2021헌마1020

【당 사 자】
29
사 건 2021헌마1020 산업통상자원부 고시 제2020-105호 등 위헌 확인
청 구 인 별지 청구인 명단과 같음
대리인 법무법인(유한) 시그니처
담당변호사 박정헌, 김광수, 이광수, 김회천
피 청 구 인 한국에너지공단 신·재생에너지센터 소장
선 고 일 2025. 2. 27.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 한국에너지공단 신·재생에너지센터의 소장인 피청구인은 2020. 9. 1. ‘신·재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리·운영지침’(산업통상자원부 고시 제2020-105호, 이하 연혁에 관계없이 ‘이 사건 지침’이라 한다), ‘공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙’(신·재생에너지센터 공고 제2020-16호, 이하 연혁에 관계없이 ‘이 사건 규칙’이라 한다)에 의거하여 ‘신·재생에너지공급의무화(RPS)제도 '20년 하반기 고정가격계약 경쟁입찰 공고’를 하였다(신·재생에너지센터 공고 제2020-19호, 이하 위 공고에 따른 입찰을 ‘이 사건 입찰’이라 하고, 위 입찰 공고를 ‘이 사건 입찰 공고’라 한다).
나. 2020. 9. 1. 개정 전까지 이 사건 규칙 제28조 제1항 [별표 3]은 ‘공급인증서 고정가격계약 경쟁입찰 사업자 선정 평가 기준’ 중 ‘계량평가 영역’에 ‘입찰가격’만을 평가지표로 두고 있었다(총점 100점 중 70점, 그 외 30점은 사업내역서평가).
그런데 2020. 9. 1. 신·재생에너지센터 공고 제2020-16호로 이 사건 규칙 제28조 제1항 [별표 3]이 개정되면서 위 ‘계량평가 영역’에 ‘입찰가격’(70점)에 더하여 ‘태양광모듈 탄소배출량’이라는 평가지표를 새로 도입하여 10점을 배점하고, 세부내용 및 평가기준으로 ‘탄소배출량 검증 모듈 사용 여부 및 수준’을 들면서 구체적인 내용은 고정가격계약 경쟁입찰 사업자 선정 공고에 따르도록 정하였다.
이에 따라 같은 날 이루어진 이 사건 입찰 공고 제4의 가항에서는 ‘고정가격계약 경쟁입찰 선정 평가 기준’ 중 계량평가 영역 ‘태양광모듈 탄소배출량’ 평가지표 항목(10점)에서, ‘탄소배출량 검증 모듈’을 사용하지 않는 경우나 탄소배출량이 830㎏·CO2/㎾을 초과하는 경우에는 1점을 부여하고, 670㎏·CO2/㎾ 초과 830㎏·CO2/㎾ 이하인 경우에는 4점을 부여하며, 670㎏·CO2/㎾ 이하인 경우에는 10점을 부여하도록 정하였다. 그 결과 이 사건 입찰에 참여하는 태양광발전사업자 등의 경우 위 ‘태양광모듈 탄소배출량’을 평가지표 중 하나로 적용받게 되었다.
다. 청구인들은, 자신들은 이 사건 입찰에 참여한 태양광발전사업자들로서 자신들과 같이 ‘탄소배출량 검증 모듈’을 설치할 기회가 없었던 기존사업자들에게까지 ‘태양광모듈 탄소배출량’을 위 입찰의 평가지표로 적용하도록 규정한 이 사건 지침 제10조 제2항, 이 사건 규칙 제28조 제1항 [별표 3], 제2항, 제4항, 이 사건 입찰 공고 제4의 가항 중 ‘고정가격계약 경쟁입찰 선정 평가 기준’ 부분으로 인하여 재산권, 평등권을 침해받았다고 주장하며, 2021. 8. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 청구인들은 이 사건 규칙 제28조 제1항 [별표 3] 및 이 사건 입찰 공고 제4의 가항 중 ‘고정가격계약 경쟁입찰 선정 평가 기준’ 부분 전체에 대하여 심판을 청구하고 있으나, 청구인들은 이 사건 입찰의 평가 기준 중 ‘태양광모듈 탄소배출량’에 관한 내용을 문제삼고 있으므로 이에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.
한편 청구인들은 이 사건 지침 제10조 제2항, 이 사건 규칙 제28조 제2항, 제4항에 대하여 심판을 청구하고 있다. 그러나 이 사건 지침 제10조 제2항은 "신·재생에너지센터는 제1항에 따른 경쟁입찰을 공고할 때 신·재생에너지 설비 보급 현황 등을 고려하여, 전체 선정의뢰용량에 대해 설비 용량 구간 및 비중을 설정할 수 있다."라고 정하고 있을 뿐이다. 또한 이 사건 규칙 제28조 제2항은 "제1항에 따른 평가의 경우 계량평가점수가 높은 순서로 선정용량의 2배수 이내인 입찰 참여서에 대하여 사업내역서 평가를 실시할 수 있다.", 같은 조 제4항은 "신·재생에너지센터의 장은 제1항부터 제3항까지에 따른 평가결과 최종점수가 높은 순서로 순번을 정한다. 단, 평가점수가 동일한 경우 다음 각 호의 순위에 따라 순번을 정한다. 1. 계량평가점수가 높은 경우 2. 사업내역서 평가점수가 높은 경우 3. 설비용량이 적은 경우 4. 사용전검사일이 빠른 경우"라고 규정하고 있을 뿐이다. 이처럼 위 조항들은 청구인들이 실질적으로 다투는 기본권 침해의 내용, 즉 ‘태양광모듈 탄소배출량’을 이 사건 입찰의 평가지표로 함에 따라 발생하는 기본권 침해와는 직접적 관련이 없으므로 심판대상에서 제외하기로 한다.
나. 따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙’(2020. 9. 1. 신·재생에너지센터 공고 제2020-16호로 개정되고, 2021. 4. 29. 신·재생에너지센터 공고 제2021-8호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 [별표 3] 중 ‘태양광모듈 탄소배출량’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다) 및 피청구인의 2020. 9. 1.자 ‘신·재생에너지공급의무화(RPS)제도 '20년 하반기 고정가격계약 경쟁입찰 공고’(신·재생에너지센터 공고 제2020-19호) ‘4. 입찰 참여서 평가’의 ‘가. 평가 절차 및 기준’ 중 ‘< 고정가격계약 경쟁입찰 선정 평가 기준 >’ 가운데 ‘태양광모듈 탄소배출량’에 관한 부분(이하 ‘심판대상공고’라 하고, 심판대상조항과 심판대상공고를 합하여 ‘심판대상조항등’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 심판대상공고와 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항 및 심판대상공고]
구 공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙(2020. 9. 1. 신·재생에너지센터 공고 제2020-16호로 개정되고, 2021. 4. 29. 신·재생에너지센터 공고 제2021-8호로 개정되기 전의 것)
제28조(입찰 참여서 평가) ① 신·재생에너지센터의 장은 입찰 참여서를 제출한 사업자에 대하여 별표 3의 기준에 따라 평가한다.
[별표 3] 공급인증서 고정가격계약 경쟁입찰 사업자 선정 평가 기준 (제28조 관련)
구 분
평가
지표
세부내용 및 평가기준
배점
계량평가
태양광모듈
탄소배출량
탄소배출량 검증 모듈 사용 여부 및 수준
* 제27조에 따른 고정가격계약 경쟁입찰 사업자 선정 공고에 따름
10
신·재생에너지공급의무화(RPS)제도 '20년 하반기 고정가격계약 경쟁입찰 공고(신·재생에너지센터 공고 제2020-19호)
4. 입찰 참여서 평가
가. 평가 절차 및 기준
< 고정가격계약 경쟁입찰 선정 평가 기준 >

구 분
평가지표
세부내용 및 평가기준
배점
계량평가
태양광모듈
탄소배출량
탄소배출량 검증 모듈 사용 여부 및 수준
* 670kg·CO2/kW이하 : 10점, 670kg·CO2/kW초과 830kg·CO2/kW이하 : 4점,830kg·CO2/kW초과(또는 탄소배출량 미검증) : 1점
* 단, 2종 이상 태양광모듈을 혼용하여 설치하는 경우 탄소배출량이 많은 제품을 기준으로 배점 부여
10
(신설)
[관련조항]
구 공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙(2020. 9. 1. 신·재생에너지센터 공고 제2020-16호로 개정되고, 2021. 4. 29. 신·재생에너지센터 공고 제2021-8호로 개정되기 전의 것)
제28조(입찰 참여서 평가) ① 신·재생에너지센터의 장은 입찰 참여서를 제출한 사업자에 대하여 별표 3의 기준에 따라 평가한다.
[별표 3] 공급인증서 고정가격계약 경쟁입찰 사업자 선정 평가 기준 (제28조 관련)

구 분
평가
지표
세부내용 및 평가기준
배점
계량평가
입찰가격
[(상한가격-판매가격)/상한가격] × 70
* 소수점 이하 셋째자리에서 반올림하여
소수점 이하 둘째짜리까지 계산
70
태양광모듈
탄소배출량
(생략)
10
사업내역서
평가
1. 신속하고 지속적인 유지·보수 체계의 적절성 여부
* 미흡(3.5∼4), 보통(4.1∼4.5), 우수(4.6∼5)
2. 발전소의 안정적인 사업운영능력 여부
* 미흡(3.5∼4), 보통(4.1∼4.5), 우수(4.6∼5)
3. 주민(농업인 등)참여형 신·재생에너지 발전소 등 발전소 건설이 지역 및 산업발전에 끼치는 영향
* 미흡(8.5∼9.0), 보통(9.1∼9.5), 우수(9.6∼10)
합 계
100
3. 청구인들의 주장
심판대상조항등에 따라 이 사건 입찰에 ‘태양광모듈 탄소배출량’이 평가지표로 신설되어 해당 항목에 총점 100점 중 10점이 부여되었고 ‘탄소배출량 검증 모듈’을 설치하지 않은 입찰 참여자의 경우 위 항목에서 1점을 부여받게 되었다. 그런데 이 사건 입찰의 공고일 이후에야 ‘탄소배출량 검증 모듈’이 최초 등록되는 등의 사정으로 청구인들과 같은 기존 태양광발전사업자들은 ‘탄소배출량 검증 모듈’을 준비할 기회가 없었다. 그럼에도 청구인들에게 동일한 기준을 적용하여 최대 9점의 불이익을 받게 함으로써 이 사건 입찰에 선정될 수 없도록 하는 것은 불합리하다. 따라서 심판대상조항등은 청구인들의 재산권을 침해하고, ‘탄소배출량 검증 모듈’을 사용하는 사업자와 그렇지 못한 사업자를 차별취급하여 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 주관적 권리보호이익
이 사건 입찰에 관하여는 2020. 11. 13. 사업자 선정결과가 발표되었는바, 위 입찰은 이 사건 심판청구일인 2021. 8. 25. 이전에 이미 종료되었다. 이 사건 입찰이 종료된 이상 위 입찰의 평가지표 중 하나로 ‘태양광모듈 탄소배출량’을 정하고 있는 심판대상공고의 효력도 더 이상 유지될 수 없게 되었다.
또한 이 사건 입찰이 종료된 후 다음 고정가격계약 경쟁입찰(2021년 상반기)이 공고되기 전인 2021. 4. 29. 신·재생에너지센터 공고 제2021-8호로 심판대상조항이 개정되면서 ‘공급인증서 고정가격계약 경쟁입찰 사업자 선정 평가 기준’ 중 ‘계량평가’ 영역에서 입찰 참여자가 ‘기존시장’과 ‘신규시장’으로 이원화되어 신규시장의 경우에만 ‘태양광모듈 탄소배출량’이 평가지표로 적용되게 되었다. 즉 기존시장의 경우는 입찰가격만으로 계량평가를 하고(85점), 신규시장의 경우는 ‘태양광모듈 탄소배출량’을 평가지표에 포함하여 입찰가격(75점)과 ‘태양광모듈 탄소배출량’(10점) 점수를 합산하여 계량평가를 하도록 정함으로써, 청구인들이 이 사건에서 문제삼는 ‘태양광모듈 탄소배출량’에 관한 평가방법이 새롭게 변경되었다.
따라서 청구인들에게는 심판대상조항등에 대한 심판청구를 할 주관적 권리보호이익이 인정되지 않는다.
나. 예외적 심판이익
(1) 헌법소원제도는 국민의 주관적인 기본권의 구제를 위한 것일 뿐만 아니라 객관적인 헌법질서의 수호·유지를 위하여도 있는 것이므로, 침해행위가 종료되는 등 주관적인 권리구제에 도움이 안 되는 경우라도 당해 사건에 대한 본안판단이 헌법질서의 수호·유지를 위해 긴요한 사항이어서 그 해명이 헌법적으로 중요한 의미를 지니고 있거나, 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험성이 있는 경우 등에는 예외적으로 심판의 이익을 인정하여 이미 종료된 침해행위가 위헌이었음을 확인할 필요가 있다(헌재 2007. 5. 31. 2004헌마243 참조). 따라서 주관적 권리보호이익이 소멸한 이 사건에 있어 심판대상조항등의 기본권침해 여부에 대하여 헌법재판소가 본안에 나아가 판단할 것인지 여부는 이 사건에서 청구인들이 주장하는 기본권침해가 반복될 위험성이 있거나 심판대상조항등에 대한 위헌 여부의 판단이 헌법질서의 수호·유지를 위하여 헌법적 해명이 긴요한 사안으로 인정되어야 한다.
(2) 앞서 본 바와 같이 심판대상공고의 근거가 된 심판대상조항은 2021. 4. 29. 개정되어(신·재생에너지센터 공고 제2021-8호) 기존시장과 신규시장을 구분하여 전자의 경우 ‘태양광모듈 탄소배출량’을 평가지표로 적용하지 않는 것으로 변경되었으며, 그 후 위 규칙조항은 몇 차례 개정되었으나 기존시장과 신규시장을 구분하여 기존시장의 경우 ‘태양광모듈 탄소배출량’을 평가지표로 적용하지 않는 방식은 현재까지 유지되고 있다. 그리고 개정된 위 규칙조항에 근거하여 이루어진 ‘신·재생에너지공급의무화(RPS)제도 '21년 상반기 고정가격계약 경쟁입찰 공고’(신·재생에너지센터 공고 제2021-9호) 이후로는, ‘탄소배출량 검증인정서 최초 발급시점(2020. 9. 16.)을 기준으로’ 하여, 2020. 9. 15. 이전에 태양광모듈 계약을 체결하여 ‘탄소배출량 검증 모듈’을 사용하지 못한 발전소는 기존(설비)시장으로, 2020. 9. 16. 이후 태양광모듈 구매계약을 체결한 발전소는 신규(설비)시장으로 각 구분하여 기존(설비)시장에 해당하는 발전소의 경우 ‘태양광모듈 탄소배출량’이 평가지표로 적용되지 않는다는 내용이 입찰공고에 포함되고 있다.
이처럼 이 사건에서 청구인들이 문제 삼은 부분, 즉 ‘탄소배출량 검증 모듈’을 설치할 기회가 없었던 기존 태양광발전사업자에게까지 ‘태양광모듈 탄소배출량’을 평가지표로 적용하던 부분이 개선되었다. 나아가 고정가격계약 경쟁입찰의 공고는 이 사건 규칙에 근거하여 이루어지는 것으로, 피청구인이 이 사건 규칙에 따른 사항을 준수하지 않을 경우 산업통상자원부장관으로부터 시정명령을 받게 되므로(신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 제12조의9 제4항 제1호), 청구인들이 심판대상조항등에 관하여 주장한 기본권침해사유가 반복될 위험이 있다고 인정되지 않는다.
(3) 또한 ‘태양광모듈 탄소배출량’을 평가지표로 한 것이 청구인들에게 어떠한 불이익을 주는지는 평가기준 자체에 의하여 확정적으로 결정되는 것이 아니라 전체 선정용량 대비 ‘탄소배출량 검증 모듈’로 입찰에 참여한 사업자의 비율이 얼마나 되는지 등 개별·구체적 사정에 따라 달라지게 되는 점, 이 사건 입찰에서도 피청구인이 기존설비시장과 신규설비시장을 명시적으로 구분하여 선발하지 않았음에도 전체 선정용량 중 상당 부분은 ‘탄소배출량 검증 모듈’이 아닌 기존 모듈로 입찰한 사업자들이 선정되었는데 심판대상조항등으로 인하여 기존 태양광발전사업자들의 입찰 기회가 지나치게 제한되었다거나 청구인들이 입찰에 선정되지 못하였다고 단정하기 어려운 측면이 있는 점 등의 사정을 종합할 때, 심판대상조항등에 관한 헌법적 해명이 긴요하여 이에 대한 위헌확인 여부를 판단할 필요가 있는 경우에 해당한다고 인정하기도 어렵다.
다. 소결
청구인들의 심판대상조항등에 대한 심판청구는 권리보호이익이 인정되지 않는다.
5. 결론
이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식,김복형,조한창,정계선【별 지】
[별지]청구인 명단
1.~362. 강○○ 외 361인

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