헌법재판소
2021헌바409
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조의2 제1항 등 위헌소원
결정일: 2025년 6월 27일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사건2021헌바409 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조의2 제1항 등 위헌소원
청구인학교법인 ○○
대표자 이사장 이○○
대리인 법무법인 남문
담당변호사 박원환
당해사건부산고등법원 2021누22548 건축이행강제금부과처분취소
선고일2025. 6. 27.
【주 문】
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정된 것) 제30조의2 제1항 제1호, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것) 제30조의2 제9항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
청구인은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제1항에 따라 개발제한구역 내 건물 신축 허가를 받은 부지가 아닌 부산 기장군 (주소 생략) 임야 5,577㎡ 등 개발제한구역 내 토지 지상에 건축면적 1405.36㎡, 연면적 5,220.4㎡인 ○○고등학교 건물을 신축하여 소유하고 있는 학교법인이다.
부산광역시 기장군수는 허가받지 않은 개발제한구역 내 토지에 건물을 신축한 것과 관련하여 청구인에게 건물철거 시정명령을 하였으나 청구인이 이를 이행하지 아니하자 2020. 10. 22. 청구인에게 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조의2 제1항에 따라 이행강제금 1,537,407,000원을 부과하는 처분을 하였다.
청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2021. 7. 9. 기각되었고(부산지방법원 2021구합20253), 항소심 계속 중 이행강제금의 부과기준 등을 대통령령에 위임한 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조의2 제9항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 법원은 위 신청을 위 조항 및 같은 법 제30조의2 제1항 제1호에 대한 것으로 보고 2021. 11. 26. 기각 결정을 하였다(부산고등법원 2021아2038). 이에 청구인은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조의2 제1항, 제9항이 헌법에 위반된다고 주장하면서 2021. 12. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조의2 제1항, 제9항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 당해사건에서는 허가 위반 행위가 건축물의 건축인 경우가 문제되므로 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조의2 제1항 중 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정된 것) 제30조의2 제1항 제1호(이하 ‘이행강제금 부과조항’이라 한다), ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것, 이하 연혁과 관계없이 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조의2 제9항(이하 ‘부과기준 위임조항’이라 하고, 이행강제금 부과조항과 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.
1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 "지방세법"에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금) ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 "국토의 계획 및 이용에 관한 법률" 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것)
제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다.
1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우
2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우
3. 제12조 제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항은 행정대집행이 가능한 경우에도 이행강제금을 부과할 수 있게 하는데, 위반행위자가 이행강제금 부과에도 불구하고 시정명령을 이행하지 않는 경우 결국 행정대집행으로 나아가고 그 행정대집행 비용을 다시 위반자에게 부담시키므로 이행강제금 부과는 중첩적인 제재에 해당한다. 또한 심판대상조항은 이행강제금의 통산 부과횟수에 제한을 두고 있지 않다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다.
나. 심판대상조항은 이행강제금을 부과함에 있어서 가장 본질적인 사항인 부과기준을 대통령령에 위임하여 헌법 제37조 제2항의 법률유보원칙에 반한다.
다. 심판대상조항은 이행강제금의 부과기준 등의 구체적인 내용을 대통령령에 포괄위임하여 이행강제금 부과의 예외사유, 이행강제금의 구체적인 부과기준 및 적용범위에 대하여 대강의 내용조차 예측하는 것이 불가능하므로, 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙에 반한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
심판대상조항 중 이행강제금 부과조항은 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 않은 경우 이행강제금을 부과하는 조항이고, 부과기준 위임조항은 부과하는 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항을 대통령령에 위임하는 조항이다.
청구인의 주장 중 심판대상조항이 행정대집행을 우선 실시하지 않고 통산 횟수 제한 없이 이행강제금을 부과하도록 하여 재산권이 침해된다는 주장은 이행강제금 부과조항의 위헌성을 다투는 것이므로, 이행강제금 부과조항이 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
청구인의 주장 중 심판대상조항이 이행강제금의 부과기준 등을 대통령령에 위임하여 법률유보원칙 및 포괄위임금지 원칙에 반한다는 주장은 부과기준 위임조항의 위헌성을 다투는 것이므로, 부과기준 위임조항이 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 반하는지 여부를 살펴본다.
나. 이행강제금 부과조항의 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 헌법재판소 선례
헌법재판소는 헌재 2023. 2. 23. 2019헌바550 결정에서 이행강제금 부과조항이 포함된 개발제한구역법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제30조의2 제1항(이하 ‘선례조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 할 수 없다고 판단하였다. 그 이유는 다음과 같다.
『(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
선례조항은 개발제한구역 내에서 개발제한구역법을 위반한 개발행위에 대하여 발령되는 시정명령의 실효성을 확보함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 것으로, 그 입법목적은 정당하다. 또한 이러한 목적 달성을 위하여 위반행위자 등에 대하여 이행강제금을 부과함으로써 시정명령의 이행을 유도하는 것은 적합한 수단이다(헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80등; 헌재 2011. 10. 25. 2009헌바140 참조).
(나) 침해의 최소성
개발제한구역 내에서 이루어진 위법한 개발행위를 원상회복하기 위한 행정상 강제수단으로는 행정대집행과 이행강제금 부과가 있다. 그 중 행정대집행은 위반 행위자가 위법상태를 치유하지 않아 그 이행의 확보가 곤란하여 행정청 또는 제3자가 이를 치유하는 것인 반면, 이행강제금은 위반행위자 등이 스스로 이를 시정할 수 있는 기회를 부여하고 위반행위로 인한 경제적 이익을 환수하기 위한 제도이다. 그런데 행정대집행은 당사자의 의사와 무관하게 행해지고 당사자의 저항을 불러일으킬 수 있다는 점에서 당사자로 하여금 위법상태를 자발적으로 시정할 기회를 주고 그 방향으로 유도하는 이행강제금 부과를 우선 시행하는 것이 더 타당할 수 있다. 따라서 행정대집행이 가능한 경우 이행강제금을 부과하지 않는다는 제외규정을 두지 않았다고 하여 선례조항이 침해의 최소성을 위반하는 것은 아니다.
청구인들은 이행강제금의 반복적인 부과에 이어 행정대집행이 실행됨으로써 그 집행비용까지 위반자에게 부담시키면 불법의 총량에 비해 과도한 제재가 될 수 있다고 주장하나, 이행강제금의 반복적인 부과는 개발제한구역법 위반상태가 계속되고 있음에 따른 것이고, 행정대집행에 소요되는 비용의 부담은 위법행위를 한 자에게 원상회복의 책임을 지우는 것이므로 이와 같은 중복적인 부담이 발생할 수 있다는 사정만으로 과도한 제재에 해당한다고 보기 어렵다.
한편, 이행강제금을 부과할 때에는 개발제한구역법에 매년 2회 이내라는 제한 이외에는 통산횟수의 제한이 규정되어 있지 않은 관계로, 이행강제금이 수차례 부과됨에 따라 이를 합산한 총액이 위법한 개발행위로 토지 소유자가 얻은 경제적 이익은 물론 위법건축물 자체의 객관적 가치를 넘어서는 경우도 발생할 수 있다. 그러나 이행강제금은 개발제한구역법 위반상태의 원상회복을 궁극적인 목적으로 하고, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 위법한 건축물이나 토지 형질변경 등이 존재하는 한 계속하여 부과할 수밖에 없으며, 만약 통산 부과횟수나 통산 부과상한액의 제한을 두면 토지 소유자로 하여금 위법한 상태를 유지할 수 있는 길을 열어주게 됨으로써 이행강제금의 본래의 취지를 달성할 수 없게 될 수 있다.
따라서 선례조항이 이행강제금의 통산 부과횟수나 통산 부과상한액을 제한하는 규정을 두고 있지 않더라도 침해의 최소성에 반한다고 할 수는 없다.
(다) 법익의 균형성
이행강제금 부과로 개발제한구역에서의 위법상태를 원상회복하도록 유도함으로써 개발제한구역의 취지인 도시주변의 자연환경을 보전한다는 공익은 중대한 반면, 그로 인하여 제한되는 사익은 위반행위자 등의 금전적 손실이 발생하는 것으로서, 이는 이행강제금 부과를 통해 실현하고자 하는 공익에 비해 크다고 보기 어렵다. 따라서 선례조항은 법익의 균형성도 충족한다.
(라) 소결
선례조항은 과잉금지원칙에 위배되어 위반행위자 등의 재산권을 침해하지 아니한다.』
(2) 선례 변경의 필요성 여부
이 사건에서 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이나 필요성이 있다고 보기 어려우므로, 이행강제금 부과조항은 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
다. 부과기준 위임조항의 법률유보원칙 위반 여부
(1) 헌법 제37조 제2항에서 규정하는 기본권제한에 관한 법률유보원칙은 법률에 근거한 규율을 요청하는 것이므로, 그 형식이 반드시 법률일 필요는 없다 하더라도 법률상의 근거는 있어야 한다. 그런데 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 따라서 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 형식적인 의미의 법률로써 스스로 규율하여야 할 것이다(헌재 2019. 4. 11. 2013헌바112 참조).
(2) 시정명령 불이행에 따른 이행강제금의 부과는 국민의 자유나 권리를 제한하므로, 그 제한의 본질적 사항에 관하여는 입법자가 법률로 규율하여야 한다. 이행강제금 부과조항은 ‘시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여’ 이행강제금을 부과한다고 규정하여 이행강제금 부과요건을 법률에서 정하고 있고, ‘해당 건축물에 적용되는 지방세법에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액’의 범위 내에서 이행강제금을 부과한다고 규정하여 이행강제금 부과금액 산정의 기초항목(지방세법에 따른 건축물의 시가표준액, 위반행위에 이용된 건축물의 연면적)과 계산방식 및 그 상한을 법률에서 직접 정하고 있다.
나아가 그 외에 부과기준 위임조항이 대통령령에 위임하고 있는 부과기준 등은 시정명령의 계기가 된 구체적인 위반행위의 유형, 위반의 정도, 위반의 사유, 시정의 필요성, 위반자의 시정의지 등 제반 여건을 고려하여 달리 규율할 필요가 있는 세부적ㆍ기술적 사항이므로 입법자가 반드시 스스로 결정하여야 하는 본질적 사항에 해당한다고 보기 어렵다.
(3) 따라서 부과기준 위임조항은 법률유보원칙에 위배되지 아니한다.
라. 부과기준 위임조항의 포괄위임금지원칙 위반 여부
(1) 헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."라고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하는 한편, 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 여기서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다(헌재 2024. 2. 28. 2020헌마1343등).
(2) 개발제한구역상 위반행위의 종류는 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등으로 다양하고, 위반행위를 한 이유가 영리목적인지 영농행위 등 단순 생계형 목적인지 등 위반에 이른 경위나 목적이 다르며, 일회적 위반인지 상습적 위반인지 등 위반행위에 대한 비난가능성이 다를 수 있다. 또한 개발제한구역 해제가 예정된 경우와 같은 사정변경에 따라 시정의 필요성이 달라질 수 있고, 그 외에도 시정에 필요한 기간, 위반자의 시정의지 등이 다를 수 있다. 따라서 시정명령 불이행에 대해 이행강제금을 부과함에 있어 위와 같은 제반 사정과 현실 여건의 변화에 대응하여 부과기준 등을 유연하게 규율할 수 있도록 탄력성이 있는 행정입법에 위임할 필요성이 인정된다.
(3) 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보함을 목적으로 한다(제1조). 그에 따라 개발제한구역에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할 등 행위를 원칙적으로 금지하고 예외적으로 허가를 받아 행위를 할 수 있도록 하며(제12조 제1항), 그 밖에 신고하고 할 수 있는 행위나 경미한 행위로서 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위를 따로 정하도록 하위법령에 위임하고 있다(제12조 제3항, 제5항). 나아가 행정청은 허가가 필요한 행위에 관하여 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하거나 부정한 방법으로 허가를 받고 행위한 경우 공사의 중지, 건축물 등의 철거, 폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고(제30조 제1항), 그 시정명령을 이행하지 않은 자에 대하여 이행강제금을 부과하도록 하고 있다(제30조의2). 시정명령 및 시정명령 불이행시 이행강제금 부과는 개발제한구역법상 개발제한구역 내 일정한 행위를 금지하는 제도의 실효성을 확보하기 위한 것이다.
이상과 같은 개발제한구역법의 입법목적, 개발제한구역법에 따른 행위제한, 위반자에 대한 시정명령 및 이행강제금 제도의 취지, 이행강제금 부과조항에서 규정하고 있는 산정 기초와 금액의 상한 등에 비추어 볼 때, 부과기준 위임조항의 위임을 받은 대통령령에서는 이행강제금 부과조항에 따라 산정되는 부과금액의 상한 내에서 위반행위의 유형, 위반의 정도, 위반의 사유, 시정의 필요성, 위반자의 시정의지 등 제반 여건을 고려하여 부과금액의 구체적ㆍ세부적인 산정 기준, 부과금액의 가중ㆍ감경 또는 유예 사유 등을 정하게 될 것임을 충분히 예측할 수 있다.
(4) 따라서 부과기준 위임조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
사건2021헌바409 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조의2 제1항 등 위헌소원
청구인학교법인 ○○
대표자 이사장 이○○
대리인 법무법인 남문
담당변호사 박원환
당해사건부산고등법원 2021누22548 건축이행강제금부과처분취소
선고일2025. 6. 27.
【주 문】
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정된 것) 제30조의2 제1항 제1호, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것) 제30조의2 제9항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
청구인은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제1항에 따라 개발제한구역 내 건물 신축 허가를 받은 부지가 아닌 부산 기장군 (주소 생략) 임야 5,577㎡ 등 개발제한구역 내 토지 지상에 건축면적 1405.36㎡, 연면적 5,220.4㎡인 ○○고등학교 건물을 신축하여 소유하고 있는 학교법인이다.
부산광역시 기장군수는 허가받지 않은 개발제한구역 내 토지에 건물을 신축한 것과 관련하여 청구인에게 건물철거 시정명령을 하였으나 청구인이 이를 이행하지 아니하자 2020. 10. 22. 청구인에게 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조의2 제1항에 따라 이행강제금 1,537,407,000원을 부과하는 처분을 하였다.
청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2021. 7. 9. 기각되었고(부산지방법원 2021구합20253), 항소심 계속 중 이행강제금의 부과기준 등을 대통령령에 위임한 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조의2 제9항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 법원은 위 신청을 위 조항 및 같은 법 제30조의2 제1항 제1호에 대한 것으로 보고 2021. 11. 26. 기각 결정을 하였다(부산고등법원 2021아2038). 이에 청구인은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조의2 제1항, 제9항이 헌법에 위반된다고 주장하면서 2021. 12. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조의2 제1항, 제9항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 당해사건에서는 허가 위반 행위가 건축물의 건축인 경우가 문제되므로 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조의2 제1항 중 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정된 것) 제30조의2 제1항 제1호(이하 ‘이행강제금 부과조항’이라 한다), ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것, 이하 연혁과 관계없이 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조의2 제9항(이하 ‘부과기준 위임조항’이라 하고, 이행강제금 부과조항과 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.
1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 "지방세법"에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금) ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 "국토의 계획 및 이용에 관한 법률" 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것)
제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다.
1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우
2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우
3. 제12조 제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항은 행정대집행이 가능한 경우에도 이행강제금을 부과할 수 있게 하는데, 위반행위자가 이행강제금 부과에도 불구하고 시정명령을 이행하지 않는 경우 결국 행정대집행으로 나아가고 그 행정대집행 비용을 다시 위반자에게 부담시키므로 이행강제금 부과는 중첩적인 제재에 해당한다. 또한 심판대상조항은 이행강제금의 통산 부과횟수에 제한을 두고 있지 않다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다.
나. 심판대상조항은 이행강제금을 부과함에 있어서 가장 본질적인 사항인 부과기준을 대통령령에 위임하여 헌법 제37조 제2항의 법률유보원칙에 반한다.
다. 심판대상조항은 이행강제금의 부과기준 등의 구체적인 내용을 대통령령에 포괄위임하여 이행강제금 부과의 예외사유, 이행강제금의 구체적인 부과기준 및 적용범위에 대하여 대강의 내용조차 예측하는 것이 불가능하므로, 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙에 반한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
심판대상조항 중 이행강제금 부과조항은 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 않은 경우 이행강제금을 부과하는 조항이고, 부과기준 위임조항은 부과하는 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항을 대통령령에 위임하는 조항이다.
청구인의 주장 중 심판대상조항이 행정대집행을 우선 실시하지 않고 통산 횟수 제한 없이 이행강제금을 부과하도록 하여 재산권이 침해된다는 주장은 이행강제금 부과조항의 위헌성을 다투는 것이므로, 이행강제금 부과조항이 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
청구인의 주장 중 심판대상조항이 이행강제금의 부과기준 등을 대통령령에 위임하여 법률유보원칙 및 포괄위임금지 원칙에 반한다는 주장은 부과기준 위임조항의 위헌성을 다투는 것이므로, 부과기준 위임조항이 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 반하는지 여부를 살펴본다.
나. 이행강제금 부과조항의 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 헌법재판소 선례
헌법재판소는 헌재 2023. 2. 23. 2019헌바550 결정에서 이행강제금 부과조항이 포함된 개발제한구역법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제30조의2 제1항(이하 ‘선례조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 할 수 없다고 판단하였다. 그 이유는 다음과 같다.
『(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
선례조항은 개발제한구역 내에서 개발제한구역법을 위반한 개발행위에 대하여 발령되는 시정명령의 실효성을 확보함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 것으로, 그 입법목적은 정당하다. 또한 이러한 목적 달성을 위하여 위반행위자 등에 대하여 이행강제금을 부과함으로써 시정명령의 이행을 유도하는 것은 적합한 수단이다(헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80등; 헌재 2011. 10. 25. 2009헌바140 참조).
(나) 침해의 최소성
개발제한구역 내에서 이루어진 위법한 개발행위를 원상회복하기 위한 행정상 강제수단으로는 행정대집행과 이행강제금 부과가 있다. 그 중 행정대집행은 위반 행위자가 위법상태를 치유하지 않아 그 이행의 확보가 곤란하여 행정청 또는 제3자가 이를 치유하는 것인 반면, 이행강제금은 위반행위자 등이 스스로 이를 시정할 수 있는 기회를 부여하고 위반행위로 인한 경제적 이익을 환수하기 위한 제도이다. 그런데 행정대집행은 당사자의 의사와 무관하게 행해지고 당사자의 저항을 불러일으킬 수 있다는 점에서 당사자로 하여금 위법상태를 자발적으로 시정할 기회를 주고 그 방향으로 유도하는 이행강제금 부과를 우선 시행하는 것이 더 타당할 수 있다. 따라서 행정대집행이 가능한 경우 이행강제금을 부과하지 않는다는 제외규정을 두지 않았다고 하여 선례조항이 침해의 최소성을 위반하는 것은 아니다.
청구인들은 이행강제금의 반복적인 부과에 이어 행정대집행이 실행됨으로써 그 집행비용까지 위반자에게 부담시키면 불법의 총량에 비해 과도한 제재가 될 수 있다고 주장하나, 이행강제금의 반복적인 부과는 개발제한구역법 위반상태가 계속되고 있음에 따른 것이고, 행정대집행에 소요되는 비용의 부담은 위법행위를 한 자에게 원상회복의 책임을 지우는 것이므로 이와 같은 중복적인 부담이 발생할 수 있다는 사정만으로 과도한 제재에 해당한다고 보기 어렵다.
한편, 이행강제금을 부과할 때에는 개발제한구역법에 매년 2회 이내라는 제한 이외에는 통산횟수의 제한이 규정되어 있지 않은 관계로, 이행강제금이 수차례 부과됨에 따라 이를 합산한 총액이 위법한 개발행위로 토지 소유자가 얻은 경제적 이익은 물론 위법건축물 자체의 객관적 가치를 넘어서는 경우도 발생할 수 있다. 그러나 이행강제금은 개발제한구역법 위반상태의 원상회복을 궁극적인 목적으로 하고, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 위법한 건축물이나 토지 형질변경 등이 존재하는 한 계속하여 부과할 수밖에 없으며, 만약 통산 부과횟수나 통산 부과상한액의 제한을 두면 토지 소유자로 하여금 위법한 상태를 유지할 수 있는 길을 열어주게 됨으로써 이행강제금의 본래의 취지를 달성할 수 없게 될 수 있다.
따라서 선례조항이 이행강제금의 통산 부과횟수나 통산 부과상한액을 제한하는 규정을 두고 있지 않더라도 침해의 최소성에 반한다고 할 수는 없다.
(다) 법익의 균형성
이행강제금 부과로 개발제한구역에서의 위법상태를 원상회복하도록 유도함으로써 개발제한구역의 취지인 도시주변의 자연환경을 보전한다는 공익은 중대한 반면, 그로 인하여 제한되는 사익은 위반행위자 등의 금전적 손실이 발생하는 것으로서, 이는 이행강제금 부과를 통해 실현하고자 하는 공익에 비해 크다고 보기 어렵다. 따라서 선례조항은 법익의 균형성도 충족한다.
(라) 소결
선례조항은 과잉금지원칙에 위배되어 위반행위자 등의 재산권을 침해하지 아니한다.』
(2) 선례 변경의 필요성 여부
이 사건에서 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이나 필요성이 있다고 보기 어려우므로, 이행강제금 부과조항은 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
다. 부과기준 위임조항의 법률유보원칙 위반 여부
(1) 헌법 제37조 제2항에서 규정하는 기본권제한에 관한 법률유보원칙은 법률에 근거한 규율을 요청하는 것이므로, 그 형식이 반드시 법률일 필요는 없다 하더라도 법률상의 근거는 있어야 한다. 그런데 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 따라서 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 형식적인 의미의 법률로써 스스로 규율하여야 할 것이다(헌재 2019. 4. 11. 2013헌바112 참조).
(2) 시정명령 불이행에 따른 이행강제금의 부과는 국민의 자유나 권리를 제한하므로, 그 제한의 본질적 사항에 관하여는 입법자가 법률로 규율하여야 한다. 이행강제금 부과조항은 ‘시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여’ 이행강제금을 부과한다고 규정하여 이행강제금 부과요건을 법률에서 정하고 있고, ‘해당 건축물에 적용되는 지방세법에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액’의 범위 내에서 이행강제금을 부과한다고 규정하여 이행강제금 부과금액 산정의 기초항목(지방세법에 따른 건축물의 시가표준액, 위반행위에 이용된 건축물의 연면적)과 계산방식 및 그 상한을 법률에서 직접 정하고 있다.
나아가 그 외에 부과기준 위임조항이 대통령령에 위임하고 있는 부과기준 등은 시정명령의 계기가 된 구체적인 위반행위의 유형, 위반의 정도, 위반의 사유, 시정의 필요성, 위반자의 시정의지 등 제반 여건을 고려하여 달리 규율할 필요가 있는 세부적ㆍ기술적 사항이므로 입법자가 반드시 스스로 결정하여야 하는 본질적 사항에 해당한다고 보기 어렵다.
(3) 따라서 부과기준 위임조항은 법률유보원칙에 위배되지 아니한다.
라. 부과기준 위임조항의 포괄위임금지원칙 위반 여부
(1) 헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."라고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하는 한편, 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 여기서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다(헌재 2024. 2. 28. 2020헌마1343등).
(2) 개발제한구역상 위반행위의 종류는 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등으로 다양하고, 위반행위를 한 이유가 영리목적인지 영농행위 등 단순 생계형 목적인지 등 위반에 이른 경위나 목적이 다르며, 일회적 위반인지 상습적 위반인지 등 위반행위에 대한 비난가능성이 다를 수 있다. 또한 개발제한구역 해제가 예정된 경우와 같은 사정변경에 따라 시정의 필요성이 달라질 수 있고, 그 외에도 시정에 필요한 기간, 위반자의 시정의지 등이 다를 수 있다. 따라서 시정명령 불이행에 대해 이행강제금을 부과함에 있어 위와 같은 제반 사정과 현실 여건의 변화에 대응하여 부과기준 등을 유연하게 규율할 수 있도록 탄력성이 있는 행정입법에 위임할 필요성이 인정된다.
(3) 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보함을 목적으로 한다(제1조). 그에 따라 개발제한구역에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할 등 행위를 원칙적으로 금지하고 예외적으로 허가를 받아 행위를 할 수 있도록 하며(제12조 제1항), 그 밖에 신고하고 할 수 있는 행위나 경미한 행위로서 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위를 따로 정하도록 하위법령에 위임하고 있다(제12조 제3항, 제5항). 나아가 행정청은 허가가 필요한 행위에 관하여 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하거나 부정한 방법으로 허가를 받고 행위한 경우 공사의 중지, 건축물 등의 철거, 폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고(제30조 제1항), 그 시정명령을 이행하지 않은 자에 대하여 이행강제금을 부과하도록 하고 있다(제30조의2). 시정명령 및 시정명령 불이행시 이행강제금 부과는 개발제한구역법상 개발제한구역 내 일정한 행위를 금지하는 제도의 실효성을 확보하기 위한 것이다.
이상과 같은 개발제한구역법의 입법목적, 개발제한구역법에 따른 행위제한, 위반자에 대한 시정명령 및 이행강제금 제도의 취지, 이행강제금 부과조항에서 규정하고 있는 산정 기초와 금액의 상한 등에 비추어 볼 때, 부과기준 위임조항의 위임을 받은 대통령령에서는 이행강제금 부과조항에 따라 산정되는 부과금액의 상한 내에서 위반행위의 유형, 위반의 정도, 위반의 사유, 시정의 필요성, 위반자의 시정의지 등 제반 여건을 고려하여 부과금액의 구체적ㆍ세부적인 산정 기준, 부과금액의 가중ㆍ감경 또는 유예 사유 등을 정하게 될 것임을 충분히 예측할 수 있다.
(4) 따라서 부과기준 위임조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.