헌법재판소
2020헌마1009
주택시장 안정을 위한 관리방안 중 1. (1) (적용시기) 등 위헌확인
결정일: 2024년 3월 28일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사건2020헌마1009 주택시장 안정을 위한 관리방안 중 1. (1) (적용시기) 등 위헌확인
청구인별지 1 청구인 명단과 같음
공동심판참가인별지 2 공동심판참가인 명단과 같음
피청구인1. 국토교통부장관
2. 금융위원회위원장
대리인 정부법무공단
담당변호사 류태경, 김완기, 안현주
3. 기획재정부장관
선고일2024. 3. 28.
【주 문】
1. 청구인 1 내지 12와 공동심판참가인들의 주택임대차보호법(2020. 7. 31. 법률 제17470호로 개정된 것) 제6조의3 제1항, 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분, 민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정된 것) 제5조 제2항, 구 민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2021. 3. 16. 법률 제17944호로 개정되기 전의 것) 제6조 제5항에 대한 심판청구를 모두 기각한다.
2. 청구인 1 내지 12와 공동심판참가인들의 나머지 심판청구 및 청구인 13 내지 21의 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 정부는 2020. 6. 17. 관계부처 합동(국토교통부, 기획재정부, 금융위원회)으로 ‘주택시장 안정을 위한 관리방안’(이하 ‘이 사건 대책’이라 한다)을 발표하였다. 이 사건 대책은 경기, 인천, 대전, 청주에 대하여 조정대상지역과 투기과열지구를 추가로 지정하고, 주택 매매·임대사업자에 대한 주택담보대출을 금지하며, 법인이 보유한 주택에 대한 종합부동산세 공제 폐지와 법인이 2020. 6. 18. 이후 조정대상지역에 8년 장기임대등록하는 주택에 대한 종합부동산세 과세 등을 그 내용으로 하였다.
금융위원회는 이 사건 대책에 대한 후속조치로 2020. 6. 30. ‘주택시장 안정을 위한 관리방안(6. 17.) 관련 행정지도’를 발표하고, 은행연합회 등 관련규정 적용대상 금융회사를 상대로 규제지역 내 가계 주택담보대출 취급 시 전입·처분 요건 강화에 관한 사항과 주택 임대·매매사업자에 대한 주택담보대출 취급 금지에 관한 내용을 담은 ‘주택담보대출에 대한 리스크 관리 기준 금융행정지도 변경 시행’이라는 공문을 발송하였다.
나. 청구인들은 이 사건 대책에 따른 조정대상지역 및 투기과열지구의 지정·효력 발생일인 2020. 6. 19. 이전에 조정대상지역 및 투기과열지구에 해당하지 않은 지역의 주택을 매수 또는 분양받았거나, 주택 임대사업자 또는 이들의 헌법소원심판청구를 후원하려는 자들로, 이 사건 대책 중 조정대상지역 및 투기과열지구의 추가 지정에 관한 부분, 법인 보유 주택에 대한 종합부동산세 공제 폐지 및 2020. 6. 18. 이후 조정대상지역에 8년 장기임대등록하는 법인 주택에 대한 종합부동산세 과세 부분에 대하여 2020. 7. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 청구인들은 2020. 9. 15. 청구취지 및 청구원인변경 신청서를 제출하여 아래와 같이 심판대상을 추가하였고, 공동심판참가인들이 공동심판참가신청을 하였다(이하 청구인들과 공동심판참가인들을 합하여 ‘청구인들’이라 한다). 추가된 심판대상은, 이 사건 대책 중 법인을 활용한 투기수요 근절 방안으로서의 주택 매매·임대사업자 주택담보대출 금지 부분, 주택임대차보호법 제6조의3 제1항, 제2항 중 계약갱신에 관한 부분, 제7조 제2항의 ‘차임이나 보증금의 20분의 1’ 부분, 종합부동산세법 제8조 제1항 중 ‘납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체로서 제9조 제2항 각 호의 세율이 적용되는 경우는 제외한다’ 부분, 제9조 제2항 제1호 중 ‘1천분의 30’ 및 같은 항 제2호 중 ‘1천분의 60’ 부분, ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제2조 제5호 중 ‘10년’, ‘민간임대주택(아파트를 임대하는 민간매입임대주택은 제외한다)’ 부분, 제5조 제2항 제3호 중 단기민간임대주택을 삭제한 부분 및 제6조 제5항 중 ‘임대의무기간이 종료한 날 등록이 말소된다’ 부분이다.
2. 심판대상
가. 청구인들은 이 사건 대책 중 법인 보유 주택에 대하여 종합부동산세 공제를 폐지하는 부분을 심판대상으로 삼고 있으나, 이에 관한 주장은 종합부동산세법 제8조 제1항 중 ‘납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체로서 제9조 제2항 각 호의 세율이 적용되는 경우는 제외한다’ 부분의 위헌성 주장과 실질적으로 동일하다. 따라서 위 종합부동산세법 조항을 심판대상으로 삼는 이상 이 사건 대책 중 법인 보유 주택에 대한 종합부동산세 공제 폐지 부분은 별도의 심판대상으로 삼지 아니한다.
청구인들은 주택 임차인의 계약갱신요구권 행사 횟수 및 갱신되는 임대차의 존속기간을 정한 주택임대차보호법 제6조의3 제2항 중 계약갱신에 관한 부분도 심판대상에 포함시키고 있으나 위 조항 고유의 위헌성을 주장하고 있지 아니하므로 이 부분은 심판대상에서 제외한다. 또한 청구인들은 주택임대차보호법 제7조 제2항 중 ‘차임이나 보증금의 20분의 1’ 부분이 계약갱신 시 차임 또는 보증금의 증액을 일률적·전면적으로 제한하는 것이 부당하다는 취지로 주장하나, 계약갱신 시 차임 또는 보증금의 증액이 제한되는 것은 제6조의3 제3항 단서에서 갱신되는 임대차의 차임 또는 보증금을 제7조의 범위에서 증감할 수 있도록 하기 때문이므로, 제6조의3 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분으로 심판대상을 변경한다.
한편, 청구인들은 ‘장기일반민간임대주택’의 정의조항인 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제2조 제5호를 심판대상으로 삼으면서 아파트를 임대하는 민간매입임대주택을 장기일반민간임대주택에서 제외하고, 그 외의 장기일반민간임대주택의 임대의무기간을 10년으로 연장한 것이 위헌이라고 주장하나, 청구취지 및 청구이유를 종합적으로 살펴보면 청구인들이 실질적으로 다투는 것은 임대의무기간이 8년인 장기일반민간임대주택을 등록 유형의 하나로 규정하지 않은 제5조 제2항과 개정 전 법률에 따른 아파트 장기일반민간임대주택의 임대의무기간이 종료한 날 그 등록이 말소되도록 하는 제6조 제5항이며, 정의조항인 제2조 제5호 자체로 인한 기본권 침해를 주장하는 것이라 보기 어려우므로 제2조 제5호 부분도 심판대상에서 제외한다.
나. 그렇다면 이 사건 심판대상은 이 사건 대책 중 피청구인 국토교통부장관의 ‘Ⅲ. 주택시장 안정을 위한 관리방안 1. 과열지역에 투기수요 유입차단 (1) 조정대상지역 및 투기과열지구 지정’ 부분(이하 ‘이 사건 추가지정 조치’라 한다), 피청구인 금융위원회위원장의 ‘Ⅲ. 주택시장 안정을 위한 관리방안 3. 법인을 활용한 투기수요 근절 (1) 주택 매매·임대사업자 대출 규제 강화 ① 주택 매매·임대사업자 주택담보대출 금지’ 부분 (이하 ‘이 사건 대출제한 조치’라 한다), 피청구인 기획재정부장관의 ‘Ⅲ. 주택시장 안정을 위한 관리방안 3. 법인을 활용한 투기수요 근절 (2) 법인 등에 대한 세제 보완 ③ 법인의 조정대상지역 내 신규 임대주택에 대해 종부세 과세’ 부분(이하 ‘이 사건 종합부동산세 과세 조치’라 하고, 앞의 조치들과 합하여 ‘이 사건 조치들’이라 한다), 구 종합부동산세법(2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되고, 2021. 9. 14. 법률 제18449호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항 중 ‘납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체로서 제9조 제2항 각 호의 세율이 적용되는 경우는 제외한다’ 부분, 구 종합부동산세법(2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17760호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항의 ‘세율’에 관한 부분(이하 위 조항들을 ‘종합부동산세법 조항’이라 한다), 주택임대차보호법(2020. 7. 31. 법률 제17470호로 개정된 것, 이하 ‘주택임대차법’이라 한다) 제6조의3 제1항, 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분(이하 위 조항들을 ‘주택임대차법 조항’이라 한다), ‘민간임대주택에 관한 특별법’(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정된 것) 제5조 제2항, 구 ‘민간임대주택에 관한 특별법’(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2021. 3. 16. 법률 제17944호로 개정되기 전의 것) 제6조 제5항(이하 법률 제17482호로 개정된 ‘민간임대주택에 관한 특별법’을 ‘민간임대주택법’이라 하고, 위 조항들을 ‘민간임대주택법 조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 위 법률조항들을 모두 합하여 심판대상조항이라 한다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 3]과 같다.
[심판대상조항]
구 종합부동산세법(2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되고, 2021. 9. 14. 법률 제18449호로 개정되기 전의 것)
제8조(과세표준) ① 주택에 대한 종합부동산세의 과세표준은 납세의무자별로 주택의 공시가격을 합산한 금액[과세기준일 현재 세대원 중 1인이 해당 주택을 단독으로 소유한 경우로서 대통령령으로 정하는 1세대 1주택자(이하 "1세대 1주택자"라 한다)의 경우에는 그 합산한 금액에서 3억원을 공제한 금액]에서 6억원을 공제(납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체로서 제9조 제2항 각 호의 세율이 적용되는 경우는 제외한다)한 금액에 부동산 시장의 동향과 재정 여건 등을 고려하여 100분의 60부터 100분의 100까지의 범위에서 대통령령으로 정하는 공정시장가액비율을 곱한 금액으로 한다. 다만, 그 금액이 영보다 작은 경우에는 영으로 본다.
구 종합부동산세법(2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17760호로 개정되기 전의 것)
제9조(세율 및 세액) ② 납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체(사업의 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)인 경우 제1항에도 불구하고 과세표준에 다음 각 호에 따른 세율을 적용하여 계산한 금액을 주택분 종합부동산세액으로 한다.
1. 2주택 이하를 소유한 경우(조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우는 제외한다): 1천분의 30
2. 3주택 이상을 소유하거나, 조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우: 1천분의 60
주택임대차보호법(2020. 7. 31. 법률 제17470호로 개정된 것)
제6조의3(계약갱신 요구 등) ① 제6조에도 불구하고 임대인은 임차인이 제6조 제1항 전단의 기간 이내에 계약갱신을 요구할 경우 정당한 사유 없이 거절하지 못한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 임차인이 2기의 차임액에 해당하는 금액에 이르도록 차임을 연체한 사실이 있는 경우
2. 임차인이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 임차한 경우
3. 서로 합의하여 임대인이 임차인에게 상당한 보상을 제공한 경우
4. 임차인이 임대인의 동의 없이 목적 주택의 전부 또는 일부를 전대(轉貸)한 경우
5. 임차인이 임차한 주택의 전부 또는 일부를 고의나 중대한 과실로 파손한 경우
6. 임차한 주택의 전부 또는 일부가 멸실되어 임대차의 목적을 달성하지 못할 경우
7. 임대인이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사유로 목적 주택의 전부 또는 대부분을 철거하거나 재건축하기 위하여 목적 주택의 점유를 회복할 필요가 있는 경우
가. 임대차계약 체결 당시 공사시기 및 소요기간 등을 포함한 철거 또는 재건축 계획을 임차인에게 구체적으로 고지하고 그 계획에 따르는 경우
나. 건물이 노후·훼손 또는 일부 멸실되는 등 안전사고의 우려가 있는 경우
다. 다른 법령에 따라 철거 또는 재건축이 이루어지는 경우
8. 임대인(임대인의 직계존속·직계비속을 포함한다)이 목적 주택에 실제 거주하려는 경우
9. 그 밖에 임차인이 임차인으로서의 의무를 현저히 위반하거나 임대차를 계속하기 어려운 중대한 사유가 있는 경우
③ 갱신되는 임대차는 전 임대차와 동일한 조건으로 다시 계약된 것으로 본다. 다만, 차임과 보증금은 제7조의 범위에서 증감할 수 있다.
민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정된 것)
제5조(임대사업자의 등록) ② 제1항에 따라 등록하는 경우 다음 각 호에 따라 구분하여야 한다.
1. 삭제
2. 민간건설임대주택 및 민간매입임대주택
3. 공공지원민간임대주택, 장기일반민간임대주택
구 민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2021. 3. 16. 법률 제17944호로 개정되기 전의 것)
제6조(임대사업자 등록의 말소) ⑤ 종전의"민간임대주택에 관한 특별법" 제2조 제5호에 따른 장기일반민간임대주택 중 아파트를 임대하는 민간매입임대주택 및 제2조 제6호에 따른 단기민간임대주택은 임대의무기간이 종료한 날 등록이 말소된다.
3. 청구인들의 주장
가. 이 사건 추가지정 조치 및 이 사건 대출제한 조치에 관한 부분
위 조치들은 청구인들로 하여금 분양·매매 계약을 포기하여 계약금 상당 금액을 몰취되도록 하고, 대출규제를 통해 주택 매매를 사실상 허가제로 운영하도록 하는바, 이로써 청구인들의 재산권과 거주이전의 자유를 침해한다.
또한 별도의 경과조치를 두지 않아, 종전에는 규제지역이 아니었던 주택분양 사업장의 입주자모집공고에 공시된 대출한도에 따른 대출 신청자격을 신뢰하고 분양계약을 체결한 청구인들의 신뢰를 침해하므로 신뢰보호원칙에도 위배된다.
나아가 위 조치들은 법률상 근거 없는 행정지도로 국민의 재산권 행사를 봉쇄하므로 법률유보원칙에 반한다.
위 조치들은 이 사건 추가지정 조치가 시행되는 2020. 6. 19. 이전에 주택분양계약을 체결하고 계약금을 지급한 수분양자 중 이미 주택담보대출을 신청한 자와 그렇지 못한 자를 합리적인 이유 없이 차별하므로 평등원칙에도 위반된다.
나. 이 사건 조치들, 종합부동산세법 조항 및 주택임대차법 조항에 관한 부분
이 사건 조치들과 종합부동산세법 조항은 다주택자를 일률적·전면적으로 규제하고 모든 법인 임대사업자에 대하여 일률적으로 종합부동산세 혜택을 박탈하며, 주택임대차법 조항은 임대차 보장기간을 연장하면서 차임과 보증금의 증액을 일률적으로 제한하므로, 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.
다. 민간임대주택법 조항에 관한 부분
민간임대주택법 조항은 임대사업자로 재등록하는 것이 불가능해진 경우에 대한 구제책을 두지 않고, 이로써 임대사업자가 받은 그간의 세제혜택이 몰수되도록 하며, 투기 목적 유무와 상관없이 일률적으로 개인과 법인 임대사업자들로 하여금 단기임대사업 및 아파트 장기임대사업을 할 수 없도록 하여 임대사업자인 청구인들의 재산권을 침해한다.
4. 적법요건에 대한 판단
가. 이 사건 조치들에 대한 심판청구
(1) 이 사건 추가지정 조치는 2020. 6. 17. 발표되었고, 피청구인 국토교통부장관은 2020. 6. 19. 주택법 제63조 및 제63조의2에 따라 투기과열지구 및 조정대상지역을 지정·공고하였으며(국토교통부공고 제2020-827호, 제2020-828호), 이는 같은 날 관보에 게재되었다. 그렇다면 이 사건 추가지정 조치는 앞으로 피청구인 국토교통부장관이 해당지역을 투기과열지구 및 조정대상지역으로 지정하겠다는 사실을 예고한 것에 불과하고, 실제 지정의 효과는 2020. 6. 19.자 지정 처분에 의하여 발생하였으므로, 이 사건 추가지정 조치만으로는 청구인들의 법적 지위나 권리의무에 어떠한 영향이 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 추가지정 조치는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다.
(2) 이 사건 대출제한 조치는 2020. 6. 17. 발표되었고, 피청구인 금융위원회위원장은 그 후속조치로 2020. 6. 30. ‘주택시장 안정을 위한 관리방안(6. 17.) 관련 행정지도’를 발표하고, 관련규정 적용대상 금융회사를 상대로 규제지역 내 가계 주택담보대출 취급 시 전입·처분 요건 강화에 관한 사항과 주택 임대·매매사업자에 대한 주택담보대출 취급 금지에 관한 ‘주택담보대출에 대한 리스크 관리 기준 금융행정지도 변경 시행’이라는 공문을 발송하여 행정지도를 실시하였다. 그렇다면 이 사건 대출제한 조치는 앞으로 피청구인 금융위원회위원장이 금융회사에 대한 행정지도를 통하여 주택담보대출 규제를 강화하겠다는 사실을 예고한 것에 불과하고, 실제 주택담보대출 규제의 효과는 위 행정지도에 의하여 발생하므로, 이 사건 대출제한 조치만으로는 청구인들의 법적 지위나 권리의무에 어떠한 영향이 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 대출제한 조치는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다.
(3) 이 사건 종합부동산세 과세 조치는 2020. 6. 17. 발표되었고, 2020. 8. 7. 대통령령 제30921호로 개정된 구 종합부동산세법 시행령 제3조 제1항 제8호 나목 2)는 법인 또는 법인으로 보는 단체가 조정대상지역의 공고가 있은 날이 지난 후에 사업자등록을 신청한 조정대상지역에 있는 민간임대주택법 제2조 제5호에 따른 장기일반민간임대주택을 종합부동산세 과세표준의 합산대상에 포함시켰다. 그렇다면 이 사건 종합부동산세 과세 조치는 위 후속 입법의 안내 또는 제시의 성격을 가지는 것으로, 이 사건 종합부동산세 과세 조치만으로는 청구인들의 법적 지위나 권리의무에 어떠한 영향이 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 종합부동산세 과세 조치 역시 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다.
(4) 그렇다면 이 사건 조치들에 대한 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 것을 그 대상으로 한 것이므로 모두 부적법하다.
나. 종합부동산세법 조항에 대한 심판청구
법령 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생겨야 한다. 그런데 과세관청의 부과처분에 의하여 조세채무가 확정되는 부과과세방식이나 납세의무자 스스로 조세채무 성립요건의 충족을 확인하여 세액을 신고함으로써 조세채무가 확정되는 신고납세방식의 조세에 있어서 조세법령으로 인한 기본권 침해는 과세처분 또는 경정거부처분 등의 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 현실화된다. 이러한 법리는 해당 조세법령이 조세의 면제 등 조세혜택을 배제하는 내용을 담고 있는 경우에도 마찬가지로 적용된다(헌재 2020. 9. 24. 2017헌마498 참조).
종합부동산세법 조항은 종합부동산세의 과세표준, 세율 및 세액 등에 관한 사항을 규정한 것으로, 그에 따른 기본권 침해는 구체적인 과세처분 또는 경정거부처분 등의 집행행위를 통해 비로소 현실화된다. 따라서 종합부동산세법 조항에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추었다고 볼 수 없으므로 부적법하다.
다. 청구인 13 내지 21의 심판청구
헌법소원심판에 있어서는 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 자기관련성이 인정되고, 공권력 작용에 단지 간접적·사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자의 경우에는 자기관련성이 인정되지 않는다(헌재 2023. 6. 29. 2021헌마199 참조).
청구인 13 내지 21은 다른 청구인들을 후원하기 위한 목적으로 이 사건 심판청구를 하였다고 주장하는바, 주장 자체로 자기관련성이 인정되지 아니하므로 이들의 심판청구는 모두 부적법하다.
5. 본안에 대한 판단
이하에서는 주택임대차법 조항 및 민간임대주택법 조항이 청구인 13 내지 21을 제외한 나머지 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부에 대하여 살펴본다.
가. 주택임대차법 조항에 대한 판단
(1) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2024. 2. 28. 2020헌마1343등 결정에서 주택임대차법 제6조의3 제1항, 제3항 본문, 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분, 제5항, 제6항 및 같은 법 부칙 제2조 등이 임대인의 계약의 자유와 재산권을 침해하지 않는다고 판단하였다. 그 중 이 사건에서 문제되는 주택임대차법 제6조의3 제1항, 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분의 결정 요지는 다음과 같다.
『(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
헌법은 국가에 주택개발정책 등을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 할 의무를 부과하고 있다(제35조 제3항). 국민의 쾌적한 주거생활 보장, 즉 주거권 보장의 핵심은 주거의 안정성이고 이는 인간다운 생활을 하기 위한 필수불가결한 요소이므로, 주택 임차인의 주거안정을 보호하는 것은 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 이를 위해 국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무가 있다고 규정한 헌법 제34조 제1항 및 제2항에 의해서도 정당화될 수 있다(헌재 2014. 3. 27. 2013헌바198 참조).
주택임대차법은 이와 같은 헌법상 의무를 구체화한 것으로, 임차인의 주거안정 보장이라는 입법목적은 정당하다고 할 것이며, 이를 통해 임차인의 주거이동률을 낮추고 차임 상승을 제한함으로써 임차인의 주거안정을 도모할 수 있다는 점에서 수단의 적합성 또한 인정된다.
(나) 피해의 최소성
1) 주택임대차법 제6조의3 제1항에 관한 부분
주택임대차법 제6조의3 제1항은 임차인이 계약갱신을 요구할 경우 임대인이 정당한 사유 없이 이를 거절하지 못하도록 한다. 이로써 임대인은 자신이 소유한 주택에 대한 계약의 자유 및 재산권을 제한받게 되나, 그 경우에도 임대인은 계약갱신에 따라 종전 임차인과의 임대차계약을 유지함으로써 해당 주택에 대한 사용·수익권을 여전히 행사할 수 있다는 점은 마찬가지이므로, 임대인의 사용·수익권에 대한 전면적인 제한이 발생한다고 볼 수 없다.
임대인이 계약 상대방, 차임 액수 등 사용·수익권 행사의 구체적인 방법과 내용상의 제한을 받게 되는 것은 사실이나, 임차인의 계약갱신요구권은 임대차기간이 끝나기 6개월 전부터 2개월 전까지로 그 행사기간이 제한되고, 행사 횟수도 1회로 한정되며, 그로 인해 갱신되는 임대차의 법정 존속기간도 2년으로 규정되어 있다(주택임대차법 제6조 제1항 전문, 제6조의3 제2항). 나아가 제6조의3 제1항 단서 각 호에 임대인이 계약갱신요구를 거절할 수 있는 사유를 규정하여 임대인의 기본권 제한을 완화하는 입법적 장치도 마련하고 있다. 구체적으로, 임차인이 차임을 연체하거나 부정한 방법으로 임차하거나 임대인의 동의 없이 전대하거나 고의나 중과실로 주택을 파손한 경우와 같이 임차인이 그 채무를 이행하지 않거나 임대인의 신뢰를 저해하는 사유가 있는 경우(제1호, 제2호, 제4호, 제5호), 임차한 주택이 멸실되거나 철거 또는 재건축을 위해 임대인이 점유를 회복할 필요가 있는 경우 등 객관적으로 임대차가 지속될 수 없는 경우(제6호, 제7호), 임대인이 임차인에게 상당한 보상을 제공하여 임차인을 보호할 필요성이 크지 않은 경우(제3호), 임대인 또는 그 직계존속·직계비속이 실제 거주하려는 경우(제8호), 그 밖에 임차인이 임차인으로서의 의무를 현저히 위반하거나 임대차를 계속하기 어려운 중대한 사유가 있는 경우(제9호)에 임대인은 계약갱신요구를 거절할 수 있다.
2) 주택임대차법 제6조의3 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분
주택가격이 상승하고 임대주택의 공급이 부족해지면 차임 급등이 초래되어 임차가구의 주거불안 및 주거비 부담에 따른 생계곤란으로 이어질 우려가 있다. 나아가 임대인이 보증금이나 차임의 과도한 증액을 청구할 경우 임차인은 주거비 부담으로 계약갱신요구권 행사를 사실상 포기하게 되어 계약갱신요구권 제도의 실효성을 확보할 수 없게 된다. 따라서 차임증액의 범위를 제한하는 것은 계약갱신요구권 제도의 실효성 확보를 위한 불가피한 규제에 해당한다.
위 조항은 차임증액의 범위를 일정 비율로 제한할 뿐 차임과 보증금 액수를 직접 통제하거나 그 인상 자체를 금지하지 아니한다. 임대인의 입장에서는 주변 다른 임대차의 시세가 급등할 경우 이와 유사하게 더 높은 차익을 올릴 기회를 제한받을 수 있으나, 임차인에게 계약갱신요구권이 1회에 한하여 부여되는 이상 계약갱신으로 인해 차임인상률 제한이 적용되더라도 갱신된 임대차계약 기간 동안의 제한에 불과할 뿐만 아니라, 차임 등 증액의 상한인 20분의 1의 비율이 지나치게 낮다고 보기도 어렵다.
3) 이상의 사정을 종합하면, 주택임대차법 제6조의3 제1항, 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분은 피해의 최소성에 반하지 아니한다.
(다) 법익의 균형성
주거의 안정은 인간다운 생활을 영위하기 위한 필수불가결한 요소이며, 국가는 경제적 약자인 임차인을 보호하고 사회복지의 증진에 노력할 의무를 지므로, 이들 조항이 달성하고자 하는 임차인의 주거안정이라는 공익은 크다고 할 것이다. 반면 임대인의 계약의 자유와 재산권에 대한 제한은 비교적 단기간 이루어지는 것으로 그 제한 정도가 크다고 볼 수 없으므로 법익의 균형성도 인정된다.』
(2) 선례 변경의 필요 여부
선례의 위 결정 이유는 이 사건에도 그대로 타당하고, 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정 변경이나 필요성이 있다고 보기 어렵다.
(3) 소결
따라서 주택임대차법 조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인 13 내지 21을 제외한 나머지 청구인들의 계약의 자유와 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
나. 민간임대주택법 조항에 대한 판단
(1) 쟁점의 정리
(가) 우리 헌법이 보장하고 있는 재산권은 경제적 가치가 있는 모든 공법상·사법상의 권리를 뜻한다. 이러한 재산권의 범위에는 동산·부동산에 대한 모든 종류의 물권은 물론, 재산가치가 있는 모든 사법상의 채권과 특별법상의 권리 및 재산가치 있는 공법상의 권리 등이 포함되나, 단순한 기대이익·반사적 이익 또는 경제적인 기회 등은 재산권에 속하지 아니한다(헌재 2022. 12. 22. 2021헌마902 참조).
청구인 13 내지 21을 제외한 나머지 청구인들은 민간임대주택법 조항에 의해 개정 전 법률에 따른 단기민간임대주택 및 아파트 장기일반민간임대주택 등록이 임대의무기간 종료 후 자동 말소되고, 그 후에는 위와 같은 임대주택 유형으로 임대사업자 등록을 할 수 없어 더 이상 세제혜택을 받지 못하며, 주택 정비사업으로 아파트가 멸실되었을 경우에 대한 별도의 구제책 없이 투기 목적 유무를 구별하지 않고 위 조항이 적용됨에 따라 재산권을 침해받는다고 주장한다. 그러나 임대사업자가 종전 규정에 의한 세제혜택에 대한 기대를 가졌거나, 종전과 같은 유형의 임대사업자의 지위를 장래에도 유지할 것을 기대하였다 하더라도 이는 당시의 법 제도에 대한 단순한 기대이익에 불과하다. 또한 민간임대주택법 조항은 종전에 받은 세제혜택을 소급하여 박탈하는 내용을 담고 있지 아니하므로 이로 인해 위 청구인들의 재산권이 제한된다고 볼 수는 없다.
(나) 다만, 개정 전 민간임대주택법에 따라 임대사업자로 등록한 위 청구인들의 경우 민간임대주택법 조항에 의해 그 임대의무기간이 종료되면 등록이 말소되고 종전과 같은 유형의 임대주택에 대하여는 더 이상 임대사업자로 등록할 수 없게 되므로 직업의 자유가 제한된다. 이 같은 직업의 자유 보장은 입법자로 하여금 이미 형성된 직종을 한없이 유지하거나 직업종사의 요건을 계속하여 동일하게 유지할 것까지를 요구하는 것은 아니나, 공익상의 필요에 의하여 직업종사의 요건 내지 구체적인 내용을 달리 정하거나 강화하는 등 직업제도를 개혁함에 있어서는 기존 종사자들의 신뢰보호가 충분히 이루어졌는지 여부가 검토되어야 할 것이다.
(2) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2024. 2. 28. 2020헌마1482 결정에서 민간임대주택법 제6조 제5항이 신뢰보호원칙에 반하여 임대사업자의 직업의 자유를 침해하지 않는다고 판단하였다. 그 결정 요지는 다음과 같다.
『(가) 민간임대주택법은 민간임대주택의 건설, 공급 및 관리와 민간 주택임대사업자 육성 등에 관한 사항을 정함으로써 민간임대주택의 공급을 촉진하고 임차인의 주거생활을 안정시킬 목적으로 제정된 것으로(제1조), 이 법에 따라 형성되는 임대사업자 제도는 민간임대주택의 공급을 촉진하고 임차인의 주거안정을 보장하기 위한 공익적 성격이 강하다. 따라서 임대사업자 제도를 어떻게 형성하고 운용할 것인지는 민간임대주택법의 입법목적 달성에 적합하도록 사회적·경제적 상황을 고려하여 입법자가 정책적으로 결정하여야 할 사항에 해당하고, 이에 국가는 주택 임대차 시장의 상황 및 국민의 주거안정 개선의 필요성뿐만 아니라 민간임대주택의 임대사업자 제도가 주택시장 전반에 미치는 영향을 고려하여 새로운 법적 규율을 가할 수 있다고 보아야 할 것이다. 그렇다면 기존의 법적 규율 상태가 앞으로도 존속할 것이라는 기대 또는 신뢰는 변동가능성이 있는 것으로, 그 보호가치가 그리 크다고 볼 수 없다.
(나) 정부가 2017. 12. 13. 발표한 ‘임대주택 등록 활성화 방안’을 통해 임대주택 등록을 적극 유도하였고 그로 인해 등록 임대사업자 수가 증가한 것은 사실이다. 그러나 이후 부동산 시장 과열 및 투기수요 가세로 시장불안이 가중되자 정부는 2018. 9. 13. ‘주택시장 안정대책’을 발표하여 임대사업자에 대한 과도한 세제혜택을 조정하고 이들에 대한 대출을 규제하는 방식으로 정책 방향을 변경하였다. 그럼에도 임대사업자에게 세제혜택을 부여한 종전 임대주택 등록활성화 방안이 당초의 취지와는 달리 다주택자에게 특혜를 주는 제도로 악용되고, 임대의무기간 동안 임대사업자 보유 아파트가 부동산 시장에 매물로 나오지 않아 매물부족에 따른 집값 상승의 부작용에 대한 지적이 이어졌다. 나아가 제21대 국회에 이르러 주택 임대차에서의 전월세 상한제와 계약갱신요구권 도입 논의에 따라 민간임대주택법상 민간임대주택과 주택임대차법상 일반 임대주택 간의 차별성이 희박해지자 기존 제도의 개편 필요성 또한 제기되었다. 이러한 당시 상황을 고려할 때, 정부가 2020. 7. 10. 발표한 ‘주택시장 안정 보완대책’에서 단기민간임대주택 및 아파트 장기일반민간임대주택을 폐지하고 임대의무기간을 연장하는 등 종전 임대사업자 제도의 개편을 단행하는 한편, 이와 관련한 후속 입법이 이루어질 수 있다는 점에 대하여 임대사업자를 포함한 일반 국민이 전혀 예측할 수 없었다고 보기 어렵다.
나아가 정부는 기존 임대사업자가 등록말소시점까지 안정적으로 임대사업을 유지할 수 있도록 ‘주택시장 안정 보완대책’ 발표 후에 등록하거나 단기민간임대주택을 장기일반민간임대주택으로 전환한 경우 등을 제외하고는 원칙적으로 소득세, 법인세, 종합부동산세 등의 세제혜택을 유지하도록 하는 등 종전 임대사업자의 신뢰 손상의 정도를 완화하는 세제지원 보완조치를 마련하기도 하였다.
(다) 결국 청구인들의 신뢰가 침해받는 정도는 임대주택제도의 개편 필요성, 주택시장 안정화 및 임대주택에 거주하는 임차인의 장기적이고 안정적인 주거 환경 보장이라는 공익에 비하여 크다고 할 수 없으므로, 민간임대주택법 제6조 제5항은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.』
(3) 선례 변경의 필요 여부
위 선례는 민간임대주택법 제5조 제2항을 판단대상에 포함하고 있지 아니하였으나, 종전과 같은 유형의 임대주택을 임대사업자의 등록 유형으로 규정하지 않은 제5조 제2항에 의하여 등록 말소에 관한 제6조 제5항이 실질적 의미를 갖는 점, 임대주택제도의 개편에 따라 개정된 위 조항들의 신뢰보호원칙 위반 여부가 동일하게 문제되는 점을 고려할 때, 선례의 결정 이유는 민간임대주택법 제5조 제2항과 제6조 제5항 모두를 심판대상으로 삼는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정 변경이나 필요성이 있다고 보기 어렵다.
(4) 소결
따라서 민간임대주택법 조항은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인 13 내지 21을 제외한 나머지 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
6. 결론
그렇다면 청구인 1 내지 12와 공동심판참가인들의 주택임대차법 조항과 민간임대주택법 조항에 대한 심판청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하고, 이들의 나머지 심판청구 및 청구인 13 내지 21의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,이종석,이은애,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식【별 지】
[별지 1]청구인 명단
1 ~ 21. 김○○ 외 20인
청구인들의 대리인 변호사 이언주, 박병철, 이준영, 진경훈, 황혜진
[별지 2]
공동심판참가인 명단
1 ~ 70. 김□□ 외 69인
공동심판참가인들의 대리인 변호사 이언주, 박병철, 이준영, 진경훈, 황혜진
[별지 3]
관련조항
구 종합부동산세법 시행령(2020. 8. 7. 대통령령 제30921호로 개정되고, 2020. 10. 7. 대통령령 제31085호로 개정되기 전의 것)
제3조(합산배제 임대주택) ① 법 제8조 제2항 제1호에서 "대통령령으로 정하는 주택"이란 "공공주택 특별법" 제4조에 따른 공공주택사업자 또는 "민간임대주택에 관한 특별법" 제2조 제7호에 따른 임대사업자(이하 "임대사업자"라 한다)로서 과세기준일 현재 "소득세법" 제168조 또는 "법인세법" 제111조에 따른 주택임대업 사업자등록(이하 이 조에서 "사업자등록"이라 한다)을 한 자가 과세기준일 현재 임대(제1호부터 제3호까지, 제5호부터 제8호까지의 주택을 임대한 경우를 말한다)하거나 소유(제4호의 주택을 소유한 경우를 말한다)하고 있는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주택(이하 "합산배제 임대주택"이라 한다)을 말한다. 이 경우 과세기준일 현재 임대를 개시한 자가 법 제8조 제3항에 따른 합산배제 신고기간 종료일까지 임대사업자로서 사업자등록을 하는 경우에는 해당 연도 과세기준일 현재 임대사업자로서 사업자등록을 한 것으로 본다.
8. 매입임대주택 중 장기일반민간임대주택등으로서 가목1)부터 3)까지의 요건을 모두 갖춘 주택. 다만, 나목 1) 또는 2)에 해당하는 주택의 경우는 제외한다.
나. 제외되는 주택
2) 법인 또는 법인으로 보는 단체가 조정대상지역의 공고가 있은 날(이미 공고된 조정대상지역의 경우 2020년 6월 17일을 말한다)이 지난 후에 사업자등록등을 신청(임대할 주택을 추가하기 위한 등록사항의 변경신고를 포함하며, 제7항 제7호에 따라 임대기간이 합산되는 경우는 멸실된 주택에 대한 신청을 말한다)한 조정대상지역에 있는 "민간임대주택에 관한 특별법" 제2조 제5호에 따른 장기일반민간임대주택
주택임대차보호법(2020. 7. 31. 법률 제17470호로 개정된 것)
제7조(차임 등의 증감청구권) ② 제1항에 따른 증액청구는 약정한 차임이나 보증금의 20분의 1의 금액을 초과하지 못한다. 다만, 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도는 관할 구역 내의 지역별 임대차 시장 여건 등을 고려하여 본문의 범위에서 증액청구의 상한을 조례로 달리 정할 수 있다.
구 민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2021. 3. 16. 법률 제17944호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5. "장기일반민간임대주택"이란 임대사업자가 공공지원민간임대주택이 아닌 주택을 10년 이상 임대할 목적으로 취득하여 임대하는 민간임대주택(아파트를 임대하는 민간매입임대주택은 제외한다)을 말한다.
[/]
사건2020헌마1009 주택시장 안정을 위한 관리방안 중 1. (1) (적용시기) 등 위헌확인
청구인별지 1 청구인 명단과 같음
공동심판참가인별지 2 공동심판참가인 명단과 같음
피청구인1. 국토교통부장관
2. 금융위원회위원장
대리인 정부법무공단
담당변호사 류태경, 김완기, 안현주
3. 기획재정부장관
선고일2024. 3. 28.
【주 문】
1. 청구인 1 내지 12와 공동심판참가인들의 주택임대차보호법(2020. 7. 31. 법률 제17470호로 개정된 것) 제6조의3 제1항, 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분, 민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정된 것) 제5조 제2항, 구 민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2021. 3. 16. 법률 제17944호로 개정되기 전의 것) 제6조 제5항에 대한 심판청구를 모두 기각한다.
2. 청구인 1 내지 12와 공동심판참가인들의 나머지 심판청구 및 청구인 13 내지 21의 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 정부는 2020. 6. 17. 관계부처 합동(국토교통부, 기획재정부, 금융위원회)으로 ‘주택시장 안정을 위한 관리방안’(이하 ‘이 사건 대책’이라 한다)을 발표하였다. 이 사건 대책은 경기, 인천, 대전, 청주에 대하여 조정대상지역과 투기과열지구를 추가로 지정하고, 주택 매매·임대사업자에 대한 주택담보대출을 금지하며, 법인이 보유한 주택에 대한 종합부동산세 공제 폐지와 법인이 2020. 6. 18. 이후 조정대상지역에 8년 장기임대등록하는 주택에 대한 종합부동산세 과세 등을 그 내용으로 하였다.
금융위원회는 이 사건 대책에 대한 후속조치로 2020. 6. 30. ‘주택시장 안정을 위한 관리방안(6. 17.) 관련 행정지도’를 발표하고, 은행연합회 등 관련규정 적용대상 금융회사를 상대로 규제지역 내 가계 주택담보대출 취급 시 전입·처분 요건 강화에 관한 사항과 주택 임대·매매사업자에 대한 주택담보대출 취급 금지에 관한 내용을 담은 ‘주택담보대출에 대한 리스크 관리 기준 금융행정지도 변경 시행’이라는 공문을 발송하였다.
나. 청구인들은 이 사건 대책에 따른 조정대상지역 및 투기과열지구의 지정·효력 발생일인 2020. 6. 19. 이전에 조정대상지역 및 투기과열지구에 해당하지 않은 지역의 주택을 매수 또는 분양받았거나, 주택 임대사업자 또는 이들의 헌법소원심판청구를 후원하려는 자들로, 이 사건 대책 중 조정대상지역 및 투기과열지구의 추가 지정에 관한 부분, 법인 보유 주택에 대한 종합부동산세 공제 폐지 및 2020. 6. 18. 이후 조정대상지역에 8년 장기임대등록하는 법인 주택에 대한 종합부동산세 과세 부분에 대하여 2020. 7. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 청구인들은 2020. 9. 15. 청구취지 및 청구원인변경 신청서를 제출하여 아래와 같이 심판대상을 추가하였고, 공동심판참가인들이 공동심판참가신청을 하였다(이하 청구인들과 공동심판참가인들을 합하여 ‘청구인들’이라 한다). 추가된 심판대상은, 이 사건 대책 중 법인을 활용한 투기수요 근절 방안으로서의 주택 매매·임대사업자 주택담보대출 금지 부분, 주택임대차보호법 제6조의3 제1항, 제2항 중 계약갱신에 관한 부분, 제7조 제2항의 ‘차임이나 보증금의 20분의 1’ 부분, 종합부동산세법 제8조 제1항 중 ‘납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체로서 제9조 제2항 각 호의 세율이 적용되는 경우는 제외한다’ 부분, 제9조 제2항 제1호 중 ‘1천분의 30’ 및 같은 항 제2호 중 ‘1천분의 60’ 부분, ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제2조 제5호 중 ‘10년’, ‘민간임대주택(아파트를 임대하는 민간매입임대주택은 제외한다)’ 부분, 제5조 제2항 제3호 중 단기민간임대주택을 삭제한 부분 및 제6조 제5항 중 ‘임대의무기간이 종료한 날 등록이 말소된다’ 부분이다.
2. 심판대상
가. 청구인들은 이 사건 대책 중 법인 보유 주택에 대하여 종합부동산세 공제를 폐지하는 부분을 심판대상으로 삼고 있으나, 이에 관한 주장은 종합부동산세법 제8조 제1항 중 ‘납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체로서 제9조 제2항 각 호의 세율이 적용되는 경우는 제외한다’ 부분의 위헌성 주장과 실질적으로 동일하다. 따라서 위 종합부동산세법 조항을 심판대상으로 삼는 이상 이 사건 대책 중 법인 보유 주택에 대한 종합부동산세 공제 폐지 부분은 별도의 심판대상으로 삼지 아니한다.
청구인들은 주택 임차인의 계약갱신요구권 행사 횟수 및 갱신되는 임대차의 존속기간을 정한 주택임대차보호법 제6조의3 제2항 중 계약갱신에 관한 부분도 심판대상에 포함시키고 있으나 위 조항 고유의 위헌성을 주장하고 있지 아니하므로 이 부분은 심판대상에서 제외한다. 또한 청구인들은 주택임대차보호법 제7조 제2항 중 ‘차임이나 보증금의 20분의 1’ 부분이 계약갱신 시 차임 또는 보증금의 증액을 일률적·전면적으로 제한하는 것이 부당하다는 취지로 주장하나, 계약갱신 시 차임 또는 보증금의 증액이 제한되는 것은 제6조의3 제3항 단서에서 갱신되는 임대차의 차임 또는 보증금을 제7조의 범위에서 증감할 수 있도록 하기 때문이므로, 제6조의3 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분으로 심판대상을 변경한다.
한편, 청구인들은 ‘장기일반민간임대주택’의 정의조항인 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제2조 제5호를 심판대상으로 삼으면서 아파트를 임대하는 민간매입임대주택을 장기일반민간임대주택에서 제외하고, 그 외의 장기일반민간임대주택의 임대의무기간을 10년으로 연장한 것이 위헌이라고 주장하나, 청구취지 및 청구이유를 종합적으로 살펴보면 청구인들이 실질적으로 다투는 것은 임대의무기간이 8년인 장기일반민간임대주택을 등록 유형의 하나로 규정하지 않은 제5조 제2항과 개정 전 법률에 따른 아파트 장기일반민간임대주택의 임대의무기간이 종료한 날 그 등록이 말소되도록 하는 제6조 제5항이며, 정의조항인 제2조 제5호 자체로 인한 기본권 침해를 주장하는 것이라 보기 어려우므로 제2조 제5호 부분도 심판대상에서 제외한다.
나. 그렇다면 이 사건 심판대상은 이 사건 대책 중 피청구인 국토교통부장관의 ‘Ⅲ. 주택시장 안정을 위한 관리방안 1. 과열지역에 투기수요 유입차단 (1) 조정대상지역 및 투기과열지구 지정’ 부분(이하 ‘이 사건 추가지정 조치’라 한다), 피청구인 금융위원회위원장의 ‘Ⅲ. 주택시장 안정을 위한 관리방안 3. 법인을 활용한 투기수요 근절 (1) 주택 매매·임대사업자 대출 규제 강화 ① 주택 매매·임대사업자 주택담보대출 금지’ 부분 (이하 ‘이 사건 대출제한 조치’라 한다), 피청구인 기획재정부장관의 ‘Ⅲ. 주택시장 안정을 위한 관리방안 3. 법인을 활용한 투기수요 근절 (2) 법인 등에 대한 세제 보완 ③ 법인의 조정대상지역 내 신규 임대주택에 대해 종부세 과세’ 부분(이하 ‘이 사건 종합부동산세 과세 조치’라 하고, 앞의 조치들과 합하여 ‘이 사건 조치들’이라 한다), 구 종합부동산세법(2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되고, 2021. 9. 14. 법률 제18449호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항 중 ‘납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체로서 제9조 제2항 각 호의 세율이 적용되는 경우는 제외한다’ 부분, 구 종합부동산세법(2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17760호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항의 ‘세율’에 관한 부분(이하 위 조항들을 ‘종합부동산세법 조항’이라 한다), 주택임대차보호법(2020. 7. 31. 법률 제17470호로 개정된 것, 이하 ‘주택임대차법’이라 한다) 제6조의3 제1항, 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분(이하 위 조항들을 ‘주택임대차법 조항’이라 한다), ‘민간임대주택에 관한 특별법’(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정된 것) 제5조 제2항, 구 ‘민간임대주택에 관한 특별법’(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2021. 3. 16. 법률 제17944호로 개정되기 전의 것) 제6조 제5항(이하 법률 제17482호로 개정된 ‘민간임대주택에 관한 특별법’을 ‘민간임대주택법’이라 하고, 위 조항들을 ‘민간임대주택법 조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 위 법률조항들을 모두 합하여 심판대상조항이라 한다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 3]과 같다.
[심판대상조항]
구 종합부동산세법(2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되고, 2021. 9. 14. 법률 제18449호로 개정되기 전의 것)
제8조(과세표준) ① 주택에 대한 종합부동산세의 과세표준은 납세의무자별로 주택의 공시가격을 합산한 금액[과세기준일 현재 세대원 중 1인이 해당 주택을 단독으로 소유한 경우로서 대통령령으로 정하는 1세대 1주택자(이하 "1세대 1주택자"라 한다)의 경우에는 그 합산한 금액에서 3억원을 공제한 금액]에서 6억원을 공제(납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체로서 제9조 제2항 각 호의 세율이 적용되는 경우는 제외한다)한 금액에 부동산 시장의 동향과 재정 여건 등을 고려하여 100분의 60부터 100분의 100까지의 범위에서 대통령령으로 정하는 공정시장가액비율을 곱한 금액으로 한다. 다만, 그 금액이 영보다 작은 경우에는 영으로 본다.
구 종합부동산세법(2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17760호로 개정되기 전의 것)
제9조(세율 및 세액) ② 납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체(사업의 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)인 경우 제1항에도 불구하고 과세표준에 다음 각 호에 따른 세율을 적용하여 계산한 금액을 주택분 종합부동산세액으로 한다.
1. 2주택 이하를 소유한 경우(조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우는 제외한다): 1천분의 30
2. 3주택 이상을 소유하거나, 조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우: 1천분의 60
주택임대차보호법(2020. 7. 31. 법률 제17470호로 개정된 것)
제6조의3(계약갱신 요구 등) ① 제6조에도 불구하고 임대인은 임차인이 제6조 제1항 전단의 기간 이내에 계약갱신을 요구할 경우 정당한 사유 없이 거절하지 못한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 임차인이 2기의 차임액에 해당하는 금액에 이르도록 차임을 연체한 사실이 있는 경우
2. 임차인이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 임차한 경우
3. 서로 합의하여 임대인이 임차인에게 상당한 보상을 제공한 경우
4. 임차인이 임대인의 동의 없이 목적 주택의 전부 또는 일부를 전대(轉貸)한 경우
5. 임차인이 임차한 주택의 전부 또는 일부를 고의나 중대한 과실로 파손한 경우
6. 임차한 주택의 전부 또는 일부가 멸실되어 임대차의 목적을 달성하지 못할 경우
7. 임대인이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사유로 목적 주택의 전부 또는 대부분을 철거하거나 재건축하기 위하여 목적 주택의 점유를 회복할 필요가 있는 경우
가. 임대차계약 체결 당시 공사시기 및 소요기간 등을 포함한 철거 또는 재건축 계획을 임차인에게 구체적으로 고지하고 그 계획에 따르는 경우
나. 건물이 노후·훼손 또는 일부 멸실되는 등 안전사고의 우려가 있는 경우
다. 다른 법령에 따라 철거 또는 재건축이 이루어지는 경우
8. 임대인(임대인의 직계존속·직계비속을 포함한다)이 목적 주택에 실제 거주하려는 경우
9. 그 밖에 임차인이 임차인으로서의 의무를 현저히 위반하거나 임대차를 계속하기 어려운 중대한 사유가 있는 경우
③ 갱신되는 임대차는 전 임대차와 동일한 조건으로 다시 계약된 것으로 본다. 다만, 차임과 보증금은 제7조의 범위에서 증감할 수 있다.
민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정된 것)
제5조(임대사업자의 등록) ② 제1항에 따라 등록하는 경우 다음 각 호에 따라 구분하여야 한다.
1. 삭제
2. 민간건설임대주택 및 민간매입임대주택
3. 공공지원민간임대주택, 장기일반민간임대주택
구 민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2021. 3. 16. 법률 제17944호로 개정되기 전의 것)
제6조(임대사업자 등록의 말소) ⑤ 종전의"민간임대주택에 관한 특별법" 제2조 제5호에 따른 장기일반민간임대주택 중 아파트를 임대하는 민간매입임대주택 및 제2조 제6호에 따른 단기민간임대주택은 임대의무기간이 종료한 날 등록이 말소된다.
3. 청구인들의 주장
가. 이 사건 추가지정 조치 및 이 사건 대출제한 조치에 관한 부분
위 조치들은 청구인들로 하여금 분양·매매 계약을 포기하여 계약금 상당 금액을 몰취되도록 하고, 대출규제를 통해 주택 매매를 사실상 허가제로 운영하도록 하는바, 이로써 청구인들의 재산권과 거주이전의 자유를 침해한다.
또한 별도의 경과조치를 두지 않아, 종전에는 규제지역이 아니었던 주택분양 사업장의 입주자모집공고에 공시된 대출한도에 따른 대출 신청자격을 신뢰하고 분양계약을 체결한 청구인들의 신뢰를 침해하므로 신뢰보호원칙에도 위배된다.
나아가 위 조치들은 법률상 근거 없는 행정지도로 국민의 재산권 행사를 봉쇄하므로 법률유보원칙에 반한다.
위 조치들은 이 사건 추가지정 조치가 시행되는 2020. 6. 19. 이전에 주택분양계약을 체결하고 계약금을 지급한 수분양자 중 이미 주택담보대출을 신청한 자와 그렇지 못한 자를 합리적인 이유 없이 차별하므로 평등원칙에도 위반된다.
나. 이 사건 조치들, 종합부동산세법 조항 및 주택임대차법 조항에 관한 부분
이 사건 조치들과 종합부동산세법 조항은 다주택자를 일률적·전면적으로 규제하고 모든 법인 임대사업자에 대하여 일률적으로 종합부동산세 혜택을 박탈하며, 주택임대차법 조항은 임대차 보장기간을 연장하면서 차임과 보증금의 증액을 일률적으로 제한하므로, 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.
다. 민간임대주택법 조항에 관한 부분
민간임대주택법 조항은 임대사업자로 재등록하는 것이 불가능해진 경우에 대한 구제책을 두지 않고, 이로써 임대사업자가 받은 그간의 세제혜택이 몰수되도록 하며, 투기 목적 유무와 상관없이 일률적으로 개인과 법인 임대사업자들로 하여금 단기임대사업 및 아파트 장기임대사업을 할 수 없도록 하여 임대사업자인 청구인들의 재산권을 침해한다.
4. 적법요건에 대한 판단
가. 이 사건 조치들에 대한 심판청구
(1) 이 사건 추가지정 조치는 2020. 6. 17. 발표되었고, 피청구인 국토교통부장관은 2020. 6. 19. 주택법 제63조 및 제63조의2에 따라 투기과열지구 및 조정대상지역을 지정·공고하였으며(국토교통부공고 제2020-827호, 제2020-828호), 이는 같은 날 관보에 게재되었다. 그렇다면 이 사건 추가지정 조치는 앞으로 피청구인 국토교통부장관이 해당지역을 투기과열지구 및 조정대상지역으로 지정하겠다는 사실을 예고한 것에 불과하고, 실제 지정의 효과는 2020. 6. 19.자 지정 처분에 의하여 발생하였으므로, 이 사건 추가지정 조치만으로는 청구인들의 법적 지위나 권리의무에 어떠한 영향이 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 추가지정 조치는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다.
(2) 이 사건 대출제한 조치는 2020. 6. 17. 발표되었고, 피청구인 금융위원회위원장은 그 후속조치로 2020. 6. 30. ‘주택시장 안정을 위한 관리방안(6. 17.) 관련 행정지도’를 발표하고, 관련규정 적용대상 금융회사를 상대로 규제지역 내 가계 주택담보대출 취급 시 전입·처분 요건 강화에 관한 사항과 주택 임대·매매사업자에 대한 주택담보대출 취급 금지에 관한 ‘주택담보대출에 대한 리스크 관리 기준 금융행정지도 변경 시행’이라는 공문을 발송하여 행정지도를 실시하였다. 그렇다면 이 사건 대출제한 조치는 앞으로 피청구인 금융위원회위원장이 금융회사에 대한 행정지도를 통하여 주택담보대출 규제를 강화하겠다는 사실을 예고한 것에 불과하고, 실제 주택담보대출 규제의 효과는 위 행정지도에 의하여 발생하므로, 이 사건 대출제한 조치만으로는 청구인들의 법적 지위나 권리의무에 어떠한 영향이 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 대출제한 조치는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다.
(3) 이 사건 종합부동산세 과세 조치는 2020. 6. 17. 발표되었고, 2020. 8. 7. 대통령령 제30921호로 개정된 구 종합부동산세법 시행령 제3조 제1항 제8호 나목 2)는 법인 또는 법인으로 보는 단체가 조정대상지역의 공고가 있은 날이 지난 후에 사업자등록을 신청한 조정대상지역에 있는 민간임대주택법 제2조 제5호에 따른 장기일반민간임대주택을 종합부동산세 과세표준의 합산대상에 포함시켰다. 그렇다면 이 사건 종합부동산세 과세 조치는 위 후속 입법의 안내 또는 제시의 성격을 가지는 것으로, 이 사건 종합부동산세 과세 조치만으로는 청구인들의 법적 지위나 권리의무에 어떠한 영향이 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 종합부동산세 과세 조치 역시 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다.
(4) 그렇다면 이 사건 조치들에 대한 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 것을 그 대상으로 한 것이므로 모두 부적법하다.
나. 종합부동산세법 조항에 대한 심판청구
법령 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생겨야 한다. 그런데 과세관청의 부과처분에 의하여 조세채무가 확정되는 부과과세방식이나 납세의무자 스스로 조세채무 성립요건의 충족을 확인하여 세액을 신고함으로써 조세채무가 확정되는 신고납세방식의 조세에 있어서 조세법령으로 인한 기본권 침해는 과세처분 또는 경정거부처분 등의 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 현실화된다. 이러한 법리는 해당 조세법령이 조세의 면제 등 조세혜택을 배제하는 내용을 담고 있는 경우에도 마찬가지로 적용된다(헌재 2020. 9. 24. 2017헌마498 참조).
종합부동산세법 조항은 종합부동산세의 과세표준, 세율 및 세액 등에 관한 사항을 규정한 것으로, 그에 따른 기본권 침해는 구체적인 과세처분 또는 경정거부처분 등의 집행행위를 통해 비로소 현실화된다. 따라서 종합부동산세법 조항에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추었다고 볼 수 없으므로 부적법하다.
다. 청구인 13 내지 21의 심판청구
헌법소원심판에 있어서는 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 자기관련성이 인정되고, 공권력 작용에 단지 간접적·사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자의 경우에는 자기관련성이 인정되지 않는다(헌재 2023. 6. 29. 2021헌마199 참조).
청구인 13 내지 21은 다른 청구인들을 후원하기 위한 목적으로 이 사건 심판청구를 하였다고 주장하는바, 주장 자체로 자기관련성이 인정되지 아니하므로 이들의 심판청구는 모두 부적법하다.
5. 본안에 대한 판단
이하에서는 주택임대차법 조항 및 민간임대주택법 조항이 청구인 13 내지 21을 제외한 나머지 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부에 대하여 살펴본다.
가. 주택임대차법 조항에 대한 판단
(1) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2024. 2. 28. 2020헌마1343등 결정에서 주택임대차법 제6조의3 제1항, 제3항 본문, 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분, 제5항, 제6항 및 같은 법 부칙 제2조 등이 임대인의 계약의 자유와 재산권을 침해하지 않는다고 판단하였다. 그 중 이 사건에서 문제되는 주택임대차법 제6조의3 제1항, 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분의 결정 요지는 다음과 같다.
『(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
헌법은 국가에 주택개발정책 등을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 할 의무를 부과하고 있다(제35조 제3항). 국민의 쾌적한 주거생활 보장, 즉 주거권 보장의 핵심은 주거의 안정성이고 이는 인간다운 생활을 하기 위한 필수불가결한 요소이므로, 주택 임차인의 주거안정을 보호하는 것은 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 이를 위해 국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무가 있다고 규정한 헌법 제34조 제1항 및 제2항에 의해서도 정당화될 수 있다(헌재 2014. 3. 27. 2013헌바198 참조).
주택임대차법은 이와 같은 헌법상 의무를 구체화한 것으로, 임차인의 주거안정 보장이라는 입법목적은 정당하다고 할 것이며, 이를 통해 임차인의 주거이동률을 낮추고 차임 상승을 제한함으로써 임차인의 주거안정을 도모할 수 있다는 점에서 수단의 적합성 또한 인정된다.
(나) 피해의 최소성
1) 주택임대차법 제6조의3 제1항에 관한 부분
주택임대차법 제6조의3 제1항은 임차인이 계약갱신을 요구할 경우 임대인이 정당한 사유 없이 이를 거절하지 못하도록 한다. 이로써 임대인은 자신이 소유한 주택에 대한 계약의 자유 및 재산권을 제한받게 되나, 그 경우에도 임대인은 계약갱신에 따라 종전 임차인과의 임대차계약을 유지함으로써 해당 주택에 대한 사용·수익권을 여전히 행사할 수 있다는 점은 마찬가지이므로, 임대인의 사용·수익권에 대한 전면적인 제한이 발생한다고 볼 수 없다.
임대인이 계약 상대방, 차임 액수 등 사용·수익권 행사의 구체적인 방법과 내용상의 제한을 받게 되는 것은 사실이나, 임차인의 계약갱신요구권은 임대차기간이 끝나기 6개월 전부터 2개월 전까지로 그 행사기간이 제한되고, 행사 횟수도 1회로 한정되며, 그로 인해 갱신되는 임대차의 법정 존속기간도 2년으로 규정되어 있다(주택임대차법 제6조 제1항 전문, 제6조의3 제2항). 나아가 제6조의3 제1항 단서 각 호에 임대인이 계약갱신요구를 거절할 수 있는 사유를 규정하여 임대인의 기본권 제한을 완화하는 입법적 장치도 마련하고 있다. 구체적으로, 임차인이 차임을 연체하거나 부정한 방법으로 임차하거나 임대인의 동의 없이 전대하거나 고의나 중과실로 주택을 파손한 경우와 같이 임차인이 그 채무를 이행하지 않거나 임대인의 신뢰를 저해하는 사유가 있는 경우(제1호, 제2호, 제4호, 제5호), 임차한 주택이 멸실되거나 철거 또는 재건축을 위해 임대인이 점유를 회복할 필요가 있는 경우 등 객관적으로 임대차가 지속될 수 없는 경우(제6호, 제7호), 임대인이 임차인에게 상당한 보상을 제공하여 임차인을 보호할 필요성이 크지 않은 경우(제3호), 임대인 또는 그 직계존속·직계비속이 실제 거주하려는 경우(제8호), 그 밖에 임차인이 임차인으로서의 의무를 현저히 위반하거나 임대차를 계속하기 어려운 중대한 사유가 있는 경우(제9호)에 임대인은 계약갱신요구를 거절할 수 있다.
2) 주택임대차법 제6조의3 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분
주택가격이 상승하고 임대주택의 공급이 부족해지면 차임 급등이 초래되어 임차가구의 주거불안 및 주거비 부담에 따른 생계곤란으로 이어질 우려가 있다. 나아가 임대인이 보증금이나 차임의 과도한 증액을 청구할 경우 임차인은 주거비 부담으로 계약갱신요구권 행사를 사실상 포기하게 되어 계약갱신요구권 제도의 실효성을 확보할 수 없게 된다. 따라서 차임증액의 범위를 제한하는 것은 계약갱신요구권 제도의 실효성 확보를 위한 불가피한 규제에 해당한다.
위 조항은 차임증액의 범위를 일정 비율로 제한할 뿐 차임과 보증금 액수를 직접 통제하거나 그 인상 자체를 금지하지 아니한다. 임대인의 입장에서는 주변 다른 임대차의 시세가 급등할 경우 이와 유사하게 더 높은 차익을 올릴 기회를 제한받을 수 있으나, 임차인에게 계약갱신요구권이 1회에 한하여 부여되는 이상 계약갱신으로 인해 차임인상률 제한이 적용되더라도 갱신된 임대차계약 기간 동안의 제한에 불과할 뿐만 아니라, 차임 등 증액의 상한인 20분의 1의 비율이 지나치게 낮다고 보기도 어렵다.
3) 이상의 사정을 종합하면, 주택임대차법 제6조의3 제1항, 제3항 단서 중 제7조 제2항에 관한 부분은 피해의 최소성에 반하지 아니한다.
(다) 법익의 균형성
주거의 안정은 인간다운 생활을 영위하기 위한 필수불가결한 요소이며, 국가는 경제적 약자인 임차인을 보호하고 사회복지의 증진에 노력할 의무를 지므로, 이들 조항이 달성하고자 하는 임차인의 주거안정이라는 공익은 크다고 할 것이다. 반면 임대인의 계약의 자유와 재산권에 대한 제한은 비교적 단기간 이루어지는 것으로 그 제한 정도가 크다고 볼 수 없으므로 법익의 균형성도 인정된다.』
(2) 선례 변경의 필요 여부
선례의 위 결정 이유는 이 사건에도 그대로 타당하고, 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정 변경이나 필요성이 있다고 보기 어렵다.
(3) 소결
따라서 주택임대차법 조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인 13 내지 21을 제외한 나머지 청구인들의 계약의 자유와 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
나. 민간임대주택법 조항에 대한 판단
(1) 쟁점의 정리
(가) 우리 헌법이 보장하고 있는 재산권은 경제적 가치가 있는 모든 공법상·사법상의 권리를 뜻한다. 이러한 재산권의 범위에는 동산·부동산에 대한 모든 종류의 물권은 물론, 재산가치가 있는 모든 사법상의 채권과 특별법상의 권리 및 재산가치 있는 공법상의 권리 등이 포함되나, 단순한 기대이익·반사적 이익 또는 경제적인 기회 등은 재산권에 속하지 아니한다(헌재 2022. 12. 22. 2021헌마902 참조).
청구인 13 내지 21을 제외한 나머지 청구인들은 민간임대주택법 조항에 의해 개정 전 법률에 따른 단기민간임대주택 및 아파트 장기일반민간임대주택 등록이 임대의무기간 종료 후 자동 말소되고, 그 후에는 위와 같은 임대주택 유형으로 임대사업자 등록을 할 수 없어 더 이상 세제혜택을 받지 못하며, 주택 정비사업으로 아파트가 멸실되었을 경우에 대한 별도의 구제책 없이 투기 목적 유무를 구별하지 않고 위 조항이 적용됨에 따라 재산권을 침해받는다고 주장한다. 그러나 임대사업자가 종전 규정에 의한 세제혜택에 대한 기대를 가졌거나, 종전과 같은 유형의 임대사업자의 지위를 장래에도 유지할 것을 기대하였다 하더라도 이는 당시의 법 제도에 대한 단순한 기대이익에 불과하다. 또한 민간임대주택법 조항은 종전에 받은 세제혜택을 소급하여 박탈하는 내용을 담고 있지 아니하므로 이로 인해 위 청구인들의 재산권이 제한된다고 볼 수는 없다.
(나) 다만, 개정 전 민간임대주택법에 따라 임대사업자로 등록한 위 청구인들의 경우 민간임대주택법 조항에 의해 그 임대의무기간이 종료되면 등록이 말소되고 종전과 같은 유형의 임대주택에 대하여는 더 이상 임대사업자로 등록할 수 없게 되므로 직업의 자유가 제한된다. 이 같은 직업의 자유 보장은 입법자로 하여금 이미 형성된 직종을 한없이 유지하거나 직업종사의 요건을 계속하여 동일하게 유지할 것까지를 요구하는 것은 아니나, 공익상의 필요에 의하여 직업종사의 요건 내지 구체적인 내용을 달리 정하거나 강화하는 등 직업제도를 개혁함에 있어서는 기존 종사자들의 신뢰보호가 충분히 이루어졌는지 여부가 검토되어야 할 것이다.
(2) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2024. 2. 28. 2020헌마1482 결정에서 민간임대주택법 제6조 제5항이 신뢰보호원칙에 반하여 임대사업자의 직업의 자유를 침해하지 않는다고 판단하였다. 그 결정 요지는 다음과 같다.
『(가) 민간임대주택법은 민간임대주택의 건설, 공급 및 관리와 민간 주택임대사업자 육성 등에 관한 사항을 정함으로써 민간임대주택의 공급을 촉진하고 임차인의 주거생활을 안정시킬 목적으로 제정된 것으로(제1조), 이 법에 따라 형성되는 임대사업자 제도는 민간임대주택의 공급을 촉진하고 임차인의 주거안정을 보장하기 위한 공익적 성격이 강하다. 따라서 임대사업자 제도를 어떻게 형성하고 운용할 것인지는 민간임대주택법의 입법목적 달성에 적합하도록 사회적·경제적 상황을 고려하여 입법자가 정책적으로 결정하여야 할 사항에 해당하고, 이에 국가는 주택 임대차 시장의 상황 및 국민의 주거안정 개선의 필요성뿐만 아니라 민간임대주택의 임대사업자 제도가 주택시장 전반에 미치는 영향을 고려하여 새로운 법적 규율을 가할 수 있다고 보아야 할 것이다. 그렇다면 기존의 법적 규율 상태가 앞으로도 존속할 것이라는 기대 또는 신뢰는 변동가능성이 있는 것으로, 그 보호가치가 그리 크다고 볼 수 없다.
(나) 정부가 2017. 12. 13. 발표한 ‘임대주택 등록 활성화 방안’을 통해 임대주택 등록을 적극 유도하였고 그로 인해 등록 임대사업자 수가 증가한 것은 사실이다. 그러나 이후 부동산 시장 과열 및 투기수요 가세로 시장불안이 가중되자 정부는 2018. 9. 13. ‘주택시장 안정대책’을 발표하여 임대사업자에 대한 과도한 세제혜택을 조정하고 이들에 대한 대출을 규제하는 방식으로 정책 방향을 변경하였다. 그럼에도 임대사업자에게 세제혜택을 부여한 종전 임대주택 등록활성화 방안이 당초의 취지와는 달리 다주택자에게 특혜를 주는 제도로 악용되고, 임대의무기간 동안 임대사업자 보유 아파트가 부동산 시장에 매물로 나오지 않아 매물부족에 따른 집값 상승의 부작용에 대한 지적이 이어졌다. 나아가 제21대 국회에 이르러 주택 임대차에서의 전월세 상한제와 계약갱신요구권 도입 논의에 따라 민간임대주택법상 민간임대주택과 주택임대차법상 일반 임대주택 간의 차별성이 희박해지자 기존 제도의 개편 필요성 또한 제기되었다. 이러한 당시 상황을 고려할 때, 정부가 2020. 7. 10. 발표한 ‘주택시장 안정 보완대책’에서 단기민간임대주택 및 아파트 장기일반민간임대주택을 폐지하고 임대의무기간을 연장하는 등 종전 임대사업자 제도의 개편을 단행하는 한편, 이와 관련한 후속 입법이 이루어질 수 있다는 점에 대하여 임대사업자를 포함한 일반 국민이 전혀 예측할 수 없었다고 보기 어렵다.
나아가 정부는 기존 임대사업자가 등록말소시점까지 안정적으로 임대사업을 유지할 수 있도록 ‘주택시장 안정 보완대책’ 발표 후에 등록하거나 단기민간임대주택을 장기일반민간임대주택으로 전환한 경우 등을 제외하고는 원칙적으로 소득세, 법인세, 종합부동산세 등의 세제혜택을 유지하도록 하는 등 종전 임대사업자의 신뢰 손상의 정도를 완화하는 세제지원 보완조치를 마련하기도 하였다.
(다) 결국 청구인들의 신뢰가 침해받는 정도는 임대주택제도의 개편 필요성, 주택시장 안정화 및 임대주택에 거주하는 임차인의 장기적이고 안정적인 주거 환경 보장이라는 공익에 비하여 크다고 할 수 없으므로, 민간임대주택법 제6조 제5항은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.』
(3) 선례 변경의 필요 여부
위 선례는 민간임대주택법 제5조 제2항을 판단대상에 포함하고 있지 아니하였으나, 종전과 같은 유형의 임대주택을 임대사업자의 등록 유형으로 규정하지 않은 제5조 제2항에 의하여 등록 말소에 관한 제6조 제5항이 실질적 의미를 갖는 점, 임대주택제도의 개편에 따라 개정된 위 조항들의 신뢰보호원칙 위반 여부가 동일하게 문제되는 점을 고려할 때, 선례의 결정 이유는 민간임대주택법 제5조 제2항과 제6조 제5항 모두를 심판대상으로 삼는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정 변경이나 필요성이 있다고 보기 어렵다.
(4) 소결
따라서 민간임대주택법 조항은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인 13 내지 21을 제외한 나머지 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
6. 결론
그렇다면 청구인 1 내지 12와 공동심판참가인들의 주택임대차법 조항과 민간임대주택법 조항에 대한 심판청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하고, 이들의 나머지 심판청구 및 청구인 13 내지 21의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,이종석,이은애,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식【별 지】
[별지 1]청구인 명단
1 ~ 21. 김○○ 외 20인
청구인들의 대리인 변호사 이언주, 박병철, 이준영, 진경훈, 황혜진
[별지 2]
공동심판참가인 명단
1 ~ 70. 김□□ 외 69인
공동심판참가인들의 대리인 변호사 이언주, 박병철, 이준영, 진경훈, 황혜진
[별지 3]
관련조항
구 종합부동산세법 시행령(2020. 8. 7. 대통령령 제30921호로 개정되고, 2020. 10. 7. 대통령령 제31085호로 개정되기 전의 것)
제3조(합산배제 임대주택) ① 법 제8조 제2항 제1호에서 "대통령령으로 정하는 주택"이란 "공공주택 특별법" 제4조에 따른 공공주택사업자 또는 "민간임대주택에 관한 특별법" 제2조 제7호에 따른 임대사업자(이하 "임대사업자"라 한다)로서 과세기준일 현재 "소득세법" 제168조 또는 "법인세법" 제111조에 따른 주택임대업 사업자등록(이하 이 조에서 "사업자등록"이라 한다)을 한 자가 과세기준일 현재 임대(제1호부터 제3호까지, 제5호부터 제8호까지의 주택을 임대한 경우를 말한다)하거나 소유(제4호의 주택을 소유한 경우를 말한다)하고 있는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주택(이하 "합산배제 임대주택"이라 한다)을 말한다. 이 경우 과세기준일 현재 임대를 개시한 자가 법 제8조 제3항에 따른 합산배제 신고기간 종료일까지 임대사업자로서 사업자등록을 하는 경우에는 해당 연도 과세기준일 현재 임대사업자로서 사업자등록을 한 것으로 본다.
8. 매입임대주택 중 장기일반민간임대주택등으로서 가목1)부터 3)까지의 요건을 모두 갖춘 주택. 다만, 나목 1) 또는 2)에 해당하는 주택의 경우는 제외한다.
나. 제외되는 주택
2) 법인 또는 법인으로 보는 단체가 조정대상지역의 공고가 있은 날(이미 공고된 조정대상지역의 경우 2020년 6월 17일을 말한다)이 지난 후에 사업자등록등을 신청(임대할 주택을 추가하기 위한 등록사항의 변경신고를 포함하며, 제7항 제7호에 따라 임대기간이 합산되는 경우는 멸실된 주택에 대한 신청을 말한다)한 조정대상지역에 있는 "민간임대주택에 관한 특별법" 제2조 제5호에 따른 장기일반민간임대주택
주택임대차보호법(2020. 7. 31. 법률 제17470호로 개정된 것)
제7조(차임 등의 증감청구권) ② 제1항에 따른 증액청구는 약정한 차임이나 보증금의 20분의 1의 금액을 초과하지 못한다. 다만, 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도는 관할 구역 내의 지역별 임대차 시장 여건 등을 고려하여 본문의 범위에서 증액청구의 상한을 조례로 달리 정할 수 있다.
구 민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2021. 3. 16. 법률 제17944호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5. "장기일반민간임대주택"이란 임대사업자가 공공지원민간임대주택이 아닌 주택을 10년 이상 임대할 목적으로 취득하여 임대하는 민간임대주택(아파트를 임대하는 민간매입임대주택은 제외한다)을 말한다.
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