헌법재판소
2021헌바123
지방공무원법 제69조의2 제1항 등 위헌소원
결정일: 2025년 4월 10일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사 건 2021헌바123 지방공무원법 제69조의2 제1항 등 위헌소원
2021헌바173(병합) 구 지방공무원법 제69조의2 제1항 등
위헌소원
청 구 인 1. 최○○
2. 김○○
청구인들의 대리인 법무법인 법여울
담당변호사 우혜정, 김병진, 이진안,
진성학
당 해 사 건 1. 대구고등법원 2020누3503 파면 및 징계부가금 취소(2021헌바123)
2. 대구고등법원 2020누4537 징계부가금 취소(2021헌바173)
선 고 일 2025. 4. 10.
【주 문】
1. 지방공무원법(2015. 5. 18. 법률 제13292호로 개정된 것) 제69조의2 제1항 중 제1호 및 제2호 가운데 ‘사기’의 행위로 ‘취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득(금전이 아닌 재산상 이득의 경우에는 금전으로 환산한 금액을 말한다)의 5배 내’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2021헌바123
(1) 청구인 최○○은 1982. 12. 27. 지방행정서기보로 임용되어 ○○시에 근무하던 지방공무원으로, 2015. 5. 초순 무렵부터 2017년 봄 무렵까지 3차례에 걸쳐 민원인으로부터 총 1,200만 원을 받은 뇌물수수죄 및 2014. 10. 무렵부터 2017. 5. 무렵까지 3차례에 걸쳐 ○○시장에게 총 9,500만 원을 건넨 뇌물공여죄로, 2019. 4. 26. 징역 1년 6월, 벌금 1,200만 원 및 추징 1,200만 원을 선고받고 벌금 및 추징 상당액의 가납을 명령받았다[대구지방법원 2018고합410, 524(병합)].
(2) ○○시장은 ○○도 인사위원회에 위와 같은 뇌물수수 및 공여를 사유로 하여 청구인 최○○에 대한 중징계 및 금품비위금액 합계 1억 700만 원에 대한 3배의 징계부가금 부과 의결을 요구하였고, 이에 대해 2019. 7. 2. 인사위원회에서 파면 및 금품비위금액 2배의 징계부가금 부과 의결을 하자, 그 의결에 따라 같은 달 15. 청구인 최○○에게 같은 내용의 파면 처분 및 징계부가금 2배의 부과처분을 하였다.
(3) 청구인 최○○은 ○○도지방소청심사위원회에 위 처분들의 취소를 구하는 소청심사를 청구했는데, 2019. 9. 19. 심사위원회는 그 중 파면 처분에 대한 부분은 기각하되 징계부가금 부과처분에 대해서는 배수(倍數)를 2배에서 1배로 변경하는 결정을 하였고, 이에 따라 ○○시장은 2019. 10. 7. 청구인 최○○에 대한 파면 처분은 그대로 둔 채 징계부가금 부과처분만을 2배의 부과처분에서 1배의 부과처분으로 변경하였다.
(4) 청구인 최○○은 위 파면 및 징계부가금 1배 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2020. 7. 9. 모두 기각되자(대구지방법원 2019구합26303) 항소하였고, 항소심 계속 중(대구고등법원 2020누3503) 위와 같은 징계부가금 부과 의결 요구의 근거가 된 지방공무원법 제69조의2 제1항과 ‘지방공무원 징계 및 소청 규정’ 제8조의2 제1항 및 ‘지방공무원 징계규칙’ 제2조 제1항 중 별표 4의 관련 부분에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였다(대구고등법원 2021아111). 항소심 법원이 2021. 4. 23. 항소를 기각하고, 위 신청에 대하여 지방공무원법 제69조의2 제1항 부분은 기각, 나머지 부분은 각하하자, 청구인 최○○은 2021. 5. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(5) 한편, 청구인 최○○은 위 형사 제1심 판결에 항소하였으나 위 뇌물수수 및 공여죄에 대해 항소한 부분은 2019. 7. 24. 기각되었고(대구고등법원 2019노225), 이에 상고하였으나 2019. 11. 28. 기각되었다(대법원 2019도10998). 청구인 최○○은 당해 사건 판결에 대하여도 상고하였으나 2021. 8. 19. 심리불속행으로 기각되었다(대법원 2021두39300).
나. 2021헌바173
(1) 청구인 김○○은 2000. 7. 13. 지방세무서기보로 신규 임용되어 ○○시에 근무하던 지방공무원으로, 2015. 1. 1.부터 2017. 6. 30.까지 폐업지원금 등 대상자 선정 및 지급 업무를 담당하면서 여러 차례에 걸쳐 거짓으로 그 지원금 등을 신청하여 자신과 배우자, 지인 등 명의로 보조금 총 158,277,770원을 받은 보조금관리에관한법률위반죄, 같은 기간 동안 ○○시 ○○동 통장협의회 회장이 그 지원금을 거짓으로 신청하여 받도록 하고 그 사례로 총 3,000,000원을 받은 부정처사후수뢰죄, 2017. 7. 1.부터 가로수 주변 풀베기 작업자 선정 및 임금 지급 업무를 담당하며 여러 차례에 걸쳐 거짓으로 작업인부를 등재해 그 임금 상당액 총 2,533,040원을 ○○시로부터 편취한 사기죄 및 각 범행들에 수반된 허위공문서작성죄 및 동행사죄 등으로, 2019. 5. 3. 징역 2년 6월, 벌금 300만 원 및 추징 300만 원을 선고받고 벌금 및 추징 상당액의 가납을 명령받았다(대구지방법원 2019고합53).
(2) ○○시장은 ○○도 인사위원회에 위와 같은 사기 등을 사유로 하여 청구인 김○○에 대한 파면 및 금품비위금액 합계 163,810,810원에 대한 3배의 징계부가금 부과 의결을 요구하였고, 이에 대해 2019. 8. 22. 인사위원회에서 파면 및 금품비위금액 2배의 징계부가금 부과 의결을 하자, 그 의결에 따라 같은 해 9. 2. 청구인 김○○에게 같은 내용의 파면 및 징계부가금 2배의 부과처분을 하였다.
(3) 청구인 김○○은 ○○도지방소청심사위원회에 위 처분들의 취소를 구하는 소청심사를 청구했으나, 2019. 11. 1. 모두 기각되었다.
(4) 청구인 김○○은 위 징계부가금 2배의 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2020. 10. 28. 모두 기각되자(대구지방법원 2020구합20165) 항소하였고, 항소심 계속 중(대구고등법원 2020누4537), 위 가. (4)와 같은 조항들에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였다(대구고등법원 2021아113). 항소심 법원이 2021. 5. 21. 항소를 기각하고, 위 신청에 대하여 지방공무원법 제69조의2 제1항 부분은 기각, 나머지 부분은 각하하자, 청구인 김○○은 2021. 6. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(5) 한편, 청구인 김○○은 위 형사 제1심 판결에 대하여 항소하였으나 2019. 8. 21. 기각되었고(대구고등법원 2019노231), 상고하였으나 같은 해 9. 4. 상고를 취하하였다. 청구인 김○○은 당해 사건 판결에 대하여도 상고하였으나 2021. 9. 30. 심리불속행으로 기각되었다(대법원 2021두42207).
2. 심판대상
청구인들은 징계부가금 부과의 근거가 된 법령조항들 중에서 그 부과기준에 관한 부분을 다투고 있다. 또한, 징계부가금 부과 대상이 되는 금품비위행위로 2021헌바123 사건의 당해 사건에서는 지방공무원법 제69조의2 제1항 제1호의 금전 등을 취득하거나 제공하는 행위가, 2021헌바173 사건의 당해 사건에서는 같은 항 제1호의 금전 등을 취득하는 행위 및 제2호 중 공금 등에 대한 ‘사기’ 행위가 각각 문제 되었다. 따라서 이 사건 심판대상은 그에 관한 부분으로 한정한다.
이 사건 심판대상은 ① 지방공무원법(2015. 5. 18. 법률 제13292호로 개정된 것) 제69조의2 제1항 중 제1호 및 제2호 가운데 ‘사기’의 행위로 ‘취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득(금전이 아닌 재산상 이득의 경우에는 금전으로 환산한 금액을 말한다)의 5배 내’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ② ‘지방공무원 징계 및 소청 규정’(2015. 11. 11. 대통령령 제26620호로 개정된 것) 제8조의2 제1항 중 이 사건 법률조항의 행위로 ‘취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득(금전이 아닌 재산상 이득의 경우에는 금전으로 환산한 금액을 말하며, 이하 "금품비위금액등"이라 한다)의 5배 내’에 관한 부분, ③ 구 ‘지방공무원 징계규칙’(2018. 7. 30. 행정안전부령 제69호로 개정되고, 2019. 6. 25. 행정안전부령 제124호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 중 ‘별표 4의 징계부가금 부과기준’ 가운데 이 사건 법률조항의 행위에 관한 부분(이하 ②, ③을 함께 ‘이 사건 하위법령조항들’이라 하고, 이를 이 사건 법률조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
지방공무원법(2015. 5. 18. 법률 제13292호로 개정된 것)
제69조의2(징계부가금) ① 제69조에 따라 공무원의 징계 의결을 요구하는 경우 그 징계 사유가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 징계 외에 다음 각 호의 행위로 취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득(금전이 아닌 재산상 이득의 경우에는 금전으로 환산한 금액을 말한다)의 5배 내의 징계부가금 부과 의결을 인사위원회에 요구하여야 한다.
1. 금전, 물품, 부동산, 향응 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 재산상 이익을 취득하거나 제공한 경우
2. 다음 각 목에 해당하는 것을 횡령(橫領), 배임(背任), 절도, 사기 또는 유용(流用)한 경우
가. "국가재정법"에 따른 예산 및 기금
나. "지방재정법"에 따른 예산 및 "지방자치단체 기금관리기본법"에 따른 기금
다. "국고금 관리법"제2조 제1호에 따른 국고금
라. "보조금 관리에 관한 법률" 제2조 제1호에 따른 보조금
마. "국유재산법" 제2조 제1호에 따른 국유재산 및 "물품관리법" 제2조 제1항에 따른 물품
바. "공유재산 및 물품 관리법" 제2조 제1호 및 제2호에 따른 공유재산 및 물품
사. 그 밖에 가목부터 바목까지에 준하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것
지방공무원 징계 및 소청 규정(2015. 11. 11. 대통령령 제26620호로 개정된 것)
제8조의2(징계부가금) ① 위원회가 법 제69조의2 제1항에 따라 징계부가금 부과의결을 요구받은 때에는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 "금품비위행위"라 한다)로 취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득(금전이 아닌 재산상 이득의 경우에는 금전으로 환산한 금액을 말하며, 이하 "금품비위금액등"이라 한다)의 5배 내에서 징계부가금의 부과의결을 할 수 있다.
구 지방공무원 징계규칙(2018. 7. 30. 행정안전부령 제69호로 개정되고, 2019. 6. 25. 행정안전부령 제124호로 개정되기 전의 것)
제2조(징계 또는 징계부가금의 기준) ① 인사위원회는 징계 또는 "지방공무원법" 제69조의2에 따른 징계부가금(이하 "징계부가금"이라 한다)의 대상인 혐의자의 비위(非違) 유형, 비위 정도 및 과실의 경중과 평소의 행실, 근무성적, 공적(功績), 규제개혁 및 국정과제 등 관련 업무 처리의 적극성, 뉘우치는 정도, 수사 중 공무원 신분을 감추거나 속인 정황 또는 그 밖의 사정 등을 고려하여 별표 1의 징계기준, 별표 2의 청렴의무 위반 징계기준, 별표 3의 음주운전 징계기준 및 별표 4의 징계부가금 부과기준에 따라 징계 또는 징계부가금(이하 "징계등"이라 한다) 사건을 의결하여야 한다.
[별표 4]
징계부가금 부과 기준(제2조 제1항 관련)
비위의 정도 및
과실 여부
비위의 유형
비위의 정도가 심하고 고의가 있는 경우
비위의 정도가 심하고 중과실이거나,비위의 정도가 약하고 고의가 있는 경우
비위의 정도가 심하고 경과실이거나, 비위의 정도가 약하고 중과실인 경우
비위의 정도가 약하고, 경과실인 경우
1. 법 제69조의2 제1항 제1호의 금품, 물품, 부동산, 향응 및 "지방공무원 징계 및 소청규정" 제8조의2 제2항 각 호에 해당하는 재산상 이익을 취득하거나 제공한 경우
금전 또는 재산상 이득의
4∼5배
금전 또는 재산상 이득의
3∼4배
금전 또는 재산상 이득의
2∼3배
금전 또는 재산상 이득의
1∼2배
2. 법 제69조의2 제1항 제2호의 각 목에 해당하는 것을 횡령, 배임, 절도, 사기 또는 유용한 경우
금전 또는 재산상 이득의
3∼5배
금전 또는 재산상 이득의
2∼3배
금전 또는 재산상 이득의
2배
금전 또는 재산상 이득의
1배
※ 비고
1. 징계부가금 배수는 정수(整數)를 기준으로 한다.(다만, 감면의결의 경우에는 정수로 하지 않을 수 있다)
2. 징계등 혐의자가 벌금 외의 형(벌금형이 병과되는 경우를 포함한다)을 선고받은 경우 형의 종류, 형량 및 실형, 집행유예 또는 선고유예 여부 등을 종합적으로 고려하여 징계부가금을 조정하거나 감면 의결하여야 한다.
[관련조항]
지방공무원법(2015. 12. 29. 법률 제13634호로 개정된 것)
제69조(징계사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계의결을 요구하여야 하고, 징계의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
1. 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 지방자치단체의 조례 또는 규칙을 위반하였을 때
2. 직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)를 위반하거나 직무를 태만히 하였을 때
3. 공무원의 품위를 손상하는 행위를 하였을 때
제69조의2(징계부가금) ② 인사위원회는 징계부가금 부과 의결을 하기 전에 징계부가금 부과 대상자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 다른 법률에 따라 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우(몰수나 추징을 당한 경우를 포함한다) 또는 다른 법령에 따른 환수나 가산징수 절차에 따라 환수금이나 가산징수금을 납부한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 조정된 범위에서 징계부가금 부과를 의결하여야 한다.
③ 인사위원회는 징계부가금 부과 의결을 한 후에 징계부가금 부과 대상자가 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우(몰수나 추징을 당한 경우를 포함한다) 또는 환수금이나 가산징수금을 납부한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이미 의결된 징계부가금의 감면 등의 조치를 하여야 한다.
④ 제1항에 따라 징계부가금 부과처분을 받은 사람이 납부기간 내에 그 부가금을 납부하지 아니한 때에는 처분권자는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.
⑤ 처분권자는 제4항에 따른 징수 조치를 성실히 이행하였음에도 불구하고 체납일부터 5년이 지난 후에도 징수가 불가능하다고 인정될 때에는 관할 인사위원회에 징계부가금 감면의결을 요청할 수 있다.
3. 청구인들의 주장
가. 심판대상조항은 징계부가금의 상한을 금품비위금액의 5배로 정하고 있을 뿐 본질적인 부과기준을 스스로 정하고 있지 않아 각 지방자치단체마다 유사한 사안에 대해서도 서로 다른 배수의 징계부가금을 부과하고 있으므로 예측이 어렵고 자의적 처분이 우려되는바, 위임입법의 한계에 위반된다.
나. 심판대상조항은 금품비위금액의 절대적 크기를 구분하지 않고 있어 금품비위금액이 큰 경우에는 지나치게 가혹한 징계부가금을 부과 받게 되는데도 이를 완화할 제도적 장치를 두지 않고 있으므로 과잉금지원칙에 위반된다.
다. 심판대상조항의 운용 실무상 비슷하게 보이는 사안에서도 각 지방자치단체별 부과 주체마다 징계부가금의 부과 규모가 다르게 나타나는데, 이를 합리적으로 이해하기 어려우므로 심판대상조항은 평등원칙에 위반된다.
4. 이 사건 법률조항에 대한 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 청구인들은 이 사건 법률조항이 징계부가금의 상한만을 정하고 있을 뿐 구체적 부과기준을 정하지 않은 채 하위 법령에 위임하여 위임입법의 한계를 위반하였다고 주장한다. 그런데 이 사건 법률조항은 징계권자가 금품비위행위자에 대한 징계부가금 부과 의결을 인사위원회에 요구할 수 있는 근거조항으로, 징계부가금의 부과기준에 대해서는 하위 법령에 위임한 바 없고, 청구인들의 주장은 징계부가금 부과기준의 본질적인 내용을 이 사건 법률조항에 직접 규정하지 않았다는 취지이므로, 이 사건 법률조항이 법률유보원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다.
(2) 징계부가금은 지방공무원들의 향응 수수 내지 공금 횡령 등 이른바 금품비위행위가 반복되는 현상을 근절하기 위해, 금품비위행위자에게 징계라는 신분상 불이익과는 별도로 재산상 불이익을 부과함으로써 지방 공직에서의 청렴성과 국민 신뢰를 확보하기 위한 행정적 제재라고 할 것이므로(헌재 2015. 2. 26. 2012헌바435 참조), 이 사건 법률조항은 일정한 금품비위행위로 징계 받는 지방공무원의 재산권을 제한한다(헌재 2008. 7. 31. 2007헌바85 참조). 청구인들은 이 사건 법률조항이 금품비위금액의 다소(多少)를 구분하지 않고 징계부가금의 상한을 일률적으로 금품비위금액의 5배로 정하여 금품비위금액의 규모가 큰 행위자에게 지나치게 가혹하다는 취지로 주장하므로, 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 반하여 징계부가금이 부과되는 지방공무원의 재산권을 침해하는지 여부가 문제 된다.
(3) 청구인들은 징계부가금 제도의 운용 실무상 각 지방자치단체별로 징계부가금 부과 수준의 차이가 있어 이 사건 법률조항이 평등원칙을 위반하였다고 주장하고 있으나 이는 결국 각 징계부가금 부과처분 그 자체의 위헌성에 관한 것으로 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판으로는 다툴 수 없고, 그 취지를 이 사건 법률조항에 따른 징계부가금 부과의 최종 규모를 예측하기 어렵다는 주장으로 보더라도 이는 법률유보원칙 위반의 여부의 문제에 포함되므로 별도로 판단하지 아니한다.
나. 법률유보원칙 위반 여부
법치주의는 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보를 그 핵심적 내용의 하나로 하고 있다. 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역은 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해하여야 한다. 입법자가 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이다. 그러나 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌재 2022. 5. 26. 2019헌바530 등 참조).
따라서 국민의 기본권을 제한하는 행정적 제재처분에 있어 제한의 본질적 사항은 입법자가 법률로 정해야 할 것인데, 원칙적으로 제재처분의 주체 및 사유와 상한의 핵심적 내용은 본질적 사항이라 할 수 있다(헌재 2016. 6. 30. 2015헌바125등 참조). 한편, 과징금 등 금전적 행정제재의 경우에는 부과액수 산정의 기초가 되는 지표나 부과액수의 상한 역시 본질적 사항이라고 할 것이나, 부과 대상 및 액수를 결정하는 구체적 기준 등은 세부적·기술적 사항으로서 입법자가 반드시 스스로 규정해야 할 본질적 사항이라기보다 행정입법에 의해 충분히 규율할 수 있는 사항에 해당한다(헌재 2016. 4. 28. 2014헌바60등; 헌재 2017. 10. 26. 2017헌바58 참조).
이 사건 법률조항에 따른 지방공무원법상의 징계부가금 부과처분은 금품비위행위라는 징계 사유가 인정됨을 전제로 이루어지는 행정상의 제재이다(헌재 2015. 2. 26. 2012헌바435 참조). 그런데 이 사건 법률조항을 비롯한 지방공무원법은 징계부가금 부과처분 주체(제72조 제1항)의 핵심적 내용은 물론, 부과의 사유, 상한 및 부과액수 산정의 기초가 되는 지표(제69조의2 제1항)들의 핵심적 내용 역시 법률로써 규율하고 있다. 나아가 이 사건 법률조항을 포함하는 지방공무원법 제69조의2 제1항은 2015. 5. 18. 법률 제13292호 개정에 따라 징계부가금이 부과될 수 있는 징계 사유로서 금품비위행위의 태양을 금전, 물품, 부동산, 향응 기타 재산상 이익을 취득하거나 제공한 경우(제1호)와 공금 등을 횡령, 배임, 절도, 사기 또는 유용한 경우(제2호)로 세분화하고, 징계부가금 부과 상한을 비위행위로 취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득 등 금품비위금액의 최대 5배로 한정하고 있다.
따라서 이 사건 법률조항이 징계부가금 부과 액수를 양정하는 세부적이고 기술적인 부과기준에 관한 사항을 법률에 규정하지 않았다고 하여 법률유보원칙을 위반하였다고 볼 수는 없다.
다. 재산권 침해 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
이 사건 법률조항은 금품비위를 저지른 지방공무원에게 신분상 불이익을 주는 징계 처분과는 별도로 그 금품비위금액의 최대 5배 내의 범위에서 징계부가금이라는 재산상 불이익을 주고 비위행위에 수반된 부당이득을 환수하여 궁극적으로 지방공무원의 금품비위를 근절 및 예방하여 공직에 대한 국민의 신뢰를 회복하기 위한 것인바, 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 모두 인정된다(헌재 2015. 2. 26. 2012헌바435 참조).
(2) 침해의 최소성
헌법적 가치 등의 공공이익을 실현하기 위한 국가작용은 공직을 맡고 있는 공무원 개개인에 의해 현실에서 구체화되므로, 공무원은 맡고 있는 직무와 권한 그 자체가 공익을 위한 활동이라는 근무관계상의 특수성이 있는바, 그에 상응하는 고도의 윤리적, 도덕적 의무를 진다. 공익실현이라는 국가작용의 궁극적 목표를 효과적으로 달성하기 위해서는 공무원 개개인에 대한 국민 신뢰가 바탕이 되어야 하기 때문이다. 그러므로 헌법 제7조 제1항에 따라 지방공무원을 비롯한 모든 공무원은 국민전체에 대한 봉사자로서 국민에 대하여 책임을 지고, 동시에 공무원 개개인은 직무의 공공성에 상응하는 고도의 청렴성, 윤리성 및 도덕성을 지녀야 하는데(헌재 2017. 6. 29. 2015헌바29 등 참조), 뇌물 등을 주고받거나 보조금 등을 거짓으로 신청하여 받는 금품비위행위는 공무원의 청렴성, 윤리성, 도덕성 및 공직 기강에 끼치는 해악의 정도가 현저히 높으므로 방지할 필요가 매우 크다(헌재 2012. 6. 27. 2011헌바226; 헌재 2015. 2. 26. 2012헌바435 등 참조).
특히, 금품비위행위는 그 태양과 수법이 다양할 뿐만 아니라 단속을 회피하기 위해 지속적으로 변화하므로, 구체적 태양이나 수법에 따라 개별적 위법성이 크게 달라질 수 있다. 따라서 청구인들의 주장과 같이 금품비위액수의 절대적 크기만을 기준으로 삼아 징계부가금 부과 배수를 차등적으로 규정할 경우 각각의 비위행위가 공직 기강과 국민의 신뢰에 끼치는 현실적 해악의 수준이 제대로 평가되지 못할 수 있고, 오히려 더욱 중대한 금품비위를 저지른 자에게 더 완화된 수준의 제재만이 부과되도록 제도적으로 규정하는 불합리한 결과가 초래될 수 있다.
한편, 이 사건 법률조항은 징계부가금 부과액수의 하한을 규정한 것이 아니라 상한만을 정하고 있으며, 징계권자로부터 징계부가금 부과 의결을 요구 받은 인사위원회는 비위의 유형과 정도, 과실의 경중, 평소 행실, 근무성적, 반성하는 정도 및 그 밖의 정상 등을 참작하여야 한다. 또한, 비위행위자가 같은 사유로 형사처벌을 받았거나 변상책임을 이행하는 등의 사실이 있을 때 그 사실이 부과 의결 전이라면 반드시 이를 감안하여 조정된 범위에서 부과를 의결하여야 하고, 같은 사실이 부과 의결 후의 일이라면 필요적으로 사후에 감면 등 조치를 하여야 한다(지방공무원법 제69조의2 제2항, 제3항 등; 헌재 2015. 2. 26. 2012헌바435 참조). 나아가 2015. 12. 29. 법률 제13634호로 신설된 지방공무원법 제69조의2 제5항은 징계부가금 체납일로부터 5년이 지나도록 그 징수가 불가능할 정도로 비위행위자로부터 징계부가금 징수가 어려운 경우에는 징계권자가 인사위원회에 그 징계부가금 감면의결을 요청할 수 있도록 하여 비위행위자의 재산상 불이익을 사후적으로 완화할 수 있도록 하였다.
그렇다면 금품비위행위를 근절하기 위한 금전적 행정 제재로서 강력한 억지력을 도모하기 위해서는 징계부가금 상한을 금품비위액수의 5배까지도 규정할 필요가 있고, 다만 그 상한 내에서 비위행위의 개별적 위법성 내지 비위행위자의 형사처벌 내역이나 변상책임 이행 이력 또는 그 밖에 참작할 만한 여러 사정들을 종합적으로 감안하여 인사위원회가 책임에 상응하는 적정한 수준으로 징계부가금 부과 액수를 양정하며, 사후적으로라도 형사처벌 등 양정에 참작할 만한 사정이 확인되는 경우에는 반드시 감면 등 조치를 수행하도록 규정함으로써 제재에 따른 억지력과 비위행위자 개인의 기본권이 절차적으로 조화될 수 있다고 본 입법자의 판단은 충분히 수긍할 수 있다.
따라서 징계부가금 부과액수의 상한을 법률로 정함에 있어 금품비위액수의 배수만을 규정할 뿐 각각의 금품비위행위마다 다르게 나타날 수 있는 구체적 위법성의 차이를 감안하지 않았다거나, 금품비위액수의 절대적 크기에 따라 차등적으로 부과금액을 완화하는 규정을 두지 않았다는 등 청구인들이 주장하는 이유만으로 이 사건 법률조항이 침해의 최소성을 충족하지 못하였다고 보기는 어렵다.
(3) 법익의 균형성
이 사건 법률조항으로써 달성하려는 공익은 지방공무원의 금품비위행위를 근절함으로써 공직 기강을 다잡고 그에 대한 국민 신뢰를 회복하여 궁극적으로는 공익실현을 위한 국가기능의 원활한 운영을 도모하기 위한 것으로 매우 중대하고 긴요하다. 반면, 그에 따라 제한되는 사익은 이미 금품비위행위를 저지른 지방공무원에게 그 행위로 말미암은 금품비위액수의 최대 5배 내에서 각종 사정을 참작하여 징계부가금이 부과되는 것으로, 이 사건 법률조항에 의하여 제한되는 사익이 달성하려는 공익에 비해 크다고 볼 수 없다.
(4) 소결
이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 징계부가금이 부과되는 지방공무원의 재산권을 침해하지 아니한다.
5. 이 사건 하위법령조항들에 대한 판단
헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되는 때에 당사자가 위헌제청신청을 하였음에도 불구하고 법원이 이를 배척하였을 경우에 법원의 제청에 갈음하여 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로 심판청구를 하는 것인바, 그 심판대상은 재판의 전제가 되는 형식적 의미의 법률 및 그와 동일한 효력을 가진 명령이어야 하므로, 대통령령, 부령, 규칙 또는 조례 등을 대상으로 한 것은 부적법하다(헌재 2011. 7. 28. 2009헌바158; 헌재 2021. 9. 30. 2018헌바456 등 참조).
따라서 대통령령 및 행정안전부령인 이 사건 하위법령조항들은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구의 대상이 될 수 없으므로, 이에 대한 심판청구부분은 부적법하다.
6. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 나머지 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식,김복형,조한창,정계선
사 건 2021헌바123 지방공무원법 제69조의2 제1항 등 위헌소원
2021헌바173(병합) 구 지방공무원법 제69조의2 제1항 등
위헌소원
청 구 인 1. 최○○
2. 김○○
청구인들의 대리인 법무법인 법여울
담당변호사 우혜정, 김병진, 이진안,
진성학
당 해 사 건 1. 대구고등법원 2020누3503 파면 및 징계부가금 취소(2021헌바123)
2. 대구고등법원 2020누4537 징계부가금 취소(2021헌바173)
선 고 일 2025. 4. 10.
【주 문】
1. 지방공무원법(2015. 5. 18. 법률 제13292호로 개정된 것) 제69조의2 제1항 중 제1호 및 제2호 가운데 ‘사기’의 행위로 ‘취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득(금전이 아닌 재산상 이득의 경우에는 금전으로 환산한 금액을 말한다)의 5배 내’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2021헌바123
(1) 청구인 최○○은 1982. 12. 27. 지방행정서기보로 임용되어 ○○시에 근무하던 지방공무원으로, 2015. 5. 초순 무렵부터 2017년 봄 무렵까지 3차례에 걸쳐 민원인으로부터 총 1,200만 원을 받은 뇌물수수죄 및 2014. 10. 무렵부터 2017. 5. 무렵까지 3차례에 걸쳐 ○○시장에게 총 9,500만 원을 건넨 뇌물공여죄로, 2019. 4. 26. 징역 1년 6월, 벌금 1,200만 원 및 추징 1,200만 원을 선고받고 벌금 및 추징 상당액의 가납을 명령받았다[대구지방법원 2018고합410, 524(병합)].
(2) ○○시장은 ○○도 인사위원회에 위와 같은 뇌물수수 및 공여를 사유로 하여 청구인 최○○에 대한 중징계 및 금품비위금액 합계 1억 700만 원에 대한 3배의 징계부가금 부과 의결을 요구하였고, 이에 대해 2019. 7. 2. 인사위원회에서 파면 및 금품비위금액 2배의 징계부가금 부과 의결을 하자, 그 의결에 따라 같은 달 15. 청구인 최○○에게 같은 내용의 파면 처분 및 징계부가금 2배의 부과처분을 하였다.
(3) 청구인 최○○은 ○○도지방소청심사위원회에 위 처분들의 취소를 구하는 소청심사를 청구했는데, 2019. 9. 19. 심사위원회는 그 중 파면 처분에 대한 부분은 기각하되 징계부가금 부과처분에 대해서는 배수(倍數)를 2배에서 1배로 변경하는 결정을 하였고, 이에 따라 ○○시장은 2019. 10. 7. 청구인 최○○에 대한 파면 처분은 그대로 둔 채 징계부가금 부과처분만을 2배의 부과처분에서 1배의 부과처분으로 변경하였다.
(4) 청구인 최○○은 위 파면 및 징계부가금 1배 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2020. 7. 9. 모두 기각되자(대구지방법원 2019구합26303) 항소하였고, 항소심 계속 중(대구고등법원 2020누3503) 위와 같은 징계부가금 부과 의결 요구의 근거가 된 지방공무원법 제69조의2 제1항과 ‘지방공무원 징계 및 소청 규정’ 제8조의2 제1항 및 ‘지방공무원 징계규칙’ 제2조 제1항 중 별표 4의 관련 부분에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였다(대구고등법원 2021아111). 항소심 법원이 2021. 4. 23. 항소를 기각하고, 위 신청에 대하여 지방공무원법 제69조의2 제1항 부분은 기각, 나머지 부분은 각하하자, 청구인 최○○은 2021. 5. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(5) 한편, 청구인 최○○은 위 형사 제1심 판결에 항소하였으나 위 뇌물수수 및 공여죄에 대해 항소한 부분은 2019. 7. 24. 기각되었고(대구고등법원 2019노225), 이에 상고하였으나 2019. 11. 28. 기각되었다(대법원 2019도10998). 청구인 최○○은 당해 사건 판결에 대하여도 상고하였으나 2021. 8. 19. 심리불속행으로 기각되었다(대법원 2021두39300).
나. 2021헌바173
(1) 청구인 김○○은 2000. 7. 13. 지방세무서기보로 신규 임용되어 ○○시에 근무하던 지방공무원으로, 2015. 1. 1.부터 2017. 6. 30.까지 폐업지원금 등 대상자 선정 및 지급 업무를 담당하면서 여러 차례에 걸쳐 거짓으로 그 지원금 등을 신청하여 자신과 배우자, 지인 등 명의로 보조금 총 158,277,770원을 받은 보조금관리에관한법률위반죄, 같은 기간 동안 ○○시 ○○동 통장협의회 회장이 그 지원금을 거짓으로 신청하여 받도록 하고 그 사례로 총 3,000,000원을 받은 부정처사후수뢰죄, 2017. 7. 1.부터 가로수 주변 풀베기 작업자 선정 및 임금 지급 업무를 담당하며 여러 차례에 걸쳐 거짓으로 작업인부를 등재해 그 임금 상당액 총 2,533,040원을 ○○시로부터 편취한 사기죄 및 각 범행들에 수반된 허위공문서작성죄 및 동행사죄 등으로, 2019. 5. 3. 징역 2년 6월, 벌금 300만 원 및 추징 300만 원을 선고받고 벌금 및 추징 상당액의 가납을 명령받았다(대구지방법원 2019고합53).
(2) ○○시장은 ○○도 인사위원회에 위와 같은 사기 등을 사유로 하여 청구인 김○○에 대한 파면 및 금품비위금액 합계 163,810,810원에 대한 3배의 징계부가금 부과 의결을 요구하였고, 이에 대해 2019. 8. 22. 인사위원회에서 파면 및 금품비위금액 2배의 징계부가금 부과 의결을 하자, 그 의결에 따라 같은 해 9. 2. 청구인 김○○에게 같은 내용의 파면 및 징계부가금 2배의 부과처분을 하였다.
(3) 청구인 김○○은 ○○도지방소청심사위원회에 위 처분들의 취소를 구하는 소청심사를 청구했으나, 2019. 11. 1. 모두 기각되었다.
(4) 청구인 김○○은 위 징계부가금 2배의 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2020. 10. 28. 모두 기각되자(대구지방법원 2020구합20165) 항소하였고, 항소심 계속 중(대구고등법원 2020누4537), 위 가. (4)와 같은 조항들에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였다(대구고등법원 2021아113). 항소심 법원이 2021. 5. 21. 항소를 기각하고, 위 신청에 대하여 지방공무원법 제69조의2 제1항 부분은 기각, 나머지 부분은 각하하자, 청구인 김○○은 2021. 6. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(5) 한편, 청구인 김○○은 위 형사 제1심 판결에 대하여 항소하였으나 2019. 8. 21. 기각되었고(대구고등법원 2019노231), 상고하였으나 같은 해 9. 4. 상고를 취하하였다. 청구인 김○○은 당해 사건 판결에 대하여도 상고하였으나 2021. 9. 30. 심리불속행으로 기각되었다(대법원 2021두42207).
2. 심판대상
청구인들은 징계부가금 부과의 근거가 된 법령조항들 중에서 그 부과기준에 관한 부분을 다투고 있다. 또한, 징계부가금 부과 대상이 되는 금품비위행위로 2021헌바123 사건의 당해 사건에서는 지방공무원법 제69조의2 제1항 제1호의 금전 등을 취득하거나 제공하는 행위가, 2021헌바173 사건의 당해 사건에서는 같은 항 제1호의 금전 등을 취득하는 행위 및 제2호 중 공금 등에 대한 ‘사기’ 행위가 각각 문제 되었다. 따라서 이 사건 심판대상은 그에 관한 부분으로 한정한다.
이 사건 심판대상은 ① 지방공무원법(2015. 5. 18. 법률 제13292호로 개정된 것) 제69조의2 제1항 중 제1호 및 제2호 가운데 ‘사기’의 행위로 ‘취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득(금전이 아닌 재산상 이득의 경우에는 금전으로 환산한 금액을 말한다)의 5배 내’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ② ‘지방공무원 징계 및 소청 규정’(2015. 11. 11. 대통령령 제26620호로 개정된 것) 제8조의2 제1항 중 이 사건 법률조항의 행위로 ‘취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득(금전이 아닌 재산상 이득의 경우에는 금전으로 환산한 금액을 말하며, 이하 "금품비위금액등"이라 한다)의 5배 내’에 관한 부분, ③ 구 ‘지방공무원 징계규칙’(2018. 7. 30. 행정안전부령 제69호로 개정되고, 2019. 6. 25. 행정안전부령 제124호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 중 ‘별표 4의 징계부가금 부과기준’ 가운데 이 사건 법률조항의 행위에 관한 부분(이하 ②, ③을 함께 ‘이 사건 하위법령조항들’이라 하고, 이를 이 사건 법률조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
지방공무원법(2015. 5. 18. 법률 제13292호로 개정된 것)
제69조의2(징계부가금) ① 제69조에 따라 공무원의 징계 의결을 요구하는 경우 그 징계 사유가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 징계 외에 다음 각 호의 행위로 취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득(금전이 아닌 재산상 이득의 경우에는 금전으로 환산한 금액을 말한다)의 5배 내의 징계부가금 부과 의결을 인사위원회에 요구하여야 한다.
1. 금전, 물품, 부동산, 향응 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 재산상 이익을 취득하거나 제공한 경우
2. 다음 각 목에 해당하는 것을 횡령(橫領), 배임(背任), 절도, 사기 또는 유용(流用)한 경우
가. "국가재정법"에 따른 예산 및 기금
나. "지방재정법"에 따른 예산 및 "지방자치단체 기금관리기본법"에 따른 기금
다. "국고금 관리법"제2조 제1호에 따른 국고금
라. "보조금 관리에 관한 법률" 제2조 제1호에 따른 보조금
마. "국유재산법" 제2조 제1호에 따른 국유재산 및 "물품관리법" 제2조 제1항에 따른 물품
바. "공유재산 및 물품 관리법" 제2조 제1호 및 제2호에 따른 공유재산 및 물품
사. 그 밖에 가목부터 바목까지에 준하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것
지방공무원 징계 및 소청 규정(2015. 11. 11. 대통령령 제26620호로 개정된 것)
제8조의2(징계부가금) ① 위원회가 법 제69조의2 제1항에 따라 징계부가금 부과의결을 요구받은 때에는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 "금품비위행위"라 한다)로 취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득(금전이 아닌 재산상 이득의 경우에는 금전으로 환산한 금액을 말하며, 이하 "금품비위금액등"이라 한다)의 5배 내에서 징계부가금의 부과의결을 할 수 있다.
구 지방공무원 징계규칙(2018. 7. 30. 행정안전부령 제69호로 개정되고, 2019. 6. 25. 행정안전부령 제124호로 개정되기 전의 것)
제2조(징계 또는 징계부가금의 기준) ① 인사위원회는 징계 또는 "지방공무원법" 제69조의2에 따른 징계부가금(이하 "징계부가금"이라 한다)의 대상인 혐의자의 비위(非違) 유형, 비위 정도 및 과실의 경중과 평소의 행실, 근무성적, 공적(功績), 규제개혁 및 국정과제 등 관련 업무 처리의 적극성, 뉘우치는 정도, 수사 중 공무원 신분을 감추거나 속인 정황 또는 그 밖의 사정 등을 고려하여 별표 1의 징계기준, 별표 2의 청렴의무 위반 징계기준, 별표 3의 음주운전 징계기준 및 별표 4의 징계부가금 부과기준에 따라 징계 또는 징계부가금(이하 "징계등"이라 한다) 사건을 의결하여야 한다.
[별표 4]
징계부가금 부과 기준(제2조 제1항 관련)
비위의 정도 및
과실 여부
비위의 유형
비위의 정도가 심하고 고의가 있는 경우
비위의 정도가 심하고 중과실이거나,비위의 정도가 약하고 고의가 있는 경우
비위의 정도가 심하고 경과실이거나, 비위의 정도가 약하고 중과실인 경우
비위의 정도가 약하고, 경과실인 경우
1. 법 제69조의2 제1항 제1호의 금품, 물품, 부동산, 향응 및 "지방공무원 징계 및 소청규정" 제8조의2 제2항 각 호에 해당하는 재산상 이익을 취득하거나 제공한 경우
금전 또는 재산상 이득의
4∼5배
금전 또는 재산상 이득의
3∼4배
금전 또는 재산상 이득의
2∼3배
금전 또는 재산상 이득의
1∼2배
2. 법 제69조의2 제1항 제2호의 각 목에 해당하는 것을 횡령, 배임, 절도, 사기 또는 유용한 경우
금전 또는 재산상 이득의
3∼5배
금전 또는 재산상 이득의
2∼3배
금전 또는 재산상 이득의
2배
금전 또는 재산상 이득의
1배
※ 비고
1. 징계부가금 배수는 정수(整數)를 기준으로 한다.(다만, 감면의결의 경우에는 정수로 하지 않을 수 있다)
2. 징계등 혐의자가 벌금 외의 형(벌금형이 병과되는 경우를 포함한다)을 선고받은 경우 형의 종류, 형량 및 실형, 집행유예 또는 선고유예 여부 등을 종합적으로 고려하여 징계부가금을 조정하거나 감면 의결하여야 한다.
[관련조항]
지방공무원법(2015. 12. 29. 법률 제13634호로 개정된 것)
제69조(징계사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계의결을 요구하여야 하고, 징계의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
1. 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 지방자치단체의 조례 또는 규칙을 위반하였을 때
2. 직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)를 위반하거나 직무를 태만히 하였을 때
3. 공무원의 품위를 손상하는 행위를 하였을 때
제69조의2(징계부가금) ② 인사위원회는 징계부가금 부과 의결을 하기 전에 징계부가금 부과 대상자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 다른 법률에 따라 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우(몰수나 추징을 당한 경우를 포함한다) 또는 다른 법령에 따른 환수나 가산징수 절차에 따라 환수금이나 가산징수금을 납부한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 조정된 범위에서 징계부가금 부과를 의결하여야 한다.
③ 인사위원회는 징계부가금 부과 의결을 한 후에 징계부가금 부과 대상자가 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우(몰수나 추징을 당한 경우를 포함한다) 또는 환수금이나 가산징수금을 납부한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이미 의결된 징계부가금의 감면 등의 조치를 하여야 한다.
④ 제1항에 따라 징계부가금 부과처분을 받은 사람이 납부기간 내에 그 부가금을 납부하지 아니한 때에는 처분권자는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.
⑤ 처분권자는 제4항에 따른 징수 조치를 성실히 이행하였음에도 불구하고 체납일부터 5년이 지난 후에도 징수가 불가능하다고 인정될 때에는 관할 인사위원회에 징계부가금 감면의결을 요청할 수 있다.
3. 청구인들의 주장
가. 심판대상조항은 징계부가금의 상한을 금품비위금액의 5배로 정하고 있을 뿐 본질적인 부과기준을 스스로 정하고 있지 않아 각 지방자치단체마다 유사한 사안에 대해서도 서로 다른 배수의 징계부가금을 부과하고 있으므로 예측이 어렵고 자의적 처분이 우려되는바, 위임입법의 한계에 위반된다.
나. 심판대상조항은 금품비위금액의 절대적 크기를 구분하지 않고 있어 금품비위금액이 큰 경우에는 지나치게 가혹한 징계부가금을 부과 받게 되는데도 이를 완화할 제도적 장치를 두지 않고 있으므로 과잉금지원칙에 위반된다.
다. 심판대상조항의 운용 실무상 비슷하게 보이는 사안에서도 각 지방자치단체별 부과 주체마다 징계부가금의 부과 규모가 다르게 나타나는데, 이를 합리적으로 이해하기 어려우므로 심판대상조항은 평등원칙에 위반된다.
4. 이 사건 법률조항에 대한 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 청구인들은 이 사건 법률조항이 징계부가금의 상한만을 정하고 있을 뿐 구체적 부과기준을 정하지 않은 채 하위 법령에 위임하여 위임입법의 한계를 위반하였다고 주장한다. 그런데 이 사건 법률조항은 징계권자가 금품비위행위자에 대한 징계부가금 부과 의결을 인사위원회에 요구할 수 있는 근거조항으로, 징계부가금의 부과기준에 대해서는 하위 법령에 위임한 바 없고, 청구인들의 주장은 징계부가금 부과기준의 본질적인 내용을 이 사건 법률조항에 직접 규정하지 않았다는 취지이므로, 이 사건 법률조항이 법률유보원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다.
(2) 징계부가금은 지방공무원들의 향응 수수 내지 공금 횡령 등 이른바 금품비위행위가 반복되는 현상을 근절하기 위해, 금품비위행위자에게 징계라는 신분상 불이익과는 별도로 재산상 불이익을 부과함으로써 지방 공직에서의 청렴성과 국민 신뢰를 확보하기 위한 행정적 제재라고 할 것이므로(헌재 2015. 2. 26. 2012헌바435 참조), 이 사건 법률조항은 일정한 금품비위행위로 징계 받는 지방공무원의 재산권을 제한한다(헌재 2008. 7. 31. 2007헌바85 참조). 청구인들은 이 사건 법률조항이 금품비위금액의 다소(多少)를 구분하지 않고 징계부가금의 상한을 일률적으로 금품비위금액의 5배로 정하여 금품비위금액의 규모가 큰 행위자에게 지나치게 가혹하다는 취지로 주장하므로, 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 반하여 징계부가금이 부과되는 지방공무원의 재산권을 침해하는지 여부가 문제 된다.
(3) 청구인들은 징계부가금 제도의 운용 실무상 각 지방자치단체별로 징계부가금 부과 수준의 차이가 있어 이 사건 법률조항이 평등원칙을 위반하였다고 주장하고 있으나 이는 결국 각 징계부가금 부과처분 그 자체의 위헌성에 관한 것으로 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판으로는 다툴 수 없고, 그 취지를 이 사건 법률조항에 따른 징계부가금 부과의 최종 규모를 예측하기 어렵다는 주장으로 보더라도 이는 법률유보원칙 위반의 여부의 문제에 포함되므로 별도로 판단하지 아니한다.
나. 법률유보원칙 위반 여부
법치주의는 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보를 그 핵심적 내용의 하나로 하고 있다. 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역은 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해하여야 한다. 입법자가 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이다. 그러나 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌재 2022. 5. 26. 2019헌바530 등 참조).
따라서 국민의 기본권을 제한하는 행정적 제재처분에 있어 제한의 본질적 사항은 입법자가 법률로 정해야 할 것인데, 원칙적으로 제재처분의 주체 및 사유와 상한의 핵심적 내용은 본질적 사항이라 할 수 있다(헌재 2016. 6. 30. 2015헌바125등 참조). 한편, 과징금 등 금전적 행정제재의 경우에는 부과액수 산정의 기초가 되는 지표나 부과액수의 상한 역시 본질적 사항이라고 할 것이나, 부과 대상 및 액수를 결정하는 구체적 기준 등은 세부적·기술적 사항으로서 입법자가 반드시 스스로 규정해야 할 본질적 사항이라기보다 행정입법에 의해 충분히 규율할 수 있는 사항에 해당한다(헌재 2016. 4. 28. 2014헌바60등; 헌재 2017. 10. 26. 2017헌바58 참조).
이 사건 법률조항에 따른 지방공무원법상의 징계부가금 부과처분은 금품비위행위라는 징계 사유가 인정됨을 전제로 이루어지는 행정상의 제재이다(헌재 2015. 2. 26. 2012헌바435 참조). 그런데 이 사건 법률조항을 비롯한 지방공무원법은 징계부가금 부과처분 주체(제72조 제1항)의 핵심적 내용은 물론, 부과의 사유, 상한 및 부과액수 산정의 기초가 되는 지표(제69조의2 제1항)들의 핵심적 내용 역시 법률로써 규율하고 있다. 나아가 이 사건 법률조항을 포함하는 지방공무원법 제69조의2 제1항은 2015. 5. 18. 법률 제13292호 개정에 따라 징계부가금이 부과될 수 있는 징계 사유로서 금품비위행위의 태양을 금전, 물품, 부동산, 향응 기타 재산상 이익을 취득하거나 제공한 경우(제1호)와 공금 등을 횡령, 배임, 절도, 사기 또는 유용한 경우(제2호)로 세분화하고, 징계부가금 부과 상한을 비위행위로 취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득 등 금품비위금액의 최대 5배로 한정하고 있다.
따라서 이 사건 법률조항이 징계부가금 부과 액수를 양정하는 세부적이고 기술적인 부과기준에 관한 사항을 법률에 규정하지 않았다고 하여 법률유보원칙을 위반하였다고 볼 수는 없다.
다. 재산권 침해 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
이 사건 법률조항은 금품비위를 저지른 지방공무원에게 신분상 불이익을 주는 징계 처분과는 별도로 그 금품비위금액의 최대 5배 내의 범위에서 징계부가금이라는 재산상 불이익을 주고 비위행위에 수반된 부당이득을 환수하여 궁극적으로 지방공무원의 금품비위를 근절 및 예방하여 공직에 대한 국민의 신뢰를 회복하기 위한 것인바, 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 모두 인정된다(헌재 2015. 2. 26. 2012헌바435 참조).
(2) 침해의 최소성
헌법적 가치 등의 공공이익을 실현하기 위한 국가작용은 공직을 맡고 있는 공무원 개개인에 의해 현실에서 구체화되므로, 공무원은 맡고 있는 직무와 권한 그 자체가 공익을 위한 활동이라는 근무관계상의 특수성이 있는바, 그에 상응하는 고도의 윤리적, 도덕적 의무를 진다. 공익실현이라는 국가작용의 궁극적 목표를 효과적으로 달성하기 위해서는 공무원 개개인에 대한 국민 신뢰가 바탕이 되어야 하기 때문이다. 그러므로 헌법 제7조 제1항에 따라 지방공무원을 비롯한 모든 공무원은 국민전체에 대한 봉사자로서 국민에 대하여 책임을 지고, 동시에 공무원 개개인은 직무의 공공성에 상응하는 고도의 청렴성, 윤리성 및 도덕성을 지녀야 하는데(헌재 2017. 6. 29. 2015헌바29 등 참조), 뇌물 등을 주고받거나 보조금 등을 거짓으로 신청하여 받는 금품비위행위는 공무원의 청렴성, 윤리성, 도덕성 및 공직 기강에 끼치는 해악의 정도가 현저히 높으므로 방지할 필요가 매우 크다(헌재 2012. 6. 27. 2011헌바226; 헌재 2015. 2. 26. 2012헌바435 등 참조).
특히, 금품비위행위는 그 태양과 수법이 다양할 뿐만 아니라 단속을 회피하기 위해 지속적으로 변화하므로, 구체적 태양이나 수법에 따라 개별적 위법성이 크게 달라질 수 있다. 따라서 청구인들의 주장과 같이 금품비위액수의 절대적 크기만을 기준으로 삼아 징계부가금 부과 배수를 차등적으로 규정할 경우 각각의 비위행위가 공직 기강과 국민의 신뢰에 끼치는 현실적 해악의 수준이 제대로 평가되지 못할 수 있고, 오히려 더욱 중대한 금품비위를 저지른 자에게 더 완화된 수준의 제재만이 부과되도록 제도적으로 규정하는 불합리한 결과가 초래될 수 있다.
한편, 이 사건 법률조항은 징계부가금 부과액수의 하한을 규정한 것이 아니라 상한만을 정하고 있으며, 징계권자로부터 징계부가금 부과 의결을 요구 받은 인사위원회는 비위의 유형과 정도, 과실의 경중, 평소 행실, 근무성적, 반성하는 정도 및 그 밖의 정상 등을 참작하여야 한다. 또한, 비위행위자가 같은 사유로 형사처벌을 받았거나 변상책임을 이행하는 등의 사실이 있을 때 그 사실이 부과 의결 전이라면 반드시 이를 감안하여 조정된 범위에서 부과를 의결하여야 하고, 같은 사실이 부과 의결 후의 일이라면 필요적으로 사후에 감면 등 조치를 하여야 한다(지방공무원법 제69조의2 제2항, 제3항 등; 헌재 2015. 2. 26. 2012헌바435 참조). 나아가 2015. 12. 29. 법률 제13634호로 신설된 지방공무원법 제69조의2 제5항은 징계부가금 체납일로부터 5년이 지나도록 그 징수가 불가능할 정도로 비위행위자로부터 징계부가금 징수가 어려운 경우에는 징계권자가 인사위원회에 그 징계부가금 감면의결을 요청할 수 있도록 하여 비위행위자의 재산상 불이익을 사후적으로 완화할 수 있도록 하였다.
그렇다면 금품비위행위를 근절하기 위한 금전적 행정 제재로서 강력한 억지력을 도모하기 위해서는 징계부가금 상한을 금품비위액수의 5배까지도 규정할 필요가 있고, 다만 그 상한 내에서 비위행위의 개별적 위법성 내지 비위행위자의 형사처벌 내역이나 변상책임 이행 이력 또는 그 밖에 참작할 만한 여러 사정들을 종합적으로 감안하여 인사위원회가 책임에 상응하는 적정한 수준으로 징계부가금 부과 액수를 양정하며, 사후적으로라도 형사처벌 등 양정에 참작할 만한 사정이 확인되는 경우에는 반드시 감면 등 조치를 수행하도록 규정함으로써 제재에 따른 억지력과 비위행위자 개인의 기본권이 절차적으로 조화될 수 있다고 본 입법자의 판단은 충분히 수긍할 수 있다.
따라서 징계부가금 부과액수의 상한을 법률로 정함에 있어 금품비위액수의 배수만을 규정할 뿐 각각의 금품비위행위마다 다르게 나타날 수 있는 구체적 위법성의 차이를 감안하지 않았다거나, 금품비위액수의 절대적 크기에 따라 차등적으로 부과금액을 완화하는 규정을 두지 않았다는 등 청구인들이 주장하는 이유만으로 이 사건 법률조항이 침해의 최소성을 충족하지 못하였다고 보기는 어렵다.
(3) 법익의 균형성
이 사건 법률조항으로써 달성하려는 공익은 지방공무원의 금품비위행위를 근절함으로써 공직 기강을 다잡고 그에 대한 국민 신뢰를 회복하여 궁극적으로는 공익실현을 위한 국가기능의 원활한 운영을 도모하기 위한 것으로 매우 중대하고 긴요하다. 반면, 그에 따라 제한되는 사익은 이미 금품비위행위를 저지른 지방공무원에게 그 행위로 말미암은 금품비위액수의 최대 5배 내에서 각종 사정을 참작하여 징계부가금이 부과되는 것으로, 이 사건 법률조항에 의하여 제한되는 사익이 달성하려는 공익에 비해 크다고 볼 수 없다.
(4) 소결
이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 징계부가금이 부과되는 지방공무원의 재산권을 침해하지 아니한다.
5. 이 사건 하위법령조항들에 대한 판단
헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되는 때에 당사자가 위헌제청신청을 하였음에도 불구하고 법원이 이를 배척하였을 경우에 법원의 제청에 갈음하여 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로 심판청구를 하는 것인바, 그 심판대상은 재판의 전제가 되는 형식적 의미의 법률 및 그와 동일한 효력을 가진 명령이어야 하므로, 대통령령, 부령, 규칙 또는 조례 등을 대상으로 한 것은 부적법하다(헌재 2011. 7. 28. 2009헌바158; 헌재 2021. 9. 30. 2018헌바456 등 참조).
따라서 대통령령 및 행정안전부령인 이 사건 하위법령조항들은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구의 대상이 될 수 없으므로, 이에 대한 심판청구부분은 부적법하다.
6. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 나머지 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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