헌법재판소
2020헌마751
민간임대주택에 관한 특별법 제44조 제2항 등 위헌확인
결정일: 2024년 3월 28일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사 건 2020헌마751 민간임대주택에 관한 특별법 제44조 제2항 등 위헌확인
청 구 인 박○○
대리인 법무법인 정세
담당변호사 진원태
선 고 일 2024. 3. 28.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 2009. 10. 1. ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제5조에 따라 등록한 임대사업자이다.
나. 청구인은 2016. 2. 26. 수원시 (주소 생략)를 민간매입임대주택(장기일반민간임대주택)으로 최초 등록하여 공급하였고, 2018. 4. 3. 임차인 남○○에게 임차보증금 205,000,000원, 임대차 존속기간 2018. 4. 3.부터 2020. 4. 23.까지 24개월로 정하여 임대하였다.
또한 청구인은 2016. 5. 27. 화성시 (주소 생략)를 민간매입임대주택(장기일반민간임대주택)으로 최초 등록하여 공급하였고, 2018. 3. 16. 임차인 홍○○에게 임차보증금 220,000,000원, 임대차 존속기간 2018. 5. 30.부터 2020. 5. 29.까지 24개월로 정하여 임대하였다.
청구인은 위 두 주택의 임대차계약기간이 각 2020. 4. 23.과 2020. 5. 29. 만료됨에 따라 새로운 임차인과 임대차계약을 체결하고자 하였으나, ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제44조 제2항 및 같은 법 시행령 제34조의2 제2호에 따라 종전 임대료의 5퍼센트를 초과하여 임대차계약을 체결할 수 없게 되었다.
다. 한편, 청구인은 2016. 5. 27. 수원시 (주소 생략)를 민간매입임대주택(장기일반민간임대주택)으로 최초 등록하여 공급하였고, 2019. 5. 8. 임차인 백○○에게 임차보증금 330,000,000원, 임대차 존속기간 2019. 5. 31.부터 2020. 5. 30.까지 12개월로 정하여 임대하였다. 청구인은 임차인 백○○이 임대차 존속기간 만기 이전에 임대차계약 종료를 희망함에 따라 새로운 임차인과 임대차계약을 체결하고자 하였으나, ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제44조 제3항에 따라 임차보증금을 증액할 수 없게 되었다.
라. 이에 청구인은 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제44조 제2항, 제44조 제3항 중 ‘1년 이내’ 부분, 제44조의2, 제67조 제1항 제4호 및 같은 법 시행령 제34조의2 제2호가 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2020. 5. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인의 심판청구 중 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제44조의2 및 제67조 제1항 제4호에 관한 청구이유를 살펴보면, 청구인은 같은 법 제44조 제2항, 제44조 제3항 중 ‘1년 이내’ 부분 및 같은 법 시행령 제34조의2 제2호가 헌법에 위반된다면 위 두 조항 역시 헌법에 위반된다고 주장할 뿐, 위 두 조항들로 인하여 청구인의 어떠한 기본권이 제한되고 있는지에 대해서는 주장하지 않고 있다. 그러므로 위 두 조항들은 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘민간임대주택에 관한 특별법’(2019. 4. 23. 법률 제16386호로 개정된 것, 이하 ‘민간임대주택법’이라 한다) 제44조 제2항(이하 ‘이 사건 증액상한조항’이라 한다), 제44조 제3항 중 ‘1년 이내’ 부분(이하 ‘이 사건 증액금지조항’이라 한다) 및 ‘민간임대주택에 관한 특별법 시행령’(2019. 2. 12. 대통령령 제29550호로 개정된 것) 제34조의2 제2호(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 하고, 위 세 조항을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 아래와 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
민간임대주택에 관한 특별법(2019. 4. 23. 법률 제16386호로 개정된 것)
제44조(임대료) ② 임대사업자는 임대기간 동안 임대료의 증액을 청구하는 경우에는 임대료의 5퍼센트의 범위에서 주거비 물가지수, 인근 지역의 임대료 변동률, 임대주택 세대 수 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 증액 비율을 초과하여 청구해서는 아니 된다.
③ 제2항에 따른 임대료 증액 청구는 임대차계약 또는 약정한 임대료의 증액이 있은 후 1년 이내에는 하지 못한다.
민간임대주택에 관한 특별법 시행령(2019. 2. 12. 대통령령 제29550호로 개정된 것)
제34조의2(임대료) 법 제44조 제2항 본문에서 "대통령령으로 정하는 증액 비율"이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다.
2. 제1호를 제외한 민간임대주택: 임대료의 5퍼센트. 다만, 주거비 물가지수 및 인근 지역의 임대료 변동률 등을 고려해야 한다.
3. 청구인의 주장
가. 이 사건 증액상한조항 및 이 사건 시행령조항은 임대의무기간이 아닌 민간임대주택법상 임대사업자(이하 ‘민간임대사업자’라고만 한다)의 임대등록이 유지되는 전(全) 임대기간 동안 직전의 임대료를 기준으로 임대료 증액 비율의 상한을 5퍼센트로 제한하고 있어, 그 적용기간이 지나치게 장기이다. 뿐만 아니라, 지역적 임대료 등락 상황이 다름에도 불구하고 임대료 증액 비율의 상한을 일률적으로 지나치게 낮게 정하고 있어, 직전 임대료가 일시적 시장 상황에 따라 낮은 가격에 책정된 경우 신규 임대차계약 시 시세를 제대로 반영하지 못하는 문제가 있다. 또한 기존 임차인이 아닌 새로운 임차인과 임대차계약을 체결하는 경우에도 동일 조항의 적용을 받도록 하는 등 그 제한의 정도가 과도하다. 따라서 위 조항들은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 계약의 자유, 직업의 자유 및 재산권을 침해한다.
나. 이 사건 증액금지조항은 민간임대사업자가 최소 1년 동안 임대료를 증액하는 것 자체를 금지함으로써, 전 임차인과의 계약이 종료되고 새로운 임차인과 임대차계약을 체결하고자 하는 경우에도 해당 계약 체결 시점이 1년 이내이면 임대료 인상이 불가능하도록 제한하고 있어 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 계약의 자유, 직업의 자유 및 재산권을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
심판대상조항은 민간임대사업자의 임대료 증액 비율의 상한을 5퍼센트로 제한하고 그것마저도 임대료의 증액이 있은 후 1년 이내에는 증액하지 못하도록 하여 임대차 계약 내용을 제한하고 있으므로 민간임대사업자인 청구인의 계약의 자유 내지 직업수행의 자유를 제한한다. 다만 임대료 증액을 위와 같이 제한함으로써 민간임대사업자 소유의 재산에 대한 수익·처분권이 제한되기는 하나, 이는 계약의 자유나 직업수행의 자유가 제한됨으로 인한 부수적인 결과에 불과하므로, 별도로 재산권 침해 여부에 대하여는 판단하지 아니한다. 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 계약의 자유 내지 직업수행의 자유를 침해하는지 살펴본다.
나. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 민간임대사업자가 임대기간 동안에는 임차인의 경제 여건을 고려하지 않고 임대료를 과도하게 증액하는 것을 방지하고, 이를 통하여 민간임대주택에 거주하는 국민의 주거생활을 안정시키고자 하는 것이므로(민간임대주택법 제1조) 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다. 또한 민간임대사업자가 임대기간 동안 임대료를 증액하여 신규 임대차계약을 체결하거나 종전 임대차계약을 갱신하는 경우 임대료 증액 비율의 상한을 종전 임대료의 5퍼센트로 하고, 이와 같은 임대료 증액 청구는 임대차계약 또는 약정한 임대료의 증액이 있은 후 1년 이내에는 하지 못하도록 하는 것은 위 입법목적을 달성하기에 적절한 수단이므로 수단의 적합성도 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 이 사건 증액상한조항에 의하여, 민간임대사업자는 민간임대주택을 임대하기 위해 임대등록을 유지하는 기간 동안에는 임대의무기간이 지났더라도 임대료 증액 비율 제한을 초과하여 임대료 증액 청구를 할 수 없다. 이는 민간임대사업자가 임대의무기간을 도과한 이후, 임대등록을 유지하면서 이에 따른 민간임대사업자로서의 혜택은 계속해서 누리면서도, 민간임대주택법상 준수하여야 할 의무인 임대료 증액 비율 제한을 피해가는 것을 방지하고자 하는 것으로, 그 제한이 과도하다고 볼 수 없다. 청구인은 임대의무기간 종료 후 새로운 임차인과 임대차계약을 체결하는 경우에도 위 조항들에 따른 증액 상한이 적용되는 것이 과도하다고 주장하나, 위 조항들로 달성하고자 하는 국민 주거생활의 안정의 필요성은 반드시 기존 임차인에 대하여만 국한된다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 임대료 증액 비율의 상한 준수에 따라 민간임대사업자에게 주어지는 혜택은 새로운 임대차계약을 체결하는 경우에도 동일하게 유지되므로 제한의 정도가 과도하다고 볼 수 없다.
청구인은 개별 주택 및 지역 상황을 고려하지 않고 임대료 증액 비율의 상한을 일률적으로 ‘직전 임대료 대비 5퍼센트’로 정한 것이 과도한 제한이라고 주장하나, 이 사건 증액상한조항 및 이 사건 시행령조항은 임대료 액수를 직접 통제하거나 임대료 인상 자체를 금지하지 아니하며, 다만 임대료 증액 비율의 상한을 일정 비율로 제한할 뿐이므로 그 제한의 정도가 지나치게 가혹하다고 보기 어렵다. 또한 이 사건 증액상한조항 및 이 사건 시행령조항에서 임대료 증액 비율을 정함에 있어 고려하도록 정하고 있는 소비자 물가지수나 인근 지역의 임대료 변동률 등을 감안하여 보아도, ‘직전 임대료 대비 5퍼센트’라는 비율이 지나치게 낮은 비율이라고 볼 수도 없다. 2019년 연간 소비자물가상승률이 전년대비 0.4퍼센트로 1퍼센트에 미치지 못한 점[통계청 2019년 소비자물가동향(2019. 12. 31.자 보도자료) 참조], 2015년에서 2019년까지의 5년간 수도권 전세 가격이 연 평균 1.67퍼센트 상승하여 같은 기간 소비자 물가상승률(1.19퍼센트)과 유사한 흐름을 보이고 있었던 점(국토교통부 2020. 10. 19.자 설명자료 참조), 2024년 1월 소비자 물가지수는 전년동월비 3.08퍼센트 상승하고, 소비자 물가지수 중 집세 품목의 물가 지수는 전년동월비 0.17퍼센트 하락하였던 점[통계청 CPI 소비자물가지수(kostat.go,kr) 총지수 동향 참조] 등에 비추어 보면, 임대료 증액 비율의 상한을 5퍼센트로 정한 것이 지나치게 엄격하다고 볼 수 없다.
(나) 한편, 이 사건 증액금지조항과 같이 임대차계약 체결 또는 갱신 후 1년의 임대료 증액 금지기간을 두지 않을 경우, 민간임대사업자가 단기간에 갱신계약을 반복하여 체결함으로써 우회적으로 임대료 증액 한도를 초과하여 임대료를 증액하게 될 위험이 있으므로, 이 사건 증액금지조항을 통해 임대료 증액 제한의 실효성을 보장할 필요가 있다. 그러므로 이 사건 증액금지조항으로 인한 기본권 침해의 정도가 과도하다고 볼 수도 없다.
(다) 민간임대주택법은 민간임대사업자에 대하여 종전 임대주택법에 따라 적용되던 임차인 자격 제한, 최초 임대료 제한, 분양전환의무, 담보권 설정 제한 등의 규제를 폐지하였다. 또한 민간임대사업자는 심판대상조항을 준수할 것을 요건으로 종합부동산세, 양도소득세 또는 법인세 등의 세제혜택을 받을 수 있는 등(종합부동산세법 제8조 제2항 제1호, 종합부동산세법 시행령 제3조 제1항 제1호 다목, 제2호 다목, 조세특례제한법 제96조 제1항, 제97조의3 제1항 제2호, 제97조의5 제1항, 조세특례제한법 시행령 제96조 제2항 제4호, 제97조의3 제3항 제1호, 제97조의5 제1항, 소득세법 제64조의2 제2항 단서, 제104조 제7항, 소득세법 시행령 제122조의2 제1항 제1호, 제167조의3 제1항 제2호 가목, 다목, 마목, 바목, 사목), 임대료 증액 비율 상한을 제한하고 증액금지기간을 둠으로 인한 기본권 제한을 보완할 수 있는 제도적 장치 또한 마련되어 있다.
(라) 위와 같은 점들을 종합하여 볼 때, 심판대상조항은 침해의 최소성에 위반되지 아니한다.
(3) 법익의 균형성
거주공간으로서 주택은 국민 생활의 가장 기본적인 문제인 만큼, 헌법은 국가에게 주택개발정책 등을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 할 의무를 부과함으로써(제35조 제3항) 그 중요성을 강조하고 있다. 특히 주거의 안정은 인간다운 생활을 하기 위한 필수불가결한 요소이며, 국가는 경제적 약자인 임차인을 보호하고 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다(헌재 1998. 2. 27. 97헌바20 참조). 이와 같은 점에서 볼 때 민간임대주택에 거주하는 국민의 주거생활을 안정시킨다는 공익은 그 중대성을 인정할 수 있다. 반면 심판대상조항으로 인하여 민간임대사업자의 임대료 증액 청구권의 행사가 완전히 불가능해지는 것은 아니며, 다만 그 증액 비율의 상한 및 증액 시기에 있어 제한을 받게 될 뿐이고, 위와 같은 금전적인 손해는 민간임대사업자에게 주어지는 각종 세제 혜택에 의하여 어느 정도 전보될 수 있으므로, 심판대상조항으로 인하여 침해되는 사익은 제한적이다.
그러므로 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다고 볼 것이다.
(4) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 계약의 자유 내지 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,이종석,이은애,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식【별 지】
[별지]관련조항
민간임대주택에 관한 특별법(2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
7. "임대사업자"란 "공공주택 특별법" 제4조 제1항에 따른 공공주택사업자(이하 "공공주택사업자"라 한다)가 아닌 자로서 1호 이상의 민간임대주택을 취득하여 임대하는 사업을 할 목적으로 제5조에 따라 등록한 자를 말한다.
민간임대주택에 관한 특별법(2023. 3. 28. 법률 제19313호로 개정된 것)
제5조(임대사업자의 등록) ① 주택을 임대하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)에게 등록을 신청할 수 있다. 다만, 외국인은 국내에 체류하는 자로서 "출입국관리법" 제10조의 체류자격에 따른 활동범위를 고려하여 대통령령으로 정하는 체류자격에 해당하는 경우에 한정하여 등록을 신청할 수 있다.
민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정된 것)
제5조(임대사업자의 등록) ② 제1항에 따라 등록하는 경우 다음 각 호에 따라 구분하여야 한다.
2. 민간건설임대주택 및 민간매입임대주택
3. 공공지원민간임대주택, 장기일반민간임대주택
민간임대주택에 관한 특별법(2018. 8. 14. 법률 제15730호로 개정된 것)
제44조의2(초과 임대료의 반환 청구) 임차인은 제44조 제2항에 따른 증액 비율을 초과하여 증액된 임대료를 지급한 경우 초과 지급한 임대료 상당금액의 반환을 청구할 수 있다.
민간임대주택에 관한 특별법(2020. 6. 9. 법률 제17452호로 개정된 것)
제67조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 3천만 원 이하의 과태료를 부과한다.
4. 제44조 제2항에 따른 임대료의 증액 비율을 초과하여 임대료의 증액을 청구한 자
민간임대주택에 관한 특별법 시행령(2019. 2. 12. 대통령령 제29550호로 개정된 것)
제34조의2(임대료) 법 제44조 제2항 본문에서 "대통령령으로 정하는 증액 비율"이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다.
1. 100세대 이상 민간임대주택단지: "통계법"에 따라 통계청장이 고시하는 지출목적별 소비자물가지수 항목 중 해당 임대주택이 소재한 특별시, 광역시, 특별자치시, 도 또는 특별자치도의 주택임차료, 주거시설 유지·보수 및 기타 주거관련 서비스 지수를 가중 평균한 값의 변동률. 다만, 임대료의 5퍼센트 범위에서 시·군·자치구의 조례로 해당 시·군·자치구에서 적용하는 비율을 정하고 있는 경우에는 그에 따른다.
사 건 2020헌마751 민간임대주택에 관한 특별법 제44조 제2항 등 위헌확인
청 구 인 박○○
대리인 법무법인 정세
담당변호사 진원태
선 고 일 2024. 3. 28.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 2009. 10. 1. ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제5조에 따라 등록한 임대사업자이다.
나. 청구인은 2016. 2. 26. 수원시 (주소 생략)를 민간매입임대주택(장기일반민간임대주택)으로 최초 등록하여 공급하였고, 2018. 4. 3. 임차인 남○○에게 임차보증금 205,000,000원, 임대차 존속기간 2018. 4. 3.부터 2020. 4. 23.까지 24개월로 정하여 임대하였다.
또한 청구인은 2016. 5. 27. 화성시 (주소 생략)를 민간매입임대주택(장기일반민간임대주택)으로 최초 등록하여 공급하였고, 2018. 3. 16. 임차인 홍○○에게 임차보증금 220,000,000원, 임대차 존속기간 2018. 5. 30.부터 2020. 5. 29.까지 24개월로 정하여 임대하였다.
청구인은 위 두 주택의 임대차계약기간이 각 2020. 4. 23.과 2020. 5. 29. 만료됨에 따라 새로운 임차인과 임대차계약을 체결하고자 하였으나, ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제44조 제2항 및 같은 법 시행령 제34조의2 제2호에 따라 종전 임대료의 5퍼센트를 초과하여 임대차계약을 체결할 수 없게 되었다.
다. 한편, 청구인은 2016. 5. 27. 수원시 (주소 생략)를 민간매입임대주택(장기일반민간임대주택)으로 최초 등록하여 공급하였고, 2019. 5. 8. 임차인 백○○에게 임차보증금 330,000,000원, 임대차 존속기간 2019. 5. 31.부터 2020. 5. 30.까지 12개월로 정하여 임대하였다. 청구인은 임차인 백○○이 임대차 존속기간 만기 이전에 임대차계약 종료를 희망함에 따라 새로운 임차인과 임대차계약을 체결하고자 하였으나, ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제44조 제3항에 따라 임차보증금을 증액할 수 없게 되었다.
라. 이에 청구인은 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제44조 제2항, 제44조 제3항 중 ‘1년 이내’ 부분, 제44조의2, 제67조 제1항 제4호 및 같은 법 시행령 제34조의2 제2호가 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2020. 5. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인의 심판청구 중 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제44조의2 및 제67조 제1항 제4호에 관한 청구이유를 살펴보면, 청구인은 같은 법 제44조 제2항, 제44조 제3항 중 ‘1년 이내’ 부분 및 같은 법 시행령 제34조의2 제2호가 헌법에 위반된다면 위 두 조항 역시 헌법에 위반된다고 주장할 뿐, 위 두 조항들로 인하여 청구인의 어떠한 기본권이 제한되고 있는지에 대해서는 주장하지 않고 있다. 그러므로 위 두 조항들은 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘민간임대주택에 관한 특별법’(2019. 4. 23. 법률 제16386호로 개정된 것, 이하 ‘민간임대주택법’이라 한다) 제44조 제2항(이하 ‘이 사건 증액상한조항’이라 한다), 제44조 제3항 중 ‘1년 이내’ 부분(이하 ‘이 사건 증액금지조항’이라 한다) 및 ‘민간임대주택에 관한 특별법 시행령’(2019. 2. 12. 대통령령 제29550호로 개정된 것) 제34조의2 제2호(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 하고, 위 세 조항을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 아래와 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
민간임대주택에 관한 특별법(2019. 4. 23. 법률 제16386호로 개정된 것)
제44조(임대료) ② 임대사업자는 임대기간 동안 임대료의 증액을 청구하는 경우에는 임대료의 5퍼센트의 범위에서 주거비 물가지수, 인근 지역의 임대료 변동률, 임대주택 세대 수 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 증액 비율을 초과하여 청구해서는 아니 된다.
③ 제2항에 따른 임대료 증액 청구는 임대차계약 또는 약정한 임대료의 증액이 있은 후 1년 이내에는 하지 못한다.
민간임대주택에 관한 특별법 시행령(2019. 2. 12. 대통령령 제29550호로 개정된 것)
제34조의2(임대료) 법 제44조 제2항 본문에서 "대통령령으로 정하는 증액 비율"이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다.
2. 제1호를 제외한 민간임대주택: 임대료의 5퍼센트. 다만, 주거비 물가지수 및 인근 지역의 임대료 변동률 등을 고려해야 한다.
3. 청구인의 주장
가. 이 사건 증액상한조항 및 이 사건 시행령조항은 임대의무기간이 아닌 민간임대주택법상 임대사업자(이하 ‘민간임대사업자’라고만 한다)의 임대등록이 유지되는 전(全) 임대기간 동안 직전의 임대료를 기준으로 임대료 증액 비율의 상한을 5퍼센트로 제한하고 있어, 그 적용기간이 지나치게 장기이다. 뿐만 아니라, 지역적 임대료 등락 상황이 다름에도 불구하고 임대료 증액 비율의 상한을 일률적으로 지나치게 낮게 정하고 있어, 직전 임대료가 일시적 시장 상황에 따라 낮은 가격에 책정된 경우 신규 임대차계약 시 시세를 제대로 반영하지 못하는 문제가 있다. 또한 기존 임차인이 아닌 새로운 임차인과 임대차계약을 체결하는 경우에도 동일 조항의 적용을 받도록 하는 등 그 제한의 정도가 과도하다. 따라서 위 조항들은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 계약의 자유, 직업의 자유 및 재산권을 침해한다.
나. 이 사건 증액금지조항은 민간임대사업자가 최소 1년 동안 임대료를 증액하는 것 자체를 금지함으로써, 전 임차인과의 계약이 종료되고 새로운 임차인과 임대차계약을 체결하고자 하는 경우에도 해당 계약 체결 시점이 1년 이내이면 임대료 인상이 불가능하도록 제한하고 있어 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 계약의 자유, 직업의 자유 및 재산권을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
심판대상조항은 민간임대사업자의 임대료 증액 비율의 상한을 5퍼센트로 제한하고 그것마저도 임대료의 증액이 있은 후 1년 이내에는 증액하지 못하도록 하여 임대차 계약 내용을 제한하고 있으므로 민간임대사업자인 청구인의 계약의 자유 내지 직업수행의 자유를 제한한다. 다만 임대료 증액을 위와 같이 제한함으로써 민간임대사업자 소유의 재산에 대한 수익·처분권이 제한되기는 하나, 이는 계약의 자유나 직업수행의 자유가 제한됨으로 인한 부수적인 결과에 불과하므로, 별도로 재산권 침해 여부에 대하여는 판단하지 아니한다. 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 계약의 자유 내지 직업수행의 자유를 침해하는지 살펴본다.
나. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 민간임대사업자가 임대기간 동안에는 임차인의 경제 여건을 고려하지 않고 임대료를 과도하게 증액하는 것을 방지하고, 이를 통하여 민간임대주택에 거주하는 국민의 주거생활을 안정시키고자 하는 것이므로(민간임대주택법 제1조) 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다. 또한 민간임대사업자가 임대기간 동안 임대료를 증액하여 신규 임대차계약을 체결하거나 종전 임대차계약을 갱신하는 경우 임대료 증액 비율의 상한을 종전 임대료의 5퍼센트로 하고, 이와 같은 임대료 증액 청구는 임대차계약 또는 약정한 임대료의 증액이 있은 후 1년 이내에는 하지 못하도록 하는 것은 위 입법목적을 달성하기에 적절한 수단이므로 수단의 적합성도 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 이 사건 증액상한조항에 의하여, 민간임대사업자는 민간임대주택을 임대하기 위해 임대등록을 유지하는 기간 동안에는 임대의무기간이 지났더라도 임대료 증액 비율 제한을 초과하여 임대료 증액 청구를 할 수 없다. 이는 민간임대사업자가 임대의무기간을 도과한 이후, 임대등록을 유지하면서 이에 따른 민간임대사업자로서의 혜택은 계속해서 누리면서도, 민간임대주택법상 준수하여야 할 의무인 임대료 증액 비율 제한을 피해가는 것을 방지하고자 하는 것으로, 그 제한이 과도하다고 볼 수 없다. 청구인은 임대의무기간 종료 후 새로운 임차인과 임대차계약을 체결하는 경우에도 위 조항들에 따른 증액 상한이 적용되는 것이 과도하다고 주장하나, 위 조항들로 달성하고자 하는 국민 주거생활의 안정의 필요성은 반드시 기존 임차인에 대하여만 국한된다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 임대료 증액 비율의 상한 준수에 따라 민간임대사업자에게 주어지는 혜택은 새로운 임대차계약을 체결하는 경우에도 동일하게 유지되므로 제한의 정도가 과도하다고 볼 수 없다.
청구인은 개별 주택 및 지역 상황을 고려하지 않고 임대료 증액 비율의 상한을 일률적으로 ‘직전 임대료 대비 5퍼센트’로 정한 것이 과도한 제한이라고 주장하나, 이 사건 증액상한조항 및 이 사건 시행령조항은 임대료 액수를 직접 통제하거나 임대료 인상 자체를 금지하지 아니하며, 다만 임대료 증액 비율의 상한을 일정 비율로 제한할 뿐이므로 그 제한의 정도가 지나치게 가혹하다고 보기 어렵다. 또한 이 사건 증액상한조항 및 이 사건 시행령조항에서 임대료 증액 비율을 정함에 있어 고려하도록 정하고 있는 소비자 물가지수나 인근 지역의 임대료 변동률 등을 감안하여 보아도, ‘직전 임대료 대비 5퍼센트’라는 비율이 지나치게 낮은 비율이라고 볼 수도 없다. 2019년 연간 소비자물가상승률이 전년대비 0.4퍼센트로 1퍼센트에 미치지 못한 점[통계청 2019년 소비자물가동향(2019. 12. 31.자 보도자료) 참조], 2015년에서 2019년까지의 5년간 수도권 전세 가격이 연 평균 1.67퍼센트 상승하여 같은 기간 소비자 물가상승률(1.19퍼센트)과 유사한 흐름을 보이고 있었던 점(국토교통부 2020. 10. 19.자 설명자료 참조), 2024년 1월 소비자 물가지수는 전년동월비 3.08퍼센트 상승하고, 소비자 물가지수 중 집세 품목의 물가 지수는 전년동월비 0.17퍼센트 하락하였던 점[통계청 CPI 소비자물가지수(kostat.go,kr) 총지수 동향 참조] 등에 비추어 보면, 임대료 증액 비율의 상한을 5퍼센트로 정한 것이 지나치게 엄격하다고 볼 수 없다.
(나) 한편, 이 사건 증액금지조항과 같이 임대차계약 체결 또는 갱신 후 1년의 임대료 증액 금지기간을 두지 않을 경우, 민간임대사업자가 단기간에 갱신계약을 반복하여 체결함으로써 우회적으로 임대료 증액 한도를 초과하여 임대료를 증액하게 될 위험이 있으므로, 이 사건 증액금지조항을 통해 임대료 증액 제한의 실효성을 보장할 필요가 있다. 그러므로 이 사건 증액금지조항으로 인한 기본권 침해의 정도가 과도하다고 볼 수도 없다.
(다) 민간임대주택법은 민간임대사업자에 대하여 종전 임대주택법에 따라 적용되던 임차인 자격 제한, 최초 임대료 제한, 분양전환의무, 담보권 설정 제한 등의 규제를 폐지하였다. 또한 민간임대사업자는 심판대상조항을 준수할 것을 요건으로 종합부동산세, 양도소득세 또는 법인세 등의 세제혜택을 받을 수 있는 등(종합부동산세법 제8조 제2항 제1호, 종합부동산세법 시행령 제3조 제1항 제1호 다목, 제2호 다목, 조세특례제한법 제96조 제1항, 제97조의3 제1항 제2호, 제97조의5 제1항, 조세특례제한법 시행령 제96조 제2항 제4호, 제97조의3 제3항 제1호, 제97조의5 제1항, 소득세법 제64조의2 제2항 단서, 제104조 제7항, 소득세법 시행령 제122조의2 제1항 제1호, 제167조의3 제1항 제2호 가목, 다목, 마목, 바목, 사목), 임대료 증액 비율 상한을 제한하고 증액금지기간을 둠으로 인한 기본권 제한을 보완할 수 있는 제도적 장치 또한 마련되어 있다.
(라) 위와 같은 점들을 종합하여 볼 때, 심판대상조항은 침해의 최소성에 위반되지 아니한다.
(3) 법익의 균형성
거주공간으로서 주택은 국민 생활의 가장 기본적인 문제인 만큼, 헌법은 국가에게 주택개발정책 등을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 할 의무를 부과함으로써(제35조 제3항) 그 중요성을 강조하고 있다. 특히 주거의 안정은 인간다운 생활을 하기 위한 필수불가결한 요소이며, 국가는 경제적 약자인 임차인을 보호하고 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다(헌재 1998. 2. 27. 97헌바20 참조). 이와 같은 점에서 볼 때 민간임대주택에 거주하는 국민의 주거생활을 안정시킨다는 공익은 그 중대성을 인정할 수 있다. 반면 심판대상조항으로 인하여 민간임대사업자의 임대료 증액 청구권의 행사가 완전히 불가능해지는 것은 아니며, 다만 그 증액 비율의 상한 및 증액 시기에 있어 제한을 받게 될 뿐이고, 위와 같은 금전적인 손해는 민간임대사업자에게 주어지는 각종 세제 혜택에 의하여 어느 정도 전보될 수 있으므로, 심판대상조항으로 인하여 침해되는 사익은 제한적이다.
그러므로 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다고 볼 것이다.
(4) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 계약의 자유 내지 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,이종석,이은애,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식【별 지】
[별지]관련조항
민간임대주택에 관한 특별법(2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
7. "임대사업자"란 "공공주택 특별법" 제4조 제1항에 따른 공공주택사업자(이하 "공공주택사업자"라 한다)가 아닌 자로서 1호 이상의 민간임대주택을 취득하여 임대하는 사업을 할 목적으로 제5조에 따라 등록한 자를 말한다.
민간임대주택에 관한 특별법(2023. 3. 28. 법률 제19313호로 개정된 것)
제5조(임대사업자의 등록) ① 주택을 임대하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)에게 등록을 신청할 수 있다. 다만, 외국인은 국내에 체류하는 자로서 "출입국관리법" 제10조의 체류자격에 따른 활동범위를 고려하여 대통령령으로 정하는 체류자격에 해당하는 경우에 한정하여 등록을 신청할 수 있다.
민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정된 것)
제5조(임대사업자의 등록) ② 제1항에 따라 등록하는 경우 다음 각 호에 따라 구분하여야 한다.
2. 민간건설임대주택 및 민간매입임대주택
3. 공공지원민간임대주택, 장기일반민간임대주택
민간임대주택에 관한 특별법(2018. 8. 14. 법률 제15730호로 개정된 것)
제44조의2(초과 임대료의 반환 청구) 임차인은 제44조 제2항에 따른 증액 비율을 초과하여 증액된 임대료를 지급한 경우 초과 지급한 임대료 상당금액의 반환을 청구할 수 있다.
민간임대주택에 관한 특별법(2020. 6. 9. 법률 제17452호로 개정된 것)
제67조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 3천만 원 이하의 과태료를 부과한다.
4. 제44조 제2항에 따른 임대료의 증액 비율을 초과하여 임대료의 증액을 청구한 자
민간임대주택에 관한 특별법 시행령(2019. 2. 12. 대통령령 제29550호로 개정된 것)
제34조의2(임대료) 법 제44조 제2항 본문에서 "대통령령으로 정하는 증액 비율"이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다.
1. 100세대 이상 민간임대주택단지: "통계법"에 따라 통계청장이 고시하는 지출목적별 소비자물가지수 항목 중 해당 임대주택이 소재한 특별시, 광역시, 특별자치시, 도 또는 특별자치도의 주택임차료, 주거시설 유지·보수 및 기타 주거관련 서비스 지수를 가중 평균한 값의 변동률. 다만, 임대료의 5퍼센트 범위에서 시·군·자치구의 조례로 해당 시·군·자치구에서 적용하는 비율을 정하고 있는 경우에는 그에 따른다.