헌법재판소
2020헌마412
공직선거법 제25조 제3항 별표 1 등 위헌확인
결정일: 2023년 10월 26일
결정요지
선거구 획정 경위와 분할 획정 관련 지역의 인접성, 생활환경이나 교통, 교육환경 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항은 선거구 간 인구편차를 줄이면서 기존의 선거구 변동으로 인한 혼란을 최소화하고 농산어촌의 지역대표성을 반영하기 위한 것으로서 부득이하다고 보이고, 국회가 위 지역 선거인들의 정치참여기회를 박탈할 의도나 특정 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다고까지 보기 어렵다. 한편, 이 사건 특례조항은 입법자가 스스로, 선거구 일부 분할을 금지하는 공직선거법 제25조 제1항에 대한 예외를 인정한 것이므로, 두 규범 사이에 충돌 문제가 발생한다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항이 자의적인 선거구획정으로 청구인들의 선거권과 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.
참조조문
헌법 제11조
헌법재판소법 제68조 제1항
공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 제25조 제1항
헌법재판소법 제68조 제1항
공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 제25조 제1항
결정 전문
【당 사 자】
청 구 인[별지] 청구인 명단과 같음
【주 문】
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2020헌마412
[별지] 기재 청구인 1 내지 15는 전라남도 순천시에 주민등록을 마친 선거인들이다.
2020. 3. 11. 법률 제17070호로 개정된 공직선거법 부칙 제2조 제1항은 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부 분할을 금지하는 공직선거법 제25조 제1항 제2호의 규정에도 불구하고 제21대 국회의원선거에 한하여 전라남도 순천시의 일부를 분할하여 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’에 편입할 수 있도록 규정하였고, 같은 법 제25조 제3항 별표 1 국회의원지역선거구구역표(이하 ‘국회의원선거구구역표’라 한다)에서는 전라남도 순천시 해룡면을 순천시의 다른 지역들과 분리하여 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’에 속하도록 하였다.
이에 위 청구인들은 위와 같은 선거구획정이 청구인들의 선거권과 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2020. 3. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2020헌마442
[별지] 기재 청구인 16 내지 26은 전라남도 순천시에 주민등록을 마친 선거인들이고, 그 중 청구인 김△△은 2020. 4. 15. 실시될 제21대 국회의원선거에서 ○○당 소속으로 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군갑선거구’에 후보자 등록을 마친 사람이다.
위 청구인들은 전라남도 순천시 일부를 분할하여 선거구를 획정한 공직선거법(2020. 3. 11. 법률 제17070호로 개정된 것) 제25조 제3항 별표 1 중 ‘전라남도
순천시광양시곡성군구례군갑선거구’ 및 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’ 부분과 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부 분할을 금지하는 공직선거법 제25조 제1항 제2호의 규정에도 불구하고 제21대 국회의원선거에 한하여 순천시 일부를 분할하여 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’에 편입시킬 수 있도록 규정한 공직선거법 부칙(2020. 3. 11. 법률 제17070호) 제2조 제1항 중 ‘전라남도 순천시’에 관한 부분이 청구인들의 선거권과 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2020. 3. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2020헌마464
[별지] 기재 청구인 27은 순천시에 주민등록을 두고 있는 사람으로, 2020. 4. 15. 실시될 예정인 제21대 국회의원선거에서 □□당 소속으로 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군갑선거구’에 후보자 등록을 마친 사람이다.
위 청구인은 전라남도 순천시 일부를 분할하여 선거구를 획정한 공직선거법(2020. 3. 11. 법률 제17070호로 개정된 것) 제25조 제3항 별표 1 중 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군갑선거구’ 및 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’ 부분과 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부 분할을 금지하는 공직선거법 제25조 제1항 제2호의 규정에도 불구하고 제21대 국회의원선거에 한하여 전라남도 순천시의 일부 분할을 허용할 수 있도록 규정한 공직선거법 부칙(2020. 3. 11. 법률 제17070호) 제2조 제1항 중 ‘전라남도 순천시’에 관한 부분이 청구인의 선거권과 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2020. 3. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 공직선거법(2020. 3. 11. 법률 제17070호로 개정된 것) 제25조 제3항 별표 1 중 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군갑선거구’ 및 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’ 부분(이하 ‘이 사건 선거구구역표’라 한다)과 공직선거법 부칙(2020. 3. 11. 법률 제17070호) 제2조 제1항 중 ‘전라남도 순천시’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 특례조항’이라 하고, 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공직선거법(2020. 3. 11. 법률 제17070호로 개정된 것)
제25조(국회의원지역구의 획정) ③ 국회의원지역구의 명칭과 그 구역은 별표 1과 같이 한다.
[별표 1] 국회의원지역선거구구역표 (지역구 : 253)
┌───────┬────────────────┐
│선 거 구 명 │선 거 구 역 │
├───────┴────────────────┤
│전라남도(지역구 : 10) │
├───────┬────────────────┤
│순천시광양시곡│순천시 승주읍, 서면, 황전면, 월 │
│성군구례군갑선│등면, 주암면, 송광면, 외서면, 낙│
│거구 │안면, 별량면, 상사면, 향동, 매곡│
│ │동, 삼산동, 조곡동, 덕연동, 풍덕│
│ │동, 남제동, 저전동, 장천동, 중앙│
│ │동, 도사동, 왕조1동, 왕조2동 │
├───────┼────────────────┤
│순천시광양시곡│순천시 해룡면, 광양시 일원, 곡 │
│성군구례군을선│성군 일원, 구례군 일원 │
│거구 │ │
└───────┴────────────────┘
공직선거법 부칙(2020. 3. 11. 법률 제17070호)
제2조(국회의원지역구획정에 관한 특례) ① 2020년 4월 15일에 실시하는 국회의원선거에서는 제25조 제1항에도 불구하고 농산어촌의 지역대표성 반영을 위하여 강원도 춘천시의 일부를 분할하여 강원도 춘천시철원군화천군양구군을국회의원지역구에, 전라남도 순천시의 일부를 분할하여 전라남도 순천시광양시곡성군구례군을국회의원지역구에 속하게 할 수 있다.
[관련조항]
공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것)
제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역구는 시ㆍ도의 관할구역 안에서 인구ㆍ행정구역ㆍ지리적 여건ㆍ교통ㆍ생활문화권 등을 고려하여 다음 각 호의 기준에 따라 획정한다.
1. 국회의원지역구 획정의 기준이 되는 인구는 선거일 전 15개월이 속하는 달의 말일 현재 「주민등록법」제7조 제1항에 따른 주민등록표에 따라 조사한 인구로 한다.
2. 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 할 수 없다. 다만, 인구범위(인구비례 2:1의 범위를 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 미달하는 자치구ㆍ시ㆍ군으로서 인접한 하나 이상의 자치구ㆍ시ㆍ군의 관할구역 전부를 합하는 방법으로는 그 인구범위를 충족하는 하나의 국회의원지역구를 구성할 수 없는 경우에는 그 인접한 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부를 분할하여 구성할 수 있다.
3. 청구인들의 주장
가. 2020헌마412
심판대상조항은, 전라남도 순천시를 분구하는 방법으로도 지역대표성을 확보할 수 있었음에도 전라남도의 다른 선거구들을 그대로 유지하기 위하여 순천시민들의 지역대표성을 희생시키고 자의적으로 선거구를 획정한 것으로서 청구인들의 평등권과 선거권의 본질적 내용을 침해한다. 또한 이 사건 특례조항은 공직선거법 제25조 제1항 제2호와 모순되므로 적법절차원칙에 위반된다.
나. 2020헌마442
심판대상조항은 공직선거법 제25조 제1항 제2호를 위반하여 자의적으로 선거구를 획정함으로써 주권자의 의사를 왜곡하여 국민주권주의에 위반되고, 청구인들의 선거권, 평등권을 침해하며, 순천시 해룡면에 주소를 둔 주민들의 정치참여 기회를 박탈하거나 입후보를 제한하여 공무담임권을 침해한다.
다. 2020헌마464
심판대상조항은 공직선거법 제25조 제1항 제2호를 위반하여 사회ㆍ경제ㆍ행정적 유대감이 낮은 순천시 일부와 광양시 등을 하나의 선거구로 통합함으로써 선거원칙을 위반하고, 순천시민의 선거권, 평등권을 침해하며, 순천시 중 가장 인구가 많은 해룡면에 입후보할 기회를 박탈하여 청구인의 공무담임권을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점
(1) 심판대상조항은 전라남도 순천시 일부를 분할하여 그 중 일부는 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군갑선거구’에, 나머지는 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’에 편입시키고 있는바, 심판대상조항이 자의적인 선거구 획정으로 청구인들의 선거권과 평등권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
(2) 청구인들은 심판대상조항이 공무담임권을 침해하고 선거원칙이나 국민주권주의에 위반된다고 주장한다. 그러나 심판대상조항은 청구인들의 국회의원선거 입후보의 기회를 직접 제한하는 것은 아니고, 청구인들의 주장은 자의적인 선거구 획정으로 인한 선거권과 평등권의 침해 결과 발생하는 국민의 의사 왜곡 및 대의민주주의의 훼손에 관한 것이므로, 선거권 및 평등권 침해 여부에 대해 판단하는 이상 위와 같은 주장에 대해 별도로 판단하지 않는다.
나. 심판대상조항이 청구인들의 선거권과 평등권을 침해하는지 여부
(1) 국회의원선거에 있어 지역선거구를 정하는 문제는 기본적으로 입법자의 재량에 맡겨져 있으나, 선거구획정이 헌법적 통제로부터 자유로울 수는 없으며, 특정 지역의 선거인들이 자의적인 선거구획정으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 잃게 되었거나, 그들이 지지하는 후보가 당선될 가능성을 의도적으로 박탈당하고 있음이 입증되어 특정 지역의 선거인들에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 집단에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우, 즉 게리맨더링에 해당하는 경우에는, 그 선거구획정은 입법재량의 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다. 그리고 이를 판단함에 있어서는 사회적ㆍ지리적ㆍ역사적ㆍ경제적ㆍ행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한, 인접지역이 1개의 선거구를 구성하였는지 여부가 원칙적인 기준이 된다(헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등 참조).
(2) 제21대 국회의원선거구 획정 당시 전라남도 순천시는 인구증가로 선거구 조정이 불가피한 상황이었고, 국회의원선거구획정위원회(이하 ‘선거구획정위원회’라 한다)는 선거구 간 인구편차를 조정하기 위하여 전라남도 순천시를 갑ㆍ을선거구로 분할하고 전라남도의 다른 선거구들을 조정하는 선거구획정안을 국회에 제출하였다. 그런데 국회는 이러한 선거구획정이 기존 전라남도 선거구에 큰 변동을 초래하므로, 선거구 변동을 최소화하고 전라남도 순천시의 인구상한 문제를 해결하기 위하여 예외적으로 제21대 국회의원선거에 한하여 전라남도 순천시의 일부를 분할하도록 하였다. 이에 선거구획정위원회는 전라남도 순천시 해룡면을 순천시에서 분할하여 광양시, 곡성군, 구례군 일원 지역과 함께 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’에 편입시켰고, 순천시의 나머지 지역들은 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군갑선거구’에 편입시켰다. 이로 인해 전라남도 순천시는 독자적인 선거구를 상실하게 되었으나, 다른 전라남도 지역들의 선거구 변동은 최소화되었다.
위와 같은 선거구획정 경위와 전라남도 순천시와 ‘순천시광양시곡성군구례군갑ㆍ을선거구’에 속한 지역들과의 인접성, 생활환경이나 교통, 교육환경 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항은 선거구 간 인구편차를 줄이면서 기존의 선거구 변동으로 인한 혼란을 최소화하고 농산어촌의 지역대표성을 반영하기 위한 것으로 보이므로 부득이하다고 할 수 있고, 전라남도 순천시 해룡면과 통합되어 하나의 선거구를 형성한 광양시, 곡성군, 구례군의 지역들은 순천시와 생활환경이나 교통, 교육환경 등에 있어 다소 차이가 있다 하더라도 순천시와 인접한 곳으로 그 차이가 하나의 선거구를 형성하지 못할 정도로 현저하다고 보기는 어려우므로, 국회가 위 지역 선거인들의 정치참여기회를 박탈할 의도나 특정 선거인을 차별하고자 하는 의도를
가지고 있었다고까지 보기는 어렵다.
(3) 한편, 청구인들은 심판대상조항이 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부 분할을 금지하는 공직선거법 제25조 제1항 제2호의 내용과 배치되므로 위헌적인 선거구획정이라고 주장한다.
그러나 이 사건 특례조항은 공직선거법 제25조 제1항에 대한 예외로서 제21대 국회의원선거에 한하여 전라남도 순천시의 일부 분할을 허용하는 규정이므로, 전라남도 순천시의 제21대 국회의원선거구획정에 관해서는 이 사건 특례조항이 공직선거법 제25조 제1항보다 우선한다. 따라서 이 사건 선거구구역표가 전라남도 순천시를 일부 분할하여 선거구를 획정하였다고 하더라도 이는 입법자가 스스로 이 사건 특례조항을 두어 공직선거법 제25조 제1항에 대한 예외를 인정한 것에 근거한 것이므로 두 규범 사이에 충돌 문제가 발생한다고 보기는 어렵다.
설령 심판대상조항이 위 공직선거법 제25조 제1항 제2호의 규정 내용과 충돌되는 것으로 본다 하더라도, 어떤 법률조항의 내용이 다른 법률조항의 내용과 서로 충돌된다는 이유만으로 이들 법률조항이 헌법에 위반된다거나 바로 헌법문제가 발생하는 것은 아니다. 다만, 이들 법률조항들을 어떻게 조화롭게 해석할 것인가의 문제가 생길 뿐이다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마54; 헌재 1998. 11. 26. 96헌마74등 참조).
(4) 따라서 심판대상조항이 자의적인 선거구획정으로 청구인들의 선거권과 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.
5. 결론
그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미
[별지] 청구인 명단
(2020헌마412)
1. 김○○
2. 박○○
3. 박□□
4. 양○○
5. 임○○
6. 정○○
7. 김□□
청 구 인[별지] 청구인 명단과 같음
【주 문】
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2020헌마412
[별지] 기재 청구인 1 내지 15는 전라남도 순천시에 주민등록을 마친 선거인들이다.
2020. 3. 11. 법률 제17070호로 개정된 공직선거법 부칙 제2조 제1항은 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부 분할을 금지하는 공직선거법 제25조 제1항 제2호의 규정에도 불구하고 제21대 국회의원선거에 한하여 전라남도 순천시의 일부를 분할하여 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’에 편입할 수 있도록 규정하였고, 같은 법 제25조 제3항 별표 1 국회의원지역선거구구역표(이하 ‘국회의원선거구구역표’라 한다)에서는 전라남도 순천시 해룡면을 순천시의 다른 지역들과 분리하여 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’에 속하도록 하였다.
이에 위 청구인들은 위와 같은 선거구획정이 청구인들의 선거권과 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2020. 3. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2020헌마442
[별지] 기재 청구인 16 내지 26은 전라남도 순천시에 주민등록을 마친 선거인들이고, 그 중 청구인 김△△은 2020. 4. 15. 실시될 제21대 국회의원선거에서 ○○당 소속으로 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군갑선거구’에 후보자 등록을 마친 사람이다.
위 청구인들은 전라남도 순천시 일부를 분할하여 선거구를 획정한 공직선거법(2020. 3. 11. 법률 제17070호로 개정된 것) 제25조 제3항 별표 1 중 ‘전라남도
순천시광양시곡성군구례군갑선거구’ 및 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’ 부분과 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부 분할을 금지하는 공직선거법 제25조 제1항 제2호의 규정에도 불구하고 제21대 국회의원선거에 한하여 순천시 일부를 분할하여 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’에 편입시킬 수 있도록 규정한 공직선거법 부칙(2020. 3. 11. 법률 제17070호) 제2조 제1항 중 ‘전라남도 순천시’에 관한 부분이 청구인들의 선거권과 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2020. 3. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2020헌마464
[별지] 기재 청구인 27은 순천시에 주민등록을 두고 있는 사람으로, 2020. 4. 15. 실시될 예정인 제21대 국회의원선거에서 □□당 소속으로 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군갑선거구’에 후보자 등록을 마친 사람이다.
위 청구인은 전라남도 순천시 일부를 분할하여 선거구를 획정한 공직선거법(2020. 3. 11. 법률 제17070호로 개정된 것) 제25조 제3항 별표 1 중 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군갑선거구’ 및 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’ 부분과 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부 분할을 금지하는 공직선거법 제25조 제1항 제2호의 규정에도 불구하고 제21대 국회의원선거에 한하여 전라남도 순천시의 일부 분할을 허용할 수 있도록 규정한 공직선거법 부칙(2020. 3. 11. 법률 제17070호) 제2조 제1항 중 ‘전라남도 순천시’에 관한 부분이 청구인의 선거권과 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2020. 3. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 공직선거법(2020. 3. 11. 법률 제17070호로 개정된 것) 제25조 제3항 별표 1 중 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군갑선거구’ 및 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’ 부분(이하 ‘이 사건 선거구구역표’라 한다)과 공직선거법 부칙(2020. 3. 11. 법률 제17070호) 제2조 제1항 중 ‘전라남도 순천시’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 특례조항’이라 하고, 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공직선거법(2020. 3. 11. 법률 제17070호로 개정된 것)
제25조(국회의원지역구의 획정) ③ 국회의원지역구의 명칭과 그 구역은 별표 1과 같이 한다.
[별표 1] 국회의원지역선거구구역표 (지역구 : 253)
┌───────┬────────────────┐
│선 거 구 명 │선 거 구 역 │
├───────┴────────────────┤
│전라남도(지역구 : 10) │
├───────┬────────────────┤
│순천시광양시곡│순천시 승주읍, 서면, 황전면, 월 │
│성군구례군갑선│등면, 주암면, 송광면, 외서면, 낙│
│거구 │안면, 별량면, 상사면, 향동, 매곡│
│ │동, 삼산동, 조곡동, 덕연동, 풍덕│
│ │동, 남제동, 저전동, 장천동, 중앙│
│ │동, 도사동, 왕조1동, 왕조2동 │
├───────┼────────────────┤
│순천시광양시곡│순천시 해룡면, 광양시 일원, 곡 │
│성군구례군을선│성군 일원, 구례군 일원 │
│거구 │ │
└───────┴────────────────┘
공직선거법 부칙(2020. 3. 11. 법률 제17070호)
제2조(국회의원지역구획정에 관한 특례) ① 2020년 4월 15일에 실시하는 국회의원선거에서는 제25조 제1항에도 불구하고 농산어촌의 지역대표성 반영을 위하여 강원도 춘천시의 일부를 분할하여 강원도 춘천시철원군화천군양구군을국회의원지역구에, 전라남도 순천시의 일부를 분할하여 전라남도 순천시광양시곡성군구례군을국회의원지역구에 속하게 할 수 있다.
[관련조항]
공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것)
제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역구는 시ㆍ도의 관할구역 안에서 인구ㆍ행정구역ㆍ지리적 여건ㆍ교통ㆍ생활문화권 등을 고려하여 다음 각 호의 기준에 따라 획정한다.
1. 국회의원지역구 획정의 기준이 되는 인구는 선거일 전 15개월이 속하는 달의 말일 현재 「주민등록법」제7조 제1항에 따른 주민등록표에 따라 조사한 인구로 한다.
2. 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 할 수 없다. 다만, 인구범위(인구비례 2:1의 범위를 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 미달하는 자치구ㆍ시ㆍ군으로서 인접한 하나 이상의 자치구ㆍ시ㆍ군의 관할구역 전부를 합하는 방법으로는 그 인구범위를 충족하는 하나의 국회의원지역구를 구성할 수 없는 경우에는 그 인접한 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부를 분할하여 구성할 수 있다.
3. 청구인들의 주장
가. 2020헌마412
심판대상조항은, 전라남도 순천시를 분구하는 방법으로도 지역대표성을 확보할 수 있었음에도 전라남도의 다른 선거구들을 그대로 유지하기 위하여 순천시민들의 지역대표성을 희생시키고 자의적으로 선거구를 획정한 것으로서 청구인들의 평등권과 선거권의 본질적 내용을 침해한다. 또한 이 사건 특례조항은 공직선거법 제25조 제1항 제2호와 모순되므로 적법절차원칙에 위반된다.
나. 2020헌마442
심판대상조항은 공직선거법 제25조 제1항 제2호를 위반하여 자의적으로 선거구를 획정함으로써 주권자의 의사를 왜곡하여 국민주권주의에 위반되고, 청구인들의 선거권, 평등권을 침해하며, 순천시 해룡면에 주소를 둔 주민들의 정치참여 기회를 박탈하거나 입후보를 제한하여 공무담임권을 침해한다.
다. 2020헌마464
심판대상조항은 공직선거법 제25조 제1항 제2호를 위반하여 사회ㆍ경제ㆍ행정적 유대감이 낮은 순천시 일부와 광양시 등을 하나의 선거구로 통합함으로써 선거원칙을 위반하고, 순천시민의 선거권, 평등권을 침해하며, 순천시 중 가장 인구가 많은 해룡면에 입후보할 기회를 박탈하여 청구인의 공무담임권을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점
(1) 심판대상조항은 전라남도 순천시 일부를 분할하여 그 중 일부는 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군갑선거구’에, 나머지는 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’에 편입시키고 있는바, 심판대상조항이 자의적인 선거구 획정으로 청구인들의 선거권과 평등권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
(2) 청구인들은 심판대상조항이 공무담임권을 침해하고 선거원칙이나 국민주권주의에 위반된다고 주장한다. 그러나 심판대상조항은 청구인들의 국회의원선거 입후보의 기회를 직접 제한하는 것은 아니고, 청구인들의 주장은 자의적인 선거구 획정으로 인한 선거권과 평등권의 침해 결과 발생하는 국민의 의사 왜곡 및 대의민주주의의 훼손에 관한 것이므로, 선거권 및 평등권 침해 여부에 대해 판단하는 이상 위와 같은 주장에 대해 별도로 판단하지 않는다.
나. 심판대상조항이 청구인들의 선거권과 평등권을 침해하는지 여부
(1) 국회의원선거에 있어 지역선거구를 정하는 문제는 기본적으로 입법자의 재량에 맡겨져 있으나, 선거구획정이 헌법적 통제로부터 자유로울 수는 없으며, 특정 지역의 선거인들이 자의적인 선거구획정으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 잃게 되었거나, 그들이 지지하는 후보가 당선될 가능성을 의도적으로 박탈당하고 있음이 입증되어 특정 지역의 선거인들에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 집단에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우, 즉 게리맨더링에 해당하는 경우에는, 그 선거구획정은 입법재량의 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다. 그리고 이를 판단함에 있어서는 사회적ㆍ지리적ㆍ역사적ㆍ경제적ㆍ행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한, 인접지역이 1개의 선거구를 구성하였는지 여부가 원칙적인 기준이 된다(헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등 참조).
(2) 제21대 국회의원선거구 획정 당시 전라남도 순천시는 인구증가로 선거구 조정이 불가피한 상황이었고, 국회의원선거구획정위원회(이하 ‘선거구획정위원회’라 한다)는 선거구 간 인구편차를 조정하기 위하여 전라남도 순천시를 갑ㆍ을선거구로 분할하고 전라남도의 다른 선거구들을 조정하는 선거구획정안을 국회에 제출하였다. 그런데 국회는 이러한 선거구획정이 기존 전라남도 선거구에 큰 변동을 초래하므로, 선거구 변동을 최소화하고 전라남도 순천시의 인구상한 문제를 해결하기 위하여 예외적으로 제21대 국회의원선거에 한하여 전라남도 순천시의 일부를 분할하도록 하였다. 이에 선거구획정위원회는 전라남도 순천시 해룡면을 순천시에서 분할하여 광양시, 곡성군, 구례군 일원 지역과 함께 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군을선거구’에 편입시켰고, 순천시의 나머지 지역들은 ‘전라남도 순천시광양시곡성군구례군갑선거구’에 편입시켰다. 이로 인해 전라남도 순천시는 독자적인 선거구를 상실하게 되었으나, 다른 전라남도 지역들의 선거구 변동은 최소화되었다.
위와 같은 선거구획정 경위와 전라남도 순천시와 ‘순천시광양시곡성군구례군갑ㆍ을선거구’에 속한 지역들과의 인접성, 생활환경이나 교통, 교육환경 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항은 선거구 간 인구편차를 줄이면서 기존의 선거구 변동으로 인한 혼란을 최소화하고 농산어촌의 지역대표성을 반영하기 위한 것으로 보이므로 부득이하다고 할 수 있고, 전라남도 순천시 해룡면과 통합되어 하나의 선거구를 형성한 광양시, 곡성군, 구례군의 지역들은 순천시와 생활환경이나 교통, 교육환경 등에 있어 다소 차이가 있다 하더라도 순천시와 인접한 곳으로 그 차이가 하나의 선거구를 형성하지 못할 정도로 현저하다고 보기는 어려우므로, 국회가 위 지역 선거인들의 정치참여기회를 박탈할 의도나 특정 선거인을 차별하고자 하는 의도를
가지고 있었다고까지 보기는 어렵다.
(3) 한편, 청구인들은 심판대상조항이 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부 분할을 금지하는 공직선거법 제25조 제1항 제2호의 내용과 배치되므로 위헌적인 선거구획정이라고 주장한다.
그러나 이 사건 특례조항은 공직선거법 제25조 제1항에 대한 예외로서 제21대 국회의원선거에 한하여 전라남도 순천시의 일부 분할을 허용하는 규정이므로, 전라남도 순천시의 제21대 국회의원선거구획정에 관해서는 이 사건 특례조항이 공직선거법 제25조 제1항보다 우선한다. 따라서 이 사건 선거구구역표가 전라남도 순천시를 일부 분할하여 선거구를 획정하였다고 하더라도 이는 입법자가 스스로 이 사건 특례조항을 두어 공직선거법 제25조 제1항에 대한 예외를 인정한 것에 근거한 것이므로 두 규범 사이에 충돌 문제가 발생한다고 보기는 어렵다.
설령 심판대상조항이 위 공직선거법 제25조 제1항 제2호의 규정 내용과 충돌되는 것으로 본다 하더라도, 어떤 법률조항의 내용이 다른 법률조항의 내용과 서로 충돌된다는 이유만으로 이들 법률조항이 헌법에 위반된다거나 바로 헌법문제가 발생하는 것은 아니다. 다만, 이들 법률조항들을 어떻게 조화롭게 해석할 것인가의 문제가 생길 뿐이다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마54; 헌재 1998. 11. 26. 96헌마74등 참조).
(4) 따라서 심판대상조항이 자의적인 선거구획정으로 청구인들의 선거권과 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.
5. 결론
그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미
[별지] 청구인 명단
(2020헌마412)
1. 김○○
2. 박○○
3. 박□□
4. 양○○
5. 임○○
6. 정○○
7. 김□□