2020헌마1434

【당 사 자】
청 구 인주식회사 ○○
대표이사 최○○, 이○○, 김○○,이□□, 서○○
대리인 법무법인(유한) 클라스한결
담당변호사 이강국 외 2인법무법인(유한) 바른
담당변호사 박성호법무법인 안세
담당변호사 이성환 외 3인
【주 문】
이 사건 심판청구를 기각한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 100세대 이상의 민간임대주택단지를 임대하는 임대사업자로서, 2015. 6. 16. 하남시 (주소 생략) 소재 ○○아파트 1,104세대(이하 ‘이 사건 임대주택’이라 한다)에 대하여 이를 임대주택으로 건설하는 내용의 사업계획승인을 받고, 임대시작일 2016. 11. 21., 임대의무기간 5년의 임대주택(민간)으로 등록하여 임대업을 영위하여 왔다.
나. 청구인은 ‘민간임대주택에 관한 특별법’(이하 연혁에 상관없이 ‘민간임대주택법’이라 한다) 제44조 제2항 및 같은 법 시행령 제34조의2가 임대료의 증액 청구 시 고려사유로 주거비 물가지수, 인근 지역의 임대료 변동률, 임대주택 세대 수 등만을 규정하고 있을 뿐이어서, 위 법령조항에 따르면 청구인의 조세 부담이 증가하였다는 사유로는 임대료를 증액할 수 없어 자신의 기본권이 침해된다고 주장하면서, 2020. 10. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 이후 청구인은 2024. 4. 19. 민간임대주택법 제44조 제2항 및 같은 법 시행령 제34조의2 제2호에 대한 심판청구를 취하하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘민간임대주택에 관한 특별법 시행령’(2019. 2. 12. 대통령령 제29550호로 개정된 것) 제34조의2 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
민간임대주택에 관한 특별법 시행령(2019. 2. 12. 대통령령 제29550호로 개정된 것)
제34조의2(임대료) 법 제44조 제2항 본문에서 “대통령령으로 정하는 증액 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다.
1. 100세대 이상 민간임대주택단지: 「통계법」에 따라 통계청장이 고시하는 지출목적별 소비자물가지수 항목 중 해당 임대주택이 소재한 특별시, 광역시, 특별자치시, 도 또는 특별자치도의 주택임차료, 주거시설 유지ㆍ보수 및 기타 주거관련 서비스 지수를 가중 평균한 값의 변동률. 다만, 임대료의 5퍼센트 범위에서 시ㆍ군ㆍ자치구의 조례로 해당 시ㆍ군ㆍ자치구에서 적용하는 비율을 정하고 있는 경우에는 그에 따른다.
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항은 ‘통계법에 따라 통계청장이 고시하는 지출목적별 소비자물가지수 항목 중 해당 임대주택이 소재한 특별시, 광역시, 특별자치시, 도 또는 특별자치도의 주택임차료, 주거시설 유지ㆍ보수 및 기타 주거관련 서비스 지수를 가중 평균한 값의 변동률’(이하 ‘이 사건 변동률’이라 한다)을 초과하여 임대료 증액을 청구하지 못하도록 규정하고 있으나, 해당 조항만으로는 이 사건 변동률에 대한 계산식을 전혀 예측할 수 없어 명확성원칙에 위반된다.
나. 심판대상조항에서 정한 임대료 증액 비율의 상한 산정 방식은 조세 부담을 임대료에 반영하지 못하여 임대료 증액을 과도하게 규제하고, 특히 서울특별시나 경기도와 같이 그 관할지역이 광범위하고 동일 관할 내이더라도 임대주택이 소재하는 최소 행정구역 단위 지역별로 부동산 시장의 상황이 상이하여 임대료 수준이 다른 경우에도 그러한 시장 사정은 전혀 고려하지 않은 채 일률적으로 발표되는 이 사건 변동률을 임대료 증액 비율의 상한으로 정하고 있는바, 이는 임대사업자에게 지나치게 부담을 지우며, 위 조항에 따라 실제 산정되는 임대료 증액 비율 상한은 약 1퍼센트 정도에 불과하여 임대인의 임대료 증액 청구권을 형해화함에 따라, 청구인의 계약의 자유 및 직업수행의 자유를 침해한다.
다. ‘공공주택 특별법’에 따른 공공임대사업자(이하 ‘공공임대사업자’라고 한다)나 주택임대차보호법의 적용을 받는 임대사업자 등록을 하지 않은 임대인(이하 ‘일반주택임대인’이라 한다)은 청구인과 마찬가지로 주택임대업을 영위하고 있어 본질적으로 동일한 집단이다. 그러나 공공임대사업자는 주거비 물가지수 등을 고려하여 ‘임대료의 100분의 5 이내’의 범위에서 증액할 수 있도록 규정하고 있고, 일반주택임대인의 경우 임대료 증액 시 임대인이 부담하는 조세 부담이나 공과금을 고려할 수 있도록 하는 반면, 민간임대주택법상 임대사업자(이하 ‘민간임대사업자’라고 한다) 중 심판대상조항의 적용을 받는 100세대 이상 민간임대주택단지 임대사업자(이하 ‘100세대 이상 민간임대사업자’라고 한다)의 경우, 심판대상조항에서 이 사건 변동률을 초과하여 임대료를 증액하지 못하도록 하고, 위반 시 과태료를 부과하고 있으므로, 이는 청구인의 평등권을 침해한다.
라. 심판대상조항은 임대료 증액 비율 산정 시 고려할 사항을 정하면서 모법인 민간임대주택법 제44조 제2항에서 규정한 ‘인근 지역의 임대료 변동률’을 누락하고 있는바, 이는 정당한 이유가 인정되지 아니하는 부진정행정입법부작위에 해당하므로 수권조항에 반한다.
4. 판단
가. 쟁점
(1) 심판대상조항은 100세대 이상 민간임대주택단지에 해당하는 이 사건 임대주택에 대하여 5퍼센트를 상한으로 하여 이 사건 변동률을 초과하여 임대료를 증액할 수 없도록 정하고 있으며, 이에 따라 임대료 증액 비율을 정함에 있어 세액의 증가를 고려할 수도 없다. 따라서 심판대상조항은 100세대 이상 민간임대사업자인 청구인의 계약의 자유를 제한함과 아울러 직업수행의 자유를 제한한다. 또한 심판대상조항은 100세대 이상의 민간임대주택단지에 대하여 임대료 증액 비율의 상한을 달리 정하고 있으므로, 평등권 침해 여부도 문제된다.
(2) 청구인은 심판대상조항이 명확성원칙에 위반된다고 주장하나, 이는 심판대상조항이 모법에서 위임한 내용을 구체화하여 이를 명확히 알 수 있도록 규정하고 있지 않다는 취지인바, 법률유보원칙 위반 여부와 관련하여 심판대상조항이 수권법률에서 위임한 범위 내에서 그 의미와 내용을 명확하게 정하고 있는지를 살펴본다(헌재 2022. 5. 26. 2021헌마619 참조).
(3) 한편, 청구인은 심판대상조항이 임대료 증액 비율의 상한을 정함에 있어 고려 요소로 ‘인근 지역의 임대료 변동률’을 규정하지 아니하여 수권조항에 반한다고 주장하나, 심판대상조항은 소비자물가지수 항목 중 해당 임대주택이 소재한 특별시, 광역시, 특별자치시, 도 또는 특별자치도의 주택임차료 등의 변동률을 고려하도록 하고 있고, 이러한 주장은 결국 심판대상조항이 정한 임대료 증액 비율의 상한이 과도하게 낮다는 것이므로, 심판대상조항의 과잉금지원칙 위반 여부를 판단하는 이상 이 부분 주장을 별도로 판단하지 아니한다.
(4) 따라서 아래에서는 심판대상조항이 법률유보원칙과 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 계약의 자유 및 직업수행의 자유를 침해하는지 여부, 평등권을 침해하는지 여부를 차례로 살펴본다.
나. 계약의 자유 및 직업수행의 자유 침해 여부
(1) 법률유보원칙 위반 여부
국민의 기본권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 이를 제한할 수 있으나, 그 제한의 방법은 원칙적으로 법률로써만 가능한바, 여기서 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 그 형식이 반드시 법률일 필요는 없다 하더라도 법률상의 근거는 있어야 한다. 모법의 위임범위를 벗어난 하위법령은 법률의 근거가 없는 것으로 법률유보원칙에 위반되는바(헌재 2022. 9. 29. 2019헌마1352 참조), 하위법령의 내용은 위임 범위 내일 것을 요한다.
그러므로 심판대상조항이 수권법률로부터 위임된 범위 안에서 그 의미와 내용을 명확하게 정하고 있는지를 살펴본다.
심판대상조항의 수권법률인 민간임대주택법 제44조 제2항은 임대료의 5퍼센트의 범위 내에서 주거비 물가지수, 인근 지역의 임대료 변동률, 임대주택 세대 수 등을 고려하여 임대료 증액 비율의 상한을 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 심판대상조항은 그러한 위임을 받아 100세대 이상 민간임대주택단지의 임대료 증액 비율의 상한을 ‘통계법에 따라 통계청장이 고시하는 지출목적별 소비자물가지수 항목 중 해당 임대주택이 소재한 특별시, 광역시, 특별자치시, 도 또는 특별자치도의 주택임차료, 주거시설 유지ㆍ보수 및 기타 주거관련 서비스 지수를 가중 평균한 값의 변동률’로 규정하고 있다. 이 중 ‘소비자물가지수’는 각 가정이 생활을 위해 구입하는 상품과 서비스 가격 변동을 알아보기 위해 통계청장이 통계법 및 관련 법령에 따라 고시하는 통계로서(통계법 제17조 제1항) 그 의미가 명확하고, 심판대상조항에서는 통계청장이 고시하는 지출목적별 소비자물가지수 항목 중 ‘해당 임대주택이 소재한 특별시, 광역시, 특별자치시, 도 또는 특별자치도의 주택임차료, 주거시설 유지ㆍ보수 및 기타 주거관련 서비스 지수를 가중 평균한 값의 변동률’을 대통령령이 정하는 증액 비율의 상한으로 명시하고 있으므로, 통계청장이 고시하는 위 지수들을 심판대상조항에서 명시하고 있는 산식에 대입하면 임대료 증액 비율의 상한이 도출될 것이라는 점이 해석상 분명하다. 결국 민간임대주택법 및 관련 법령의 내용 등에 비추어보면, 심판대상조항은 위임 범위 내에서 그 내용을 명확하게 정하고 있다고 볼 수 있다.
따라서 심판대상조항은 법률유보원칙에 위반되어 청구인의 계약의 자유 및 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.
(2) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 100세대 이상 민간임대사업자가 소비자물가지수나 주변 임대료 시세 등 경제 여건을 고려하지 않고 무분별하게 모법에서 정하고 있는 임대료 증액 비율의 상한 한도인 5퍼센트로 임대료를 증액하여 민간임대주택을 과도한 영리 목적에 이용하는 것을 방지하고, 이를 통하여 민간임대주택에 거주하는 국민의 주거생활을 안정시키고자 하는 것이므로(민간임대주택법 제1조), 입법목적의 정당성이 인정된다.
나아가 이를 위하여 100세대 이상 민간임대사업자가 임대기간 동안 임대료를 증액하여 신규 임대차계약을 체결하거나 종전 임대차계약을 갱신하는 경우 이 사건 변동률을 초과하여 계약하는 것을 금지하고 있으므로, 수단의 적합성 또한 인정된다.
(나) 침해의 최소성
1) 민간임대주택법 시행 전에도 구 임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호로 전부개정되기 전의 것) 제20조 제2항에서 임대료 증액에 관하여는 임대사업자가 주거비 물가지수 등 경제 여건을 고려하도록 규정을 두고 있었고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호로 민간임대주택법으로 전부개정됨에 따라 종전 임대사업자에게 적용된 규제들을 폐지하면서도 임대료 증액 제한에 관한 규정은 유지하였다. 그러나 대규모의 민간임대주택단지를 임대하는 임대사업자들이 임대료를 증액함에 있어 주거비 물가지수, 인근 지역의 임대료 변동률 등을 고려하지 않고 일률적으로 당시 시행 중이던 구 민간임대주택법(2018. 8. 14. 법률 제15730호로 개정되기 전의 것)에서 허용하는 한도인 연 5퍼센트 비율로 증액하는 등 규제의 실효성이 담보되지 못하였다. 이에 심판대상조항에서 100세대 이상 민간임대사업자에 대하여는 임대료 증액을 청구할 수 있는 한도를 보다 세밀하게 정한 것이다. 이와 같은 사정에 비추어 볼 때, 심판대상조항은 임대료 증액의 적정성을 유지함으로써 국민의 주거생활 안정을 도모하기 위한 것으로, 그 제한이 과도하다고 볼 수 없다.
2) 특히 100세대 이상 민간임대사업자는 해당 단지뿐만 아니라 인근 지역의 임대료 시세에 영향력을 미칠 수 있으므로, 중ㆍ소규모의 임대주택을 운영하는 임대사업자에 비하여 국민의 주거생활의 안정에 미치는 파급 효과가 매우 크다. 따라서 100세대 이상 민간임대사업자가 소비자물가지수나 인근 지역 임대료 시세에 대한 고려 없이 일률적으로 민간임대주택법에서 정하고 있는 상한 한도인 5퍼센트까지 임대료를 증액할 경우, 이는 주변 중ㆍ소규모 민간임대주택이나 일반 주택의 임대료 시세를 상승시키는 원인이 될 수 있다. 따라서 100세대 이상 민간임대사업자에 대하여 더욱 엄격한 기준을 적용한 것은 납득할 만하다.
3) 민간임대주택법은 민간임대사업자에 대하여 종전 임대주택법에 따라 적용되던 임차인 자격 제한, 최초 임대료 제한, 분양전환의무, 담보권 설정 제한 등의 규제를 폐지하였다. 또한 청구인과 같은 법인임대사업자는 임대주택 등록 시점에 따라 혜택의 내용에 차이는 있으나 법인세, 종합부동산세 등의 세제혜택을 받을 수 있다(종합부동산세법 제8조 제2항 제1호, 종합부동산세법 시행령 제3조 제1항 제1호 다목, 제2호 다목, 조세특례제한법 제96조 제1항, 조세특례제한법 시행령 제96조 제2항 제4호, 법인세법 제55조의2 제1항 제2호, 법인세법 시행령 제92조의2 제2항). 특히 전용면적 85제곱미터 이하의 민간임대주택을 100세대 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 호수 이상 건설하는 일정한 경우에는 해당 민간임대사업자에게 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’상 토지 수용권 및 사용권이 부여되고 있고(민간임대주택법 제20조), 민간임대주택법이 2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정되기 전까지는 8년 이상 임대할 목적으로 100세대 이상의 민간임대주택단지를 임대하는지 여부를 기준으로 이를 상회하는 민간임대사업자(이른바 ‘기업형임대사업자’)에 한하여 용적률ㆍ건폐율ㆍ층수 제한 완화, 판매시설ㆍ업무시설 허용 등의 혜택을 부여해왔다[구 민간임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호로 전부개정되고, 2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정되기 전의 것) 제21조, 제35조 참조]. 그럼에도 불구하고, 100세대 이상 민간임대사업자들은 국민의 주거생활을 안정시키는 데에 충분한 공적 역할을 수행하지 못하였다(헌재 2019. 7. 25. 2018헌마349 참조). 이에 심판대상조항은 위와 같은 공적 지원 및 영향력에 상응하는 공공성을 확보하기 위하여 마련된 것으로 볼 수 있다.
4) 한편, 이 사건 변동률의 산출 기준이 되는 소비자물가지수는 각 시ㆍ도별로 매월 발표되고 있으며, 이 사건 변동률에서는 소비자물가지수 항목 중 ‘주택임차료’, ‘주거시설 유지ㆍ보수’, ‘기타 주거관련 서비스’ 지수를 사용하고 공공요금 성격인 수도ㆍ전기ㆍ연료 항목은 제외된다. 또한 소비자물가지수에 품목별ㆍ시도별 가중치를 적용함으로써 대상 임대주택단지 인근 지역의 시세와 지역별로 주거비용에 따른 상대적 중요도, 지출에서 차지하는 비중을 반영하고, 위와 같은 가중치는 0, 2, 5, 7자로 끝나는 연도를 기준으로 개편된다. 결국 이 사건 변동률은 해당 지역에서의 주거비 관련 물가변동률을 고려하도록 함으로써, 임차인 보호를 도모하는 한편 민간임대사업자의 계약의 자유나 직업수행의 자유에 대한 제한을 최소한으로 하고 있다.
청구인은 심판대상조항에서 이 사건 변동률을 정함에 있어 소비자물가지수나 인근 지역의 임대료만을 고려하고 조세 부담을 고려하지 않은 것이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하나, 민간임대주택의 공적 성격에 비추어 볼 때 임차인이 부담하는 주택임차료 등 주거비용이 임대료 증액을 결정함에 있어 우선적으로 고려되어야 할 것이고, 앞서 살펴본 바와 같이 민간임대사업자에게는 세제 혜택을 지원함으로써 조세 부담을 경감시킬 수 있는 방법이 마련되어 있으므로, 이 사건 변동률에 민간임대사업자의 조세 부담을 반영하지 않은 것은 수긍할 수 있다.
5) 청구인은 이 사건 변동률 산출의 기준이 되는 시ㆍ도의 관할지역이 지나치게 광범위하다고 주장한다. 그러나 이 사건 변동률 산출방식은 통계청장이 고시하는 소비자물가지수를 전제로 하는바, 청구인이 주장하는 바와 같이 최소 행정구역 단위 지역을 기준으로 하려면 해당 행정구역 단위별 소비자물가지수 및 가중치에 대한 통계청의 조사가 선행되어야 하므로 많은 행정력이 투입되어야 한다. 따라서 적정한 행정력 투입을 통해 효율적으로 이 사건 변동률을 산출하기 위하여 현재 소비자물가지수의 지역별 산출단위인 시ㆍ도 등의 행정구역을 기준으로 하는 것은 납득할 수 있다. 나아가 이 사건 변동률은 종전 임대료 대비 증액 비율을 정한 것이어서 임대료의 편차가 아닌 임대료 상승률의 편차가 고려 대상이 되는데, 시ㆍ도 내 지역 간 편차가 주변 지역 임대료 상승률의 실질을 반영하지 못할 정도로 크다고 보기 어렵다. 또한, 일부 투기과열지역의 임대료 상승률이 다른 지역에 비해 현저히 높다고 하더라도 국민의 주거생활 안정을 목적으로 하는 민간임대주택제도의 취지를 고려하면, 일부 지역의 과도한 상승률까지 반영하여 민간임대사업자의 이익을 보호해야 할 필요성을 인정하기 어렵다.
6) 청구인은 심판대상조항으로 인하여 임대료를 증액할 수 있는 비율이 모법의 상한인 5퍼센트에 비하여 크게 낮아져 막대한 손해를 입는다고 주장한다. 실제 청구인은 이 사건 임대주택에 관하여 임대차계약기간 및 임대차보증금 및 차임(임대료) 조정 주기를 1년으로 정하여 매년 모든 임차인에 대하여 10. 31.을 기준일로 하여 증액 내지 동결하여 왔으며, 이에 따라 2020. 10. 31. 1.3퍼센트, 2021. 10. 31. 2.8퍼센트 각 증액하였다는 자료를 제출한 바 있다.
살피건대 임대 시점과 증액 시점 및 해당 지역 등에 따라 이 사건 변동률에 따른 임대료 증액 비율의 상한은 달리 산출되므로, 임대료를 증액할 수 있는 비율이 모법의 상한인 5퍼센트에 비하여 낮아질 가능성도 있다. 그러나 앞서 본 바와 같이 심판대상조항은 해당 지역에서의 주거비 관련 물가변동률을 고려하도록 함으로써, 임차인 보호를 도모하는 한편 민간임대사업자의 계약의 자유나 직업수행의 자유에 대한 제한을 최소한으로 하고자 하는 것이므로, 이 사건 변동률에 따른 임대료 증액 비율의 상한이 다소 낮아진다 하더라도 이를 지나치다고 볼 수 없다.
7) 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추지 못하였다고 보기 어렵다.
(다) 법익의 균형성
주거의 안정은 인간다운 생활을 하기 위한 필수불가결한 요소이며, 국가는 경제적 약자인 임차인을 보호하고 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다(헌법 제34조 제1항, 제2항, 헌재 1998. 2. 27. 97헌바20 참조). 이와 같은 점에서 볼 때 민간임대주택에 거주하는 국민의 주거생활을 안정시킨다는 공익은 그 중대성을 인정할 수 있으며, 특히 100세대 이상 민간임대사업자의 경우, 해당 임대주택이 지역 임대료 등에 미칠 파급력 등을 고려할 때 임대료 증액 비율의 상한을 더욱 세밀하게 규정해야 할 필요성이 크다. 반면 심판대상조항으로 인하여 100세대 이상 민간임대사업자의 임대료 증액 청구권의 행사가 그 증액 비율에 있어 제한을 받게 되나, 이로 인한 부담은 100세대 이상 민간임대사업자에게 주어지는 각종 혜택에 의하여 어느 정도 전보될 수 있으므로, 심판대상조항으로 인하여 침해되는 사익은 위 공익에 비하여 크지 않다.
따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다.
(라) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 계약의 자유 및 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.
다. 평등권 침해 여부
(1) 청구인은 ‘공공주택 특별법’의 적용을 받는 공공임대사업자나 주택임대차보호법의 적용을 받는 일반주택임대인은 100세대 이상 민간임대사업자와 마찬가지로 주택임대업을 영위하고 있어 본질적으로 동일한 집단임에도, ‘공공주택 특별법’에서는 공공임대사업자가 주거비 물가지수 등을 고려하여 ‘임대료의 100분의 5 이내’의 범위에서 증액할 수 있도록 규정하고 있고, 주택임대차보호법의 경우 임대료 증액 시 임대인이 부담하는 조세 부담이나 공과금을 고려할 수 있도록 하는 반면, 심판대상조항에서는 주거비 물가지수 변동률을 초과하여 임대료를 증액하지 못하도록 하고, 위반 시 과태료를 부과하는 등 임대료 증액에 대하여는 더 가혹한 기준을 적용하여 청구인의 평등권이 침해된다고 주장한다.
(2) 앞서 본 바와 같이, 국가는 임대주택에 거주하는 국민의 주거생활의 안정을 위하여 노력하여야 하는데, 주택임대차보호법, 민간임대주택법 및 ‘공공주택 특별법’ 모두 위와 같은 국가의 의무를 실현하기 위한 법률들이라고 볼 수 있다. 그러나 주택임대차보호법, 민간임대주택법 및 ‘공공주택 특별법’은 규율대상 및 내용에서 그 성격을 달리한다. 주택임대차보호법은 주거용 건물의 임대차를 규율하는 법률로서, 민법에 대한 특례를 규정한 것이고(주택임대차보호법 제1조, 제2조), ‘공공주택 특별법’은 공공주택의 원활한 건설과 효과적인 운영을 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 공적 자금의 지원을 통해 공공주택사업자가 공급하는 임대주택을 규율하고 있다(공공주택 특별법 제1조). 반면 민간임대주택법은 주거용 건물 중 민간인이 임대 또는 임대 후 분양전환을 목적으로 건설 또는 매입된 민간임대주택의 건설ㆍ공급 및 관리를 규율할 뿐만 아니라 주택임대사업자 육성 등에 관한 사항도 함께 정하고 있다(민간임대주택법 제1조). 따라서 위 각 법률들이 규율하는 주택의 종류 및 임대인의 성격이 상이하므로, 임대료에 대한 규정 또한 위와 같은 특성을 반영할 필요가 있다.
(3) 특히 심판대상조항은 100세대 이상 민간임대사업자를 규율하고 있는데, 이들은 해당 단지뿐만 아니라 인근 지역의 임대료 시세에 영향력을 미칠 수 있으므로, 국민의 주거생활의 안정에 미치는 영향력이 중ㆍ소규모의 임대주택을 운영하는 임대사업자에 비하여 매우 큼에도 불구하고, 그동안 100세대 이상 민간임대사업자들이 이에 대한 고려 없이 임대료를 증액하여 국민의 주거생활을 안정시키는 데 부족함이 있었다는 판단에서, 이들에게 더욱 엄격한 증액 비율이 적용되도록 하고 위반 시 과태료 부과 등의 제재를 함으로써 공공성을 확보하려는 것으로 이해할 수 있으므로, 이는 자의적인 차별 취급이라고 할 수 없다.
(4) 나아가 공공임대사업자 또는 일반주택임대인에 대해서도 100세대 이상 민간임대사업자와 마찬가지로 임대료 증액 비율에 있어 상한이 정해져 있고(공공주택 특별법 제49조 제2항 전문, 주택임대차보호법 제7조 제2항), 임대료 증액이 있은 후 1년 이내에는 증액하지 못하도록 하고 있다(공공주택 특별법 제49조 제2항 후문, 주택임대차보호법 제7조 제1항 후문). 특히 공공임대사업자의 경우 임대료 증액 상한을 정함에 있어 주거비 물가지수 및 인근 지역의 임대료 변동률을 고려하도록 하고 있을 뿐만 아니라, 최초 임대료는 국토교통부장관이 정하여 고시하는 표준 임대료를 초과할 수 없고(공공주택 특별법 제49조 제1항, 같은 법 시행령 제44조 제1항), 임대료를 정하는 경우 임차인의 소득수준을 고려하여 차등적으로 정할 수 있도록 하고 있다(공공주택 특별법 제49조 제4항). 위와 같은 사정 등을 종합하면, 100세대 이상 민간임대사업자가 공공임대사업자 또는 일반주택임대인에 비해 합리적인 이유 없이 심한 부담을 받는다고 단정하기도 어렵다.
(5) 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이는 아래 6.과 같은 재판관 이영진의 보충의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 이영진의 보충의견
나는 심판대상조항이 청구인의 기본권을 침해하지 않는다는 법정의견에는 동의하지만, 심판대상조항의 입법형식에 관하여는 개선이 필요하다고 생각하므로, 다음과 같은 의견을 보충하여 밝혀두고자 한다.
법치국가원리의 한 표현인 명확성원칙은 기본적으로 모든 기본권제한 입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 또한 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 따라서 법률은 명확한 용어로 규정함으로써 적용대상자에게 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 장래의 행동지침을 제공하고, 동시에 법집행자에게 객관적 판단지침을 주어 차별적이거나 자의적인 법해석을 예방할 수 있어야 한다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27; 헌재 2002. 6. 27. 99헌마480; 헌재 2015. 10. 21. 2012헌바415 등 참조).
심판대상조항은 이 사건 변동률을 ‘통계법에 따라 통계청장이 고시하는 지출목적별 소비자물가지수 항목 중 해당 임대주택이 소재한 특별시, 광역시, 특별자치시, 도 또는 특별자치도의 주택임차료, 주거시설 유지ㆍ보수 및 기타 주거관련 서비스 지수(이하 ‘시ㆍ도별 주거비물가지수’라고 한다)를 가중 평균한 값의 변동률’로 정하고 있다. 그러나 수범자인 100세대 이상 민간임대사업자 및 임대료 증액에 있어 이해관계를 가지는 임차인으로서는 위 내용만으로는 ‘가중 평균한 값’을 도출하기 위하여 통계청장이 별도로 고시하는 품목별ㆍ시도별 가중치가 필요하다는 사실이나 위 가중치를 적용하여 ‘시ㆍ도별 주거비물가지수를 가중 평균한 값’을 어떻게 구할 수 있는지 파악하기 어렵다.
나아가 ‘이 사건 변동률’이란, 임대료를 증액하고자 하는 월의 해당 임대주택 소재 최신 주거비물가지수를 가중 평균한 값(이하 ‘비교지수’라고 한다)에서 임대차계약이 체결된 월의 해당 임대주택 소재 주거비물가지수를 가중 평균한 값(이하 ‘기준지수’라고 한다)을 제한 값을 기준지수로 나눈 값에 100을 곱하여 산출된 값을 의미한다. 그런데 수범자 등의 입장에서 심판대상조항의 내용만으로는 기준지수, 비교지수 및 위 계산 방법을 쉽게 도출하는 것은 용이하지 않다. 결국 수범자 등으로서는 통계청장이 고시하는 품목별ㆍ시도별 가중치가 있음을 인지하고 국가통계포털(KOSIS) 등을 통해 이를 파악하는 작업이 선행되어야 하는 것은 물론, 이 사건 변동률의 정확한 의미를 파악하기 위하여 국토교통부 등록민간임대주택 임대등록시스템(www.renthome.go.kr)에 게시된 이 사건 변동률의 내용을 정리한 수식과 이 사건 변동률을 적용하여 임대료 증액 비율 상한을 산출한 예시에 의존할 수밖에 없다.
수범자 등의 입장에서 볼 때, 위와 같은 심판대상조항의 형식은 민간임대주택법상 관련규정에서 더 나아가 각종 관련 고시 및 게시물의 내용까지 종합하여 그 의미를 해석해야만 정확한 임대료 증액 비율의 상한이 도출될 수 있다는 것에 다름 아니고, 이는 법규범의 문언은 어느 정도 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것(헌재 2012. 3. 29. 2010헌바432 등 참조)임을 감안하더라도 가혹한 측면이 있다. 특히 100세대 이상 민간임대사업자의 경우, 심판대상조항의 임대료 증액 비율 상한을 초과하여 임대료를 증액할 경우 3천만 원 이하의 과태료 처분을 받을 수 있고(민간임대주택법 제67조 제1항 제4호), 각종 세제혜택에서도 배제되는 등 불이익을 받게 되므로, 심판대상조항의 의미를 보다 알기 쉽게 규정할 필요가 있다.
따라서 입법자로서는 심판대상조항의 의미가 쉽게 이해될 수 있도록 일부 조세법령의 예에 의거하여 수식의 형태로 이 사건 변동률을 규정할 수 있을 것이다. 또한 이 사건 변동률의 의미를 이해하기 위해 필요한 최소 개념인 ‘품목별ㆍ시도별 가중치’, ‘기준지수’ 및 ‘비교지수’의 내용을 심판대상조항에서 밝혀 규정하는 방법 또한 고려할 필요가 있다.

재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식

[별지] 관련조항
민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정된 것)
제44조(임대료) ① 임대사업자가 민간임대주택을 임대하는 경우에 최초 임대료(임대보증금과 월임대료를 포함한다. 이하 같다)는 다음 각 호의 임대료와 같다.
1. 공공지원민간임대주택의 경우: 주거지원대상자 등의 주거안정을 위하여 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 임대사업자가 정하는 임대료
2. 장기일반민간임대주택의 경우: 임대사업자가 정하는 임대료. 다만, 제5조에 따른 민간임대주택 등록 당시 존속 중인 임대차계약(이하 “종전임대차계약”이라 한다)이 있는 경우에는 그 종전임대차계약에 따른 임대료
② 임대사업자는 임대기간 동안 임대료의 증액을 청구하는 경우에는 임대료의 5퍼센트의 범위에서 주거비 물가지수, 인근 지역의 임대료 변동률, 임대주택 세대 수 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 증액 비율을 초과하여 청구해서는 아니 된다.
민간임대주택에 관한 특별법 시행령(2019. 2. 12. 대통령령 제29550호로 개정된 것)
제34조의2(임대료) 법 제44조 제2항 본문에 “대통령령으로 정하는 증액 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다.
2. 제1호를 제외한 민간임대주택: 임대료의 5퍼센트. 다만, 주거비 물가지수 및 인근 지역의 임대료 변동률 등을 고려해야 한다.
공공주택 특별법(2015. 8. 28. 법률 제13498호로 개정된 것)
제49조(공공임대주택의 임대조건 등) ① 공공임대주택의 임대료(임대보증금 및 월 임대료를 말한다. 이하 같다) 등 임대조건에 관한 기준은 대통령령으로 정한다.
② 공공임대주택의 공공주택사업자가 임대료 증액을 청구하는 경우(재계약을 하는 경우를 포함한다)에는 임대료의 100분의 5 이내의 범위에서 주거비 물가지수, 인근 지역의 주택 임대료 변동률 등을 고려하여 증액하여야 한다. 이 경우 증액이 있은 후 1년 이내에는 증액하지 못한다.
④ 공공임대주택의 임대료 등 임대조건을 정하는 경우에는 임차인의 소득수준 및 공공임대주택의 규모 등을 고려하여 차등적으로 정할 수 있다. 이 경우 소득수준 등의 변화로 임대료가 변경되는 경우에는 제2항 및 제3항을 적용하지 아니한다.
공공주택 특별법 시행령(2020. 9. 8. 대통령령 제31005호로 개정된 것)
제44조(공공임대주택의 임대료) ① 제2조 제1항 제1호부터 제3호까지, 제3호의2, 제4호 및 제5호에 따른 공공임대주택의 최초의 임대료(임대보증금 및 월 임대료를 말한다. 이하 같다)는 국토교통부장관이 정하여 고시하는 표준 임대료를 초과할 수 없다. (단서 생략)
주택임대차보호법(2020. 7. 31. 법률 제17470호로 개정된 것)
제7조(차임 등의 증감청구권) ① 당사자는 약정한 차임이나 보증금이 임차주택에 관한 조세, 공과금, 그 밖의 부담의 증감이나 경제사정의 변동으로 인하여 적절하지 아니하게 된 때에는 장래에 대하여 그 증감을 청구할 수 있다. 이 경우 증액청구는 임대차계약 또는 약정한 차임이나 보증금의 증액이 있은 후 1년 이내에는 하지 못한다.
② 제1항에 따른 증액청구는 약정한 차임이나 보증금의 20분의 1의 금액을 초과하지 못한다. 다만, 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도는 관할 구역 내의 지역별 임대차 시장 여건 등을 고려하여 본문의 범위에서 증액청구의 상한을 조례로 달리 정할 수 있다.