각하는 판결이 선고되었고(부산지방법원 2020구합160), 이에 대하여 청구인이 항소하였으나 2020. 11. 27. 기각되었으며(부산고등법원 2020누21623), 상고하였으나 2021. 3. 25. 심리불속행 기각되어 확정되었다(대법원 2020두57028).
(3) 청구인은 위 항소심 계속 중인 2020. 10. 28. 국민건강보험법 제5조 제1항, 제8조, 제69조 제5항, 제72조 제1항, 제73조 제3항, 제77조 제2항, 제79조, 제80조, 제81조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 2020. 11. 27. 기각되자(부산고등법원 2020아30), 2021. 1. 6. 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2022헌바184 사건
(1) 국민건강보험공단은, 청구인에 대하여 2019년 9월분부터 2021년 3월분까지의 건강보험료와 장기요양보험료 및 이에 대한 연체금 합계 3,012,890원의 체납액을 납부할 것을 독촉한 후, 국민건강보험법 제81조 제3항 등에 따라 보건복지부장관으로부터 체납처분의 승인을 받아 2021. 4. 28. 청구인의 예금채권을 압류한 다음, 2021. 5. 11. 위 체납액에 해당하는 채권액 3,012,890원을 추심하였다.
(2) 청구인은 2021. 9. 14. 위 추심처분의 취소 및 추심금의 반환을 구하는 소를 제기하였으나, 2022. 1. 20. 그 청구를 기각하는 판결이 선고되었고(부산지방법원 2021구합877), 이에 대하여 청구인이 항소하였으나 2022. 7. 6. 기각되었으며(부산고등법원 2022누20310), 상고하였으나 2022. 10. 14. 심리불속행 기각되어 확정되었다(대법원 2022두51680).
(3) 청구인은 위 항소심 계속 중인 2022. 5. 23. 국민건강보험법 제5조 제1항, 제8조, 제69조 제5항, 제72조 제1항, 제73조 제3항, 제77조 제2항, 제79조, 제80조, 제81조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 2022. 7. 6. 그 중 국민건강보험법 제81조에 대한 부분은 기각되고 나머지 부분은 각하되자(부산고등법원 2022아26), 2022. 8. 10. 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건에서 청구인이 실질적으로 다투고자 하는 바는, 건강보험에 강제로 가입하게 하고 보험료를 강제징수하는 것과 보수를 기준으로 보험료가 산정되는 직장가입자와 달리 지역가입자의 경우 아무런 소득이 없더라도 재산 등을 참작하여 보험료를 산정하도록 하는 것의 위헌성이므로, 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
이 사건 심판대상은 ① 국민건강보험법(2016. 2. 3. 법률 제13985호로 개정된 것) 제5조 제1항 본문(이하 ‘이 사건 강제가입조항’이라 한다), ② 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것) 제69조 제5항 중 보험료부과점수에 관한 부분, 구 국민건강보험법(2017. 4. 18. 법률 제14776호로 개정되고, 2019. 12. 3. 법률 제16728호로 개정되기 전의 것) 제72조 제1항(이하 ‘이 사건 보험료산정조항’이라 한다), ③ 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것) 제81조 제3항(이하 ‘이 사건 체납처분조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
국민건강보험법(2016. 2. 3. 법률 제13985호로 개정된 것)
제5조(적용 대상 등) ① 국내에 거주하는 국민은 건강보험의 가입자(이하 "가입자"라 한다) 또는 피부양자가 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 제외한다.
1. "의료급여법"에 따라 의료급여를 받는 사람(이하 "수급권자"라 한다)
2. "독립유공자예우에 관한 법률" 및 "국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률"에 따라 의료보호를 받는 사람(이하 "유공자등 의료보호대상자"라 한다). 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람은 가입자 또는 피부양자가 된다.
가. 유공자등 의료보호대상자 중 건강보험의 적용을 보험자에게 신청한 사람
나. 건강보험을 적용받고 있던 사람이 유공자등 의료보호대상자로 되었으나 건강보험의 적용배제신청을 보험자에게 하지 아니한 사람
국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것)
제69조(보험료) ⑤ 지역가입자의 월별 보험료액은 세대 단위로 산정하되, 지역가입자가 속한 세대의 월별 보험료액은 제72조에 따라 산정한 보험료부과점수에 제73조 제3항에 따른 보험료부과점수당 금액을 곱한 금액으로 한다.
구 국민건강보험법(2017. 4. 18. 법률 제14776호로 개정되고, 2019. 12. 3. 법률 제16728호로 개정되기 전의 것)
제72조(보험료부과점수) ① 제69조 제5항에 따른 보험료부과점수는 지역가입자의 소득 및 재산을 기준으로 산정한다.
국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것)
제81조(보험료 등의 독촉 및 체납처분) ③ 공단은 제1항에 따른 독촉을 받은 자가 그 납부기한까지 보험료등을 내지 아니하면 보건복지부장관의 승인을 받아 국세 체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있다.
[관련조항]
국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것)
제73조(보험료율 등) ③ 지역가입자의 보험료부과점수당 금액은 심의위원회의 의결을 거쳐 대통령령으로 정한다.
국민건강보험법(2017. 4. 18. 법률 제14776호로 개정된 것)
제77조(보험료 납부의무) ② 지역가입자의 보험료는 그 가입자가 속한 세대의 지역가입자 전원이 연대하여 납부한다. 다만, 소득 및 재산이 없는 미성년자와 소득 및 재산 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 미성년자는 납부의무를 부담하지 아니한다.
국민건강보험법(2016. 3. 22. 법률 제14084호로 개정되고, 2023. 5. 19. 법률 제19420호로 개정되기 전의 것)
제81조(보험료 등의 독촉 및 체납처분) ① 공단은 제57조, 제77조, 제77조의2, 제78조의2 및 제101조에 따라 보험료등을 내야 하는 자가 보험료등을 내지 아니하면 기한을 정하여 독촉할 수 있다. 이 경우 직장가입자의 사용자가 2명 이상인 경우 또는 지역가입자의 세대가 2명 이상으로 구성된 경우에는 그 중 1명에게 한 독촉은 해당 사업장의 다른 사용자 또는 세대 구성원인 다른 지역가입자 모두에게 효력이 있는 것으로 본다.
3. 청구인의 주장
대한민국에 거주한다는 이유로 모든 국민을 단일 보험자에 의한 건강보험에 강제로 가입시키고 보험료를 강제징수하는 것은, 청구인의 일반적 행동의 자유인 공법상의 단체에 강제로 가입하지 않을 자유와 재산권을 침해한다.
지역가입자에게 아무런 소득이 없더라도 재산 등을 기준으로 보험료가 부과되도록 하는 것은, 보수만을 기준으로 보험료가 산정되는 직장가입자의 보험료보다 더 많은 수준의 보험료 납부의무를 부담하도록 함으로써 소득이 없고 재산만을 보유한 청구인의 재산권과 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 이 사건 강제가입조항 및 보험료산정조항에 대한 심판청구
헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판청구가 적법하기 위해서는 당해 사건에 적용될 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되어야 하며, 재판의 전제가 된다는 것은 그 법률이 당해 사건에 적용될 법률이어야 하고 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 것을 말한다(헌재 2007. 1. 17. 2005헌바40 등 참조).
이 사건 강제가입조항 및 보험료산정조항은 청구인에 대한 보험료 부과처분의 근거가 된 법률이고, 그 집행을 위한 추심처분의 취소 및 추심금의 반환을 구하는 각 당해 사건에 직접 적용되는 법률은 아니다.
다만, 선행처분인 보험료 부과처분의 하자가 후행처분인 추심처분에 승계된다면 재판의 전제성을 인정할 여지가 있다. 그런데 단계적으로 별개의 법률효과가 발생되는 독립한 행정처분의 경우, 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된다면, 그 처분에 하자가 있다고 하더라도 그것이 당연무효사유가 아닌 한 후행처분에 승계되는 것은 아니다(헌재 2014. 3. 27. 2011헌바232; 헌재 2021. 12. 23. 2021헌바309 참조). 특히, 조세의 부과처분과 압류 등의 체납처분은 별개의 행정처분으로서 독립성을 가지므로 부과처분에 하자가 있더라도 그 부과처분이 취소되지 아니하는 한 그 부과처분에 의한 체납처분은 위법이라고 할 수 없지만, 체납처분은 부과처분의 집행을 위한 절차에 불과하므로 그 부과처분에 중대하고도 명백한 하자가 있어 무효인 경우에는 그 부과처분의 집행을 위한 체납처분도 무효라 할 것이다(대법원 1987. 9. 22. 선고 87누383 판결; 대법원 1988. 6. 28. 선고 87누1009 판결 등 참조). 이는 조세에 대한 체납처분의 예에 따르는 다른 공과금의 부과처분과 체납처분의 경우도 다르지 않다(헌재 2004. 1. 29. 2002헌바73 참조). 따라서 이 사건 강제가입조항 및 보험료산정조항에 대한 심판청구에서 후행처분인 체납 보험료 등의 추심처분에 대한 취소와 추심금의 반환을 구하는 각 당해 사건에 관한 재판의 전제성은 선행처분인 보험료 부과처분이 무효인 경우에 한하여 인정될 수 있으므로, 이를 위해서는 위헌법률에 근거한 행정처분을 당연무효로 볼 수 있어야 한다(헌재 2014. 3. 27. 2011헌바232; 헌재 2021. 12. 23. 2021헌바309 참조).
행정처분의 근거법률이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수는 없으므로 특별한 사정이 없는 한 그러한 하자는 행정처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효사유는 아니어서, 제소기간이 경과한 뒤에는 행정처분의 근거 법률이 위헌임을 이유로 무효확인소송 등을 제기하더라도 행정처분의 효력에는 영향이 없음이 원칙이다. 따라서 행정처분의 근거가 된 법률조항의 위헌 여부에 따라 당해 행정처분에 대한 무효확인소송 또는 그 효력을 선결문제로 하는 민사소송의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 것은 아니므로 재판의 전제성이 인정되지 않는다(헌재 2014. 1. 28. 2010헌바251; 헌재 2021. 3. 25. 2018헌바488 등 참조).
이 사건 강제가입조항 및 보험료산정조항이 위헌으로 결정된다고 하더라도 이러한 사정만으로 그에 근거한 청구인에 대한 보험료 부과처분이 무효가 되는 것은 아니고 취소사유가 있게 되는 것에 불과하다. 청구인은 이 사건의 각 당해 사건에서 그 집행을 위한 추심처분의 취소를 구하고 추심된 금액의 반환을 구할 뿐 선행처분인 보험료 부과처분을 다툰 것은 아니어서, 보험료 부과처분에 대해서는 제소기간이 지나 불가쟁력이 발생한 이상 그 하자가 후행처분인 체납 보험료 등에 대한 추심처분에 승계되거나 추심처분의 효력에 영향을 미치는 것은 아니다.
결국 이 사건 강제가입조항 및 보험료산정조항의 위헌 여부에 따라 청구인의 체납 보험료 등에 대한 추심처분의 취소를 구하고 그 효력을 선결문제로 하여 추심금의 반환을 구하는 각 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 강제가입조항 및 보험료산정조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
나. 이 사건 체납처분조항에 대한 심판청구
(1) 이 사건 체납처분조항의 의미
이 사건 체납처분조항은 보험료 미납 시 국세 체납처분의 예에 의하도록 규정하고 있고, 국세 체납처분에 관하여는 국세징수법에서 상세히 규율하고 있다. 여기서 체납처분이라 함은 보험료 등의 납부의무자가 채무를 이행하지 않는 경우 독촉절차를 거친 후 법원의 판결 등 별도의 집행권원 없이 주무관청의 승인이라는 행정행위에 의하여 납부의무자의 재산으로부터 보험료 등의 채권을 강제적으로 실행하는 절차를 말한다(헌재 2009. 10. 29. 2008헌바86 참조).
(2) 재산권 등의 침해 여부
헌법재판소는 2009. 10. 29. 2008헌바86 결정에서 이 사건 체납처분조항과 동일한 내용의 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2010. 1. 18. 법률 제9932호로 개정되기 전의 것) 제70조 제3항(아래와 같이 선례에서는 ‘이 사건 강제징수 조항’이라 하였다)에 관하여 체납자의 재산권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해한다고 볼 수 없다고 판단하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『민사집행법상의 강제집행제도가 있음에도 체납처분제도를 인정하는 이유는 보험료 등의 채권은 사법상의 일반채권과 달리 건강보험제도의 존립을 위하여 대단히 중요한 역할을 하기 때문에 경제적이고 효율적인 방법으로 채권을 확보하려는 데 있다고 보아야 한다. 보험료 등의 채권은 사법상의 일반채권과 달리 대량·반복·무차별적으로 발생되므로 그 징수에 있어서도 이러한 특수성을 고려한 능률적이고도 합리적인 방법이 요청된다 할 것인바, 이 사건 강제징수 조항이 국민건강보험공단에 자력집행권을 부여한 것은 위와 같은 특수성과 함께 집행권원에 의한 강제집행 방법이 신속한 업무처리에 저해요인이 된다는 점을 고려한 결과로 볼 수 있다.
또한, 이 사건 강제징수 조항은 체납처분의 필요적 개시요건으로 독촉을 요구하고 있고, 공단이 행하는 체납처분의 적법성을 담보하기 위하여 보건복지가족부장관의 승인을 요하는 것으로 정하고 있다.
뿐만 아니라 체납처분을 규율하고 있는 국세징수법은 소액의 금융재산을 포함하여 절대적으로 압류가 금지되는 재산을 규정하고 있을 뿐만 아니라, 연금수입이 연금생활자의 생계에서 점하는 중요성을 감안하고 이들에 대하여 최저생활을 보장하여야 한다는 사회정책적 고려에서 연금채권의 2분의 1 상당액을 압류금지채권으로 규정하고 있다.
위와 같이 건강보험료라는 공과금의 징수절차에 관하여 국세체납처분의 예에 의하도록 한 것은 그 입법목적의 정당성 및 수단의 상당성을 인정할 수 있고, 자의적인 재산권 침해를 방지하고 최소한의 인간다운 생활을 할 권리의 보장을 위한 보완책을 마련하고 있다는 점에서 과잉된 제한이라고 볼 수 없다.』
이 사건에서 선례의 판단을 변경할 만한 사정이나 필요성은 인정되지 아니하므로, 이 사건 체납처분조항은 청구인의 재산권 등을 침해하지 않는다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 체납처분조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 나머지 심판청구는 부적법하므로 모두 각하하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이미선의 이 사건 강제가입조항 및 보험료산정조항에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.
6. 재판관 이미선의 이 사건 강제가입조항 및 보험료산정조항에 대한 반대의견
나는 이 사건 강제가입조항 및 보험료산정조항에 대한 심판청구가 재판의 전제성이 인정되어 적법하므로 본안 판단을 해야 한다고 생각하여 다음과 같이 그 의견을 밝힌다.
행정처분의 근거가 된 법률의 위헌 여부가 문제 된 구체적인 사안에서 해당 법률이 헌법에 위반된다고 가정할 경우 그러한 하자가 행정처분의 무효사유인지 또는 취소사유인지는, 해당 법률의 목적·의미·기능과 함께 그 법률에 근거한 행정처분의 내용·성격, 이로 인한 법익침해의 정도 등 특정 행정처분과 관련된 사실관계의 특수성까지 종합적으로 고려하여 개별적으로 판단하여야 하므로, 이에 관한 법원의 판단 이전에 헌법재판소가 재판의 전제성을 판단하면서 행정처분의 무효 여부를 논리적·가정적으로 단정하여 판단하는 것은 적절하지 아니하다(헌재 2014. 1. 28. 2010헌바251 반대의견; 헌재 2021. 3. 25. 2018헌바488 반대의견 등 참조).
더구나 이 사건의 각 당해 사건에서 제1심 법원은 의무 가입과 보험료 납부 등을 내용으로 하는 국민건강보험제도가 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 기본권을 침해한다는 주장이 이유 없다고 판단하여 청구를 기각하였고, 항소심인 각 당해 사건 법원도 제1심 법원의 판단을 인용하면서 항소를 기각하였으며, 상고심에서는 심리불속행으로 상고가 기각되었다. 이처럼 각 당해 사건의 재판에서 법원이 행정처분의 불가쟁력에 의하여 더는 보험료 부과처분의 효력을 다툴 수 없게 되었다는 이유로 청구인의 관련 주장을 배척한 것이 아니라 이 사건 강제가입조항 및 보험료산정조항의 위헌 여부를 판단하였음에도, 헌법재판소가 법리를 이유로 재판의 전제성을 부정한 채 형식적 판단에 그치는 것은 적절하다고 볼 수 없다(헌재 2021. 3. 25. 2018헌바488 반대의견 등 참조).
따라서 이 사건 강제가입조항 및 보험료산정조항에 대한 심판청구에 대하여 재판의 전제성을 인정하고 본안 판단을 하여야 한다.

재판장,유남석,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미