2021헌마653

당 사 자】
청 구 인1. ○○ 주식회사대표이사 유○○
2. 유□□청구인들의 대리인 변호사 황치오
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인 ○○ 주식회사(이하 ‘청구인 ○○’라고 한다)는 인쇄 및 제책업 등을 목적으로 하는 법인이고, 청구인 유□□은 청구인 ○○의 사내이사이다.
청구인 ○○는 1988. 5. 12. 서울 영등포구 (주소 생략) (이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)에 대하여 소유권이전등기를 마치고 사원용 주택(이하 ‘사택’이라 한다)으로 사용하여 왔으며, 청구인 유□□은 1979. 2. 1. 청구인 ○○에 입사한 뒤 1991. 12. 6.경부터 이 사건 부동산에 거주하여 왔다.
나. 이 사건 부동산이 속한 아파트 단지는 투기과열지구로 지정된 지역 내에 있으면서 2017. 12. 21. 주택재건축사업조합(이하 약칭할 경우 ‘조합’이라고 한다)의 설립인가가 이루어졌는데, 청구인 유□□은 2020. 10. 30. 청구인 ○○로부터 이 사건 부동산을 매수하는 계약을 체결하고, 2020. 11. 27. 소유권이전등기를 마쳤다.
위와 같이 청구인 유□□이 이 사건 부동산을 양수할 당시의 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시 및 주거환경정비법’은 연혁을 기재하지 않을 경우 ‘도시정비법’이라 한다) 제39조 제2항 및 같은 법 시행령 제37조 제2항에 의하면, 투기과열지구로 지정된 지역에서의 주택재건축사업의 경우에는 주택재건축사업조합의 설립 인가 후부터 해당 사업의 건축물 또는 토지(이하 ‘토지등’이라고 한다)를 양수한 자는 주택재건축조합의 조합원(이하 ‘조합원’이라고 한다)이 될 수 없다. 다만, 양도인이 토지등을 양도하게 된 이유가 세대원의 생업상 사정이나 질병치료 등을 원인으로 한 해당사업 구역이 위치하지 아니한 특별시 등 다른 지역으로의 세대원 전원 이주 등 예외 사유에 해당할 경우에는 양수인이 조합원의 지위를 취득할 수 있다.
다. 청구인들은 2021. 6. 4. 위 도시정비법 조항 및 같은 법 시행령 조항이 자연인인 조합원의 토지등 양도에 관하여는 양수인에게 조합원의 지위가 승계되는 예외 사유를 인정하고 있는 반면, 법인인 조합원의 토지등 양도에 대하여는 그러한 예외 사유를 두지 않은 것이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ (2020. 6. 9. 법률 제17453호로 개정되고, 2021. 4. 13. 법률 제18046호로 개정되기 전의 것) 제39조 제2항 중 ‘재건축사업’에 관한 부분 및 구 ‘도시 및 주거환경정비법 시행령’(2020. 6. 23. 대통령령 제30797호로 개정되고, 2021. 7. 13. 대통령령 제31892호로 개정되기 전의 것) 제37조 제2항 중 ‘재건축사업’에 관한 부분(이하 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 도시 및 주거환경정비법(2020. 6. 9. 법률 제17453호로 개정되고, 2021. 4. 13. 법률 제18046호로 개정되기 전의 것)
제39조(조합원의 자격 등) ②「주택법」제63조 제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 한다)로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매ㆍ증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속ㆍ이혼으로 인한 양도ㆍ양수의 경우는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다. 다만, 양도인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 양도인으로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그러하지 아니하다.
1. 세대원(세대주가 포함된 세대의 구성원을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 근무상 또는 생업상의 사정이나 질병치료(「의료법」제3조에 따른 의료기관의 장이 1년 이상의 치료나 요양이 필요하다고 인정하는 경우로 한정한다)ㆍ취학ㆍ결혼으로 세대원이 모두 해당 사업구역에 위치하지 아니한 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군으로 이전하는 경우
2. 상속으로 취득한 주택으로 세대원 모두 이전하는 경우
3. 세대원 모두 해외로 이주하거나 세대원 모두 2년 이상 해외에 체류하려는 경우
4. 1세대(제1항 제2호에 따라 1세대에 속하는 때를 말한다) 1주택자로서 양도하는 주택에 대한 소유기간 및 거주기간이 대통령령으로 정하는 기간 이상인 경우
5. 그 밖에 불가피한 사정으로 양도하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2020. 6. 23. 대통령령 제30797호로 개정되고, 2021. 7. 13. 대통령령 제31892호로 개정되기 전의 것)
제37조(조합원) ② 법 제39조 제2항 제5호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. 조합설립인가일부터 3년 이상 사업시행인가 신청이 없는 재건축사업의 건축물을 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 자(소유기간을 산정할 때 소유자가 피상속인으로부터 상속받아 소유권을 취득한 경우에는 피상속인의 소유기간을 합산한다. 이하 제2호 및 제3호에서 같다)가 사업시행인가 신청 전에 양도하는 경우
2. 사업시행계획인가일부터 3년 이내에 착공하지 못한 재건축사업의 토지 또는 건축물을 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 자가 착공 전에 양도하는 경우
3. 착공일부터 3년 이상 준공되지 않은 재개발사업ㆍ재건축사업의 토지를 3년 이상 계속하여 소유하고 있는 경우
4. 법률 제7056호 도시및주거환경정비법 일부개정법률 부칙 제2항에 따른 토지등소유자로부터 상속ㆍ이혼으로 인하여 토지 또는 건축물을 소유한 자
5. 국가ㆍ지방자치단체 및 금융기관(「주택법 시행령」제71조 제1호 각 목의 금융기관을 말한다)에 대한 채무를 이행하지 못하여 재개발사업ㆍ재건축사업의 토지 또는 건축물이 경매 또는 공매되는 경우
6.「주택법」제63조 제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 한다)로 지정되기 전에 건축물 또는 토지를 양도하기 위한 계약(계약금 지급 내역 등으로 계약일을 확인할 수 있는 경우로 한정한다)을 체결하고, 투기과열지구로 지정된 날부터 60일 이내에「부동산 거래신고 등에 관한 법률」제3조에 따라 부동산 거래의 신고를 한 경우
3. 청구인들의 주장
부동산 투기를 방지한다는 목적을 달성하기 위해서 투기과열지구 내에 있는 이 사건 부동산 양도 시 양수인에게 조합원의 지위를 취득하지 못하게 한 것 자체는 정당하다 하더라도, 심판대상조항이 자연인인 조합원이 토지등을 양도할 때에는 양수인에게 조합원 지위를 인정하는 일정한 예외 사유를 두고 있으면서 법인인 조합원의 토지등 양도에 대해서는 그러한 예외를 전혀 두지 않은 것은 청구인들의 평등권, 재산권, 거주이전의 자유, 주거의 자유를 침해한다.
4. 주택재건축사업 조합원 지위의 승계 금지 및 예외
가. 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 구 도시정비법 제19조는 정비사업의 조합원은 원칙적으로 토지등의 소유자로 하는 것으로 규정하였고, 이에 따라 주택재건축조합의 설립 인가 후 토지등의 양도ㆍ증여ㆍ판결 등으로 인하여 조합원의 권리가 이전된 때에는 조합원 지위가 양수인에게 자동적으로 승계된다[구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2003. 6. 30. 대통령령 제18044호로 제정되고, 2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부개정되기 전의 것) 제30조 제2항 참조].
그런데 지가 상승이 예상되는 재건축주택에 대한 투기가 문제되자, 2003. 12. 31. 법률 제7056호로 개정된 구 도시정비법에서는 그와 같은 투기수요를 차단하기 위하여 제19조 제2항을 신설하여 투기과열지구 안에서 재건축조합 설립이 인가된 후라면 재건축사업단지 내의 토지등을 양수하더라도 조합원의 자격을 취득할 수 없도록 하였다. 이 조항은 도시정비법이 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되면서 조문의 위치만 제39조 제2항으로 변경되었다.
나. 그럼에도 불구하고 심판대상조항에서는 양도인이 토지등을 양도한 사정에 따라 조합원 지위의 승계를 인정하는 예외 사유를 열거하고 있어서, 이들에 해당할 경우에는 토지등의 양수인이 조합원 지위를 취득할 수 있다.
5. 판단
가. 심판대상조항이 재산권을 침해하는지 여부
(1) 심사기준
조합원의 자격 내지 지위는 재건축 후 건축물 등에 대한 분양청구권을 내포하고 있다. 따라서 조합원이 토지등을 양도하는 것을 금지하지는 않더라도, 토지등의 소유권과 불가분적으로 결합되어 있는 ‘조합원 지위’의 처분을 제한하는 법률은 조합원의 재산권을 제한하는 것이라 할 수 있다(헌재 2008. 9. 25. 2004헌마155등 참조).
한편, 토지의 개발이나 건축은 합헌적 법률로 정한 재산권의 내용과 한계 내에서만 가능한 것일 뿐만 아니라, 토지재산권의 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다. 그러나 그렇다고 하더라도 토지와 관련된 재산권에 대한 제한 입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지원칙을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용ㆍ수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 2008. 9. 25. 2004헌마155등 참조).
이에 따라 심판대상조항이 법인인 조합원의 토지등 양도에 대해서 조합원 지위의 승계를 인정하는 예외 사유를 별도로 두지 않은 것이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
(2) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
헌법 제35조 제3항은 국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다고 규정하고 있고, 헌법 제122조는 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다고 규정하고 있다.
투기과열지구 내의 토지등 양도에 대하여 조합원 지위의 승계를 불허하면 재건축사업 이후의 시세차익만을 노리고 토지등을 양수하려는 투기수요를 차단할 수 있고, 그로 인해 신규 공급되는 재건축아파트의 가격 상승 및 주변지역 아파트의 가격 동반 상승이 억제되면 국민의 주거 안정을 확보하는데 도움이 된다. 다만, 조합원 지위 승계에 대한 아무런 예외도 인정하지 않는다면 다른 지역으로의 이주가 불가피한 사정이 있거나 1세대 1주택자로서 장기간 토지등을 보유한 실거주자에게는 지나친 불이익이 될 수 있다.
따라서 심판대상조항은 부동산 투기수요를 차단하되, 투기 목적을 갖지 않은 조합원에 한해 조합원 지위의 승계를 인정하여 그들의 실질적인 부동산 양도 기회를 보호하고자 하는 것이므로, 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성은 인정된다.
(나) 침해의 최소성
1) 심판대상조항이 규정한 예외 사유들 중에는 법인인 조합원에게도 해당되는 사유들이 존재한다. 이를 구체적으로 살펴보면, 주택재건축사업의 건축물 내지 토지를 3년 이상 계속하여 소유하였으나 조합설립인가일부터 3년 이상 사업시행인가 신청이 없거나 착공이 사업시행계획인가일부터 3년 이상 지연되는 경우, 그리고 준공이 착공일로부터 3년 이상 지연되는 경우와 같이, 일정 기간 이상 토지등을 소유하여 온 자가 주택재건축사업이 지연됨에 따라 토지등을 양도하는 경우, 그리고 국가ㆍ지방자치단체 및 금융기관에 대한 채무를 이행하지 못하여 공매 또는 경매로 소유권이 이전되는 경우가 있는바, 이러한 경우에는 법인인 조합원의 경우에도 토지등을 양도함으로써 양수인에게 조합원 지위를 승계하는 것이 가능하다.
또한, 이 사건 부동산이 소재한 서울 영등포구는 2023. 1. 5. 투기과열지구에서 지정 해제되었는바(국토교통부공고 제2023-1호 참조), 토지등이 소재한 지역의 투기과열지구의 지정이 해제된 후에는 양도인이 법인이든 자연인이든 그로부터 토지등을 양수한 자는 조합원의 지위를 취득할 수 있다.
이처럼 심판대상조항은 법인인 조합원에게도 조합원 지위 승계가 가능한 예외를 일정 정도 인정함으로써 청구인들의 기본권 침해를 최소화하고 있다.
2) 청구인들은 법인이 보유한 부동산에 대한 세금 제도(종합부동산세법, 법인세법 개정) 등이 강화되고 경영 악화 등을 이유로 법인이 소유한 사원용 주택을 임직원 개인에게 양도한 경우를 예외 사유로 고려해야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 이러한 사유는, 법인이 사택을 보유하는 경우 사택의 유지비용에 대한 손금산입(경비 처리)을 통한 법인세의 절감 가능성, 자연인에 비해 우월한 법인의 자금동원능력 등을 고려하면, 자연인의 ‘근무상 또는 생업상의 사정이나 질병치료·취학·결혼·해외이주’와 같은 정도로 불가피한 사정이라고 하기는 어렵다.
또한, 자연인(개인)인 경우에도 부동산 관련 세금의 부담 증가나 가계 재정 상황 악화로 인한 양도를 조합원 지위 승계가 가능한 예외 사유로 규정하고 있지 않다는 점에서, 법인의 세금부담 증가 및 경영 악화와 같은 사정을 조합원 지위 승계가 가능한 예외 사유로 규정하지 않았다 하여 지나치게 과도한 기본권의 제한이라 보기 어렵다.
3) 한편, 심판대상조항은 1세대 1주택자인 자연인의 장기간 보유 및 거주와 같은 사정을 조합원 지위가 승계되는 예외 사유로 인정하고 있으면서도, 이 사건과 같이 법인이 장기간 사택을 보유하며 그곳에서 장기간 거주한 직원에게 양도한 사정은 그와 달리 예외 사유로 인정하고 있지 않다. 법인은 그 자체로는 부동산에 거주할 수 없을 뿐더러, 사택이라 할지라도 법인은 동시에 복수의 사택을 보유할 수 있고 그 곳에서 복수의 직원이 거주할 수 있는 점을 고려할 때, 어느 한 직원의 사택 거주를 곧바로 법인의 실거주로 의제하기가 부적절한 측면이 있기 때문이다.
‘장기간 보유한 법인 사택을 사원에게 양도하는 경우’와 같은 개별적 사정까지 전부 예외사유로 일일이 반영하기란 입법기술상 어렵다. 이를 더욱 일반화하여 ‘장기간 보유한 법인 소유 부동산을 양도하는 경우’와 같은 사유를 두어 예외를 더욱 확대하게 되면, 투기과열지구 내에서의 부동산 투기 방지 및 국민의 주거안정 확보라는 입법목적을 지금과 동일한 정도로 달성하기는 어려워지게 될 것이다.
4) 이러한 점들을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성 역시 충족한다.
(다) 법익의 균형성
심판대상조항이 투기과열지구 내에서 재건축사업 중인 토지등을 양도한 경우 조합원 지위가 승계되는 예외를 최소한으로 인정함으로써 달성하려는 투기 억제라는 공익은 국민의 주거 안정에 직결되는 것이므로 매우 중대하다. 반면, 투기과열지구에 소재한 토지등의 소유자가 받게 되는 재산권의 제한은 조합원 지위를 전매하지 못하여 해당 부동산을 조합원 지위가 승계되는 부동산만큼의 가격으로 양도하지 못하거나, 이를 양수하더라도 조합원 지위를 인정받지 못하는 대신 현금청산 대상이 되어 조합에게 개발이익이 포함된 가격으로 양도해야 하는 것에 불과하므로, 법인의 부동산을 처분할 자유를 지나치게 제약한다거나 법인으로부터 해당 부동산을 양수한 자에게 과도한 재산상 불이익을 가하는 것이라고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족한다.
(3) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하지 아니한다.
나. 청구인들의 나머지 주장에 대한 판단
(1) 평등권 침해 주장
심판대상조항이 법인인 조합원을 자연인과 달리 취급하여 평등권을 침해한다는 청구인들의 주장은, 결국 법인의 부동산 양도에 대해서 조합원 지위가 승계되는 예외를 폭넓게 인정하지 않으면 조합원 지위를 보유한 법인의 재산권과 그로부터 부동산을 양수한 자의 재산권을 침해한다는 주장과 실질적으로 동일하다. 심판대상조항의 재산권 침해 여부를 판단한 이상, 평등권 침해 여부는 별도로 판단하지 않기로 한다.
(2) 거주ㆍ이전의 자유, 주거의 자유 침해 주장
청구인들은 심판대상조항으로 인하여 이 사건 부동산을 양도하더라도 양수인에게 조합원 지위가 승계되지 않음에 따라, 양수인의 입장에서는 분양신청 대상자에서 제외됨으로써 장래에는 주택재건축사업이 완료된 후의 아파트에 거주하지 못하고 본인의 의사에 반하여 다른 곳으로 이주해야 한다는 이유로, 양도인의 입장에서는 조합원 지위가 승계되지 않는 부동산은 실질적으로 처분하기 어렵다는 이유로 각각 헌법 제14조의 거주ㆍ이전의 자유, 헌법 제16조의 주거의 자유가 침해된다고 주장한다.
먼저 양수인이 주택재건축사업 종료 후 새로 건축된 주택에 이주하지 못하고 현금청산된다는 점을 이유로 한 기본권 침해 주장은 도시정비법 제73조 제2항에서 규율하고 있는 조합에 의한 수용재결 내지 매도청구소송과 관련된 문제일 뿐 심판대상조항과는 무관하다.
다음으로 양도인이 양수인에게 조합원 지위 승계가 되지 않는 토지등을 원하는 가격으로 매도하는 것이 어려워지는 불이익을 입는다 해도 이는 조합원의 지위 승계 불허라는 재산권의 제한에 수반되는 반사적ㆍ사실적 불이익에 불과할 뿐이다.
따라서 심판대상조항에 의해서 청구인들의 거주ㆍ이전의 자유, 주거의 자유는 침해될 여지가 없다.
6. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선