헌법재판소
2021헌마1386
입법부작위 위헌확인
결정일: 2025년 5월 29일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사 건 2021헌마1386 입법부작위 위헌확인
청 구 인 별지 청구인 명단과 같음
선 고 일 2025. 5. 29.
【주 문】
청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 서울, 경기, 인천의 수도권 지역에서 요가, 필라테스, 헬스장 등 실내체육시설을 운영하는 개인 또는 법인 사업자이다.
나. 정부는 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 한다) 감염이 발생ㆍ확산되자 범정부적 차원의 통합 대응이 필요하다고 보고 ‘재난 및 안전관리 기본법’ 제14조에 따라 국무총리를 본부장, 보건복지부장관을 1차장, 행정안전부장관을 2차장으로 하는 중앙재난안전대책본부(이하 ‘중대본’이라 한다)를 구성하였다.
다. 중대본은 2020. 8. 28. 수도권 지역 코로나19 확산으로 인해 강화된 사회적 거리두기 2단계를 시행하기로 발표하였는데 여기에는 2020. 8. 30. 0시부터 2020. 9. 6. 24시까지 수도권 실내체육시설 집합금지가 포함되어 있었다(이하 ‘1차 집합금지’라 한다).
라. 중대본은 2020. 12. 7. 수도권 지역에서 코로나19 감염 확산이 지속됨에 따라 수도권에 대한 사회적 거리두기 2.5단계를 시행하기로 발표하였는데 여기에는 2020. 12. 8. 0시부터 2020. 12. 28. 24시까지 수도권 실내체육시설 집합금지가 포함되어 있었다. 이후 위 수도권 실내체육시설 집합금지는 2020. 12. 29. 0시부터 2021. 1. 3. 24시까지로 연장되었고, 재차 2021. 1. 4. 0시부터 2021. 1. 17. 24시까지로 연장되었다(이하 2020. 12. 8.부터 2021. 1. 17.까지 집합금지를 ‘2차 집합금지’라고 한다).
마. 수도권 내 관할 지방자치단체장들은 중대본의 1차, 2차 집합금지 결정에 따라 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제49조 제1항 제2호에 의하여 관내 실내체육시설의 장에게 집합금지를 명하는 행정명령을 발령하였다(이하 각 ‘1차 집합금지조치’, ‘2차 집합금지조치’라고 하고, 통틀어 ‘이 사건 집합금지조치’라 한다).
바. 청구인들은 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제70조 제1항에서 같은 법 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지조치로 인하여 발생한 손실에 대한 보상규정을 두지 않은 입법부작위가 청구인들의 재산권과 평등권을 침해한다고 주장하면서 2021. 11. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제70조 제1항에서 같은 법 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지조치로 인하여 발생한 손실에 대한 보상규정을 두지 않은 것이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하고 있다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’(2020. 8. 12. 법률 제17475호로 개정되고, 2020. 12. 15. 법률 제17642호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘감염병예방법’이라 한다) 제70조 제1항이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 8. 12. 법률 제17475호로 개정되고, 2020. 12. 15. 법률 제17642호로 개정되기 전의 것)
제70조(손실보상) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 손실을 입은 자에게 제70조의2의 손실보상심의위원회의 심의ㆍ의결에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.
1. 제36조 및 제37조에 따른 감염병관리기관의 지정 또는 격리소 등의 설치ㆍ운영으로 발생한 손실
1의2. 제39조의3에 따른 접촉자 격리시설의 설치ㆍ운영으로 발생한 손실
2. 이 법에 따른 조치에 따라 감염병환자, 감염병의사환자 등을 진료한 의료기관의 손실
3. 이 법에 따른 의료기관의 폐쇄 또는 업무 정지 등으로 의료기관에 발생한 손실
4. 제47조 제1호, 제4호 및 제5호, 제48조 제1항, 제49조 제1항 제4호, 제6호부터 제10호까지, 제12호, 제12호의2 및 제13호에 따른 조치로 인하여 발생한 손실
5. 감염병환자등이 발생ㆍ경유하거나 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 사실을 공개하여 발생한 "국민건강보험법" 제42조에 따른 요양기관의 손실로서 제1호부터 제4호까지의 손실에 준하고, 제70조의2에 따른 손실보상심의위원회가 심의ㆍ의결하는 손실
[관련조항]
구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 8. 12. 법률 제17475호로 개정되고, 2020. 9. 29. 법률 제17491호로 개정되기 전의 것)
제49조(감염병의 예방 조치) ① 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 감염병을 예방하기 위하여 다음 각 호에 해당하는 모든 조치를 하거나 그에 필요한 일부 조치를 하여야 하며, 보건복지부장관은 감염병을 예방하기 위하여 제2호, 제2호의2부터 제2호의4까지 및 제12호의2에 해당하는 조치를 할 수 있다.
2. 흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 것
구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 9. 29. 법률 제17491호로 개정되고, 2021. 3. 9. 법률 제17920호로 개정되기 전의 것)
제49조(감염병의 예방 조치) ① 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 감염병을 예방하기 위하여 다음 각 호에 해당하는 모든 조치를 하거나 그에 필요한 일부 조치를 하여야 하며, 보건복지부장관은 감염병을 예방하기 위하여 제2호, 제2호의2부터 제2호의4까지 및 제12호의2에 해당하는 조치를 할 수 있다.
2. 흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 것
3. 청구인들의 주장
청구인들은 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 이 사건 집합금지조치로 인하여 해당기간 동안 실내체육시설을 전혀 운영할 수 없었다. 이는 재산적 이익을 박탈하는 공용침해에 해당하므로 헌법 제23조 제3항에 따라 정당한 보상이 필요하고, 설령 공용침해에 해당하지 않는다 하더라도 보상의무 있는 사회적 제약으로서 보상이 필요하다. 그럼에도 심판대상조항이 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지조치로 인하여 발생한 손실에 대한 보상규정을 두지 않은 것은 청구인들의 재산권을 침해한다.
심판대상조항은 감염병예방법상 다양한 조치로 인하여 발생하는 여러 손실에 대하여 보상하는 규정을 두고 있으면서도, 합리적 이유 없이 감염병 예방과 관리라는 동일한 목적 달성을 위한 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지조치로 인하여 발생한 손실에 대한 보상규정을 두고 있지 않다. 따라서 심판대상조항은 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지조치로 인해 손실을 입은 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 청구인 186이 제출한 사업자등록증에 따르면, 위 청구인은 2차 집합금지조치 종료일(2021. 1. 17.) 이후인 2021. 1. 19.자로 수도권에 실내체육시설을 개업하였으므로 이 사건 집합금지조치의 적용대상이 아니었다. 따라서 위 청구인에 대하여는 심판대상조항에 의한 기본권침해의 자기관련성을 인정하기 어렵다.
나. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원의 심판은 기본권의 침해사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있는 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌법재판소법 제69조 제1항). 법령에 대한 헌법소원은 법령시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다. 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌재 2014. 1. 28. 2013헌마105 참조).
청구인 186을 제외한 나머지 청구인들은 이 사건 집합금지조치 기간 중에 수도권에서 실내체육시설을 운영한 개인 및 법인사업자이다. 그렇다면 위 청구인들은 이 사건 집합금지조치의 적용을 받았을 때, 늦어도 2차 집합금지조치가 종료된 날인 2021. 1. 17.에는 심판대상조항으로 인한 기본권침해 사유가 있음을 알았다고 할 것인데, 그때로부터 90일이 도과한 이후인 2021. 11. 12. 이 사건 심판청구를 하였다. 따라서 위 청구인들이 제기한 이 사건 심판청구는 청구기간이 도과되었다.
5. 결론
그렇다면 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
사 건 2021헌마1386 입법부작위 위헌확인
청 구 인 별지 청구인 명단과 같음
선 고 일 2025. 5. 29.
【주 문】
청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 서울, 경기, 인천의 수도권 지역에서 요가, 필라테스, 헬스장 등 실내체육시설을 운영하는 개인 또는 법인 사업자이다.
나. 정부는 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 한다) 감염이 발생ㆍ확산되자 범정부적 차원의 통합 대응이 필요하다고 보고 ‘재난 및 안전관리 기본법’ 제14조에 따라 국무총리를 본부장, 보건복지부장관을 1차장, 행정안전부장관을 2차장으로 하는 중앙재난안전대책본부(이하 ‘중대본’이라 한다)를 구성하였다.
다. 중대본은 2020. 8. 28. 수도권 지역 코로나19 확산으로 인해 강화된 사회적 거리두기 2단계를 시행하기로 발표하였는데 여기에는 2020. 8. 30. 0시부터 2020. 9. 6. 24시까지 수도권 실내체육시설 집합금지가 포함되어 있었다(이하 ‘1차 집합금지’라 한다).
라. 중대본은 2020. 12. 7. 수도권 지역에서 코로나19 감염 확산이 지속됨에 따라 수도권에 대한 사회적 거리두기 2.5단계를 시행하기로 발표하였는데 여기에는 2020. 12. 8. 0시부터 2020. 12. 28. 24시까지 수도권 실내체육시설 집합금지가 포함되어 있었다. 이후 위 수도권 실내체육시설 집합금지는 2020. 12. 29. 0시부터 2021. 1. 3. 24시까지로 연장되었고, 재차 2021. 1. 4. 0시부터 2021. 1. 17. 24시까지로 연장되었다(이하 2020. 12. 8.부터 2021. 1. 17.까지 집합금지를 ‘2차 집합금지’라고 한다).
마. 수도권 내 관할 지방자치단체장들은 중대본의 1차, 2차 집합금지 결정에 따라 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제49조 제1항 제2호에 의하여 관내 실내체육시설의 장에게 집합금지를 명하는 행정명령을 발령하였다(이하 각 ‘1차 집합금지조치’, ‘2차 집합금지조치’라고 하고, 통틀어 ‘이 사건 집합금지조치’라 한다).
바. 청구인들은 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제70조 제1항에서 같은 법 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지조치로 인하여 발생한 손실에 대한 보상규정을 두지 않은 입법부작위가 청구인들의 재산권과 평등권을 침해한다고 주장하면서 2021. 11. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제70조 제1항에서 같은 법 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지조치로 인하여 발생한 손실에 대한 보상규정을 두지 않은 것이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하고 있다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’(2020. 8. 12. 법률 제17475호로 개정되고, 2020. 12. 15. 법률 제17642호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘감염병예방법’이라 한다) 제70조 제1항이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 8. 12. 법률 제17475호로 개정되고, 2020. 12. 15. 법률 제17642호로 개정되기 전의 것)
제70조(손실보상) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 손실을 입은 자에게 제70조의2의 손실보상심의위원회의 심의ㆍ의결에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.
1. 제36조 및 제37조에 따른 감염병관리기관의 지정 또는 격리소 등의 설치ㆍ운영으로 발생한 손실
1의2. 제39조의3에 따른 접촉자 격리시설의 설치ㆍ운영으로 발생한 손실
2. 이 법에 따른 조치에 따라 감염병환자, 감염병의사환자 등을 진료한 의료기관의 손실
3. 이 법에 따른 의료기관의 폐쇄 또는 업무 정지 등으로 의료기관에 발생한 손실
4. 제47조 제1호, 제4호 및 제5호, 제48조 제1항, 제49조 제1항 제4호, 제6호부터 제10호까지, 제12호, 제12호의2 및 제13호에 따른 조치로 인하여 발생한 손실
5. 감염병환자등이 발생ㆍ경유하거나 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 사실을 공개하여 발생한 "국민건강보험법" 제42조에 따른 요양기관의 손실로서 제1호부터 제4호까지의 손실에 준하고, 제70조의2에 따른 손실보상심의위원회가 심의ㆍ의결하는 손실
[관련조항]
구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 8. 12. 법률 제17475호로 개정되고, 2020. 9. 29. 법률 제17491호로 개정되기 전의 것)
제49조(감염병의 예방 조치) ① 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 감염병을 예방하기 위하여 다음 각 호에 해당하는 모든 조치를 하거나 그에 필요한 일부 조치를 하여야 하며, 보건복지부장관은 감염병을 예방하기 위하여 제2호, 제2호의2부터 제2호의4까지 및 제12호의2에 해당하는 조치를 할 수 있다.
2. 흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 것
구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 9. 29. 법률 제17491호로 개정되고, 2021. 3. 9. 법률 제17920호로 개정되기 전의 것)
제49조(감염병의 예방 조치) ① 질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 감염병을 예방하기 위하여 다음 각 호에 해당하는 모든 조치를 하거나 그에 필요한 일부 조치를 하여야 하며, 보건복지부장관은 감염병을 예방하기 위하여 제2호, 제2호의2부터 제2호의4까지 및 제12호의2에 해당하는 조치를 할 수 있다.
2. 흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 것
3. 청구인들의 주장
청구인들은 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 이 사건 집합금지조치로 인하여 해당기간 동안 실내체육시설을 전혀 운영할 수 없었다. 이는 재산적 이익을 박탈하는 공용침해에 해당하므로 헌법 제23조 제3항에 따라 정당한 보상이 필요하고, 설령 공용침해에 해당하지 않는다 하더라도 보상의무 있는 사회적 제약으로서 보상이 필요하다. 그럼에도 심판대상조항이 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지조치로 인하여 발생한 손실에 대한 보상규정을 두지 않은 것은 청구인들의 재산권을 침해한다.
심판대상조항은 감염병예방법상 다양한 조치로 인하여 발생하는 여러 손실에 대하여 보상하는 규정을 두고 있으면서도, 합리적 이유 없이 감염병 예방과 관리라는 동일한 목적 달성을 위한 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지조치로 인하여 발생한 손실에 대한 보상규정을 두고 있지 않다. 따라서 심판대상조항은 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지조치로 인해 손실을 입은 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 청구인 186이 제출한 사업자등록증에 따르면, 위 청구인은 2차 집합금지조치 종료일(2021. 1. 17.) 이후인 2021. 1. 19.자로 수도권에 실내체육시설을 개업하였으므로 이 사건 집합금지조치의 적용대상이 아니었다. 따라서 위 청구인에 대하여는 심판대상조항에 의한 기본권침해의 자기관련성을 인정하기 어렵다.
나. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원의 심판은 기본권의 침해사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있는 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌법재판소법 제69조 제1항). 법령에 대한 헌법소원은 법령시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다. 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌재 2014. 1. 28. 2013헌마105 참조).
청구인 186을 제외한 나머지 청구인들은 이 사건 집합금지조치 기간 중에 수도권에서 실내체육시설을 운영한 개인 및 법인사업자이다. 그렇다면 위 청구인들은 이 사건 집합금지조치의 적용을 받았을 때, 늦어도 2차 집합금지조치가 종료된 날인 2021. 1. 17.에는 심판대상조항으로 인한 기본권침해 사유가 있음을 알았다고 할 것인데, 그때로부터 90일이 도과한 이후인 2021. 11. 12. 이 사건 심판청구를 하였다. 따라서 위 청구인들이 제기한 이 사건 심판청구는 청구기간이 도과되었다.
5. 결론
그렇다면 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.