헌법재판소
2024헌마1174
합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 위헌확인 등
결정일: 2025년 1월 14일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사 건 2024헌마1174 합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 위헌확인 등
청 구 인 1. 정○○
2. 정□□
3. 정△△
결 정 일 2025. 1. 14.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 경남 합천군 (주소 생략) 소재 ○○마을 주민들이다.
나. 주○○는 2021. 10. 15. 합천군수에게 경남 합천군 (주소 생략) 외 1필지 각 답 중 면적 합계 2,208㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다) 지상에 건축면적 및 연면적 각 924㎡, 일반철골구조 및 경량철골구조, 강판·기와지붕 1층 동·식물 관련 시설(우사)을 신축하는 내용의 건축허가 신청, 이 사건 신청지에 관한 동·식물 관련시설(우사) 부지조성을 위한 개발행위허가 신청, 이 사건 신청지에 한우 67두를 사육하기 위한 넓이 800㎡, 가축분뇨 배출량 0.92㎥/일 규모의 우사, 처리공법 톱밥발효, 처리용량 165㎥/일 규모의 퇴비화시설, 55㎡ 규모의 퇴비저장시설을 설치하는 내용의 가축분뇨배출시설 설치신고, 경남 합천군 (주소 생략) 도로 면적 합계 21㎡에 관하여 동·식물 관련 시설(우사) 건립에 따른 진출입로 부지조성을 위한 도로점용허가 신청을 하였고, 합천군수는 2021. 11. 24. 주○○에게 위 신청에 따른 개발행위허가, 가축분뇨배출시설 설치신고, 도로점용허가가 의제되는 건축허가를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
다. 청구인들은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 제1심 법원은 청구인들의 원고적격이 인정되지 않고, 청구인들의 제소기간을 준수하지 않았으며 제소기간에 관하여 달리 볼 사정이 인정되지 않는다는 등의 이유로 위 청구를 각하하였다(창원지방법원 2023. 8. 24. 선고 2022구합52889 판결). 청구인들은 항소하였으나 기각되었으며[부산고등법원(창원) 2024. 6. 12. 선고 2023누11200 판결], 상고하였으나 심리불속행으로 기각되었다(대법원 2024. 10. 31.자 2024두47067 판결).
라. 이에 청구인들은 이 사건 처분의 근거가 된 ‘합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례’ 제3조 제2항 [별표 1]에서 가축사육일부제한구역 대상지역을 정함에 있어 다중이용시설에 ‘도로’를 포함하지 아니하고, 소 사육시설의 경우 주거밀집지역 및 다중이용시설 대지경계선으로부터 직선거리 250m 이내 지역을 가축사육 일부제한구역으로 규정함으로써 직선거리를 지나치게 짧게 정한 것이 청구인들의 기본권을 침해하며, 이 사건 처분에 관하여 담당 공무원이 청구인들에게 행정심판제도와 행정심판기간을 알려주지 않는 등 제소기간의 예외를 인정할만한 사유가 있었음에도 불구하고, 위 상고심 재판부가 행정심판 제소기간 및 행정청의 고지의무에 관하여 각 정하고 있는 행정심판법 제27조 제1항 및 제58조 제2항에 관하여 위헌적인 법률 해석에 입각하여 판결하였으며, 위와 같은 이유들로 인하여 위 상고기각판결 역시 위법하다고 주장하면서, 2024. 12. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 대법원 2024. 10. 31.자 2024두47067 판결(이하 ‘이 사건 판결’이라 한다), 행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제27조 제1항, 제58조 제2항(이하 위 두 법률조항을 합하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례(2016. 6. 20. 조례 제2194호로 개정된 것) 제3조 제2항 [별표 1](이하 ‘이 사건 조례조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 아래와 같다.
[심판대상조항]
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것)
제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다.
제58조(행정심판의 고지) ② 행정청은 이해관계인이 요구하면 다음 각 호의 사항을 지체 없이 알려 주어야 한다. 이 경우 서면으로 알려 줄 것을 요구받으면 서면으로 알려 주어야 한다.
1. 해당 처분이 행정심판의 대상이 되는 처분인지
2. 행정심판의 대상이 되는 경우 소관 위원회 및 심판청구 기간
합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례(2016. 6. 20. 조례 제2194호로 개정된 것)
[별표 1]
가축사육제한구역(제3조 관련)
구분
전부제한구역
일부제한구역
대
상
지
역
1. "국토의 계획 및 이용에 관한 법률"제36조에 따른 도시지역의 주거지역, 상업지역, 공업지역
2. "수도법"제7조에 따른 상수원 보호구역
3. "환경정책기본법"제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역 및 같은 법 제38조에 따른 특별대책 지역
4. "낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률"제4조 제1항에 따라 지정·고시된 수변구역
5. 마을상수도 및 소규모급수시설의 취수시설로부터 상류로 직선거리 200미터 이내 지역
주거밀집지역 및 다중이용시설 대지경계선으로부터 가축의 종류별로 다음 각 호의 지역
가. 소·젖소·말·사슴·양은 직선거리 250미터 이내 지역
나. 돼지·닭·오리·개·메추리는 직선거리 700미터 이내 지역
[관련조항]
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것)
제27조(심판청구의 기간) ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다.
합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례(2016. 6. 20. 조례 제2194호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
4. "다중이용시설"이란 불특정한 다수의 사람들이 이용하는 시설로서 "건축법"에 따른 문화 및 집회시설, 종교시설, 의료시설, 교육 연구시설, 노유자시설, 수련시설, 운동시설, 업무시설, 숙박시설 중 관광숙박시설, 교정 및 군사시설, 관광휴게시설 및 장례식장을 말한다.
제3조(가축사육제한구역 지정 등) ① 군수는 법 제8조에 따라 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 가축사육제한구역으로 지정·고시할 수 있다.
② 제1항에 따른 가축사육제한구역은 전부제한구역과 일부제한구역으로 나누어 지정할 수 있으며 별표 1과 같다.
3. 판단
가. 이 사건 판결 및 이 사건 법률조항
(1) 헌법재판소법 제68조 제1항 본문에 따라 원칙적으로 법원의 재판을 대상으로 하는 헌법소원심판청구는 허용되지 아니한다. 다만, 헌법재판소가 위헌으로 결정한 법령을 적용하는 등 법률에 대한 위헌결정의 기속력에 반함으로써 국민의 기본권을 침해한 재판에 대해서는 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원심판을 청구할 수 있다(헌재 1997. 12. 24. 96헌마172등; 헌재 2022. 6. 30. 2014헌마760등 참조).
(2) 청구인들은 이 사건 판결의 부당함을 주장하며 그 취소를 구하는 취지의 헌법소원심판을 청구하였으나, 위 판결은 청구인들의 주장에 의하더라도 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되는 법원의 재판에 해당하지 않는다. 따라서 이를 대상으로 하는 이 부분 심판청구는 허용될 수 없다.
(3) 한편, 이 사건 법률조항에 관한 청구인들의 주장을 종합하여 보면, 결국 청구인들은 이 사건 법률조항에서 정하고 있는 행정심판의 청구기간 및 행정청의 고지의무에 관한 이 사건 판결 재판부의 해석을 다투는 것으로서, 그 실질은 법원의 재판을 다투는 것과 다름 없다. 그런데 이 사건 판결이 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되는 법원의 재판에 해당하지 않음은 앞서 본 바와 같으므로, 결국 이 부분 심판청구 또한 허용될 수 없다.
나. 이 사건 조례조항
조례는 지방자치단체가 그 자치입법권에 근거하여 자주적으로 지방의회의 의결을 거쳐 제정한 법규이기 때문에 조례 자체로 인하여 기본권을 침해받은 자는 그 권리구제의 수단으로서 조례에 대한 헌법소원을 제기할 수 있다. 다만, 조례에 대한 헌법소원을 제기하는 경우 그 적법요건으로서 조례가 별도의 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접 그리고 현재 자기의 기본권을 침해하는 것이어야 함을 요한다(헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등 참조).
그런데 ‘합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례’ 제3조 제1항은 "군수는 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’ 제8조에 따라 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 가축사육제한구역으로 지정·고시할 수 있다."라고 규정하고 있고 같은 조 제2항은 "제1항에 따른 가축사육제한구역은 전부제한구역과 일부제한구역으로 나누어 지정할 수 있으며 별표 1과 같다."라고 규정하고 있다. 따라서 청구인들이 주장하는 기본권침해의 효과는 위 조항들에 근거한 합천군수의 가축사육제한구역 지정·고시라는 구체적 집행행위가 있을 때 비로소 발생하는 것이지, 이 사건 조례조항에 규정된 내용 자체로 인하여 직접 발생하는 것은 아니다. 따라서 이 부분 심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못하였다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제1호 후단 및 제4호에 따라 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,정계선,이미선,정형식
사 건 2024헌마1174 합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 위헌확인 등
청 구 인 1. 정○○
2. 정□□
3. 정△△
결 정 일 2025. 1. 14.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 경남 합천군 (주소 생략) 소재 ○○마을 주민들이다.
나. 주○○는 2021. 10. 15. 합천군수에게 경남 합천군 (주소 생략) 외 1필지 각 답 중 면적 합계 2,208㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다) 지상에 건축면적 및 연면적 각 924㎡, 일반철골구조 및 경량철골구조, 강판·기와지붕 1층 동·식물 관련 시설(우사)을 신축하는 내용의 건축허가 신청, 이 사건 신청지에 관한 동·식물 관련시설(우사) 부지조성을 위한 개발행위허가 신청, 이 사건 신청지에 한우 67두를 사육하기 위한 넓이 800㎡, 가축분뇨 배출량 0.92㎥/일 규모의 우사, 처리공법 톱밥발효, 처리용량 165㎥/일 규모의 퇴비화시설, 55㎡ 규모의 퇴비저장시설을 설치하는 내용의 가축분뇨배출시설 설치신고, 경남 합천군 (주소 생략) 도로 면적 합계 21㎡에 관하여 동·식물 관련 시설(우사) 건립에 따른 진출입로 부지조성을 위한 도로점용허가 신청을 하였고, 합천군수는 2021. 11. 24. 주○○에게 위 신청에 따른 개발행위허가, 가축분뇨배출시설 설치신고, 도로점용허가가 의제되는 건축허가를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
다. 청구인들은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 제1심 법원은 청구인들의 원고적격이 인정되지 않고, 청구인들의 제소기간을 준수하지 않았으며 제소기간에 관하여 달리 볼 사정이 인정되지 않는다는 등의 이유로 위 청구를 각하하였다(창원지방법원 2023. 8. 24. 선고 2022구합52889 판결). 청구인들은 항소하였으나 기각되었으며[부산고등법원(창원) 2024. 6. 12. 선고 2023누11200 판결], 상고하였으나 심리불속행으로 기각되었다(대법원 2024. 10. 31.자 2024두47067 판결).
라. 이에 청구인들은 이 사건 처분의 근거가 된 ‘합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례’ 제3조 제2항 [별표 1]에서 가축사육일부제한구역 대상지역을 정함에 있어 다중이용시설에 ‘도로’를 포함하지 아니하고, 소 사육시설의 경우 주거밀집지역 및 다중이용시설 대지경계선으로부터 직선거리 250m 이내 지역을 가축사육 일부제한구역으로 규정함으로써 직선거리를 지나치게 짧게 정한 것이 청구인들의 기본권을 침해하며, 이 사건 처분에 관하여 담당 공무원이 청구인들에게 행정심판제도와 행정심판기간을 알려주지 않는 등 제소기간의 예외를 인정할만한 사유가 있었음에도 불구하고, 위 상고심 재판부가 행정심판 제소기간 및 행정청의 고지의무에 관하여 각 정하고 있는 행정심판법 제27조 제1항 및 제58조 제2항에 관하여 위헌적인 법률 해석에 입각하여 판결하였으며, 위와 같은 이유들로 인하여 위 상고기각판결 역시 위법하다고 주장하면서, 2024. 12. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 대법원 2024. 10. 31.자 2024두47067 판결(이하 ‘이 사건 판결’이라 한다), 행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제27조 제1항, 제58조 제2항(이하 위 두 법률조항을 합하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례(2016. 6. 20. 조례 제2194호로 개정된 것) 제3조 제2항 [별표 1](이하 ‘이 사건 조례조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 아래와 같다.
[심판대상조항]
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것)
제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다.
제58조(행정심판의 고지) ② 행정청은 이해관계인이 요구하면 다음 각 호의 사항을 지체 없이 알려 주어야 한다. 이 경우 서면으로 알려 줄 것을 요구받으면 서면으로 알려 주어야 한다.
1. 해당 처분이 행정심판의 대상이 되는 처분인지
2. 행정심판의 대상이 되는 경우 소관 위원회 및 심판청구 기간
합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례(2016. 6. 20. 조례 제2194호로 개정된 것)
[별표 1]
가축사육제한구역(제3조 관련)
구분
전부제한구역
일부제한구역
대
상
지
역
1. "국토의 계획 및 이용에 관한 법률"제36조에 따른 도시지역의 주거지역, 상업지역, 공업지역
2. "수도법"제7조에 따른 상수원 보호구역
3. "환경정책기본법"제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역 및 같은 법 제38조에 따른 특별대책 지역
4. "낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률"제4조 제1항에 따라 지정·고시된 수변구역
5. 마을상수도 및 소규모급수시설의 취수시설로부터 상류로 직선거리 200미터 이내 지역
주거밀집지역 및 다중이용시설 대지경계선으로부터 가축의 종류별로 다음 각 호의 지역
가. 소·젖소·말·사슴·양은 직선거리 250미터 이내 지역
나. 돼지·닭·오리·개·메추리는 직선거리 700미터 이내 지역
[관련조항]
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것)
제27조(심판청구의 기간) ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다.
합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례(2016. 6. 20. 조례 제2194호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
4. "다중이용시설"이란 불특정한 다수의 사람들이 이용하는 시설로서 "건축법"에 따른 문화 및 집회시설, 종교시설, 의료시설, 교육 연구시설, 노유자시설, 수련시설, 운동시설, 업무시설, 숙박시설 중 관광숙박시설, 교정 및 군사시설, 관광휴게시설 및 장례식장을 말한다.
제3조(가축사육제한구역 지정 등) ① 군수는 법 제8조에 따라 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 가축사육제한구역으로 지정·고시할 수 있다.
② 제1항에 따른 가축사육제한구역은 전부제한구역과 일부제한구역으로 나누어 지정할 수 있으며 별표 1과 같다.
3. 판단
가. 이 사건 판결 및 이 사건 법률조항
(1) 헌법재판소법 제68조 제1항 본문에 따라 원칙적으로 법원의 재판을 대상으로 하는 헌법소원심판청구는 허용되지 아니한다. 다만, 헌법재판소가 위헌으로 결정한 법령을 적용하는 등 법률에 대한 위헌결정의 기속력에 반함으로써 국민의 기본권을 침해한 재판에 대해서는 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원심판을 청구할 수 있다(헌재 1997. 12. 24. 96헌마172등; 헌재 2022. 6. 30. 2014헌마760등 참조).
(2) 청구인들은 이 사건 판결의 부당함을 주장하며 그 취소를 구하는 취지의 헌법소원심판을 청구하였으나, 위 판결은 청구인들의 주장에 의하더라도 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되는 법원의 재판에 해당하지 않는다. 따라서 이를 대상으로 하는 이 부분 심판청구는 허용될 수 없다.
(3) 한편, 이 사건 법률조항에 관한 청구인들의 주장을 종합하여 보면, 결국 청구인들은 이 사건 법률조항에서 정하고 있는 행정심판의 청구기간 및 행정청의 고지의무에 관한 이 사건 판결 재판부의 해석을 다투는 것으로서, 그 실질은 법원의 재판을 다투는 것과 다름 없다. 그런데 이 사건 판결이 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되는 법원의 재판에 해당하지 않음은 앞서 본 바와 같으므로, 결국 이 부분 심판청구 또한 허용될 수 없다.
나. 이 사건 조례조항
조례는 지방자치단체가 그 자치입법권에 근거하여 자주적으로 지방의회의 의결을 거쳐 제정한 법규이기 때문에 조례 자체로 인하여 기본권을 침해받은 자는 그 권리구제의 수단으로서 조례에 대한 헌법소원을 제기할 수 있다. 다만, 조례에 대한 헌법소원을 제기하는 경우 그 적법요건으로서 조례가 별도의 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접 그리고 현재 자기의 기본권을 침해하는 것이어야 함을 요한다(헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등 참조).
그런데 ‘합천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례’ 제3조 제1항은 "군수는 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’ 제8조에 따라 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 가축사육제한구역으로 지정·고시할 수 있다."라고 규정하고 있고 같은 조 제2항은 "제1항에 따른 가축사육제한구역은 전부제한구역과 일부제한구역으로 나누어 지정할 수 있으며 별표 1과 같다."라고 규정하고 있다. 따라서 청구인들이 주장하는 기본권침해의 효과는 위 조항들에 근거한 합천군수의 가축사육제한구역 지정·고시라는 구체적 집행행위가 있을 때 비로소 발생하는 것이지, 이 사건 조례조항에 규정된 내용 자체로 인하여 직접 발생하는 것은 아니다. 따라서 이 부분 심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못하였다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제1호 후단 및 제4호에 따라 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,정계선,이미선,정형식