2021헌바97

【당 사 자】
청 구 인염○○
국선대리인 변호사 나연찬
당해사건춘천지방법원 2020구합82 부당이득금환수고지처분취소
【주 문】
구 국민건강보험법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것) 제60조 제1항 중 ‘현역병’에 관한 부분, 구 국민건강보험법(2016. 3. 22. 법률 제14084호로 개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것) 제60조 제2항 중 ‘현역병’에 관한 부분 및 국민건강보험법 부칙(2018. 12. 11. 법률 제15874호) 제4조 중 ‘현역병’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 국민건강보험의 피부양자 자격을 유지하던 중 현역병으로 복무하게 되었고, 현역병 복무 기간 동안 보험급여의 정지를 규정한 국민건강보험법 제54조 제3호, 제6조 제2항 제2호에 따라 2016. 4. 15.부터 2018. 1. 13.까지 보험급여가 정지되었다.
청구인은 위 보험급여 정지 기간 중인 2018. 1. 6. 의사의 처방전을 받아 당뇨병 소모성 재료를 구입하였고, 이에 대하여 국민건강보험공단(이하 ‘공단’이라 한다)은 보험급여를 실시하여 72,900원의 요양비를 부담하였다.
나. 그 후 공단은 ‘청구인이 보험급여 정지 기간 중에 부당한 방법으로 보험급여를 받았다’는 이유로 국민건강보험법 제57조 제1항에 근거하여 2018. 4. 9. 청구인에 대해 청구인이 지급받은 보험급여(요양비) 72,900원을 부당이득금으로 환수하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
다. 청구인은 2018. 4. 26. 공단에 이 사건 처분에 대한 이의신청을 하였으나 공단은 2018. 7. 27. 이를 기각하였고, 청구인은 다시 건강보험분쟁조정위원회에 심판청구를 제기하였으나 위 위원회는 2019. 10. 31. 청구인의 청구를 기각하였다.
이에 청구인은 춘천지방법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2021. 3. 23. 기각되었고(춘천지방법원 2020구합82), 현재 항소심 계속 중에 있다[서울고등법원(춘천) 2021누147].
라. 한편 청구인에게 적용된 구 국민건강보험법 제60조는 현역병에 대한 공단의 요양비 지급 규정을 두고 있지 않았으나, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정된 국민건강보험법 제60조는 현역병의 제49조에 따른 요양비 또한 공단이 국방부장관으로부터 예탁 받아 지급할 수 있다는 내용을 규정하였다. 다만, 부칙 제4조는 위 개정법을 개정법 시행 후 최초로 제49조 제1항에 따라 질병 등에 대하여 요양을 받은 경우부터 적용하도록 규정하였다.
마. 청구인은 위 1심(춘천지방법원 2020구합82) 계속 중 공단이 현역병의 요양비를 지급할 수 있다는 내용을 규정하지 아니한 구 국민건강보험법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것) 제60조 제1항 및 구 국민건강보험법(2016. 3. 22. 법률 제14084호로 개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것) 제60조 제2항, 공단이 현역병의 요양비를 지급할 수 있도록 규정한 개정법을 개정법 시행일인 2019. 6. 12. 시행 후 최초로 질병 등에 대하여 요양을 받은 경우부터 적용하도록 규정한 국민건강보험법 부칙(2018. 12. 11. 법률 제15874호) 제4조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2021. 3. 23. 기각되자(춘천지방법원 2020아8), 2021. 4. 28. 위 조항들에 대한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 구 국민건강보험법 제60조 제1항, 제2항과 국민건강보험법 부칙(2018. 12. 11. 법률 제15874호) 제4조에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 당해 사건은 ‘현역병의 요양비’와 관련된 것이므로 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은, 구 국민건강보험법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것) 제60조 제1항 중 ‘현역병’에 관한 부분, 구 국민건강보험법(2016. 3. 22. 법률 제14084호로 개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것) 제60조 제2항 중 ‘현역병’에 관한 부분(이하 위 두 조항을 합쳐 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 국민건강보험법 부칙(2018. 12. 11. 법률 제15874호) 제4조 중 ‘현역병’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 하고, ‘이 사건 법률조항’과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 국민건강보험법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것)
제60조(현역병 등에 대한 요양급여비용의 지급) ① 공단은 제54조 제3호 및 제4호에 해당하는 사람이 요양기관에서 대통령령으로 정하는 치료 등(이하 이 조에서 “요양급여”라 한다)을 받은 경우 그에 따라 공단이 부담하는 비용(이하 이 조에서 “요양급여비용”이라 한다)을 법무부장관ㆍ국방부장관ㆍ경찰청장ㆍ소방청장 또는 해양경찰청장으로부터 예탁 받아 지급할 수 있다. 이 경우 법무부장관ㆍ국방부장관ㆍ경찰청장ㆍ소방청장 또는 해양경찰청장은 예산상 불가피한 경우 외에는 연간(年間) 들어갈 것으로 예상되는 요양급여비용을 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 공단에 예탁하여야 한다.
구 국민건강보험법(2016. 3. 22. 법률 제14084호로 개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것)
제60조(현역병 등에 대한 요양급여비용의 지급) ② 요양급여와 요양급여비용에 관한 사항은 제41조, 제41조의4, 제42조, 제42조의2, 제44조부터 제48조까지, 제55조 및 제56조를 준용한다.
국민건강보험법 부칙(2018. 12. 11. 법률 제15874호)
제4조(요양비 지급에 관한 적용례) 제60조의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제49조 제1항에 따라 질병ㆍ부상ㆍ출산 등에 대하여 요양을 받거나 요양기관이 아닌 장소에서 출산한 경우부터 적용한다.
[관련조항]
국민건강보험법(2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정된 것)
제60조(현역병 등에 대한 요양급여비용 등의 지급) ① 공단은 제54조 제3호 및 제4호에 해당하는 사람이 요양기관에서 대통령령으로 정하는 치료 등(이하 이 조에서 “요양급여”라 한다)을 받은 경우 그에 따라 공단이 부담하는 비용(이하 이 조에서 “요양급여비용”이라 한다)과 제49조에 따른 요양비를 법무부장관ㆍ국방부장관ㆍ경찰청장ㆍ소방청장 또는 해양경찰청장으로부터 예탁 받아 지급할 수 있다. 이 경우 법무부장관ㆍ국방부장관ㆍ경찰청장ㆍ소방청장 또는 해양경찰청장은 예산상 불가피한 경우 외에는 연간(年間) 들어갈 것으로 예상되는 요양급여비용과 요양비를 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 공단에 예탁하여야 한다.
② 요양급여, 요양급여비용 및 요양비 등에 관한 사항은 제41조, 제41조의4, 제42조, 제42조의2, 제44조부터 제47조까지, 제47조의2, 제48조, 제49조, 제55조, 제56조, 제56조의2 및 제59조 제2항을 준용한다.
구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것)
제49조(요양비) ① 공단은 가입자나 피부양자가 보건복지부령으로 정하는 긴급하거나 그 밖의 부득이한 사유로 요양기관과 비슷한 기능을 하는 기관으로서 보건복지부령으로 정하는 기관(제98조 제1항에 따라 업무정지기간 중인 요양기관을 포함한다)에서 질병ㆍ부상ㆍ출산 등에 대하여 요양을 받거나 요양기관이 아닌 장소에서 출산한 경우에는 그 요양급여에 상당하는 금액을 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 가입자나 피부양자에게 요양비로 지급한다.
구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되고, 2020. 4. 7. 법률 제17196호로 개정되기 전의 것)
제54조(급여의 정지) 보험급여를 받을 수 있는 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 기간에는 보험급여를 하지 아니한다. 다만, 제3호 및 제4호의 경우에는 제60조에 따른 요양급여를 실시한다.
1. 국외에 여행 중인 경우
2. 국외에서 업무에 종사하고 있는 경우
3. 제6조 제2항 제2호에 해당하게 된 경우
4. 교도소, 그 밖에 이에 준하는 시설에 수용되어 있는 경우
제74조(보험료의 면제) ① 공단은 직장가입자가 제54조 제2호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하면 그 가입자의 보험료를 면제한다. 다만, 제54조 제2호에 해당하는 직장가입자의 경우에는 국내에 거주하는 피부양자가 없을 때에만 보험료를 면제한다.
구 국민건강보험법(2016. 5. 29. 법률 제14183호로 개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것)
제6조(가입자의 종류) ② 모든 사업장의 근로자 및 사용자와 공무원 및 교직원은 직장가입자가 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 제외한다.
2.「병역법」에 따른 현역병(지원에 의하지 아니하고 임용된 하사를 포함한다), 전환복무된 사람 및 군간부후보생
3. 청구인의 주장
가. 이 사건 법률조항은 병역법에 따른 현역병(이하 ‘현역병’이라 한다)의 경우 국민건강보험법 제49조에 따른 요양비(이하 ‘요양비’라 한다)에 관한 보험급여를 공단으로부터 지급받을 수 있다는 내용을 규정하지 아니함으로써 현역병을 일반 국민건강보험 가입자와 비교하여 합리적인 이유 없이 차별하는 것이며, 또한 개정된 국민건강보험법 제60조 제1항, 제2항에서는 현역병의 경우에도 요양비에 관한 보험급여를 공단으로부터 받을 수 있도록 하였으나 이 사건 부칙조항이 개정법 시행 후 요양을 받은 경우에만 위 개정 규정을 적용할 수 있도록 함으로써 개정법 시행 전의 현역병을 개정법 시행 후의 현역병 및 일반 국민건강보험 가입자와 비교하여 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로서, 평등원칙에 위반된다.
나. 심판대상조항은 현역병을 일반 국민건강보험 가입자와 달리 취급함으로써 병역 이행으로 인한 불이익한 처우를 금지하는 헌법 제39조 제2항을 직접적으로 위반하고, 일반 국민건강보험에 가입된 가입자 또는 피부양자에게 적용되었던 요양비 항목의 의료 지원을 현역병에 대해 제한함으로써 헌법 제10조 인간의 존엄과 가치 및 헌법 제36조 제3항 보건권을 침해한다.
4. 제도 개관
가. 현역병에 대한 건강보험 적용 규정 연혁
국민건강보험법 제54조 제3호, 제6조 제2항 제2호에 의하여 현역병은 보험급여가 정지되고, 제74조 제1항에 의해 보험료가 면제된다. 이것은 이하 나.항에서 보는 바와 같이 현역병에 대하여는 국가가 ‘군보건의료에 관한 법률’ 등에 근거하여 별도의 의료지원을 하고 있으므로, 국민건강보험법과의 중복 적용을 통한 이중급여가 발생하지 않도록 하기 위한 취지이다.
현역병에 대한 보험급여의 정지 규정은 1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정된 구 국민건강보험법에서부터 존재하였던 것으로(제49조) 군복무기간 동안 발생한 질병ㆍ부상 등에 대한 의료보장은 국가책임으로 국가가 비용을 부담하여 의료서비스를 제공하고 있는 점이 고려된 것이라 할 수 있다.
공단이 현역병의 요양급여비용을 지급할 수 있다는 내용은 2004. 1. 29. 법률 제7144호로 개정된 구 국민건강보험법 제54조의2에서 처음 규정되었는바, 그 취지는 현역병 등 병역의무자가 요양기관에서 요양급여를 받은 경우에 공단이 그 요양비용을 국방부장관으로부터 예탁받아 처리할 수 있도록 하여 현역병 등이 민간병원에서 진료를 받는 경우에 그 경제적인 어려움을 덜어주도록 하려는 것이었다.
2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 구 국민건강보험법에서 현역병 등에 대한 요양급여비용의 지급 규정은 제60조로 이동되었고 그 내용은 큰 변화가 없었다.
그 후 현역병에게 더 많은 의료혜택을 제공하기 위하여 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정된 국민건강보험법(이하 ‘개정법’이라 한다) 제60조(이하 ‘개정된 법률조항’이라 한다)는 공단이 현역병의 ‘요양급여비용’뿐 아니라 ‘요양비’도 지급할 수 있도록 규정하였고, 다만 이 사건 부칙조항은 공단이 현역병의 요양비를 지급할 수 있도록 정한 개정된 법률조항은 개정법 시행 후 최초로 제49조 제1항에 따라 질병 등에 대하여 요양을 받은 경우부터 적용하도록 규정하였다.
나. 군보건의료에 관한 법률 등에 의한 국가의 의료지원
‘군보건의료에 관한 법률’(이하 ‘군보건의료법’이라 한다)은 군인 등의 건강한 군 생활을 위한 군보건의료 체계와 정책에 관한 사항을 규정함으로써 군인 등에게 양질의 보건의료서비스를 제공하고 군보건의료의 발전과 전력 증강에 이바지함을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 국가가 군보건의료에 관한 각종 시책, 법적ㆍ제도적 장치를 마련하고 이에 필요한 재원을 확보하도록 하고 있으며(제4조), 군보건의료법의 하위 법령으로 같은 법 시행령, 국방부훈령인 ‘국방 환자관리 훈령’, ‘군 건강증진 업무 훈령’ 등이 군보건의료에 관한 구체적인 사항을 규정하고 있다.
군보건의료법은 군인 등이 자신의 건강을 보호하고 증진하는 데 필요한 최적의 보건의료서비스를 받아야 한다고 규정하면서(제5조 제1항), 군보건의료기관의 장은 필요한 경우 의료법에 따른 의료기관에 환자의 치료 등을 의뢰하거나 위탁할 수 있고 군인등의 건강관리와 질병의 예방 및 치료를 위하여 의료법에 따른 의료기관과 협약을 체결하는 등 상호 협력체계를 구축할 수 있다고 규정하고 있다(제13조). ‘국방 환자관리 훈령’은 현역병에 대한 의료지원의 구체적인 내용을 규정하고 있는데, 현역병은 군보건의료기관에서 입원 및 외래, 응급진료를 무상으로 받는 것이 원칙이고(제7조), 민간의료기관 진료비가 지원되며(제39조, 제39조의2) 민간기관에서의 위탁진료가 적용된다(제40조).
다. 심판대상조항의 취지
국민건강보험법 제54조 제3호, 제6조 제2항 제2호에 의하여 현역병은 보험급여가 정지되고, 제74조 제1항에 의해 보험료가 면제되는바, 이것은 국가가 군보건의료법 등에 근거하여 현역병에게 무상의 의료지원을 하고 있으므로 현역병에 대하여 건강보험급여를 받도록 하는 것은 불필요할 뿐 아니라 수입원이 차단된 현역병에게 계속 보험료 납입의무를 부과하는 것도 적절하지 않기 때문으로, 국민건강보험법이 현역병의 건강보험급여와 관련해 취하고 있는 위와 같은 입장은 국민건강보험법의 제정 당시부터 현행법에 이르기까지 동일하다.
그럼에도 공단이 현역병의 요양급여비용을 지급할 수 있다는 내용이 2004. 1. 29. 법률 제7144호로 개정된 구 국민건강보험법 제54조의2에서 처음 규정되었던 취지는 현역병 등이 민간병원에서 진료를 받는 경우에 그 경제적인 어려움을 덜어주도록 하려는 취지이며, 이에서 더 나아가 개정된 법률조항이 공단이 현역병의 ‘요양급여비용’뿐 아니라 ‘요양비’도 지급할 수 있도록 규정한 것은 요양기관 외의 장소에서 이루어진 현역병 등의 의료기기 구입비용 등도 보장받을 수 있도록 함으로써 일반인과 현역병 등이 받을 수 있는 의료 보장의 형평성을 도모하려는 취지라고 할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항과 개정된 법률조항은 모두 수익적 조항임을 알 수 있다.
5. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 청구인은 이 사건 법률조항에서 현역병이 공단으로부터 요양비에 관한 지급을 받을 수 있도록 규정하지 않은 것이 일반 국민건강보험 가입자와의 관계에서 평등원칙을 위반하고 있다고 주장하므로 이에 대해 살펴본다. 또한 이 사건 부칙조항이 개정법 시행 후 요양을 받은 경우에만 개정된 법률조항을 적용할 수 있도록 함으로써 개정법 시행 전 요양을 받은 현역병을 개정법 시행 후 요양을 받은 현역병과 비교하여 합리적인 이유 없이 차별하고 있다고 주장하므로 이에 대해서도 살펴본다.
(2) 청구인은 심판대상조항이 헌법 제39조 제2항을 직접적으로 위반하는 것이라고 주장한다. 그러나 이 사건 법률조항이 현역병의 ‘요양비’에 관한 지급을 규정하지 않은 것은 후술하는 바와 같이 현역병에 대한 의료적 보장과 국민건강보험제도를 설계하는 과정에서 보험원리를 고려하여 한 입법이지, 현역병을 ‘병역의무 이행’을 이유로 일반 국민과 달리 취급하여 한 입법은 아니라는 점에서, 그리고 이 사건 부칙조항에 의해서도 공단으로부터 요양비를 지급받을 수 있는 현역병이 있다는 점에서, 심판대상조항은 헌법 제39조 제2항 위반과 직접적인 관계가 없다고 할 것이므로, 이 주장에 대하여는 판단하지 아니한다.
또한 헌법 제10조 인간의 존엄과 가치 및 제36조 제3항 보건권을 침해한다는 취지로도 주장하나, 이는 심판대상조항이 현역병으로 하여금 공단으로부터 ‘요양비’를 지급받을 수 없도록 하는 것의 부당함을 지적하는 것과 같으므로, 심판대상조항에 대하여 평등원칙 위반 여부를 판단하는 이상 위 주장에 대하여 별도로 판단하지 아니한다.
나. 평등원칙 위반 여부
(1) 이 사건 법률조항에 대한 판단
(가) 우선 현역병과 일반 국민건강보험 가입자가 동일한 비교집단인지 여부를 살펴본다.
(나) 국민의 인간다운 생활을 할 권리를 보장하기 위하여 국가가 시행하는 사회보장의 한 부분으로서 국가가 국민을 질병의 위험에서 보호하기 위하여 의료서비스를 제공하는 제도가 의료보장이다.
건강보험제도는 사회보험으로서 이 제도 하에서는 법이 정하는 요건을 충족시키는 국민에게 가입의무가 부과됨으로써 보험에의 가입이 법적으로 강제되며 보험법적 관계가 당사자의 의사와 관계없이 법률에 의하여 성립된다. 건강보험제도에 따른 건강보험 수급권은 사회보장 수급권의 하나에 속하고 헌법 제34조 제1항에 의한 인간다운 생활을 보장하기 위한 사회적 기본권에 속하며(헌재 2009. 11. 26. 2007헌마734 참조), 건강보험가입자는 자신의 소득에 비례하여 보험료를 납부하고 납부된 보험료가 가입자들에게 의료서비스를 제공하는데 필요한 재원이 된다.
한편 현역병에 대한 의료지원제도는 군복무기간 동안 현역병에게 발생한 질병ㆍ부상 등에 대한 의료보장은 국가책임으로 국가가 비용을 부담하여 무상의 의료서비스를 제공하는 것을 내용으로 하며, 건강보험제도와는 별개로 설계된 의료보장 제도이다. 이와 같이 일반 건강보험제도와 현역병에 대한 의료지원제도가 별개로 설계된 것은, 현역병은 국가의 보호, 감독 하에 있는 점, 현역병에 대한 의료보장체계를 일원화할 필요가 있는 점, 일반적으로 현역병은 보수가 낮아 보험료가 낮게 책정될 수밖에 없는데 복무 환경은 일반 국민에 비해 질병이나 부상 등이 발생할 확률이 상대적으로 높음에도 현역병을 일반 국민과 동일한 보험집단으로 구성한다면 보험재정이 위태로워질 수 있는 점, 만약 현역병에게 건강보험급여를 받도록 한다면 국가가 부담하여야 할 의료부담을 건강보험가입자들의 보험료에 전가하는 결과를 초래한다는 점 등을 고려하였다고 볼 수 있다.
다만 이와 같이 일반 건강보험제도와 현역병에 대한 의료지원제도가 별개로 설계되어 운영됨에도, 국민건강보험법은 현역병에 대한 ‘요양급여비용’ 지급 규정(이 사건 법률조항)과 ‘요양비’ 지급 규정(개정된 법률조항)을 순차적으로 추가함으로써 현역병에 대한 의료지원을 확대하는 방향을 취해 왔다. 이것은 현역병에 대한 의료지원을 건강보험제도에 편입시키는 것이 아니라, 기존의 현역병에 대한 별도의 의료지원제도를 유지하면서 현역병의 복지를 위해 의료지원 혜택을 확대한 것으로, 그 재원은 예탁 받은 국가의 예산으로 하되 그 지급업무는 공단의 인적ㆍ물적 시설을 이용하는 방식을 취한 것이다.
현역병에 대한 군보건의료법상의 무상의 의료지원은 물론이고 국민건강보험법에 근거 규정을 둔 ‘요양급여비용’ 지급이나 ‘요양비’ 지급까지도, 모두 순수하게 사회정책적 목적에서 주어지는 의료지원으로, 현역병은 별도의 자기기여 없이 국가의 예산을 재원으로 의료지원을 받을 수 있는 자격을 얻게 된다.
(다) 이러한 양자 간의 차이점을 종합하면 현역병과 일반 건강보험가입자는 의료보장의 근거가 되는 기본 법률, 재원조달방식, 자기기여 여부 등에서 명확히 구분되므로, 현역병과 건강보험가입자는 차별이 문제되는 비교집단이라고 보기 어렵다.
(라) 따라서 이 사건 법률조항에 대해서는 평등원칙이 문제된다고 볼 수 없다.
(2) 이 사건 부칙조항에 대한 판단
(가) 개정된 법률조항은 현역병에게 더 많은 의료지원 혜택을 제공하기 위한 목적으로 공단이 현역병의 ‘요양급여비용’뿐 아니라 ‘요양비’도 지급할 수 있도록 규정하였는데, 이 사건 부칙조항은 개정된 법률조항을 개정법 시행 후 최초로 제49조 제1항에 따라 질병 등에 대하여 요양을 받은 경우부터 적용하도록 규정함으로써 개정법 시행 전 요양을 받은 현역병과 개정법 시행 후 요양을 받은 현역병을 차별취급하고 있다.
(나) 헌법상 평등원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 사항이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지 않는다. 말하자면 국가는 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는 길을 선택할 수 있어야 한다. 그것이 허용되지 않는다면 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적인 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐만 아니라 평등원칙이 실현하고자 하는 가치에도 어긋나기 때문이다(헌재 1991. 2. 11. 90헌가27; 헌재 2005. 9. 29. 2004헌바53 등 참조).
또한 제도의 단계적 개선을 추진하는 경우에 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 사항이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것에는 입법형성의 자유가 인정되고(헌재 2015. 10. 21. 2012헌바367 참조), 입법목적, 사회실정, 법률의 개정이유나 경위 등을 참작하여 시혜적 소급입법을 할 것인지 여부에 관하여 입법자가 한 판단은 존중되어야 하기에 그 결정이 합리적 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다(헌재 2010. 2. 25. 2007헌바131등; 헌재 2012. 5. 31. 2009헌마553; 헌재 2015. 10. 21. 2012헌바367 참조).
개정된 법률조항은 현역병의 ‘요양비’ 지급에 관하여 아무런 규정을 두지 않았던 이 사건 법률조항을 개선한 입법에 해당한다. 입법자는 공단이 현역병에 대하여 ‘요양급여비용’을 지급하는 이 사건 법률조항에서 더 나아가 ‘요양비’도 지급할 수 있도록 하는 개정된 법률조항을 통해 군보건의료법에 따라 국가로부터 별도의 의료지원을 받는 현역병에게 일반인의 건강보험급여에 준하는 보장을 받을 수 있도록 하는 입법을 한 것이다. 이처럼 현역병의 ‘요양비’를 공단이 지급할 수 있도록 하는 제도를 도입하는 것은 시혜적인 개선입법이므로, 이를 소급할 것인지 여부는 입법재량의 문제로서 그 판단은 일차적으로 입법기관에 맡겨져 있다.
공단과 국방부 사이의 현역병 요양비 정산 절차는, 공단이 요양비 지급대상 여부를 검토한 후 인정되면 현역병에게 일단 요양비를 지급하고, 정산대상 발췌 및 결정을 하여 국방부에 통보하면, 국방부가 정산을 하는 구조이다. 공단은 요양비 지급대상인지 여부를 결정할 때에는 당사자로부터 제출받은 세금계산서, 처방전 등 각종 서류를 검토하게 된다(국민건강보험법 시행규칙 제23조 제3항). 만약 요양을 받은 일자를 한정하지 않고 과거의 모든 요양에 대하여 요양비를 지급하는 것으로 개정된 법률조항을 소급하여 적용한다면, 해당 건수가 상당할 것이며 상당한 기간이 경과된 진료 및 구입이기 때문에 이와 관련한 서류가 제대로 갖추어지지 않은 경우가 많을 것이고, 그동안 요양비 관련 법령이 수차례 변경되었다는 점까지 고려한다면, 요양비 지급대상 여부를 확인하여야 하는 공단 및 국방부의 행정 부담이 상당할 것을 예상할 수 있다.
또한 공단의 청구에 따라 공단에 요양비를 지급해야 하는 국가(법 제60조 제1항 후단, 제49조, 시행령 제27조 제2항, 제4항)가 안게 되는 재정적 부담이 어느 정도로 늘어날지 가늠하기 어렵다.
입법자는 위와 같은 문제를 종합적으로 고려하여 개정법 시행 후 최초로 요양을 받은 경우부터 개정된 법률조항을 적용하기로 하는 입법정책적 결단을 내린 것으로, 이러한 입법적 결정이 입법재량의 한계를 벗어나 현저히 자의적인 것이라고 보기 어렵다.
(다) 따라서 이 사건 부칙조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
6. 결론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식