헌법재판소
2023헌바68
지방세법 제13조의2 제1항 제3호 위헌소원
결정일: 2025년 2월 27일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사건2023헌바68, 2023헌바280(병합) 지방세법 제13조의2 제1항 제3호 위헌소원
청구인1. 성○○
2. 성□□
3. 성△△
청구인 2, 3은 미성년자들이므로 법정대리인 친권자 부 성○○, 친권자 모 박○○
청구인들 대리인 변호사 김성호
당해사건대전지방법원 2022구합104265 취득세 경정처분 취소 등(2023헌바68)
대전지방법원 2022구합104371, 2022구합104418(병합) 취득세등부과처분취소(2023헌바280)
선고일2025. 2. 27.
【주 문】
지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 것) 제13조의2 제1항 제3호는 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2023헌바68(청구인 성○○)
(1) 청구인은 2021. 3. 3. 김○○과 사이에 천안시 (주소생략) ○○동 ○○호에 관하여 매매대금 224,000,000원, 잔금일 2021. 6. 30.로 정하여 매수하기로 하는 매매계약을 체결하였다.
(2) 청구인은 2021. 7. 26. 천안시 ○○구청장에게 위 주택의 취득가 224,000,000원에 지방세법 제13조의2 제1항 제3호에 따른 세율을 적용하여 취득세 26,880,000원, 지방교육세 896,000원을 신고·납부하였다.
(3) 청구인은 2022. 3. 28. 천안시 ○○구청장에게 지방세법 제13조의2 제1항 제3호는 헌법에 위반되므로 청구인에게는 지방세법 제11조 제1항 제8호 가목이 적용되어야 한다는 이유로, 위와 같이 납부한 취득세 26,880,000원 중 24,640,000원, 지방교육세 896,000원 중 672,000원을 감면할 것을 신청하는 내용의 경정청구를 하였으나, 천안시 ○○구청장은 2022. 4. 15. 이에 대하여 불가 통지(이하 ‘거부처분’이라 한다)를 하였다.
(4) 청구인은 위 거부처분에 불복하여 조세심판절차를 거쳐 2022. 7. 22. 대전지방법원에 취득세 경정처분 취소 등의 소를 제기하였으나(2022구합104265), 이는 2023. 2. 8. 기각되었고 같은 달 23. 그대로 확정되었다.
(5) 청구인은 위 소송계속 중 당해법원에 지방세법 제13조의2 제1항 제3호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(2022아1454), 2023. 2. 8. 기각되었고 같은 달 9. 기각결정문을 송달받아 같은 해 3. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2023헌바280(청구인 성□□, 성△△)
(1) 청구인 성□□은 2020. 11. 12. 이○○과 사이에 천안시 (주소생략) ○○아파트 □□동 □□호(이하 ‘제1주택’이라 한다)에 관하여 매매대금 390,000,000원, 잔금일 2021. 8. 27.로 정하여 매수하기로 하는 매매계약을 체결하였고, 청구인 성△△은 2020. 12. 8. 김□□과 사이에 천안시 (주소생략) ○○아파트 △△동 △△호(이하 ‘제2주택’이라 한다)에 관하여 매매대금 390,000,000원, 잔금일 2021. 5. 31.로 정하여 매수하기로 하는 매매계약을 체결하였다.
(2) 청구인 성○○은 2021. 7. 26. 천안시 ○○구청장에게 제1주택의 취득가 390,000,000원에 지방세법 제13조의2 제1항 제3호에 따른 세율을 적용하여 취득세 46,800,000원 등을 신고·납부하였고, 청구인 성□□은 2021. 5. 31. 천안시 ○○구청장에게 제2주택의 취득가 390,000,000원에 지방세법 제13조의2 제1항 제3호에 따른 세율을 적용하여 취득세 46,800,000원 등을 신고·납부하였다.
(3) 청구인들은 2021. 7. 29. 천안시 ○○구청장에게 지방세법 제13조의2 제1항 제3호는 헌법에 위반되므로 청구인들에게는 지방세법 제11조 제1항 제8호 가목이 적용되어야 한다는 이유로, 위와 같이 신고·납부한 취득세 46,800,000원 중 42,900,000원 등을 각 감면해 줄 것을 신청하는 내용의 경정청구를 하였으나, 천안시 ○○구청장은 2021. 9. 10. 이에 대하여 불가 통지(이하 ‘거부처분’이라 한다)를 하였다.
(4) 청구인들은 위 거부처분에 불복하여 조세심판절차를 거쳐 2022. 7. 25. 대전지방법원에 위 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나[2022구합104371, 2022구합104418(병합)], 이는 2023. 8. 9. 기각되었고 같은 달 29. 그대로 확정되었다.
(5) 청구인들은 위 소송계속 중 당해법원에 지방세법 제13조의2 제1항 제3호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(2023아392), 2023. 8. 9. 기각되었고 같은 달 14. 기각결정문을 송달받아 같은 해 9. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 것) 제13조의2 제1항 제3호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 주요 관련조항은 다음과 같고, 나머지 관련조항은 별지와 같다.
[심판대상조항]
지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 것)
제13조의2(법인의 주택 취득 등 중과) ① 주택(제11조 제1항 제8호에 따른 주택을 말한다. 이 경우 주택의 공유지분이나 부속토지만을 소유하거나 취득하는 경우에도 주택을 소유하거나 취득한 것으로 본다. 이하 이 조 및 제13조의3에서 같다)을 유상거래를 원인으로 취득하는 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제11조 제1항 제8호에도 불구하고 다음 각 호에 따른 세율을 적용한다.
3. 1세대 3주택 이상에 해당하는 주택으로서 조정대상지역에 있는 주택을 취득하는 경우 또는 1세대 4주택 이상에 해당하는 주택으로서 조정대상지역 외의 지역에 있는 주택을 취득하는 경우: 제11조 제1항 제7호 나목의 세율을 표준세율로 하여 해당 세율에 중과기준세율의 100분의 400을 합한 세율
[관련조항]
구 지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정되고, 2021. 12. 28. 법률 제18655호로 개정되기 전의 것)
제11조(부동산 취득의 세율) ① 부동산에 대한 취득세는 제10조의 과세표준에 다음 각 호에 해당하는 표준세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액으로 한다.
7. 그 밖의 원인으로 인한 취득
가. 농지: 1천분의 30
나. 농지 외의 것: 1천분의 40
8. 제7호 나목에도 불구하고 유상거래를 원인으로 주택["주택법" 제2조 제1호에 따른 주택으로서 "건축법"에 따른 건축물대장ㆍ사용승인서ㆍ임시사용승인서 또는 "부동산등기법"에 따른 등기부에 주택으로 기재{"건축법"(법률 제7696호로 개정되기 전의 것을 말한다)에 따라 건축허가 또는 건축신고 없이 건축이 가능하였던 주택(법률 제7696호 건축법 일부개정법률 부칙 제3조에 따라 건축허가를 받거나 건축신고가 있는 것으로 보는 경우를 포함한다)으로서 건축물대장에 기재되어 있지 아니한 주택의 경우에도 건축물대장에 주택으로 기재된 것으로 본다}된 주거용 건축물과 그 부속토지를 말한다. 이하 이 조에서 같다]을 취득하는 경우에는 다음 각 목의 구분에 따른 세율을 적용한다. 이 경우 지분으로 취득한 주택의 제10조에 따른 취득 당시의 가액(이하 이 호에서 "취득당시가액"이라 한다)은 다음 계산식에 따라 산출한 전체 주택의 취득당시가액으로 한다.
가. 취득당시가액이 6억 원 이하인 주택: 1천분의 10
나. 취득당시가액이 6억 원을 초과하고 9억 원 이하인 주택: 다음 계산식에 따라 산출한 세율. 이 경우 소수점이하 다섯째자리에서 반올림하여 소수점 넷째자리까지 계산한다.
다. 취득당시가액이 9억 원을 초과하는 주택: 1천분의 30
3. 청구인들의 주장
가. 재산권 침해
심판대상조항은 투기와 투자의 구별 없이 무차별적으로 다주택자의 주택 취득에 대하여 취득세를 중과하고, 12%의 취득세율을 적용함으로써 방법의 적정성 또는 피해의 최소성에 위배하여 청구인들의 헌법상 재산권을 침해한다.
나. 자유시장 경제질서 위배
심판대상조항은 부동산매매업 또는 임대업이라는 경제활동을 금지하는 것으로서 헌법 제119조가 정하는 자유시장 경제질서에 위반된다.
다. 헌법 제36조 제1항 위반
심판대상조항은 세대별로 합산하여 취득세를 중과함으로써 가족과 함께 세대를 구성한 자를 개인별로 과세되는 독신자 등에 비하여 비례의 원칙에 반하여 불리하게 차별 취급하여 헌법 제36조 제1항에 위반된다.
라. 조세법률주의 위반
조정대상지역의 지정 주체는 국토교통부장관이 위원장인 주택정책심의위원회이며, 국토교통부령이 정하는 기준에 부합하면 주택정책심의위윈회가 조정대상지역을 지정할 수 있으므로 심판대상조항은 위임입법의 한계를 넘어 조세법률주의에 위반된다.
마. 조세형평원칙 위반
심판대상조항은 오로지 주택 수를 기준으로 상대적으로 높은 수준의 과세를 부담하게 함으로써 조세의 수평적 형평성 및 수직적 형평성에 부합하지 아니한다.
바. 기타 주장
심판대상조항은, ① 중앙정부의 정책목표를 위해 결정·시행된 것으로 지방자치단체의 의견이 반영된 결과로 볼 수 없어 헌법 제117조의 헌법정신을 위반하였고, ② 국회가 정부의 2020. 7. 10. 주택시장 안정 보완대책 발표 후 한 달 만에 졸속으로 통과시킨 것으로 권력분립원칙 또는 의회주의를 위배하였으며, ③ 과세연도 중간인 8. 12.경 갑자기 공포 및 시행되었고 30일의 유예기간을 두지 않아, 국민들이 법령 시행에 필요한 준비를 할 수 있는 기회를 박탈하였다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 청구인들은 심판대상조항이 부동산매매업 또는 임대업이라는 경제활동을 금지함으로써 헌법 제119조가 정하는 자유시장 경제질서에 위반된다고 주장한다.
살피건대, 심판대상조항은 다주택자에 대한 취득세 중과를 규정하고 있을 뿐, 부동산매매업 또는 임대업 등의 경제활동을 직접적으로 제한하거나 금지하고 있지 아니할 뿐만 아니라, 헌법 제119조 제1항은 헌법상 경제질서에 관한 일반조항으로서 국가의 경제정책에 대한 하나의 헌법적 지침이고, 동 조항이 언급하는 ‘경제적 자유와 창의’는 재산권의 보장 등과 같은 경제에 관한 기본권 및 비례의 원칙과 같은 법치국가원리에 의하여 비로소 헌법적으로 구체화되므로(헌재 2002. 10. 31. 99헌바76등; 헌재 2020. 8. 28. 2017헌바474 등 참조), 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반하여 재산권을 침해하는지 여부를 판단하는 외에 청구인들의 위와 같은 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
(2) 청구인들은 심판대상조항이 세대별로 합산하여 취득세를 중과하여 가족과 함께 세대를 구성한 자를 개인별로 과세되는 독신자 등에 비하여 비례의 원칙에 반하여 차별 취급함으로써 헌법 제36조 제1항에 위반된다고 주장한다.
살피건대, 심판대상조항은 ‘조정대상지역 내 1세대 3주택 이상’ 또는 ‘조정대상지역 외 1세대 4주택 이상’의 주택 취득에 대한 중과를 규정하고 있을 뿐, 구체적인 세대의 기준 및 내용은 구 지방세법 시행령(2020. 8. 12. 대통령령 제30939호로 개정되고, 2021. 12. 31. 대통령령 제32293호로 개정되기 전의 것) 제28조의3이 구체화하고 있어 청구인들이 위헌의 이유로 주장하는 위와 같은 사유는 결국 심판대상조항이 아닌 위 구 지방세법 시행령과 관련된 것이므로(헌재 2010. 2. 25. 2009헌바38; 헌재 2017. 7. 27. 2016헌바275; 헌재 2024. 8. 29. 2021헌바74 등 참조), 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반하여 재산권을 침해하는지 여부를 판단하는 외에 청구인들의 위와 같은 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
(3) 청구인들의 기타 주장 중 국민들이 법령 시행에 필요한 준비를 할 수 있는 기회를 박탈하였다는 것은 결국 심판대상조항이 갑자기 공포 및 시행됨으로써 과잉금지원칙에 위반하여 재산권을 침해하였다는 취지이므로 심판대상조항의 재산권 침해여부를 판단하는 외에 청구인들의 위와 같은 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
(4) 결국 이 사건의 쟁점은 심판대상조항의 조세법률주의 위반 여부, 재산권 침해 여부 및 조세평등주의 위반 여부 등이며, 이를 살펴보면 다음과 같다.
나. 조세법률주의 위반 여부
(1) 조세법률주의의 근거 및 내용
우리 헌법은 제38조에서 ‘모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다’라고 규정하는 한편, 제59조에 ‘조세의 종목과 세율은 법률로 정한다’라고 규정하고 있다. 조세법률주의는 조세평등주의와 함께 조세법의 기본원칙으로서, 법률의 근거 없이는 국가는 조세를 부과·징수할 수 없고 국민은 조세의 납부를 요구당하지 않는다는 원칙이다. 이러한 조세법률주의는 조세는 국민의 재산권을 침해하는 것이 되므로, 납세의무를 성립시키는 납세의무자, 과세물건, 과세표준, 과세기간, 세율 등의 과세요건과 조세의 부과 징수절차는 모두 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로써 이를 규정하여야 한다는 과세요건법정주의와 아울러 과세요건을 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 그 규정내용이 명확하고 일의적이어야 한다는 과세요건명확주의를 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 결국 과세요건법정주의와 과세요건명확주의를 핵심내용으로 하는 조세법률주의의 이념은 과세요건을 법률로 명확하게 규정함으로써 국민의 재산권을 보장함과 동시에 국민의 경제생활에 법적 안정성과 예측가능성을 보장함에 있다(헌재 1992. 12. 24. 90헌바21; 헌재 1998. 3. 26. 96헌바57; 헌재 2000. 6. 29. 98헌바35 등 참조).
(2) 판단
(가) 구 주택법(2021. 1. 5. 법률 제17874호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18392호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다) 및 주거기본법은 조정대상지역의 지정 요건과 범위, 구체적 지정 절차, 지정 후 유지·해제 및 지정 주체인 주택정책심의위윈회(이하 ‘위원회’라 한다) 구성 등에 관하여 다음과 같이 구체적으로 규정한다.
1) 국토교통부장관은 주택가격, 청약경쟁률, 분양권 전매량 및 주택보급률 등을 고려하였을 때 주택 분양 등이 과열되어 있거나 과열될 우려가 있는 지역(이하 ‘과열지역’이라 한다) 또는 주택가격, 주택거래량, 미분양주택의 수 및 주택보급률 등을 고려하여 주택의 분양·매매 등 거래가 위축되어 있거나 위축될 우려가 있는 지역(이하 ‘위축지역’이라 한다)으로서 국토교통부령으로 정하는 기준을 충족하는 경우 위원회의 심의를 거쳐 ‘조정대상지역’으로 지정할 수 있고, 그 지정 목적을 달성할 수 있는 최소한의 범위에서 시·군·구 또는 읍·면·동의 지역 단위로 지정한다(구 주택법 제63조의2 제1항).
2) 국토교통부장관은 조정대상지역을 지정하는 경우에는 미리 시·도지사의 의견을 들어야 하며, 조정대상지역을 지정하였을 때에는 지체 없이 공고하고 그 조정대상지역을 관할하는 시장·군수·구청장에게 공고 내용을 통보하여야 하고, 조정대상지역으로 유지할 필요가 없다고 판단되는 경우에는 위원회의 심의를 거쳐 조정대상지역의 지정을 해제하여야 한다(구 주택법 제63조의2 제3 내지 5항).
3) 국토교통부장관은 반기마다 위원회의 회의를 소집하여 조정대상지역으로 지정된 지역별로 해당 지역의 주택가격 안정 여건의 변화 등을 고려하여 조정대상지역 지정의 유지 여부를 재검토하여야 하고, 재검토 결과 조정대상지역 지정의 해제가 필요하다고 인정되는 경우에는 지체 없이 조정대상지역 지정을 해제하고 이를 공고하여야 하며, 조정대상지역으로 지정된 지역의 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 조정대상지역 지정 후 해당 지역의 주택가격이 안정되는 등 조정대상지역으로 유지할 필요가 없다고 판단되는 경우에는 국토교통부장관에게 그 지정의 해제를 요청할 수 있다(구 주택법 제63조의2 제7, 8항).
4) 위원회는 주택법 제58조에 따른 분양가상한제 적용 지역의 지정 및 해제, 같은 법 제63조에 따른 투기과열지구의 지정 및 해제, 다른 법령에서 위원회의 심의를 거치도록 한 사항을 비롯하여 그 밖에 주거복지 등 주거정책 및 주택의 건설·공급·거래에 관한 중요한 정책 등에 관한 사항을 심의하는 국토교통부 산하 기관으로서, 위원장 1명을 포함하여 29명 이내의 위원으로 구성되며, 위원장은 국토교통부장관이 되고, 위원은 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관의 차관급 공무원, 해당 택지개발지구를 관할하는 시·도지사, 한국토지주택공사의 사장, 주택도시기금법에 따른 주택도시보증공사의 사장 등으로 구성된다(주거기본법 제8조).
(나) 심판대상조항은 조정대상지역 내 1세대 3주택 이상 취득자에 대한 중과를 규정하고 있어 심판대상조항의 ‘조정대상지역’은 과세요건에 해당하는데, 앞서 살펴본 바와 같이 구 주택법 및 주거기본법은 조정대상지역의 의미, 지정 주체와 그 범위, 구체적인 지정 절차, 유지 및 해제 등에 관한 규정을 두고 있는바, 심판대상조항의 ‘조정대상지역’이 조세법률주의에 위반된다고 보기 어렵다(헌재 2024. 5. 30. 2022헌바238등 참조).
나아가, 청구인들의 주장을 조정대상지역 지정의 구체적 기준을 국토교통부령에 위임한 것이 헌법에 위반된다는 것으로 이해하더라도, 심판대상조항은 위임입법의 형식을 취하고 있지 아니할 뿐만 아니라, 청구인들의 위와 같은 주장은 심판대상조항이 아닌 구 주택법 제63조의2 제1항과 관련된 것이므로 역시 받아들이기 어렵다.
(3) 소결
따라서 심판대상조항은 조세법률주의에 위반되지 아니한다.
다. 재산권 침해 여부
(1) 심사기준
조세 관련 법률의 목적이나 내용은 기본권 보장의 헌법이념과 이를 뒷받침하는 과잉금지원칙 등 헌법상의 제반 원칙에 합치되어야 하므로, 조세 관련 법률이 과잉금지원칙에 어긋나 국민의 재산권을 침해하는 때에는 헌법 제38조에 의한 국민의 납세의무에도 불구하고 헌법상 허용되지 아니한다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바423; 헌재 2023. 3. 23. 2019헌바482 등 참조).
다만, 오늘날 조세는 국가의 재정수요를 충족시킨다고 하는 본래의 기능 외에도 소득의 재분배, 자원의 적정배분, 경기의 조정 등 여러 가지 기능을 가지고 있으므로, 국민의 조세부담을 정함에 있어서 재정·경제·사회정책 등 국정전반에 걸친 종합적인 정책판단이 필요하고, 입법자는 당시의 경제적 현실과 부동산 정책 등을 고려하여 취득세 중과대상인 주택의 범위와 세율 등을 결정할 수 있다는 점에서 비례심사의 강도는 다소 완화될 수 있다(헌재 2015. 7. 30. 2013헌바207; 헌재 2016. 7. 28. 2014헌바423; 헌재 2017. 8. 31. 2015헌바339 등 참조).
나아가 조세입법에 있어서 ‘세율’의 적정성에 관하여는 형벌법규에 있어서 ‘형량’과 유사하여 그 입법목적의 정당성과 수단 내지 방법의 적합성이 인정된다면 일응 입법자의 판단을 존중하여 소유권의 과도한 침해를 야기하는 사유가 없는 한 위헌이라고 볼 수는 없을 것이다(헌재 2003. 12. 18. 2002헌바16; 헌재 2009. 3. 26. 2006헌바102; 헌재 2015. 7. 30. 2013헌바207 참조).
(2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항의 입법목적은 특정 지역 중심의 동시다발적인 주택가격 상승 확산으로 국내 자금이 주택시장으로 몰리는 경제적 상황에서 투기수요 근절 및 실수요자 중심의 주택 보유 유도를 통한 서민의 주거안정을 도모하기 위한 것으로 이는 정당하다.
개인이 ‘조정대상지역 내 1세대 3주택 이상’ 또는 ‘조정대상지역 외 1세대 4주택 이상’의 주택을 취득하는 경우 12%의 세율을 적용하도록 하는 것은 위와 같은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다.
따라서 심판대상조항의 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성은 인정된다.
(3) 침해의 최소성
아래 사정들을 종합하면 심판대상조항은 침해의 최소성에 반하지 않는다.
(가) 2014. 1. 1.부터 서민 주거안정 및 주택거래 정상화를 위하여 주택 유상취득시에는 취득가액에 따라 부동산에 대한 일반 취득세율 4%보다 낮은 1~3%의 세율을 적용하였지만, 4주택 이상을 보유하는 다주택자의 경우까지 낮은 세율을 적용하면 주택 소유 격차를 확대하여 서민 주택난을 가중할 우려가 있고 조세형평성을 저해한다는 지적이 계속되었다.
이에 지방세법 개정(2019. 12. 31. 법률 제16855호로 개정)을 통하여 1세대 4주택 이상에 해당하는 주택을 취득하는 경우에는 주택유상거래 특례세율 적용대상에서 제외하여 4%의 세율을 적용하였고, 2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 심판대상조항은 같은 취지에서 ‘조정대상지역 외 1세대 4주택 이상’ 취득의 경우 12%의 세율을 적용하도록 하고 있다.
한편 ‘조정대상지역’은 주택가격, 청약경쟁률, 분양권 전매량 및 주택보급률 등을 고려하였을 때 주택 분양 등이 과열되어 있거나 과열될 우려가 있는 지역임을 감안하여, ‘조정대상지역 내 1세대 3주택 이상’ 취득의 경우를 ‘조정대상지역 외 1세대 4주택 이상’ 취득과 동일한 정도의 투기 우려 수요가 있음을 전제로 동일한 세율로 중과하고 있다.
입법자는 서민 주택난 가중과 조세형평성 저해의 우려가 있는 ‘다주택자’를 주거생활의 단위인 세대와 주택의 수 및 위와 같은 조정대상지역의 특수성 등을 고려하여 ‘조정대상지역 내 1세대 3주택 이상’ 및 ‘조정대상지역 외 1세대 4주택 이상’으로 규정하고 다주택자의 담세력이 일반적으로 높은 점 등을 고려하여 고율의 세율을 적용하고 있는바, 입법자의 위와 같은 판단이 명백히 부당하다고 보기 어렵다.
(나) 지방세법 부칙(2020. 8. 12. 법률 제17473호) 제6조는 심판대상조항을 적용할 때 국내에 주택을 1개 이상 소유하고 있는 1세대가 2020. 7. 10. 이전 주택에 대한 매매계약을 체결한 경우에는 그 계약을 체결한 당사자의 해당 주택의 취득에 대하여 종전의 규정을 적용하는 내용의 경과조치를 규정한다. 심판대상조항이 정부의 2020. 7. 10.자 주택시장 안정 보완대책의 후속입법인 점을 감안하여 위와 같은 내용의 경과규정을 마련함으로써 보완대책 발표 이전 주택 매매계약을 체결한 국민들의 재산권 제한을 완화하기 위한 장치를 마련하고 있다.
(다) 2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 지방세법은, ① 1세대 1주택 및 조정대상지역 외 1세대 2주택은 주택가액에 따라 1~3%의(제11조 제1항 제8호), ② 조정대상지역 내 1세대 2주택 및 조정대상지역 외 1세대 3주택은 8%의(제13조의2 제1항 제2호), ③ 조정대상지역 내 1세대 3주택 이상 및 조정대상지역 외 1세대 4주택 이상은 12%의(제13조의2 제1항 제3호, 심판대상조항) 각 세율을 적용한다.
심판대상조항이 규정하고 있는 취득세율(12%)이 주택 유상 취득의 다른 경우와 비교하여 상대적으로 높지만, 이는 입법자가 주택시장이 과열되는 상황에서 투기수요 근절 및 실수요자 중심의 주택 보유 유도를 통한 서민의 주거안정을 도모하기 위하여 조정대상지역 내 1세대 3주택 이상 및 조정대상지역 외 1세대 4주택 이상의 주택 취득을 억제할 수 있는 정도의 세율을 정한 것인 점, 앞서 살펴본 바와 같이 부칙조항에 의한 경과조치를 두고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항이 규정하고 있는 취득세율이 상대적으로 고율이라는 이유만으로 침해의 최소성을 벗어났다고 보기 어렵다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌바67; 헌재 2012. 7. 26. 2011헌바357; 헌재 2015. 7. 30. 2013헌바207; 헌재 2024. 8. 29. 2021헌바131 등 참조).
(라) 지방세법 제13조의2 제5항은 심판대상조항의 실제 적용에서 적용대상의 예외 등 구체적 타당성을 고려하기 위하여 중과 대상 주택의 포함 범위, 세대의 기준, 주택 수의 산정방법 등 필요한 세부사항을 대통령령으로 정한다고 규정한다(헌재 2024. 8. 29. 2021헌바131 참조). 참고적으로 이에 대하여 살펴보면 다음과 같다.
1) 투기대상으로 보기 어렵거나 정상적인 경제활동을 위한 경우에는 심판대상조항에 의한 취득세 중과 대상 주택에서 제외하고 있다. ① 1억 원 이하 저가주택, ② 공공매입임대주택, ③ 노인복지주택, ④ 문화재주택, ⑤ 공공지원민간임대주택, ⑥ 가정어린이집, ⑦ 환매조건부 주택, ⑧ 멸실목적 주택, ⑨ 대물변제주택, ⑩ 저당권 실행으로 취득한 주택, ⑪ 농어촌주택, ⑫ 사원임대용 주택, ⑬ 적격물적분할로 취득하는 미분양 주택 등이 이에 해당한다(구 지방세법 시행령 제28조의2).
2) 1세대의 기준과 관련하여 주거생활의 독립성 및 실질성 등을 감안하여, ① 부모와 같은 세대별 주민등록표에 기재되어 있지 않은 미성년자가 아닌 30세 미만의 자녀로서 소득세법에 따른 소득이 국민기초생활보장법에 따른 기준 중위소득 100분의 40 이상이고, 소유하고 있는 주택을 관리·유지하면서 독립된 생계를 유지할 수 있는 경우, ② 취득일 현재 65세 이상의 부모(부모 중 어느 한 사람이 65세 미만인 경우를 포함)를 동거봉양(同居奉養)하기 위하여 30세 이상의 자녀, 혼인한 자녀 또는 위 ①의 소득요건을 충족하는 성년인 자녀가 합가(合家)한 경우, ③ 취학 또는 근무상의 형편 등으로 세대전원이 90일 이상 출국하는 경우로서 해당 세대가 출국 후에 속할 거주지를 다른 가족의 주소로 신고한 경우 등은 각각 별도의 세대로 본다(구 지방세법 시행령 제28조의3 제2항).
3) 1세대의 주택 수 산정과 관련하여서도, ① 1세대 내에서 1개의 주택을 세대원이 공동으로 소유하는 경우에는 1개의 주택을 소유하는 것으로 보고, ② 취득세 중과 제외 주택, 주거용 건물을 신축하여 판매하는 사업자가 신축하여 보유하는 주택(자기 또는 임대계약 등 권원을 불문하고 타인이 거주한 기간이 1년 이상인 주택은 제외), 상속을 원인으로 취득한 주택 등은 주택 수 산정에서 제외하고 있다(구 지방세법 시행령 제28조의4 제3항, 제5항 제1 내지 3호).
(마) 청구인들은 심판대상조항이 ‘투기’와 ‘투자’의 구별 없이 무차별적으로 다주택자의 주택 취득에 대하여 취득세를 중과하고 있다고 주장한다. 이론적으로는 합리성 유무, 자본 생산성 유무, 장기적 효용 창출성 유무 등의 기준으로 투기와 투자를 구별하는 견해가 있다. 하지만, 현실적으로는 양자의 구별이 쉽지 않고 특별히 부동산의 경우는 소비재와 투자재로서의 수요가 혼재되어 있어 투기와 투자의 구별이 불가능하다는 입장도 존재한다. 나아가, 조세 영역에서 위와 같이 구별이 난해하거나 심지어 불가능한 투기와 투자의 개념을 기준으로 심판대상조항의 적용 여부를 정하도록 하는 것은 그 규정내용이 지나치게 추상적이고 불명확하여 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 이는 오히려 조세법률주의의 내용 중 하나인 과세요건명확주의에 위반될 우려가 있다.
심판대상조항이 ‘투기’와 ‘투자’의 구별 없이 취득세를 중과하더라도 침해의 최소성을 벗어났다고 보기 어렵다.
(4) 법익의 균형성
심판대상조항이 추구하는 공익은 주택에 대한 투기수요 근절 및 서민들의 주거안정이며, 이로 인하여 침해받는 사익은 상대적 고율인 취득세율이 적용됨에 따라 부담하여야 하는 취득세액 증가분이 될 것이다. 심판대상조항이 추구하는 공익은 침해받는 사익에 비하여 크다고 할 것이므로 법익의 균형성 요건도 충족한다.
(5) 소결
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하지 아니한다.
라. 조세평등주의 위반 여부
(1) 헌법상 조세평등주의의 의미와 내용
헌법은 제11조 제1항에서 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 규정하고 있다. 조세평등주의는 위 헌법규정에 의한 평등의 원칙 또는 차별금지의 원칙의 조세법적 표현이라고 할 수 있다.
따라서 국가는 조세입법을 함에 있어서 조세의 부담이 공평하게 국민들 사이에 배분되도록 법을 제정하여야 할 뿐만 아니라, 조세법의 해석·적용에 있어서도 모든 국민을 평등하게 취급하여야 할 의무를 진다. 조세평등주의는 정의의 이념에 따라 "평등한 것은 평등하게", 그리고 "불평등한 것은 불평등하게" 취급함으로써 조세법의 입법과정이나 집행과정에서 조세정의를 실현하려는 원칙이라고 할 수 있다(헌재 1989. 7. 21. 89헌마38 참조).
조세평등주의가 요구하는 이러한 담세능력에 따른 과세의 원칙은 한편으로 동일한 소득은 원칙적으로 동일하게 과세될 것을 요청하며(이른바 ‘수평적 조세정의’), 다른 한편으로 소득이 다른 사람들 간의 공평한 조세부담의 배분을 요청한다(이른바 ‘수직적 조세정의’). 그러나 이러한 담세능력에 따른 과세의 원칙이라 하여 예외 없이 절대적으로 관철되어야 한다고 할 수 없고, 합리적 이유가 있는 경우라면 납세자간의 차별취급도 예외적으로 허용된다. 세법의 내용을 어떻게 정할 것인가에 관하여 입법자에게는 광범위한 형성의 자유가 인정되며, 더욱이 오늘날 조세입법자는 조세의 부과를 통하여 재정수입의 확보라는 목적 이외에도 국민경제적·재정정책적·사회정책적 목적달성을 위하여 여러 가지 관점을 고려할 수 있기 때문이다(헌재 1999. 11. 25. 98헌마55; 헌재 2002. 8. 29. 2001헌가24; 헌재 2020. 5. 27. 2018헌바420등 참조).
(2) 판단
심판대상조항은 ‘주택의 수’를 기준으로 ‘조정대상지역 내 1세대 3주택 이상’ 또는 ‘조정대상지역 외 1세대 4주택 이상’의 주택 취득에 대하여 12%의 세율을 적용한다. 심판대상조항의 입법목적은 투기수요 근절 및 실수요자 중심의 주택 보유 유도를 통한 서민들의 주거안정을 도모하기 위한 국민경제적 또는 사회정책적 목적 달성을 위한 것으로, 1세대가 보유하는 주택의 수는 무주택자 등 서민들의 주거안정에 기여하는 중요한 요소가 되므로 1주택 소유자에 대한 취득세율(주택가액에 따라 1~3%)과 심판대상조항이 적용되는 다주택 소유자에 대한 취득세율(12%) 간에 차별이 존재하더라도 여기에는 합리적인 이유가 있다(헌재 2024. 5. 30. 2022헌바189등; 헌재 2024. 5. 30. 2022헌바238등 참조).
나아가, 납세의무자가 주택의 유상취득에서 부담하는 구체적인 취득세액은 취득당시가액인 과세표준에 취득세율을 적용하여 계산한 금액이 되므로 심판대상조항이 적용되는 저가의 다주택자가 부담하는 취득세율 자체가 상대적으로 높다는 이유만으로 고가의 1주택 소유자가 부담하는 구체적인 취득세액이 저가의 다주택자가 부담하는 취득세액보다 일률적으로 적다고 단정할 수 없다. 참고적으로 1억 원 이하의 저가주택은 주택 수 산정에서 제외된다(구 지방세법 시행령 제28조의2 제1호, 제28조의4 제6항 제1호 가목).
(3) 소결
따라서 심판대상조항은 조세평등주의에 위반되지 아니한다.
마. 청구인들의 기타 주장
청구인들의 기타 주장은 아래에서 살펴보는 바와 같이 모두 이유 없다.
(1) 특정 법률조항이 중앙정부의 정책 목표를 위하여 결정, 시행되었다는 이유만으로 지방자치를 규정하고 있는 헌법 제117조에 위배된다고 보기 어렵다.
(2) 심판대상조항은 정부의 2020. 7. 10.자 주택시장 안정 보완대책의 후속입법 중 하나로서 2020. 7. 17. 발의되어, 같은 해 8. 4. 국회 본회의에서 가결됨으로써, 정부의 위 보완대책 발표일로부터 1개월도 지나지 않은 시점에 신속하게 입법된 사정은 인정되나 위와 같은 사정만으로 헌법상 권력분립원칙 또는 의회주의에 위배되었다고 보기는 어렵다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식,김복형,조한창,정계선【별 지】
[별지]관련조항
지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 것)
제6조(정의) 취득세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.
19. "중과기준세율"이란 제11조 및 제12조에 따른 세율에 가감하거나 제15조 제2항에 따른 세율의 특례 적용기준이 되는 세율로서 1천분의 20을 말한다.
제10조(과세표준) ① 취득세의 과세표준은 취득 당시의 가액으로 한다. 다만, 연부(年賦)로 취득하는 경우에는 연부금액(매회 사실상 지급되는 금액을 말하며, 취득금액에 포함되는 계약보증금을 포함한다. 이하 이 절에서 같다)으로 한다.
② 제1항에 따른 취득 당시의 가액은 취득자가 신고한 가액으로 한다. 다만, 신고 또는 신고가액의 표시가 없거나 그 신고가액이 제4조에서 정하는 시가표준액보다 적을 때에는 그 시가표준액으로 한다.
⑧ 제1항부터 제7항까지의 규정에 따른 취득세의 과세표준이 되는 가액, 가격 또는 연부금액의 범위 및 그 적용과 취득시기에 관하여는 대통령령으로 정한다.
제13조의2(법인의 주택 취득 등 중과) ① 주택(제11조 제1항 제8호에 따른 주택을 말한다. 이 경우 주택의 공유지분이나 부속토지만을 소유하거나 취득하는 경우에도 주택을 소유하거나 취득한 것으로 본다. 이하 이 조 및 제13조의3에서 같다)을 유상거래를 원인으로 취득하는 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제11조 제1항 제8호에도 불구하고 다음 각 호에 따른 세율을 적용한다.
2. 1세대 2주택(대통령령으로 정하는 일시적 2주택은 제외한다)에 해당하는 주택으로서 "주택법" 제63조의2 제1항 제1호에 따른 조정대상지역(이하 이 장에서 "조정대상지역"이라 한다)에 있는 주택을 취득하는 경우 또는 1세대 3주택에 해당하는 주택으로서 조정대상지역 외의 지역에 있는 주택을 취득하는 경우: 제11조 제1항 제7호 나목의 세율을 표준세율로 하여 해당 세율에 중과기준세율의 100분의 200을 합한 세율
⑤ 제1항부터 제4항까지 및 제13조의3을 적용할 때 주택의 범위 포함 여부, 세대의 기준, 주택 수의 산정방법 등 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.
지방세법 부칙(2020. 8. 12. 법률 제17473호)
제6조(법인의 주택 취득 등 중과에 대한 경과조치) 제13조 제2항 및 제13조의2의 개정규정을 적용할 때 법인 및 국내에 주택을 1개 이상 소유하고 있는 1세대가 2020년 7월 10일 이전에 주택에 대한 매매계약(공동주택 분양계약을 포함한다)을 체결한 경우에는 그 계약을 체결한 당사자의 해당 주택의 취득에 대하여 종전의 규정을 적용한다. 다만, 해당 계약이 계약금을 지급한 사실 등이 증빙서류에 의하여 확인되는 경우에 한정한다.
구 지방세법 시행령(2020. 8. 12. 대통령령 제30939호로 개정되고, 2021. 12. 31. 대통령령 제32293호로 개정되기 전의 것)
제28조의3(세대의 기준) ① 법 제13조의2 제1항부터 제4항까지의 규정을 적용할 때 1세대란 주택을 취득하는 사람과 "주민등록법" 제7조에 따른 세대별 주민등록표(이하 이 조에서 "세대별 주민등록표"라 한다) 또는 "출입국관리법" 제34조 제1항에 따른 등록외국인기록표 및 외국인등록표(이하 이 조에서 "등록외국인기록표등"이라 한다)에 함께 기재되어 있는 가족(동거인은 제외한다)으로 구성된 세대를 말하며 주택을 취득하는 사람의 배우자(사실혼은 제외하며, 법률상 이혼을 했으나 생계를 같이 하는 등 사실상 이혼한 것으로 보기 어려운 관계에 있는 사람을 포함한다. 이하 제28조의6에서 같다), 취득일 현재 미혼인 30세 미만의 자녀 또는 부모(주택을 취득하는 사람이 미혼이고 30세 미만인 경우로 한정한다)는 주택을 취득하는 사람과 같은 세대별 주민등록표 또는 등록외국인기록표등에 기재되어 있지 않더라도 1세대에 속한 것으로 본다.
② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 각각 별도의 세대로 본다.
1. 부모와 같은 세대별 주민등록표에 기재되어 있지 않은 30세 미만의 자녀로서 "소득세법" 제4조에 따른 소득이 "국민기초생활 보장법" 제2조 제11호에 따른 기준 중위소득의 100분의 40 이상이고, 소유하고 있는 주택을 관리·유지하면서 독립된 생계를 유지할 수 있는 경우. 다만, 미성년자인 경우는 제외한다.
2. 취득일 현재 65세 이상의 부모(부모 중 어느 한 사람이 65세 미만인 경우를 포함한다)를 동거봉양(同居奉養)하기 위하여 30세 이상의 자녀, 혼인한 자녀 또는 제1호에 따른 소득요건을 충족하는 성년인 자녀가 합가(合家)한 경우
3. 취학 또는 근무상의 형편 등으로 세대전원이 90일 이상 출국하는 경우로서 "주민등록법"제10조의3 제1항 본문에 따라 해당 세대가 출국 후에 속할 거주지를 다른 가족의 주소로 신고한 경우
제28조의4(주택 수의 산정방법) ③ 제1항을 적용할 때 1세대 내에서 1개의 주택, 조합원입주권, 주택분양권 또는 오피스텔을 세대원이 공동으로 소유하는 경우에는 1개의 주택, 조합원입주권, 주택분양권 또는 오피스텔을 소유한 것으로 본다.
⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 1세대의 주택 수를 산정할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주택, 조합원입주권, 주택분양권 또는 오피스텔은 소유주택 수에서 제외한다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택
가. 제28조의2 제1호에 해당하는 주택으로서 주택 수 산정일 현재 같은 호에 따른 해당 주택의 시가표준액 기준을 충족하는 주택
나. 제28조의2 제3호·제5호·제6호 및 제12호에 해당하는 주택으로서 주택 수 산정일 현재 해당 용도에 직접 사용하고 있는 주택
다. 제28조의2 제4호에 해당하는 주택
라. 제28조의2 제8호 및 제9호에 해당하는 주택. 다만, 제28조의2 제9호에 해당하는 주택의 경우에는 그 주택의 취득일부터 3년 이내의 기간으로 한정한다.
마. 제28조의2 제11호에 해당하는 주택으로서 주택 수 산정일 현재 제28조 제2항 제2호의 요건을 충족하는 주택
2. "통계법"제22조에 따라 통계청장이 고시하는 산업에 관한 표준분류에 따른 주거용 건물 건설업을 영위하는 자가 신축하여 보유하는 주택. 다만, 자기 또는 임대계약 등 권원을 불문하고 타인이 거주한 기간이 1년 이상인 주택은 제외한다.
3. 상속을 원인으로 취득한 주택, 조합원입주권, 주택분양권 또는 오피스텔로서 상속개시일부터 5년이 지나지 않은 주택, 조합원입주권, 주택분양권 또는 오피스텔
4. 주택 수 산정일 현재 법 제4조에 따른 시가표준액(지분이나 부속토지만을 취득한 경우에는 전체 건축물과 그 부속토지의 시가표준액을 말한다)이 1억 원 이하인 오피스텔
사건2023헌바68, 2023헌바280(병합) 지방세법 제13조의2 제1항 제3호 위헌소원
청구인1. 성○○
2. 성□□
3. 성△△
청구인 2, 3은 미성년자들이므로 법정대리인 친권자 부 성○○, 친권자 모 박○○
청구인들 대리인 변호사 김성호
당해사건대전지방법원 2022구합104265 취득세 경정처분 취소 등(2023헌바68)
대전지방법원 2022구합104371, 2022구합104418(병합) 취득세등부과처분취소(2023헌바280)
선고일2025. 2. 27.
【주 문】
지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 것) 제13조의2 제1항 제3호는 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2023헌바68(청구인 성○○)
(1) 청구인은 2021. 3. 3. 김○○과 사이에 천안시 (주소생략) ○○동 ○○호에 관하여 매매대금 224,000,000원, 잔금일 2021. 6. 30.로 정하여 매수하기로 하는 매매계약을 체결하였다.
(2) 청구인은 2021. 7. 26. 천안시 ○○구청장에게 위 주택의 취득가 224,000,000원에 지방세법 제13조의2 제1항 제3호에 따른 세율을 적용하여 취득세 26,880,000원, 지방교육세 896,000원을 신고·납부하였다.
(3) 청구인은 2022. 3. 28. 천안시 ○○구청장에게 지방세법 제13조의2 제1항 제3호는 헌법에 위반되므로 청구인에게는 지방세법 제11조 제1항 제8호 가목이 적용되어야 한다는 이유로, 위와 같이 납부한 취득세 26,880,000원 중 24,640,000원, 지방교육세 896,000원 중 672,000원을 감면할 것을 신청하는 내용의 경정청구를 하였으나, 천안시 ○○구청장은 2022. 4. 15. 이에 대하여 불가 통지(이하 ‘거부처분’이라 한다)를 하였다.
(4) 청구인은 위 거부처분에 불복하여 조세심판절차를 거쳐 2022. 7. 22. 대전지방법원에 취득세 경정처분 취소 등의 소를 제기하였으나(2022구합104265), 이는 2023. 2. 8. 기각되었고 같은 달 23. 그대로 확정되었다.
(5) 청구인은 위 소송계속 중 당해법원에 지방세법 제13조의2 제1항 제3호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(2022아1454), 2023. 2. 8. 기각되었고 같은 달 9. 기각결정문을 송달받아 같은 해 3. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2023헌바280(청구인 성□□, 성△△)
(1) 청구인 성□□은 2020. 11. 12. 이○○과 사이에 천안시 (주소생략) ○○아파트 □□동 □□호(이하 ‘제1주택’이라 한다)에 관하여 매매대금 390,000,000원, 잔금일 2021. 8. 27.로 정하여 매수하기로 하는 매매계약을 체결하였고, 청구인 성△△은 2020. 12. 8. 김□□과 사이에 천안시 (주소생략) ○○아파트 △△동 △△호(이하 ‘제2주택’이라 한다)에 관하여 매매대금 390,000,000원, 잔금일 2021. 5. 31.로 정하여 매수하기로 하는 매매계약을 체결하였다.
(2) 청구인 성○○은 2021. 7. 26. 천안시 ○○구청장에게 제1주택의 취득가 390,000,000원에 지방세법 제13조의2 제1항 제3호에 따른 세율을 적용하여 취득세 46,800,000원 등을 신고·납부하였고, 청구인 성□□은 2021. 5. 31. 천안시 ○○구청장에게 제2주택의 취득가 390,000,000원에 지방세법 제13조의2 제1항 제3호에 따른 세율을 적용하여 취득세 46,800,000원 등을 신고·납부하였다.
(3) 청구인들은 2021. 7. 29. 천안시 ○○구청장에게 지방세법 제13조의2 제1항 제3호는 헌법에 위반되므로 청구인들에게는 지방세법 제11조 제1항 제8호 가목이 적용되어야 한다는 이유로, 위와 같이 신고·납부한 취득세 46,800,000원 중 42,900,000원 등을 각 감면해 줄 것을 신청하는 내용의 경정청구를 하였으나, 천안시 ○○구청장은 2021. 9. 10. 이에 대하여 불가 통지(이하 ‘거부처분’이라 한다)를 하였다.
(4) 청구인들은 위 거부처분에 불복하여 조세심판절차를 거쳐 2022. 7. 25. 대전지방법원에 위 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나[2022구합104371, 2022구합104418(병합)], 이는 2023. 8. 9. 기각되었고 같은 달 29. 그대로 확정되었다.
(5) 청구인들은 위 소송계속 중 당해법원에 지방세법 제13조의2 제1항 제3호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(2023아392), 2023. 8. 9. 기각되었고 같은 달 14. 기각결정문을 송달받아 같은 해 9. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 것) 제13조의2 제1항 제3호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 주요 관련조항은 다음과 같고, 나머지 관련조항은 별지와 같다.
[심판대상조항]
지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 것)
제13조의2(법인의 주택 취득 등 중과) ① 주택(제11조 제1항 제8호에 따른 주택을 말한다. 이 경우 주택의 공유지분이나 부속토지만을 소유하거나 취득하는 경우에도 주택을 소유하거나 취득한 것으로 본다. 이하 이 조 및 제13조의3에서 같다)을 유상거래를 원인으로 취득하는 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제11조 제1항 제8호에도 불구하고 다음 각 호에 따른 세율을 적용한다.
3. 1세대 3주택 이상에 해당하는 주택으로서 조정대상지역에 있는 주택을 취득하는 경우 또는 1세대 4주택 이상에 해당하는 주택으로서 조정대상지역 외의 지역에 있는 주택을 취득하는 경우: 제11조 제1항 제7호 나목의 세율을 표준세율로 하여 해당 세율에 중과기준세율의 100분의 400을 합한 세율
[관련조항]
구 지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정되고, 2021. 12. 28. 법률 제18655호로 개정되기 전의 것)
제11조(부동산 취득의 세율) ① 부동산에 대한 취득세는 제10조의 과세표준에 다음 각 호에 해당하는 표준세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액으로 한다.
7. 그 밖의 원인으로 인한 취득
가. 농지: 1천분의 30
나. 농지 외의 것: 1천분의 40
8. 제7호 나목에도 불구하고 유상거래를 원인으로 주택["주택법" 제2조 제1호에 따른 주택으로서 "건축법"에 따른 건축물대장ㆍ사용승인서ㆍ임시사용승인서 또는 "부동산등기법"에 따른 등기부에 주택으로 기재{"건축법"(법률 제7696호로 개정되기 전의 것을 말한다)에 따라 건축허가 또는 건축신고 없이 건축이 가능하였던 주택(법률 제7696호 건축법 일부개정법률 부칙 제3조에 따라 건축허가를 받거나 건축신고가 있는 것으로 보는 경우를 포함한다)으로서 건축물대장에 기재되어 있지 아니한 주택의 경우에도 건축물대장에 주택으로 기재된 것으로 본다}된 주거용 건축물과 그 부속토지를 말한다. 이하 이 조에서 같다]을 취득하는 경우에는 다음 각 목의 구분에 따른 세율을 적용한다. 이 경우 지분으로 취득한 주택의 제10조에 따른 취득 당시의 가액(이하 이 호에서 "취득당시가액"이라 한다)은 다음 계산식에 따라 산출한 전체 주택의 취득당시가액으로 한다.
가. 취득당시가액이 6억 원 이하인 주택: 1천분의 10
나. 취득당시가액이 6억 원을 초과하고 9억 원 이하인 주택: 다음 계산식에 따라 산출한 세율. 이 경우 소수점이하 다섯째자리에서 반올림하여 소수점 넷째자리까지 계산한다.
다. 취득당시가액이 9억 원을 초과하는 주택: 1천분의 30
3. 청구인들의 주장
가. 재산권 침해
심판대상조항은 투기와 투자의 구별 없이 무차별적으로 다주택자의 주택 취득에 대하여 취득세를 중과하고, 12%의 취득세율을 적용함으로써 방법의 적정성 또는 피해의 최소성에 위배하여 청구인들의 헌법상 재산권을 침해한다.
나. 자유시장 경제질서 위배
심판대상조항은 부동산매매업 또는 임대업이라는 경제활동을 금지하는 것으로서 헌법 제119조가 정하는 자유시장 경제질서에 위반된다.
다. 헌법 제36조 제1항 위반
심판대상조항은 세대별로 합산하여 취득세를 중과함으로써 가족과 함께 세대를 구성한 자를 개인별로 과세되는 독신자 등에 비하여 비례의 원칙에 반하여 불리하게 차별 취급하여 헌법 제36조 제1항에 위반된다.
라. 조세법률주의 위반
조정대상지역의 지정 주체는 국토교통부장관이 위원장인 주택정책심의위원회이며, 국토교통부령이 정하는 기준에 부합하면 주택정책심의위윈회가 조정대상지역을 지정할 수 있으므로 심판대상조항은 위임입법의 한계를 넘어 조세법률주의에 위반된다.
마. 조세형평원칙 위반
심판대상조항은 오로지 주택 수를 기준으로 상대적으로 높은 수준의 과세를 부담하게 함으로써 조세의 수평적 형평성 및 수직적 형평성에 부합하지 아니한다.
바. 기타 주장
심판대상조항은, ① 중앙정부의 정책목표를 위해 결정·시행된 것으로 지방자치단체의 의견이 반영된 결과로 볼 수 없어 헌법 제117조의 헌법정신을 위반하였고, ② 국회가 정부의 2020. 7. 10. 주택시장 안정 보완대책 발표 후 한 달 만에 졸속으로 통과시킨 것으로 권력분립원칙 또는 의회주의를 위배하였으며, ③ 과세연도 중간인 8. 12.경 갑자기 공포 및 시행되었고 30일의 유예기간을 두지 않아, 국민들이 법령 시행에 필요한 준비를 할 수 있는 기회를 박탈하였다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 청구인들은 심판대상조항이 부동산매매업 또는 임대업이라는 경제활동을 금지함으로써 헌법 제119조가 정하는 자유시장 경제질서에 위반된다고 주장한다.
살피건대, 심판대상조항은 다주택자에 대한 취득세 중과를 규정하고 있을 뿐, 부동산매매업 또는 임대업 등의 경제활동을 직접적으로 제한하거나 금지하고 있지 아니할 뿐만 아니라, 헌법 제119조 제1항은 헌법상 경제질서에 관한 일반조항으로서 국가의 경제정책에 대한 하나의 헌법적 지침이고, 동 조항이 언급하는 ‘경제적 자유와 창의’는 재산권의 보장 등과 같은 경제에 관한 기본권 및 비례의 원칙과 같은 법치국가원리에 의하여 비로소 헌법적으로 구체화되므로(헌재 2002. 10. 31. 99헌바76등; 헌재 2020. 8. 28. 2017헌바474 등 참조), 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반하여 재산권을 침해하는지 여부를 판단하는 외에 청구인들의 위와 같은 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
(2) 청구인들은 심판대상조항이 세대별로 합산하여 취득세를 중과하여 가족과 함께 세대를 구성한 자를 개인별로 과세되는 독신자 등에 비하여 비례의 원칙에 반하여 차별 취급함으로써 헌법 제36조 제1항에 위반된다고 주장한다.
살피건대, 심판대상조항은 ‘조정대상지역 내 1세대 3주택 이상’ 또는 ‘조정대상지역 외 1세대 4주택 이상’의 주택 취득에 대한 중과를 규정하고 있을 뿐, 구체적인 세대의 기준 및 내용은 구 지방세법 시행령(2020. 8. 12. 대통령령 제30939호로 개정되고, 2021. 12. 31. 대통령령 제32293호로 개정되기 전의 것) 제28조의3이 구체화하고 있어 청구인들이 위헌의 이유로 주장하는 위와 같은 사유는 결국 심판대상조항이 아닌 위 구 지방세법 시행령과 관련된 것이므로(헌재 2010. 2. 25. 2009헌바38; 헌재 2017. 7. 27. 2016헌바275; 헌재 2024. 8. 29. 2021헌바74 등 참조), 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반하여 재산권을 침해하는지 여부를 판단하는 외에 청구인들의 위와 같은 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
(3) 청구인들의 기타 주장 중 국민들이 법령 시행에 필요한 준비를 할 수 있는 기회를 박탈하였다는 것은 결국 심판대상조항이 갑자기 공포 및 시행됨으로써 과잉금지원칙에 위반하여 재산권을 침해하였다는 취지이므로 심판대상조항의 재산권 침해여부를 판단하는 외에 청구인들의 위와 같은 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
(4) 결국 이 사건의 쟁점은 심판대상조항의 조세법률주의 위반 여부, 재산권 침해 여부 및 조세평등주의 위반 여부 등이며, 이를 살펴보면 다음과 같다.
나. 조세법률주의 위반 여부
(1) 조세법률주의의 근거 및 내용
우리 헌법은 제38조에서 ‘모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다’라고 규정하는 한편, 제59조에 ‘조세의 종목과 세율은 법률로 정한다’라고 규정하고 있다. 조세법률주의는 조세평등주의와 함께 조세법의 기본원칙으로서, 법률의 근거 없이는 국가는 조세를 부과·징수할 수 없고 국민은 조세의 납부를 요구당하지 않는다는 원칙이다. 이러한 조세법률주의는 조세는 국민의 재산권을 침해하는 것이 되므로, 납세의무를 성립시키는 납세의무자, 과세물건, 과세표준, 과세기간, 세율 등의 과세요건과 조세의 부과 징수절차는 모두 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로써 이를 규정하여야 한다는 과세요건법정주의와 아울러 과세요건을 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 그 규정내용이 명확하고 일의적이어야 한다는 과세요건명확주의를 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 결국 과세요건법정주의와 과세요건명확주의를 핵심내용으로 하는 조세법률주의의 이념은 과세요건을 법률로 명확하게 규정함으로써 국민의 재산권을 보장함과 동시에 국민의 경제생활에 법적 안정성과 예측가능성을 보장함에 있다(헌재 1992. 12. 24. 90헌바21; 헌재 1998. 3. 26. 96헌바57; 헌재 2000. 6. 29. 98헌바35 등 참조).
(2) 판단
(가) 구 주택법(2021. 1. 5. 법률 제17874호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18392호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다) 및 주거기본법은 조정대상지역의 지정 요건과 범위, 구체적 지정 절차, 지정 후 유지·해제 및 지정 주체인 주택정책심의위윈회(이하 ‘위원회’라 한다) 구성 등에 관하여 다음과 같이 구체적으로 규정한다.
1) 국토교통부장관은 주택가격, 청약경쟁률, 분양권 전매량 및 주택보급률 등을 고려하였을 때 주택 분양 등이 과열되어 있거나 과열될 우려가 있는 지역(이하 ‘과열지역’이라 한다) 또는 주택가격, 주택거래량, 미분양주택의 수 및 주택보급률 등을 고려하여 주택의 분양·매매 등 거래가 위축되어 있거나 위축될 우려가 있는 지역(이하 ‘위축지역’이라 한다)으로서 국토교통부령으로 정하는 기준을 충족하는 경우 위원회의 심의를 거쳐 ‘조정대상지역’으로 지정할 수 있고, 그 지정 목적을 달성할 수 있는 최소한의 범위에서 시·군·구 또는 읍·면·동의 지역 단위로 지정한다(구 주택법 제63조의2 제1항).
2) 국토교통부장관은 조정대상지역을 지정하는 경우에는 미리 시·도지사의 의견을 들어야 하며, 조정대상지역을 지정하였을 때에는 지체 없이 공고하고 그 조정대상지역을 관할하는 시장·군수·구청장에게 공고 내용을 통보하여야 하고, 조정대상지역으로 유지할 필요가 없다고 판단되는 경우에는 위원회의 심의를 거쳐 조정대상지역의 지정을 해제하여야 한다(구 주택법 제63조의2 제3 내지 5항).
3) 국토교통부장관은 반기마다 위원회의 회의를 소집하여 조정대상지역으로 지정된 지역별로 해당 지역의 주택가격 안정 여건의 변화 등을 고려하여 조정대상지역 지정의 유지 여부를 재검토하여야 하고, 재검토 결과 조정대상지역 지정의 해제가 필요하다고 인정되는 경우에는 지체 없이 조정대상지역 지정을 해제하고 이를 공고하여야 하며, 조정대상지역으로 지정된 지역의 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 조정대상지역 지정 후 해당 지역의 주택가격이 안정되는 등 조정대상지역으로 유지할 필요가 없다고 판단되는 경우에는 국토교통부장관에게 그 지정의 해제를 요청할 수 있다(구 주택법 제63조의2 제7, 8항).
4) 위원회는 주택법 제58조에 따른 분양가상한제 적용 지역의 지정 및 해제, 같은 법 제63조에 따른 투기과열지구의 지정 및 해제, 다른 법령에서 위원회의 심의를 거치도록 한 사항을 비롯하여 그 밖에 주거복지 등 주거정책 및 주택의 건설·공급·거래에 관한 중요한 정책 등에 관한 사항을 심의하는 국토교통부 산하 기관으로서, 위원장 1명을 포함하여 29명 이내의 위원으로 구성되며, 위원장은 국토교통부장관이 되고, 위원은 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관의 차관급 공무원, 해당 택지개발지구를 관할하는 시·도지사, 한국토지주택공사의 사장, 주택도시기금법에 따른 주택도시보증공사의 사장 등으로 구성된다(주거기본법 제8조).
(나) 심판대상조항은 조정대상지역 내 1세대 3주택 이상 취득자에 대한 중과를 규정하고 있어 심판대상조항의 ‘조정대상지역’은 과세요건에 해당하는데, 앞서 살펴본 바와 같이 구 주택법 및 주거기본법은 조정대상지역의 의미, 지정 주체와 그 범위, 구체적인 지정 절차, 유지 및 해제 등에 관한 규정을 두고 있는바, 심판대상조항의 ‘조정대상지역’이 조세법률주의에 위반된다고 보기 어렵다(헌재 2024. 5. 30. 2022헌바238등 참조).
나아가, 청구인들의 주장을 조정대상지역 지정의 구체적 기준을 국토교통부령에 위임한 것이 헌법에 위반된다는 것으로 이해하더라도, 심판대상조항은 위임입법의 형식을 취하고 있지 아니할 뿐만 아니라, 청구인들의 위와 같은 주장은 심판대상조항이 아닌 구 주택법 제63조의2 제1항과 관련된 것이므로 역시 받아들이기 어렵다.
(3) 소결
따라서 심판대상조항은 조세법률주의에 위반되지 아니한다.
다. 재산권 침해 여부
(1) 심사기준
조세 관련 법률의 목적이나 내용은 기본권 보장의 헌법이념과 이를 뒷받침하는 과잉금지원칙 등 헌법상의 제반 원칙에 합치되어야 하므로, 조세 관련 법률이 과잉금지원칙에 어긋나 국민의 재산권을 침해하는 때에는 헌법 제38조에 의한 국민의 납세의무에도 불구하고 헌법상 허용되지 아니한다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바423; 헌재 2023. 3. 23. 2019헌바482 등 참조).
다만, 오늘날 조세는 국가의 재정수요를 충족시킨다고 하는 본래의 기능 외에도 소득의 재분배, 자원의 적정배분, 경기의 조정 등 여러 가지 기능을 가지고 있으므로, 국민의 조세부담을 정함에 있어서 재정·경제·사회정책 등 국정전반에 걸친 종합적인 정책판단이 필요하고, 입법자는 당시의 경제적 현실과 부동산 정책 등을 고려하여 취득세 중과대상인 주택의 범위와 세율 등을 결정할 수 있다는 점에서 비례심사의 강도는 다소 완화될 수 있다(헌재 2015. 7. 30. 2013헌바207; 헌재 2016. 7. 28. 2014헌바423; 헌재 2017. 8. 31. 2015헌바339 등 참조).
나아가 조세입법에 있어서 ‘세율’의 적정성에 관하여는 형벌법규에 있어서 ‘형량’과 유사하여 그 입법목적의 정당성과 수단 내지 방법의 적합성이 인정된다면 일응 입법자의 판단을 존중하여 소유권의 과도한 침해를 야기하는 사유가 없는 한 위헌이라고 볼 수는 없을 것이다(헌재 2003. 12. 18. 2002헌바16; 헌재 2009. 3. 26. 2006헌바102; 헌재 2015. 7. 30. 2013헌바207 참조).
(2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항의 입법목적은 특정 지역 중심의 동시다발적인 주택가격 상승 확산으로 국내 자금이 주택시장으로 몰리는 경제적 상황에서 투기수요 근절 및 실수요자 중심의 주택 보유 유도를 통한 서민의 주거안정을 도모하기 위한 것으로 이는 정당하다.
개인이 ‘조정대상지역 내 1세대 3주택 이상’ 또는 ‘조정대상지역 외 1세대 4주택 이상’의 주택을 취득하는 경우 12%의 세율을 적용하도록 하는 것은 위와 같은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다.
따라서 심판대상조항의 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성은 인정된다.
(3) 침해의 최소성
아래 사정들을 종합하면 심판대상조항은 침해의 최소성에 반하지 않는다.
(가) 2014. 1. 1.부터 서민 주거안정 및 주택거래 정상화를 위하여 주택 유상취득시에는 취득가액에 따라 부동산에 대한 일반 취득세율 4%보다 낮은 1~3%의 세율을 적용하였지만, 4주택 이상을 보유하는 다주택자의 경우까지 낮은 세율을 적용하면 주택 소유 격차를 확대하여 서민 주택난을 가중할 우려가 있고 조세형평성을 저해한다는 지적이 계속되었다.
이에 지방세법 개정(2019. 12. 31. 법률 제16855호로 개정)을 통하여 1세대 4주택 이상에 해당하는 주택을 취득하는 경우에는 주택유상거래 특례세율 적용대상에서 제외하여 4%의 세율을 적용하였고, 2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 심판대상조항은 같은 취지에서 ‘조정대상지역 외 1세대 4주택 이상’ 취득의 경우 12%의 세율을 적용하도록 하고 있다.
한편 ‘조정대상지역’은 주택가격, 청약경쟁률, 분양권 전매량 및 주택보급률 등을 고려하였을 때 주택 분양 등이 과열되어 있거나 과열될 우려가 있는 지역임을 감안하여, ‘조정대상지역 내 1세대 3주택 이상’ 취득의 경우를 ‘조정대상지역 외 1세대 4주택 이상’ 취득과 동일한 정도의 투기 우려 수요가 있음을 전제로 동일한 세율로 중과하고 있다.
입법자는 서민 주택난 가중과 조세형평성 저해의 우려가 있는 ‘다주택자’를 주거생활의 단위인 세대와 주택의 수 및 위와 같은 조정대상지역의 특수성 등을 고려하여 ‘조정대상지역 내 1세대 3주택 이상’ 및 ‘조정대상지역 외 1세대 4주택 이상’으로 규정하고 다주택자의 담세력이 일반적으로 높은 점 등을 고려하여 고율의 세율을 적용하고 있는바, 입법자의 위와 같은 판단이 명백히 부당하다고 보기 어렵다.
(나) 지방세법 부칙(2020. 8. 12. 법률 제17473호) 제6조는 심판대상조항을 적용할 때 국내에 주택을 1개 이상 소유하고 있는 1세대가 2020. 7. 10. 이전 주택에 대한 매매계약을 체결한 경우에는 그 계약을 체결한 당사자의 해당 주택의 취득에 대하여 종전의 규정을 적용하는 내용의 경과조치를 규정한다. 심판대상조항이 정부의 2020. 7. 10.자 주택시장 안정 보완대책의 후속입법인 점을 감안하여 위와 같은 내용의 경과규정을 마련함으로써 보완대책 발표 이전 주택 매매계약을 체결한 국민들의 재산권 제한을 완화하기 위한 장치를 마련하고 있다.
(다) 2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 지방세법은, ① 1세대 1주택 및 조정대상지역 외 1세대 2주택은 주택가액에 따라 1~3%의(제11조 제1항 제8호), ② 조정대상지역 내 1세대 2주택 및 조정대상지역 외 1세대 3주택은 8%의(제13조의2 제1항 제2호), ③ 조정대상지역 내 1세대 3주택 이상 및 조정대상지역 외 1세대 4주택 이상은 12%의(제13조의2 제1항 제3호, 심판대상조항) 각 세율을 적용한다.
심판대상조항이 규정하고 있는 취득세율(12%)이 주택 유상 취득의 다른 경우와 비교하여 상대적으로 높지만, 이는 입법자가 주택시장이 과열되는 상황에서 투기수요 근절 및 실수요자 중심의 주택 보유 유도를 통한 서민의 주거안정을 도모하기 위하여 조정대상지역 내 1세대 3주택 이상 및 조정대상지역 외 1세대 4주택 이상의 주택 취득을 억제할 수 있는 정도의 세율을 정한 것인 점, 앞서 살펴본 바와 같이 부칙조항에 의한 경과조치를 두고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항이 규정하고 있는 취득세율이 상대적으로 고율이라는 이유만으로 침해의 최소성을 벗어났다고 보기 어렵다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌바67; 헌재 2012. 7. 26. 2011헌바357; 헌재 2015. 7. 30. 2013헌바207; 헌재 2024. 8. 29. 2021헌바131 등 참조).
(라) 지방세법 제13조의2 제5항은 심판대상조항의 실제 적용에서 적용대상의 예외 등 구체적 타당성을 고려하기 위하여 중과 대상 주택의 포함 범위, 세대의 기준, 주택 수의 산정방법 등 필요한 세부사항을 대통령령으로 정한다고 규정한다(헌재 2024. 8. 29. 2021헌바131 참조). 참고적으로 이에 대하여 살펴보면 다음과 같다.
1) 투기대상으로 보기 어렵거나 정상적인 경제활동을 위한 경우에는 심판대상조항에 의한 취득세 중과 대상 주택에서 제외하고 있다. ① 1억 원 이하 저가주택, ② 공공매입임대주택, ③ 노인복지주택, ④ 문화재주택, ⑤ 공공지원민간임대주택, ⑥ 가정어린이집, ⑦ 환매조건부 주택, ⑧ 멸실목적 주택, ⑨ 대물변제주택, ⑩ 저당권 실행으로 취득한 주택, ⑪ 농어촌주택, ⑫ 사원임대용 주택, ⑬ 적격물적분할로 취득하는 미분양 주택 등이 이에 해당한다(구 지방세법 시행령 제28조의2).
2) 1세대의 기준과 관련하여 주거생활의 독립성 및 실질성 등을 감안하여, ① 부모와 같은 세대별 주민등록표에 기재되어 있지 않은 미성년자가 아닌 30세 미만의 자녀로서 소득세법에 따른 소득이 국민기초생활보장법에 따른 기준 중위소득 100분의 40 이상이고, 소유하고 있는 주택을 관리·유지하면서 독립된 생계를 유지할 수 있는 경우, ② 취득일 현재 65세 이상의 부모(부모 중 어느 한 사람이 65세 미만인 경우를 포함)를 동거봉양(同居奉養)하기 위하여 30세 이상의 자녀, 혼인한 자녀 또는 위 ①의 소득요건을 충족하는 성년인 자녀가 합가(合家)한 경우, ③ 취학 또는 근무상의 형편 등으로 세대전원이 90일 이상 출국하는 경우로서 해당 세대가 출국 후에 속할 거주지를 다른 가족의 주소로 신고한 경우 등은 각각 별도의 세대로 본다(구 지방세법 시행령 제28조의3 제2항).
3) 1세대의 주택 수 산정과 관련하여서도, ① 1세대 내에서 1개의 주택을 세대원이 공동으로 소유하는 경우에는 1개의 주택을 소유하는 것으로 보고, ② 취득세 중과 제외 주택, 주거용 건물을 신축하여 판매하는 사업자가 신축하여 보유하는 주택(자기 또는 임대계약 등 권원을 불문하고 타인이 거주한 기간이 1년 이상인 주택은 제외), 상속을 원인으로 취득한 주택 등은 주택 수 산정에서 제외하고 있다(구 지방세법 시행령 제28조의4 제3항, 제5항 제1 내지 3호).
(마) 청구인들은 심판대상조항이 ‘투기’와 ‘투자’의 구별 없이 무차별적으로 다주택자의 주택 취득에 대하여 취득세를 중과하고 있다고 주장한다. 이론적으로는 합리성 유무, 자본 생산성 유무, 장기적 효용 창출성 유무 등의 기준으로 투기와 투자를 구별하는 견해가 있다. 하지만, 현실적으로는 양자의 구별이 쉽지 않고 특별히 부동산의 경우는 소비재와 투자재로서의 수요가 혼재되어 있어 투기와 투자의 구별이 불가능하다는 입장도 존재한다. 나아가, 조세 영역에서 위와 같이 구별이 난해하거나 심지어 불가능한 투기와 투자의 개념을 기준으로 심판대상조항의 적용 여부를 정하도록 하는 것은 그 규정내용이 지나치게 추상적이고 불명확하여 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 이는 오히려 조세법률주의의 내용 중 하나인 과세요건명확주의에 위반될 우려가 있다.
심판대상조항이 ‘투기’와 ‘투자’의 구별 없이 취득세를 중과하더라도 침해의 최소성을 벗어났다고 보기 어렵다.
(4) 법익의 균형성
심판대상조항이 추구하는 공익은 주택에 대한 투기수요 근절 및 서민들의 주거안정이며, 이로 인하여 침해받는 사익은 상대적 고율인 취득세율이 적용됨에 따라 부담하여야 하는 취득세액 증가분이 될 것이다. 심판대상조항이 추구하는 공익은 침해받는 사익에 비하여 크다고 할 것이므로 법익의 균형성 요건도 충족한다.
(5) 소결
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하지 아니한다.
라. 조세평등주의 위반 여부
(1) 헌법상 조세평등주의의 의미와 내용
헌법은 제11조 제1항에서 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 규정하고 있다. 조세평등주의는 위 헌법규정에 의한 평등의 원칙 또는 차별금지의 원칙의 조세법적 표현이라고 할 수 있다.
따라서 국가는 조세입법을 함에 있어서 조세의 부담이 공평하게 국민들 사이에 배분되도록 법을 제정하여야 할 뿐만 아니라, 조세법의 해석·적용에 있어서도 모든 국민을 평등하게 취급하여야 할 의무를 진다. 조세평등주의는 정의의 이념에 따라 "평등한 것은 평등하게", 그리고 "불평등한 것은 불평등하게" 취급함으로써 조세법의 입법과정이나 집행과정에서 조세정의를 실현하려는 원칙이라고 할 수 있다(헌재 1989. 7. 21. 89헌마38 참조).
조세평등주의가 요구하는 이러한 담세능력에 따른 과세의 원칙은 한편으로 동일한 소득은 원칙적으로 동일하게 과세될 것을 요청하며(이른바 ‘수평적 조세정의’), 다른 한편으로 소득이 다른 사람들 간의 공평한 조세부담의 배분을 요청한다(이른바 ‘수직적 조세정의’). 그러나 이러한 담세능력에 따른 과세의 원칙이라 하여 예외 없이 절대적으로 관철되어야 한다고 할 수 없고, 합리적 이유가 있는 경우라면 납세자간의 차별취급도 예외적으로 허용된다. 세법의 내용을 어떻게 정할 것인가에 관하여 입법자에게는 광범위한 형성의 자유가 인정되며, 더욱이 오늘날 조세입법자는 조세의 부과를 통하여 재정수입의 확보라는 목적 이외에도 국민경제적·재정정책적·사회정책적 목적달성을 위하여 여러 가지 관점을 고려할 수 있기 때문이다(헌재 1999. 11. 25. 98헌마55; 헌재 2002. 8. 29. 2001헌가24; 헌재 2020. 5. 27. 2018헌바420등 참조).
(2) 판단
심판대상조항은 ‘주택의 수’를 기준으로 ‘조정대상지역 내 1세대 3주택 이상’ 또는 ‘조정대상지역 외 1세대 4주택 이상’의 주택 취득에 대하여 12%의 세율을 적용한다. 심판대상조항의 입법목적은 투기수요 근절 및 실수요자 중심의 주택 보유 유도를 통한 서민들의 주거안정을 도모하기 위한 국민경제적 또는 사회정책적 목적 달성을 위한 것으로, 1세대가 보유하는 주택의 수는 무주택자 등 서민들의 주거안정에 기여하는 중요한 요소가 되므로 1주택 소유자에 대한 취득세율(주택가액에 따라 1~3%)과 심판대상조항이 적용되는 다주택 소유자에 대한 취득세율(12%) 간에 차별이 존재하더라도 여기에는 합리적인 이유가 있다(헌재 2024. 5. 30. 2022헌바189등; 헌재 2024. 5. 30. 2022헌바238등 참조).
나아가, 납세의무자가 주택의 유상취득에서 부담하는 구체적인 취득세액은 취득당시가액인 과세표준에 취득세율을 적용하여 계산한 금액이 되므로 심판대상조항이 적용되는 저가의 다주택자가 부담하는 취득세율 자체가 상대적으로 높다는 이유만으로 고가의 1주택 소유자가 부담하는 구체적인 취득세액이 저가의 다주택자가 부담하는 취득세액보다 일률적으로 적다고 단정할 수 없다. 참고적으로 1억 원 이하의 저가주택은 주택 수 산정에서 제외된다(구 지방세법 시행령 제28조의2 제1호, 제28조의4 제6항 제1호 가목).
(3) 소결
따라서 심판대상조항은 조세평등주의에 위반되지 아니한다.
마. 청구인들의 기타 주장
청구인들의 기타 주장은 아래에서 살펴보는 바와 같이 모두 이유 없다.
(1) 특정 법률조항이 중앙정부의 정책 목표를 위하여 결정, 시행되었다는 이유만으로 지방자치를 규정하고 있는 헌법 제117조에 위배된다고 보기 어렵다.
(2) 심판대상조항은 정부의 2020. 7. 10.자 주택시장 안정 보완대책의 후속입법 중 하나로서 2020. 7. 17. 발의되어, 같은 해 8. 4. 국회 본회의에서 가결됨으로써, 정부의 위 보완대책 발표일로부터 1개월도 지나지 않은 시점에 신속하게 입법된 사정은 인정되나 위와 같은 사정만으로 헌법상 권력분립원칙 또는 의회주의에 위배되었다고 보기는 어렵다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식,김복형,조한창,정계선【별 지】
[별지]관련조항
지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 것)
제6조(정의) 취득세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.
19. "중과기준세율"이란 제11조 및 제12조에 따른 세율에 가감하거나 제15조 제2항에 따른 세율의 특례 적용기준이 되는 세율로서 1천분의 20을 말한다.
제10조(과세표준) ① 취득세의 과세표준은 취득 당시의 가액으로 한다. 다만, 연부(年賦)로 취득하는 경우에는 연부금액(매회 사실상 지급되는 금액을 말하며, 취득금액에 포함되는 계약보증금을 포함한다. 이하 이 절에서 같다)으로 한다.
② 제1항에 따른 취득 당시의 가액은 취득자가 신고한 가액으로 한다. 다만, 신고 또는 신고가액의 표시가 없거나 그 신고가액이 제4조에서 정하는 시가표준액보다 적을 때에는 그 시가표준액으로 한다.
⑧ 제1항부터 제7항까지의 규정에 따른 취득세의 과세표준이 되는 가액, 가격 또는 연부금액의 범위 및 그 적용과 취득시기에 관하여는 대통령령으로 정한다.
제13조의2(법인의 주택 취득 등 중과) ① 주택(제11조 제1항 제8호에 따른 주택을 말한다. 이 경우 주택의 공유지분이나 부속토지만을 소유하거나 취득하는 경우에도 주택을 소유하거나 취득한 것으로 본다. 이하 이 조 및 제13조의3에서 같다)을 유상거래를 원인으로 취득하는 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제11조 제1항 제8호에도 불구하고 다음 각 호에 따른 세율을 적용한다.
2. 1세대 2주택(대통령령으로 정하는 일시적 2주택은 제외한다)에 해당하는 주택으로서 "주택법" 제63조의2 제1항 제1호에 따른 조정대상지역(이하 이 장에서 "조정대상지역"이라 한다)에 있는 주택을 취득하는 경우 또는 1세대 3주택에 해당하는 주택으로서 조정대상지역 외의 지역에 있는 주택을 취득하는 경우: 제11조 제1항 제7호 나목의 세율을 표준세율로 하여 해당 세율에 중과기준세율의 100분의 200을 합한 세율
⑤ 제1항부터 제4항까지 및 제13조의3을 적용할 때 주택의 범위 포함 여부, 세대의 기준, 주택 수의 산정방법 등 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.
지방세법 부칙(2020. 8. 12. 법률 제17473호)
제6조(법인의 주택 취득 등 중과에 대한 경과조치) 제13조 제2항 및 제13조의2의 개정규정을 적용할 때 법인 및 국내에 주택을 1개 이상 소유하고 있는 1세대가 2020년 7월 10일 이전에 주택에 대한 매매계약(공동주택 분양계약을 포함한다)을 체결한 경우에는 그 계약을 체결한 당사자의 해당 주택의 취득에 대하여 종전의 규정을 적용한다. 다만, 해당 계약이 계약금을 지급한 사실 등이 증빙서류에 의하여 확인되는 경우에 한정한다.
구 지방세법 시행령(2020. 8. 12. 대통령령 제30939호로 개정되고, 2021. 12. 31. 대통령령 제32293호로 개정되기 전의 것)
제28조의3(세대의 기준) ① 법 제13조의2 제1항부터 제4항까지의 규정을 적용할 때 1세대란 주택을 취득하는 사람과 "주민등록법" 제7조에 따른 세대별 주민등록표(이하 이 조에서 "세대별 주민등록표"라 한다) 또는 "출입국관리법" 제34조 제1항에 따른 등록외국인기록표 및 외국인등록표(이하 이 조에서 "등록외국인기록표등"이라 한다)에 함께 기재되어 있는 가족(동거인은 제외한다)으로 구성된 세대를 말하며 주택을 취득하는 사람의 배우자(사실혼은 제외하며, 법률상 이혼을 했으나 생계를 같이 하는 등 사실상 이혼한 것으로 보기 어려운 관계에 있는 사람을 포함한다. 이하 제28조의6에서 같다), 취득일 현재 미혼인 30세 미만의 자녀 또는 부모(주택을 취득하는 사람이 미혼이고 30세 미만인 경우로 한정한다)는 주택을 취득하는 사람과 같은 세대별 주민등록표 또는 등록외국인기록표등에 기재되어 있지 않더라도 1세대에 속한 것으로 본다.
② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 각각 별도의 세대로 본다.
1. 부모와 같은 세대별 주민등록표에 기재되어 있지 않은 30세 미만의 자녀로서 "소득세법" 제4조에 따른 소득이 "국민기초생활 보장법" 제2조 제11호에 따른 기준 중위소득의 100분의 40 이상이고, 소유하고 있는 주택을 관리·유지하면서 독립된 생계를 유지할 수 있는 경우. 다만, 미성년자인 경우는 제외한다.
2. 취득일 현재 65세 이상의 부모(부모 중 어느 한 사람이 65세 미만인 경우를 포함한다)를 동거봉양(同居奉養)하기 위하여 30세 이상의 자녀, 혼인한 자녀 또는 제1호에 따른 소득요건을 충족하는 성년인 자녀가 합가(合家)한 경우
3. 취학 또는 근무상의 형편 등으로 세대전원이 90일 이상 출국하는 경우로서 "주민등록법"제10조의3 제1항 본문에 따라 해당 세대가 출국 후에 속할 거주지를 다른 가족의 주소로 신고한 경우
제28조의4(주택 수의 산정방법) ③ 제1항을 적용할 때 1세대 내에서 1개의 주택, 조합원입주권, 주택분양권 또는 오피스텔을 세대원이 공동으로 소유하는 경우에는 1개의 주택, 조합원입주권, 주택분양권 또는 오피스텔을 소유한 것으로 본다.
⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 1세대의 주택 수를 산정할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주택, 조합원입주권, 주택분양권 또는 오피스텔은 소유주택 수에서 제외한다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택
가. 제28조의2 제1호에 해당하는 주택으로서 주택 수 산정일 현재 같은 호에 따른 해당 주택의 시가표준액 기준을 충족하는 주택
나. 제28조의2 제3호·제5호·제6호 및 제12호에 해당하는 주택으로서 주택 수 산정일 현재 해당 용도에 직접 사용하고 있는 주택
다. 제28조의2 제4호에 해당하는 주택
라. 제28조의2 제8호 및 제9호에 해당하는 주택. 다만, 제28조의2 제9호에 해당하는 주택의 경우에는 그 주택의 취득일부터 3년 이내의 기간으로 한정한다.
마. 제28조의2 제11호에 해당하는 주택으로서 주택 수 산정일 현재 제28조 제2항 제2호의 요건을 충족하는 주택
2. "통계법"제22조에 따라 통계청장이 고시하는 산업에 관한 표준분류에 따른 주거용 건물 건설업을 영위하는 자가 신축하여 보유하는 주택. 다만, 자기 또는 임대계약 등 권원을 불문하고 타인이 거주한 기간이 1년 이상인 주택은 제외한다.
3. 상속을 원인으로 취득한 주택, 조합원입주권, 주택분양권 또는 오피스텔로서 상속개시일부터 5년이 지나지 않은 주택, 조합원입주권, 주택분양권 또는 오피스텔
4. 주택 수 산정일 현재 법 제4조에 따른 시가표준액(지분이나 부속토지만을 취득한 경우에는 전체 건축물과 그 부속토지의 시가표준액을 말한다)이 1억 원 이하인 오피스텔