2021헌마514

【당 사 자】
사 건 2021헌마514 제주4·3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법 제2조 제1호 등 위헌확인
청 구 인 1. 이○○
2. ○○시민연대대표자 전○○
3. 김○○
4. 박○○
5. 신○○
6. 이□□
청구인들의 대리인 변호사 배보윤
선 고 일 2024. 8. 29.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인 1은 ‘제주4·3사건의 진상’ 등의 저자로서 제주4·3사건을 연구하는 사람이다. 청구인 2는 ‘활동전문가와 시민단체가 연대하여 제주4·3사건에 관련된 역사·교육·입법·사법·문화 등 전 영역에서 진실이 왜곡되어 있는 현실을 규명하고 시정하려는 활동을 함으로써 법치수호와 대한민국 정체성을 확립하는 것’을 목적으로 설립된 단체이다. 청구인 3은 제주4·3사건 희생자인 망 김□□의 직계비속인 유족이다. 청구인 4는 제주4·3사건 진압작전에 참가하였던 망 박□□의 직계비속으로서 망 박□□을 추모하기 위한 행사를 준비하는 사람이다. 청구인 5는 망 신□□의 직계비속으로 망 신□□이 제주4·3사건 희생자라고 주장하는 사람이며, 청구인 6은 망 이□□의 직계비속으로서 망 이□□이 제주4·3사건 희생자라고 주장하는 사람이다.
나. 청구인 3, 5, 6은 ‘제주4·3사건 당시 남로당 폭도들에 의해 피해를 당한 유가족을 중심으로 제주4·3사건의 역사를 바로 세우기 위한 활동’을 목적으로 설립된 ○○유족회의 회원이다. ○○유족회는 청구인 2의 회원이다.
다. 청구인들은 ‘제주4·3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법’ 제2조 제1호, 제2호, 제13조, 제14조 제1항, 제2항, 제15조, 제16조, 제29조, 제31조 제2항으로 인하여 기본권이 침해된다고 주장하면서, 2021. 5. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ① ‘제주4·3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법’(2021. 3. 23. 법률 제17963호로 전부개정된 것) 제2조 제1호, 제2호(이하 ‘정의조항’이라 한다), ② 제13조(이하 ‘권익보호조항’이라 한다), ③ 제14조 제1항, 제2항(이하 ‘특별재심조항’이라 한다), ④ 구 ‘제주4·3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법’(2021. 3. 23. 법률 제17963호로 전부개정되고, 2023. 8. 16. 법률 제19631호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항, ‘제주4·3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법’(2021. 3. 23. 법률 제17963호로 전부개정된 것) 제15조 제2항(이하 ‘직권재심조항’이라 한다), ⑤ 구 ‘제주4·3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법’(2021. 3. 23. 법률 제17963호로 전부개정되고, 2022. 1. 11. 법률 제18745호로 개정되기 전의 것) 제16조(이하 ‘위자료조항’이라 한다), ⑥ ‘제주4·3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법’(2021. 3. 23. 법률 제17963호로 전부개정된 것) 제29조, 제31조 제2항(이하 ‘단체조직제한조항’이라 하고, 이를 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제주4·3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법(2021. 3. 23. 법률 제17963호로 전부개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "제주4·3사건"이란 1947년 3월 1일을 기점으로 1948년 4월 3일 발생한 소요사태 및 1954년 9월 21일까지 제주도에서 발생한 무력충돌과 그 진압과정에서 주민들이 희생당한 사건을 말한다.
2. "희생자"란 제주4·3사건으로 인하여 사망하거나 행방불명된 사람, 후유장애가 남은 사람 또는 수형인(受刑人)으로서 제5조 제2항 제2호에 따라 제주4·3사건의 희생자로 결정된 사람을 말한다.
제13조(희생자 및 유족의 권익 보호) 누구든지 공공연하게 희생자나 유족을 비방할 목적으로 제주4·3사건의 진상조사 결과 및 제주4·3사건에 관한 허위의 사실을 유포하여 희생자, 유족 또는 유족회 등 제주4·3사건 관련 단체의 명예를 훼손하여서는 아니 된다.
제14조(특별재심) ① 희생자로서 제주4·3사건으로 인하여 유죄의 확정판결을 선고받은 사람, 수형인 명부 등 관련 자료로서 위와 같은 사람으로 인정되는 사람은 "형사소송법" 제420조, 제424조 및 "군사법원법" 제469조, 제473조에도 불구하고 재심을 청구할 수 있다.
② 1948년 12월 29일에 작성된 "제주도계엄지구 고등군법회의 명령 제20호"와 1949년 7월 3일부터 7월 9일 사이에 작성된 "고등군법회의 명령 제1호"부터 "고등군법회의 명령 제18호"까지 및 각각의 명령서에 첨부된 "별지"상에 기재된 사람은 제1항의 유죄의 확정판결을 선고받은 사람으로 본다.
제15조(직권재심 청구의 권고) ② 법무부장관은 제1항의 권고의 취지에 따른 필요한 조치를 취할 수 있다.
제29조(희생자 지원단체 조직의 제한) 누구든지 희생자 또는 유족을 지원한다는 명목 아래 영리를 목적으로 단체를 조직하거나 단체적인 활동 또는 개인적인 활동을 하여서는 아니 된다.
제31조(벌칙) ② 제29조를 위반하여 영리를 목적으로 단체를 조직하거나 단체적인 활동 또는 개인적인 활동을 한 사람은 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다.
구 제주4·3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법(2021. 3. 23. 법률 제17963호로 전부개정되고, 2022. 1. 11. 법률 제18745호로 개정되기 전의 것)
제16조(희생자에 대한 위자료 등) 국가는 희생자에 대하여 위자료 등의 특별한 지원을 강구하며, 필요한 기준을 마련한다.
구 제주4·3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법(2021. 3. 23. 법률 제17963호로 전부개정되고, 2023. 8. 16. 법률 제19631호로 개정되기 전의 것)
제15조(직권재심 청구의 권고) ① 위원회는 제14조 제2항의 1948년 12월 29일에 작성된 "제주도계엄지구 고등군법회의 명령 제20호"와 1949년 7월 3일부터 7월 9일 사이에 작성된 "고등군법회의 명령 제1호"부터 "고등군법회의 명령 제18호"까지 및 각각의 명령서에 첨부된 "별지"상에 기재된 사람에 대한 유죄판결의 직권재심 청구를 법무부장관에 권고할 수 있다.
[관련조항]
구 제주4·3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법(2021. 3. 23. 법률 제17963호로 전부개정되고, 2022. 1. 11. 법률 제18745호로 개정되기 전의 것)
제1조(목적) 이 법은 제주4·3사건의 진상을 규명하고 이 사건과 관련된 희생자와 그 유족들의 명예를 회복시켜줌으로써 인권신장과 민주발전 및 국민화합에 이바지함을 목적으로 한다.
제5조(제주4·3사건진상규명및희생자명예회복위원회) ① 제주4·3사건의 진상을 규명하고, 이 법에 따라 희생자 및 유족을 심사·결정하며, 그들의 명예회복에 관한 사항을 심의·의결하기 위하여 국무총리 소속으로 제주4·3사건진상규명및희생자명예회복위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.
② 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의·의결한다.
1. 제주4·3사건 진상조사를 위한 국내외 관련 자료의 수집 및 분석에 관한 사항
2. 희생자 및 유족의 심사·결정에 관한 사항
3. 희생자 및 유족의 명예회복에 관한 사항
4. 진상조사보고서 작성·발간 및 사료관(史料館) 조성에 관한 사항
5. 위령묘역(慰靈墓域) 조성 및 위령탑 건립에 관한 사항
6. 제주4·3사건에 관한 정부의 입장표명 등에 관한 건의 사항
7. 제12조에 따른 가족관계등록부 작성에 관한 사항
8. 집단학살지, 암매장지 조사 및 유골의 발굴·수습 등에 관한 사항
9. 희생자의 의료지원금 및 생활지원금의 지급 결정에 관한 사항
10. 제15조에 따른 직권재심 청구의 권고에 관한 사항
11. 제20조에 따른 실종선고 청구에 관한 사항
12. 추가 진상조사에 관한 사항
13. 그 밖에 진상규명과 명예회복을 위하여 대통령령으로 정하는 사항
3. 청구인들의 주장
제주4·3사건과 희생자를 정의하면서 제주4·3사건으로 인하여 무고하게 생명을 잃거나 상해를 입은 사람이 아닌 수형인을 그 희생자의 범위에 포함시키는 ‘정의조항’은, 우리 헌법상 자유민주적 기본질서와 대한민국 정체성을 훼손하는 것으로 헌법에 위배되므로 대한민국 주권자인 청구인들의 행복추구권을 침해한다.
제주4·3사건의 희생자·유족 등에 대한 명예훼손을 금지하는 ‘권익보호조항’은 형법상 명예훼손죄의 특별규정인바, 그 희생자·유족 등을 군인·경찰의 유족에 비하여 특별히 우대하여 보호해야 할 합리적 이유를 찾을 수 없으므로 청구인들의 표현의 자유 등을 침해한다.
희생자로서 제주4·3사건으로 인하여 유죄 확정판결을 선고 받은 사람 등에게 특별재심청구를 허용하는 ‘특별재심조항’ 및 제주4·3사건진상규명및희생자명예회복위원회가 법무부장관에게 직권재심청구를 권고할 수 있고 법무부장관은 그 취지에 따라 필요한 조치를 취할 수 있도록 한 ‘직권재심조항’은 제주4·3사건으로 국방경비법 위반, 형법 위반으로 수감된 수형자에 대하여 재심청구자 및 재심사유의 예외를 허용하는 것으로서 사법절차의 안정성을 침해하여 법치주의에 위반되고, 그 예외를 인정할 합리적인 근거가 없으므로 청구인들의 평등권을 침해한다.
국가가 희생자에게 위자료 등 특별한 지원을 강구하도록 한 ‘위자료조항’은 공권력의 진압행위가 불법이었음을 전제로 하는 것이므로, 우리 헌법상 자유민주적 기본질서에 위배되고 대한민국의 정체성을 훼손하는 것으로서, 대한민국의 주권자이자 납세의무자인 청구인들의 재산권 등을 침해한다.
희생자·유족을 지원하는 명목 아래 영리를 목적으로 단체를 조직하거나 단체적인 활동 또는 개인적인 활동을 금지하고 위반 시 처벌하도록 한 ‘단체조직제한조항’은 비례원칙과 명확성원칙에 반하여 청구인들의 집회·결사의 자유 등을 침해한다.
4. 판단
가. 정의조항에 대한 심판청구
헌법소원심판청구에서 직접성은 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 의미하므로, 정의규정·선언규정과 같이 그 법령조항 자체에 의하여는 기본권 침해가 발생할 수 없는 경우 또는 법령이 구체적인 집행행위를 예정하고 있는 경우에는 직접성 요건이 충족되지 아니한다(헌재 2018. 6. 28. 2012헌마191등 참조).
살피건대, 정의조항은 ‘제주4·3사건 진상규명 및 희생자 명예회복에 관한 특별법’(이하 ‘4·3사건법’이라 한다)에서 사용되는 ‘제주4·3사건’ 및 ‘희생자’의 의미를 구체적으로 정의한 규정에 불과하여 그 자체로는 청구인들의 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 발생하지 아니한다. 따라서 정의조항에 대한 심판청구는 직접성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
나. 권익보호조항에 대한 심판청구
어떠한 법률조항이 제재규정 없이 입법정신을 추상적으로 선언하는 경우에는 이를 헌법상 보장된 기본권에 대한 제한이나 규제라 할 수 없고, 그로 말미암아 국민에게 자유의 제한이나 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 것이 아니므로, 그러한 법률조항에 대한 헌법소원심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 아니한다(헌재 2009. 9. 24. 2006헌마1264 참조).
살피건대, 4·3사건법은 권익보호조항에서 ‘누구든지 공공연하게 희생자나 유족을 비방할 목적으로 허위의 사실을 유포하여 희생자·유족 등의 명예를 훼손하여서는 아니 된다’고 정함으로써 그 입법정신을 추상적으로 선언하고 있을 뿐 이를 위반할 경우 형사처벌 등 제재를 받을 수 있다는 규정을 두고 있지 않고, 가사 청구인들이 허위의 사실을 유포하여 희생자·유족 등의 명예를 훼손하여 형사처벌을 받게 되더라도 이는 형법 제307조(명예훼손죄), 제308조(사자명예훼손죄) 등에 의한 것이지 4·3사건법의 권익보호조항에 의한 것이 아니다. 따라서 권익보호조항에 대한 심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
다. 특별재심조항, 직권재심조항, 위자료조항에 대한 심판청구
헌법소원심판에 있어서는 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 자기관련성이 인정되고, 공권력 작용에 단지 간접적·사실적·경제적 이해관계가 있을 뿐이거나 반사적 불이익을 받고 있는 것에 불과한 제3자의 경우에는 자기관련성이 인정되지 아니한다.
살피건대, 특별재심조항은 희생자에게 특별재심을 청구할 수 있도록 허용하고, 직권재심조항은 제주4·3사건진상규명및희생자명예회복위원회가 법무부장관에게 직권재심청구를 권고할 수 있고 법무부장관은 그 취지에 따라 필요한 조치를 취할 수 있도록 정하며, 위자료조항은 국가에게 희생자에 대한 위자료 등 지원을 강구하도록 함으로써 해당 희생자의 법적 지위를 향상시키기 위한 내용임을 알 수 있는바, 그로 말미암아 제3자인 청구인들에게 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 발생하고 있다고 보기 어렵다. 따라서 특별재심조항, 직권재심조항, 위자료조항에 대한 심판청구는 모두 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
라. 단체조직제한조항에 대한 심판청구
(1) 헌법재판소는 청구인들이 ‘제주4·3사건의 희생자 또는 유족을 지원한다는 명목으로 영리를 목적으로 한 단체를 조직하거나 단체적인 활동 또는 개인적인 활동을 하였는지 여부’를 확인하기 위한 보정을 명하였는바, 제출된 보정서 등 관련 기록만으로는 청구인 1, 3, 4, 5, 6이 ‘영리를 목적으로’ 그와 같은 행위를 하였거나 하려고 한다는 구체적 사실이 소명되지 아니하고, 청구인 3, 5, 6이 회원으로 소속된 ‘○○유족회’가 ‘희생자 또는 유족을 지원한다는 명목 아래 영리를 목적으로’ 그와 같은 행위를 하였거나 하려고 한다는 구체적 사실도 소명되지 아니한다.
다만, 청구인 2의 경우에는 ‘역사탐방 및 해설사 아카데미 운영계획, 4·3시민연대 출판사 운영계획, 제주4·3통사 발간계획’을 추진하고 있다고 밝히며 그와 관련된 운영계획을 제출한 바 있으므로, 청구인 2가 위와 같은 계획을 추진하는 것이 단체조직제한조항의 처벌대상으로 볼 수 있을지 문제된다.
(2) 형사처벌의 근거조항은 죄형법정주의 원칙에 의하여 엄격하게 해석되어야 하고 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석할 수는 없는바, 단체조직제한조항은 ‘① 희생자 또는 유족을 지원한다는 명목 아래, ② 영리를 목적으로, ③ 단체를 조직하거나 단체적인 활동 또는 개인적인 활동을 하는 것’을 금지하고 위반 시 형사처벌하도록 규정하므로, ‘희생자 또는 유족을 지원한다는 명목 아래 영리를 목적으로’ 그와 같은 행위를 하는 것만 제한될 뿐, 이와 같은 명목과 목적에 해당되지 않는 행위는 그 처벌대상에 포함되지 아니한다.
이는 ‘희생자·유족 등을 지원한다는 명목’ 아래 ‘영리를 목적’으로 단체를 조직하는 등의 활동을 제한하지 않을 경우 보상금에 대한 사기행위를 목적으로 하는 브로커 등이 개입될 수 있어 희생자·유족에게 피해가 갈 우려가 있음은 물론 과거사 문제의 공익적 해결에도 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 입법정책적 판단에 근거한 것이다.
(3) 기록에 의하면 청구인 2의 정관은 "제2조(목적) 본회는 활동전문가와 시민단체가 연대하여 제주4·3사건에 관련된 역사·교육·입법·사법·문화 등 전 영역에서 진실이 왜곡되어 있는 현실을 규명하고 시정하려는 활동을 함으로써 법치수호와 대한민국 정체성을 확립하는 것을 목적으로 한다."라고 명시하고 있는 사실이 확인되는바, 이에 따르면 청구인 2가 ‘영리를 목적’으로 조직된 단체에 해당한다고 보기 어렵다. 또한 청구인 2가 ‘역사탐방 및 해설사 아카데미 운영계획, 4·3시민연대 출판사 운영계획, 제주4·3통사 발간계획’을 추진하고 있다는 사실만으로는 특별한 사정이 없는 한 그것이 ‘희생자 또는 유족을 지원한다는 명목 아래 영리를 목적으로 한 단체의 조직이나 활동’으로서 단체조직제한조항의 처벌대상인 범죄구성요건에 해당한다고 보기도 어렵다.
(4) 따라서 단체조직제한조항에 대한 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,이종석,이은애,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식