헌법재판소
2022헌바170
공유재산 및 물품 관리법 제99조 위헌소원
결정일: 2024년 8월 29일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
11
사건2022헌바170 공유재산 및 물품 관리법 제99조 위헌소원
청구인이○○
대리인 변호사 성장현
당해사건전주지방법원 2021고정441 공유재산및물품관리법위반등
선고일2024. 8. 29.
【주 문】
공유재산 및 물품 관리법(2016. 5. 29. 법률 제14186호로 개정된 것) 제99조는 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 ○○노동조합총연맹 ○○노동조합 ○○지부 지부장이다.
나. 청구인은 전라북도 도지사의 허가를 받지 않고 2020. 10. 21.부터 같은 달 22.까지, 2020. 11. 4.부터 2020. 12. 23.까지, 2021. 1. 2.부터 2021. 1. 29.까지 전북 전주시 소재 ‘전라북도 청사부지’에서, 전북도청 건물 내에 ○○노조 ○○지부 조합사무실을 마련해 줄 것을 요구하며 행정재산인 청사동 정문 앞에 대형천막(면적 약 21㎡)을 설치하고 점유하는 방법으로 이를 사용하였다는 공유재산및물품관리법위반등의 범죄사실로 2022. 6. 27. 벌금 300만 원의 형을 선고받았다(전주지방법원 2021고정441). 청구인은 위 판결에 불복하여 항소하였고, 현재 항소심 재판이 계속 중이다(전주지방법원 2022노788).
다. 한편, 청구인은 위 제1심 재판이 계속 중이던 2022. 3. 3. ‘공유재산 및 물품 관리법’(이하 ‘공유재산법’이라고 한다) 제99조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2022. 6. 27. 기각되자(전주지방법원 2022초기157), 2022. 7. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘공유재산 및 물품 관리법’(2016. 5. 29. 법률 제14186호로 개정된 것) 제99조가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공유재산 및 물품 관리법(2016. 5. 29. 법률 제14186호로 개정된 것)
제99조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다.
[관련조항]
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "공유재산"이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조 제1항 각 호의 재산을 말한다.
제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.
구 공유재산 및 물품 관리법(2015. 1. 20. 법률 제13017호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것)
제4조(공유재산의 범위) ① 공유재산의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 부동산과 그 종물(從物)
2. 선박, 부잔교(浮棧橋), 부선거(浮船渠) 및 항공기와 그 종물
3. 공영사업 또는 공영시설에 사용하는 중요한 기계와 기구
4. 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권ㆍ광업권과 그 밖에 이에 준하는 권리
5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 권리(이하 "지식재산"이라 한다)
가. "특허법"ㆍ"실용신안법"ㆍ"디자인보호법" 및 "상표법"에 따라 등록된 특허권, 실용신안권, 디자인권 및 상표권
나. "저작권법"에 따른 저작권, 저작인접권 및 데이터베이스제작자의 권리 및 그 밖에 같은 법에서 보호되는 권리로서 같은 법 제53조 및 제112조 제1항에 따라 한국저작권위원회에 등록된 권리(이하 "저작권등"이라 한다)
다. "식물신품종 보호법" 제2조 제4호에 따른 품종보호권
라. 가목부터 다목까지의 규정에 따른 지식재산 외에 "지식재산 기본법" 제3조 제3호에 따른 지식재산권. 다만, "저작권법"에 따라 등록되지 아니한 권리는 제외한다.
6. 주식, 출자로 인한 권리, 사채권ㆍ지방채증권ㆍ국채증권과 그 밖에 이에 준하는 유가증권
7. 부동산신탁의 수익권
8. 제1호 및 제2호의 재산으로 건설 중인 재산
구 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것)
제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다.
② "행정재산"이란 다음 각 호의 재산을 말한다.
1. 공용재산
지방자치단체가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
2. 공공용재산
지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
3. 기업용재산
지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
4. 보존용재산
법령ㆍ조례ㆍ규칙에 따라 또는 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항의 ‘행정재산’에 ‘지방자치단체장이 사용ㆍ수익허가를 함에 있어 일반입찰, 지명경쟁 또는 수의 방법에 의할 것이 예정되지 않은 행정재산’도 포함되는 것인지 여부가 명확하지 않으므로 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다.
나. 심판대상조항으로 인하여 공무직 근로자는 근무장소를 점유하는 방식으로 쟁의행위를 할 경우 형사처벌을 받게 되므로, 심판대상조항은 사기업 근로자와 공기업 근로자를 합리적인 이유 없이 차별한다.
다. 심판대상조항은 공무직 근로자들이 근무장소 이외의 곳에서 쟁의행위를 하도록 강제함으로써 공무직 근로자들의 단체행동권을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
청구인은 처벌조항으로서 심판대상조항의 불명확성을 다투는 한편, 심판대상조항으로 인하여 공무직 근로자는 쟁의행위 장소를 선택하는데 제한을 받게 되므로 공무직 근로자의 단체행동권이 침해되고, 심판대상조항이 사기업 근로자와의 관계에서 공기업 근로자를 차별하여 평등원칙에 위배된다고 주장한다.
그러나 심판대상조항은 단체행동권을 직접적으로 제한하는 규정이 아니므로 단체행동권 침해 여부는 문제되지 아니한다. 설령 심판대상조항으로 인해 공무직 근로자가 쟁의행위 장소를 선택하는데 사실상 제한을 받는다 하더라도, 이는 간접적 효과에 불과하여 심판대상조항으로 인한 기본권 제한이라고 볼 수 없다. 그뿐 아니라 청구인의 이 부분 주장은 공무직 근로자들이 단체행동권을 행사하는 수단으로 행정재산을 점유하는 경우에는 심판대상조항에 따라 처벌하는 것이 부당하다는 취지로서, 이는 법률의 해석ㆍ적용에 관한 법원의 판단을 다투는 것에 불과하므로 이에 대하여 판단하지 아니한다.
청구인의 주장은 결국 심판대상조항이 행정재산의 사용ㆍ수익에 관한 공유재산법상의 의무불이행에 대한 제재수단으로 행정형벌을 규정한 것이 과잉금지원칙에 위배된다는 주장 및 사유재산을 점유한 자의 경우와 달리 형사적 제재를 가하는 것이 평등원칙에 위배된다는 주장이다.
따라서 이하에서는 심판대상조항이 죄형법정주의의 명확성원칙, 과잉금지원칙 및 평등원칙에 위반되는지 여부를 살핀다.
나. 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부
(1) 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 누구나 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건이 명확할 것을 의미한다(헌재 2000. 6. 29. 98헌가10 참조). 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부에 따라 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83 참조).
(2) 공유재산법 제6조 제1항은 "누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다."라고 규정하고 있다. 공유재산법상 공유재산은 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 재산이고(공유재산법 제2조 제1호), 행정재산과 일반재산으로 구분된다(공유재산법 제5조 제1항). 공유재산법상 행정재산은 지방자치단체의 소유로 된 공유재산으로서 직접 공용, 공공용, 기업용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산 또는 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산을 의미하고(공유재산법 제5조 제2항), 대법원 역시 행정재산의 개념을 위와 같이 새기고 있다(대법원 2015. 11. 12. 선고 2014두5903 판결 참조).
행정재산은 지방자치단체의 행정목적에 직접 제공되는 재산으로서 그 공공성과 공익성이 크다. 행정재산의 적절한 관리, 활용은 지방자치단체와 주민 전체의 이익에 귀속되고 특히 지방자치단체를 위한 재원 확보 수단이라는 점에서 그 관리의 중요성이 크다. 행정재산을 정당한 권원 없이 사용ㆍ수익하는 경우에는 지방세외수입의 저하와 시민들의 불편 등 그 피해가 지방자치단체 및 주민에게 귀속되어 그 피해가 크고, 지방자치단체의 목적 수행에 방해가 된다(헌재 2013. 6. 27. 2012헌바17 참조).
공유재산법은 행정재산을 사용ㆍ수익하려는 자는 관련된 절차와 방법을 규정한 공유재산법 제20조 내지 제27조에 따라 사용ㆍ수익허가 또는 관리위탁을 받아야 하도록 규정하고 있고, 행정재산인 도로, 도시공원, 자연공원, 공유수면 등의 사용ㆍ수익은 이를 다루고 있는 개별법인 도로법(제61조), ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’(제24조), 자연공원법(제23조), ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’(제8조) 등의 관련규정에 규정된 절차에 의하여야 한다.
심판대상조항은 "제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다."라고 규정하고 있는데, 심판대상조항이 공유재산 중 행정재산을 무단으로 사용ㆍ수익하는 행위를 처벌하는 조항이라는 점은 명백하다.
행정재산도 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 않는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있지만, 이는 공유재산법 및 관련 법령에서 정하는 절차와 방식에 의하여야 한다. 사용ㆍ수익에 관한 절차가 정하여지지 아니한 행정재산의 경우 사인이 이를 배타적으로 사용ㆍ수익할 수 없음은 분명하다.
청구인은 심판대상조항의 ‘행정재산’에 ‘지방자치단체장이 사용ㆍ수익허가를 함에 있어 일반입찰, 지명경쟁 또는 수의 방법에 의할 것이 예정되지 않은 행정재산’도 포함되는 것인지 여부가 명확하지 않다고 주장하나, 심판대상조항에서 정하는 행정재산은 일체의 행정재산을 의미하는 것임이 명백하고, 위와 같이 사용ㆍ수익허가의 절차와 방법이 정해지지 않은 행정재산을 사인이 배타적으로 사용ㆍ수익할 수 없다는 점 역시 분명하다.
(3) 따라서 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
다. 과잉금지원칙 및 평등원칙 위반 여부
(1) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 헌재 2013. 6. 27. 2012헌바17 결정에서 구 공유재산법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되고, 2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정되기 전의 것) 제99조가 과잉금지원칙, 평등원칙에 위반되지 않는다고 보았는데, 그 결정의 이유 요지는 다음과 같다.
『심판대상조항은 정당한 권원 없이 행정재산을 사용ㆍ수익하는 행위를 예방 및 근절함으로써 행정재산의 적정한 보호와 관리를 꾀하는 등의 목적을 가지고 있으므로 그 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다. 정당한 권원 없이 행정재산을 사용ㆍ수익하는 경우에 대해 공유재산법은 행정적 제재수단들을 두고 있으나, 행정재산의 사용ㆍ수익을 통해 얻는 수익의 규모가 큰 경우 이러한 제재수단에도 불구하고 행정재산을 계속 사용ㆍ수익하려는 동기가 발생할 수 있는 점 등에 비추어 이러한 제재수단이 행정재산의 보호, 관리 및 행정목적 달성에 충분히 실효적이라고 단정할 수 없으므로, 심판대상조항이 그 제재수단으로 형사처벌을 규정한 것은 침해의 최소성에도 어긋나지 아니한다. 또한 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금이 책임의 정도를 넘어선 과도한 형벌로서 달성하려는 공익과 침해되는 기본권 사이의 균형을 상실하였다고도 보이지 않으므로 과잉금지원칙에 반하지 아니한다.
사유재산의 적절한 관리, 활용은 기본적으로 소유자인 사인의 이익에 기여할 뿐이지만, 행정재산의 적절한 관리, 활용은 지방자치단체와 주민 전체의 이익에 귀속되고 특히 지방자치단체를 위한 재원 확보의 수단이라는 점에서, 행정재산을 정당한 권원 없이 사용ㆍ수익하는 경우 사유재산과 달리 형사적 제재를 가하는 것은 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 위배되지 않는다.』
(2) 선례 변경의 필요성 여부
심판대상조항은 법정형 중 벌금형의 상한이 2천만 원으로 상향되었으나 그 밖의 내용은 위 선례의 심판대상인 구법조항과 실질적으로 동일하므로, 벌금형이 상향된 부분 외에는 위 선례의 판단을 변경할 만한 사정변경이나 필요성이 인정된다고 보기 어렵고, 위 선례의 견해는 이 사건에서도 그대로 타당하다. 또한, 벌금형의 상한이 상향된 것만으로 심판대상조항이 책임의 정도를 넘어선 과도한 형벌을 규정한 것으로 보기도 어렵다.
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙 및 평등원칙에 위반되지 않는다.
라. 소결론
심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙, 과잉금지원칙, 평등원칙에 위반되지 않는다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,이종석,이은애,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식
11
사건2022헌바170 공유재산 및 물품 관리법 제99조 위헌소원
청구인이○○
대리인 변호사 성장현
당해사건전주지방법원 2021고정441 공유재산및물품관리법위반등
선고일2024. 8. 29.
【주 문】
공유재산 및 물품 관리법(2016. 5. 29. 법률 제14186호로 개정된 것) 제99조는 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 ○○노동조합총연맹 ○○노동조합 ○○지부 지부장이다.
나. 청구인은 전라북도 도지사의 허가를 받지 않고 2020. 10. 21.부터 같은 달 22.까지, 2020. 11. 4.부터 2020. 12. 23.까지, 2021. 1. 2.부터 2021. 1. 29.까지 전북 전주시 소재 ‘전라북도 청사부지’에서, 전북도청 건물 내에 ○○노조 ○○지부 조합사무실을 마련해 줄 것을 요구하며 행정재산인 청사동 정문 앞에 대형천막(면적 약 21㎡)을 설치하고 점유하는 방법으로 이를 사용하였다는 공유재산및물품관리법위반등의 범죄사실로 2022. 6. 27. 벌금 300만 원의 형을 선고받았다(전주지방법원 2021고정441). 청구인은 위 판결에 불복하여 항소하였고, 현재 항소심 재판이 계속 중이다(전주지방법원 2022노788).
다. 한편, 청구인은 위 제1심 재판이 계속 중이던 2022. 3. 3. ‘공유재산 및 물품 관리법’(이하 ‘공유재산법’이라고 한다) 제99조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2022. 6. 27. 기각되자(전주지방법원 2022초기157), 2022. 7. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘공유재산 및 물품 관리법’(2016. 5. 29. 법률 제14186호로 개정된 것) 제99조가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공유재산 및 물품 관리법(2016. 5. 29. 법률 제14186호로 개정된 것)
제99조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다.
[관련조항]
공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "공유재산"이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조 제1항 각 호의 재산을 말한다.
제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.
구 공유재산 및 물품 관리법(2015. 1. 20. 법률 제13017호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것)
제4조(공유재산의 범위) ① 공유재산의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 부동산과 그 종물(從物)
2. 선박, 부잔교(浮棧橋), 부선거(浮船渠) 및 항공기와 그 종물
3. 공영사업 또는 공영시설에 사용하는 중요한 기계와 기구
4. 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권ㆍ광업권과 그 밖에 이에 준하는 권리
5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 권리(이하 "지식재산"이라 한다)
가. "특허법"ㆍ"실용신안법"ㆍ"디자인보호법" 및 "상표법"에 따라 등록된 특허권, 실용신안권, 디자인권 및 상표권
나. "저작권법"에 따른 저작권, 저작인접권 및 데이터베이스제작자의 권리 및 그 밖에 같은 법에서 보호되는 권리로서 같은 법 제53조 및 제112조 제1항에 따라 한국저작권위원회에 등록된 권리(이하 "저작권등"이라 한다)
다. "식물신품종 보호법" 제2조 제4호에 따른 품종보호권
라. 가목부터 다목까지의 규정에 따른 지식재산 외에 "지식재산 기본법" 제3조 제3호에 따른 지식재산권. 다만, "저작권법"에 따라 등록되지 아니한 권리는 제외한다.
6. 주식, 출자로 인한 권리, 사채권ㆍ지방채증권ㆍ국채증권과 그 밖에 이에 준하는 유가증권
7. 부동산신탁의 수익권
8. 제1호 및 제2호의 재산으로 건설 중인 재산
구 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것)
제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다.
② "행정재산"이란 다음 각 호의 재산을 말한다.
1. 공용재산
지방자치단체가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
2. 공공용재산
지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
3. 기업용재산
지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
4. 보존용재산
법령ㆍ조례ㆍ규칙에 따라 또는 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항의 ‘행정재산’에 ‘지방자치단체장이 사용ㆍ수익허가를 함에 있어 일반입찰, 지명경쟁 또는 수의 방법에 의할 것이 예정되지 않은 행정재산’도 포함되는 것인지 여부가 명확하지 않으므로 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다.
나. 심판대상조항으로 인하여 공무직 근로자는 근무장소를 점유하는 방식으로 쟁의행위를 할 경우 형사처벌을 받게 되므로, 심판대상조항은 사기업 근로자와 공기업 근로자를 합리적인 이유 없이 차별한다.
다. 심판대상조항은 공무직 근로자들이 근무장소 이외의 곳에서 쟁의행위를 하도록 강제함으로써 공무직 근로자들의 단체행동권을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
청구인은 처벌조항으로서 심판대상조항의 불명확성을 다투는 한편, 심판대상조항으로 인하여 공무직 근로자는 쟁의행위 장소를 선택하는데 제한을 받게 되므로 공무직 근로자의 단체행동권이 침해되고, 심판대상조항이 사기업 근로자와의 관계에서 공기업 근로자를 차별하여 평등원칙에 위배된다고 주장한다.
그러나 심판대상조항은 단체행동권을 직접적으로 제한하는 규정이 아니므로 단체행동권 침해 여부는 문제되지 아니한다. 설령 심판대상조항으로 인해 공무직 근로자가 쟁의행위 장소를 선택하는데 사실상 제한을 받는다 하더라도, 이는 간접적 효과에 불과하여 심판대상조항으로 인한 기본권 제한이라고 볼 수 없다. 그뿐 아니라 청구인의 이 부분 주장은 공무직 근로자들이 단체행동권을 행사하는 수단으로 행정재산을 점유하는 경우에는 심판대상조항에 따라 처벌하는 것이 부당하다는 취지로서, 이는 법률의 해석ㆍ적용에 관한 법원의 판단을 다투는 것에 불과하므로 이에 대하여 판단하지 아니한다.
청구인의 주장은 결국 심판대상조항이 행정재산의 사용ㆍ수익에 관한 공유재산법상의 의무불이행에 대한 제재수단으로 행정형벌을 규정한 것이 과잉금지원칙에 위배된다는 주장 및 사유재산을 점유한 자의 경우와 달리 형사적 제재를 가하는 것이 평등원칙에 위배된다는 주장이다.
따라서 이하에서는 심판대상조항이 죄형법정주의의 명확성원칙, 과잉금지원칙 및 평등원칙에 위반되는지 여부를 살핀다.
나. 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부
(1) 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 누구나 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건이 명확할 것을 의미한다(헌재 2000. 6. 29. 98헌가10 참조). 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부에 따라 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83 참조).
(2) 공유재산법 제6조 제1항은 "누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다."라고 규정하고 있다. 공유재산법상 공유재산은 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 재산이고(공유재산법 제2조 제1호), 행정재산과 일반재산으로 구분된다(공유재산법 제5조 제1항). 공유재산법상 행정재산은 지방자치단체의 소유로 된 공유재산으로서 직접 공용, 공공용, 기업용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산 또는 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산을 의미하고(공유재산법 제5조 제2항), 대법원 역시 행정재산의 개념을 위와 같이 새기고 있다(대법원 2015. 11. 12. 선고 2014두5903 판결 참조).
행정재산은 지방자치단체의 행정목적에 직접 제공되는 재산으로서 그 공공성과 공익성이 크다. 행정재산의 적절한 관리, 활용은 지방자치단체와 주민 전체의 이익에 귀속되고 특히 지방자치단체를 위한 재원 확보 수단이라는 점에서 그 관리의 중요성이 크다. 행정재산을 정당한 권원 없이 사용ㆍ수익하는 경우에는 지방세외수입의 저하와 시민들의 불편 등 그 피해가 지방자치단체 및 주민에게 귀속되어 그 피해가 크고, 지방자치단체의 목적 수행에 방해가 된다(헌재 2013. 6. 27. 2012헌바17 참조).
공유재산법은 행정재산을 사용ㆍ수익하려는 자는 관련된 절차와 방법을 규정한 공유재산법 제20조 내지 제27조에 따라 사용ㆍ수익허가 또는 관리위탁을 받아야 하도록 규정하고 있고, 행정재산인 도로, 도시공원, 자연공원, 공유수면 등의 사용ㆍ수익은 이를 다루고 있는 개별법인 도로법(제61조), ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’(제24조), 자연공원법(제23조), ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’(제8조) 등의 관련규정에 규정된 절차에 의하여야 한다.
심판대상조항은 "제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다."라고 규정하고 있는데, 심판대상조항이 공유재산 중 행정재산을 무단으로 사용ㆍ수익하는 행위를 처벌하는 조항이라는 점은 명백하다.
행정재산도 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 않는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있지만, 이는 공유재산법 및 관련 법령에서 정하는 절차와 방식에 의하여야 한다. 사용ㆍ수익에 관한 절차가 정하여지지 아니한 행정재산의 경우 사인이 이를 배타적으로 사용ㆍ수익할 수 없음은 분명하다.
청구인은 심판대상조항의 ‘행정재산’에 ‘지방자치단체장이 사용ㆍ수익허가를 함에 있어 일반입찰, 지명경쟁 또는 수의 방법에 의할 것이 예정되지 않은 행정재산’도 포함되는 것인지 여부가 명확하지 않다고 주장하나, 심판대상조항에서 정하는 행정재산은 일체의 행정재산을 의미하는 것임이 명백하고, 위와 같이 사용ㆍ수익허가의 절차와 방법이 정해지지 않은 행정재산을 사인이 배타적으로 사용ㆍ수익할 수 없다는 점 역시 분명하다.
(3) 따라서 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
다. 과잉금지원칙 및 평등원칙 위반 여부
(1) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 헌재 2013. 6. 27. 2012헌바17 결정에서 구 공유재산법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되고, 2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정되기 전의 것) 제99조가 과잉금지원칙, 평등원칙에 위반되지 않는다고 보았는데, 그 결정의 이유 요지는 다음과 같다.
『심판대상조항은 정당한 권원 없이 행정재산을 사용ㆍ수익하는 행위를 예방 및 근절함으로써 행정재산의 적정한 보호와 관리를 꾀하는 등의 목적을 가지고 있으므로 그 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다. 정당한 권원 없이 행정재산을 사용ㆍ수익하는 경우에 대해 공유재산법은 행정적 제재수단들을 두고 있으나, 행정재산의 사용ㆍ수익을 통해 얻는 수익의 규모가 큰 경우 이러한 제재수단에도 불구하고 행정재산을 계속 사용ㆍ수익하려는 동기가 발생할 수 있는 점 등에 비추어 이러한 제재수단이 행정재산의 보호, 관리 및 행정목적 달성에 충분히 실효적이라고 단정할 수 없으므로, 심판대상조항이 그 제재수단으로 형사처벌을 규정한 것은 침해의 최소성에도 어긋나지 아니한다. 또한 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금이 책임의 정도를 넘어선 과도한 형벌로서 달성하려는 공익과 침해되는 기본권 사이의 균형을 상실하였다고도 보이지 않으므로 과잉금지원칙에 반하지 아니한다.
사유재산의 적절한 관리, 활용은 기본적으로 소유자인 사인의 이익에 기여할 뿐이지만, 행정재산의 적절한 관리, 활용은 지방자치단체와 주민 전체의 이익에 귀속되고 특히 지방자치단체를 위한 재원 확보의 수단이라는 점에서, 행정재산을 정당한 권원 없이 사용ㆍ수익하는 경우 사유재산과 달리 형사적 제재를 가하는 것은 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 위배되지 않는다.』
(2) 선례 변경의 필요성 여부
심판대상조항은 법정형 중 벌금형의 상한이 2천만 원으로 상향되었으나 그 밖의 내용은 위 선례의 심판대상인 구법조항과 실질적으로 동일하므로, 벌금형이 상향된 부분 외에는 위 선례의 판단을 변경할 만한 사정변경이나 필요성이 인정된다고 보기 어렵고, 위 선례의 견해는 이 사건에서도 그대로 타당하다. 또한, 벌금형의 상한이 상향된 것만으로 심판대상조항이 책임의 정도를 넘어선 과도한 형벌을 규정한 것으로 보기도 어렵다.
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙 및 평등원칙에 위반되지 않는다.
라. 소결론
심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙, 과잉금지원칙, 평등원칙에 위반되지 않는다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,이종석,이은애,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식