2019헌바385

【당 사 자】
청 구 인위○○
대리인 법무법인 한맥
담당변호사 박상도
당해사건수원지방법원 2019노1484 산업집적활성화및공장설립에관한법률위반
【주 문】
1. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2010. 4. 12. 법률 제10252호로 개정된 것) 제28조의5 제1항 제3호는 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 청구인의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 2017. 8. 22. 서울 송파구 (주소 생략) 에 있는 ‘○○’(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 지하 ○층 ○개 호실을 2017. 9. 1.부터 2027. 8. 31.까지 임차하여 문화센터, 컨벤션, 산업전시, 웨딩이벤트 및 행사 등의 사업을 하는 사람이다. 청구인은 2019. 2. 14. “이 사건 건물은 2015. 4. 3.경 서울시 송파구청장으로부터 지식산업센터로 설립승인을 받으면서 지하 ○층이 ‘문화 및 집회시설’로 지정되어 있어 지정된 시설만 입주할 수 있음에도, 청구인은 2018. 2. 3.경부터 2018. 6. 26.경까지 이 사건 건물 지하 ○층에서 ‘□□’이라는 상호로 예식장을 운영함으로써 지식산업센터를 입주대상시설이 아닌 용도로 활용하였다”는 범죄사실로 벌금 500만 원을 선고받았다(수원지방법원 2018고정1357). 청구인은 항소하였으나 2019. 9. 16. 기각되었고(당해 사건), 상고하였으나 2019. 12. 13. 기각되었다(대법원 2019도14127).
나. 청구인은 당해 사건 계속 중 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설에 관하여 규정하고 있는 ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률’ 제28조의5 제1항, 같은 법 시행령 제36조의4 제2항 제4호, 같은 법 시행규칙 제26조의2 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(수원지방법원 2019초기616), 법원은 2019. 9. 16. 위 법률조항에 관한 부분은 기각하고, 위 시행령 및 시행규칙조항에 관한 부분은 각하하였다. 이에 청구인은 2019. 10. 10. ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률’ 제28조의5 제1항 제3호, 같은 법 시행령 제36조의4 제2항 제4호, 같은 법 시행규칙 제26조의2 제1항 제1호에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률’(2010. 4. 12. 법률 제10252호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘산업집적법’이라 한다) 제28조의5 제1항 제3호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), 구 ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령’(2013. 3. 23. 대통령령 제24442호로 개정되고, 2023. 3. 28. 대통령령 제33366호로 개정되기 전의 것) 제36조의4 제2항 제4호(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다), ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙’(2013. 3. 23. 산업통상자원부령 제1호로 개정된 것) 제26조의2 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 시행규칙조항’이라 하며, 이 사건 시행령조항과 이 사건 시행규칙조항을 합하여 ‘이 사건 명령·규칙조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2010. 4. 12. 법률 제10252호로 개정된 것)
제28조의5(지식산업센터에의 입주) ① 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설은 다음 각 호의 시설로 한다.
3. 그 밖에 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설
구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24442호로 개정되고, 2023. 3. 28. 대통령령 제33366호로 개정되기 전의 것)
제36조의4(지식산업센터에의 입주) ② 법 제28조의5 제1항 제3호에 따른 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설은 다음 각 호의 시설로 한다. 다만, 시장·군수 또는 구청장이나 관리기관이 해당 지식산업센터의 입주자의 생산 활동에 지장을 줄 수 있다고 인정하는 시설은 제외한다.
4. 「건축법 시행령」 별표 1 제5호에 따른 문화 및 집회시설 또는 같은 표 제13호에 따른 운동시설로서 산업통상자원부령으로 정하는 시설
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙(2013. 3. 23. 산업통상자원부령 제1호로 개정된 것)
제26조의2(문화 및 집회시설 등의 범위) ① 영 제36조의4 제2항 제4호에서 “산업통상자원부령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설물을 말한다. 다만, 문화 및 집회시설 또는 운동시설 각각의 바닥면적 총합계는 영 제36조의4 제4항에 따른 지원시설의 바닥면적 총합계의 100분의 30 이내로 하여야 한다.
1. 문화 및 집회시설: 극장, 영화관, 음악당, 회의장, 산업전시장
[관련조항]
산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2010. 4. 12. 법률 제10252호로 개정된 것)
제28조의5(지식산업센터에의 입주) ① 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설은 다음 각 호의 시설로 한다.
1. 제조업, 지식기반산업, 정보통신산업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업을 운영하기 위한 시설
2. 「벤처기업육성에 관한 특별조치법」 제2조 제1항에 따른 벤처기업을 운영하기 위한 시설
제28조의7(입주자 등의 의무) ① 지식산업센터의 입주자 또는 관리자는 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다.
3. 제28조의5 제1항에 따른 입주대상시설이 아닌 용도로 지식산업센터를 활용하거나 입주대상시설이 아닌 용도로 활용하려는 자에게 지식산업센터의 전부 또는 일부를 양도·임대하는 행위
제53조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1천500만 원 이하의 벌금에 처한다.
3. 제28조의7 제1항에 따른 의무를 위반한 자
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항에 따르면 ‘극장, 영화관, 음악당, 회의장, 산업전시장’이라는 다섯 가지 종류의 시설만 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설로서 지식산업센터에 입주할 수 있다. 이 사건 시행규칙조항에 규정된 ‘극장, 영화관, 음악당, 회의장, 산업전시장’은 다섯 가지 ‘유형’의 시설을 그 대표적 명칭에 의해 열거한 것으로서, 결국 일종의 예시적 규정으로 볼 수 있다. 그런데 위와 같은 유형의 열거만으로는 어떠한 시설이 ‘입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설’에 해당하는지 알기 어려우므로, 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다.
나. 청구인이 운영한 예식장은 문화 및 집회시설의 하나로서 회의장 또는 산업전시장 용도로 곧바로 전용될 수 있는 시설을 갖추고 주말 및 공휴일에 한하여 예식장으로 활용한 것일 뿐이다. 이러한 복합적인 사용목적을 지닌 ‘집회장’에 대해서까지 전적으로 예식장으로만 사용되는 시설과 동일하게 처벌하는 것은 과잉금지원칙 및 유추해석금지원칙에 반한다.
다. 여러 문화 및 집회시설 중 ‘극장, 영화관, 음악당, 회의장, 산업전시장’이라는 다섯 종류의 시설에 대해서만 입주를 허용할 합리적 근거가 없다. 그러므로 심판대상조항은 직업의 자유 및 재산권을 침해한다.
라. 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항만으로는 어떠한 시설이 지식산업센터에 입주할 수 있는 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설로 규정될지 알 수 없으므로 포괄위임금지원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 이 사건 명령·규칙조항에 대한 심판청구
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구는 그 심판의 대상이 재판의 전제가 되는 법률이지, 대통령령이나 부령 등의 하위법령은 심판의 대상이 될 수 없다(헌재 2010. 6. 24. 2007헌바101등; 헌재 2015. 7. 30. 2013헌바416 참조).
이 사건 심판청구 중 이 사건 명령·규칙조항 부분은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는 대통령령 및 부령을 대상으로 한 것이어서 부적법하다.
나. 이 사건 법률조항에 대한 심판청구
(1) 쟁점
이 사건 법률조항은 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설의 종류 중 하나로 ‘그 밖에 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설’을 규정하여 입주 가능한 시설의 구체적 범위를 하위규범에 위임하고 있다. 이 사건 법률조항에 따른 입주대상시설이 아닌 용도로 지식산업센터를 활용하는 자는 형사처벌을 받게 되므로(산업집적법 제28조의7 제1항 제3호, 제53조 제3호), 이 사건 법률조항이 죄형법정주의 및 포괄위임금지원칙에 위반되는지 판단하기로 한다.
청구인은 이 사건 시행규칙조항에 규정된 ‘극장, 영화관, 음악당, 회의장, 산업전시장’의 범위가 불분명하므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되고, 예식장이 이에 포함되지 않는다고 보는 것은 유추해석금지원칙에 반하며, 지식산업센터에 입주가 허용되는 문화 및 집회시설을 위 다섯 가지 시설로 제한하고 임차공간을 주로 회의장 또는 산업전시장으로 사용하면서 주말 및 공휴일에 한하여 예식장으로 사용하는 경우까지 처벌하는 것은 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유와 재산권을 침해한다고 주장한다. 그런데 위와 같은 청구인의 주장은 이 사건 법률조항이 아니라 이 사건 시행규칙조항의 위헌성을 주장하는 것에 불과하므로 별도로 판단하지 않기로 한다.
(2) 죄형법정주의 및 포괄위임금지원칙 위반 여부
(가) 죄형법정주의 및 포괄위임금지원칙
헌법은 제12조 제1항 후문과 제13조 제1항 전단에서 죄형법정주의를 천명하고 있다. 죄형법정주의는 자유주의, 권력분립, 법치주의 및 국민주권의 원리에 입각한 것으로서 무엇이 범죄이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인가는 반드시 국민의 대표로 구성된 입법부가 제정한 법률로써 정하여야 한다는 원칙을 의미한다. 그런데 현대국가의 사회적 기능증대와 사회현상의 복잡화에 따라 처벌법규를 모두 입법부에서 제정한 법률만으로 정할 수는 없기 때문에 합리적인 이유가 있으면 예외적으로 이를 위임하는 것이 허용된다. 범죄와 형벌에 관한 사항에 있어서도 위임입법의 근거와 한계에 관하여 정하고 있는 헌법 제75조가 적용된다. 헌법 제75조는 위임입법의 근거를 마련하는 한편 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 특히 형벌법규가 구성요건의 일부를 하위법령에 위임하는 경우에는 죄형법정주의의 원칙상 그 위임에 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있을 것이 요구되며, 이러한 경우에도 법률에서 처벌대상 행위가 어떠한 것일지 예측할 수 있을 정도로 그 구성요건이 구체적으로 규정되어야 한다. 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌바109).
(나) 위임의 필요성
기업, 연구소 및 기업지원시설 등 일정한 시설을 일정 지역에 집중함으로써 상호연계를 통하여 상승효과를 만들어 내는 집합체를 형성하려는 산업집적법의 입법목적을 고려할 때, 지식산업센터에 입주할 수 있는 지원시설을 입주업체의 생산성 향상에 직·간접적으로 기여할 수 있는 시설로 한정할 필요성이 인정된다. 지식산업센터에 입주할 수 있는 지원시설에 제한이 없으면, 입주업체의 생산성 향상에 대한 기여 정도가 낮거나, 입주업체의 생산 활동과 무관하거나, 오히려 입주업체의 생산 활동에 지장을 줄 수 있는 시설까지 입주할 수 있게 되어 일정한 공간의 효율적·집중적인 활용이라는 목적을 달성할 수 없게 되기 때문이다.
그런데 어떠한 시설이 입주업체의 생산성 향상에 더욱 기여하여 산업의 집적을 달성할 수 있는지는 지식산업센터에 대한 입지수요, 지식산업센터에 입주하고자 하는 사업자의 특성 및 관련 산업분야의 성격, 지식산업센터가 위치한 지역의 전반적인 경제사정, 지역별 인력수급 상황, 입주업체 직원들의 일반적인 수요 등 다양한 요소에 영향을 받는다. 이러한 요소들은 전문적·기술적 판단 및 정책적 고려가 요구될 뿐만 아니라 시기에 따라 수시로 변화될 가능성도 있다. 그러므로 지식산업센터에 입주할 수 있는 지원시설의 범위를 미리 경직성이 강한 법률로써 일일이 정하기보다는, 가변적 경제현실 등에 맞춰 탄력적이고 즉각적인 대응을 할 수 있도록 하위법령에 위임할 필요성이 인정된다.
(다) 예측가능성
산업집적법 제28조의5 제1항은 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설로 제조업, 지식기반산업, 정보통신산업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업을 운영하기 위한 시설(제1호), ‘벤처기업육성에 관한 특별조치법’ 제2조 제1항에 따른 벤처기업을 운영하기 위한 시설(제2호), 그 밖에 입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설(이 사건 법률조항)을 열거하고 있다.
이 사건 법률조항은 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설에 관해 ‘입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설’이라는 개념요소를 규정하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 그 문언상 하위규범에 규정될 입주 가능한 시설이 입주업체의 생산 활동을 지원할 수 있는 시설에 한정될 것임을 분명히 하고 있다. 또한, 산업집적법 제28조의5 제1항 제1호, 제2호는 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설을 제조업, 지식기반산업, 정보통신산업, 벤처기업을 운영하기 위한 시설 등으로 제한하고 있으므로, 이 사건 법률조항에 규정된 ‘입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설’도 같은 취지의 제한을 받는 것이라고 할 수 있다.
산업집적법은 산업의 집적을 활성화하고 공장의 원활한 설립을 지원하며 산업입지 및 산업단지를 체계적으로 관리함으로써 지속적인 산업발전 및 균형 있는 지역발전을 통하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 하는바(산업집적법 제1조), ‘산업집적’은 기업, 연구소, 대학 및 기업지원시설이 일정 지역에 집중함으로써 상호연계를 통하여 상승효과를 만들어 내는 집합체를 형성하는 것을 말한다(산업집적법 제2조 제6호). 그 중 ‘지식산업센터’는 동일 건축물에 제조업, 지식산업 및 정보통신사업을 영위하는 자와 지원시설이 복합적으로 입주할 수 있는 다층형 집합건축물로서(산업집적법 제2조 제13호), 수평적 형태의 산업단지가 한 건물에 입지할 수 있도록 함으로써 도시 내 산업시설의 입지조건을 향상시키고, 도시환경을 개선하며, 쾌적한 작업환경을 마련하여 산업시설의 생산성을 도모하는 데 그 제도적 취지가 있다.
이러한 산업집적법의 입법목적 및 지식산업센터의 제도적 취지를 비롯해 앞서 살펴본 이 사건 법률조항 및 관련조항의 문언 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 법률조항의 위임에 따라 하위규범에 규정될 ‘입주업체의 생산 활동을 지원하기 위한 시설’에는 입주업체 직원의 복지나 편의에 상당한 기여를 할 수 있는 시설, 입주업체의 생산품을 사용하거나 판매하는 등의 방법으로 입주업체의 생산 활동을 직접적으로 지원할 수 있는 시설 등이 포함될 것이고, 그 밖에 입주업체의 생산 활동과 무관하거나 오히려 이에 지장을 줄 수 있는 시설 또는 입주업체의 생산 활동에 일정 부분 기여할 수 있더라도 효율적이고 집약적인 공간 활용의 관점에서 지식산업센터에 입주하기에 적합하지 않다고 판단되는 시설은 제외될 것임을 예측할 수 있다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 지식산업센터에 입주할 수 있는 지원시설을 하위법령에 위임하고 있지만, 위임한 사항에 대하여 전혀 예측할 수 없을 정도로 포괄적으로 위임하고 있다고 보기는 어렵다.
(라) 소결론
따라서 이 사건 법률조항은 죄형법정주의 및 포괄위임금지원칙에 위반되지 않는다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 청구인의 나머지 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미