헌법재판소
2021헌마739
포항지진의 진상조사 및 피해구제 등을 위한 특별법 시행령 별표 2 제1호 가목 1) 등 위헌확인
결정일: 2025년 7월 17일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사 건 2021헌마739 포항지진의 진상조사 및 피해구제 등을 위한 특별법 시행령 별표 2 제1호 가목 1) 등 위헌확인
청 구 인 별지 청구인 명단과 같음
선 고 일 2025. 7. 17.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
2017. 11. 15.과 2018. 2. 11. 경상북도 포항시에서 규모 5.4 및 4.6의 지진이 발생하였다(이하 위 지진을 ‘포항지진’이라 한다). 청구인들은 포항지진 발생 당시 포항시 소재 부동산을 소유하고 있었다고 주장하는 자들이다.
‘포항지진의 진상조사 및 피해구제 등을 위한 특별법’(이하 ‘포항지진피해구제법’이라 한다) 제14조 제1항은 국가로 하여금 같은 법 제16조에 따라 포항지진으로 피해를 입었다고 인정받은 자에게 실질적인 피해구제를 위한 지원금(이하 ‘지원금’이라 한다)을 지급하도록 하고, 지원의 대상, 피해 범위 산정기준, 지원금 결정기준 및 지급 절차 등 지원에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하였다. 그리고 2021. 4. 16. 개정된 포항지진피해구제법 시행령 제12조 제4항 [별표 2] 제1호는 재산피해에 대한 지원금 결정기준을 정하면서 "포항지진으로 인한 재산상 피해에 대한 지원금은 다음 표의 구분에 따른 재산별 지원한도 금액 내에서 제2호에 따라 산출한 재산상 피해금액을 합산한 금액으로 한다."라고 규정하고, 표에서는 재산의 성격 및 피해 정도에 따라 지원한도 금액을 다르게 정하였다.
청구인들은 위 시행령 [별표 2] 제1호가 재산별 지원한도 금액을 정하고, 그 한도 내에서만 지원금을 지급하도록 규정한 것이 지원한도 금액을 초과하는 재산상 피해를 입은 청구인들의 재산권과 평등권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하였다고 주장하며 2021. 6. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 ‘포항지진의 진상조사 및 피해구제 등을 위한 특별법 시행령’(2021. 4. 16. 대통령령 제31621호로 개정되고, 2021. 6. 25. 대통령령 제31828호로 개정되기 전의 것) 제12조 제4항 [별표 2] 제1호 본문 중 ‘다음 표의 구분에 따른 재산별 지원한도 금액 내에서’ 및 표 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 포항지진의 진상조사 및 피해구제 등을 위한 특별법 시행령(2021. 4. 16. 대통령령 제31621호로 개정되고, 2021. 6. 25. 대통령령 제31828호로 개정되기 전의 것)
제12조(지원금의 범위 및 결정기준) ④ 제2항 각 호에 따른 지원금의 결정기준은 별표 2와 같다.
[별표 2] 재산피해에 대한 지원금 결정기준(제12조 제4항 관련)
1. 지원금 결정기준
포항지진으로 인한 재산상 피해에 대한 지원금은 다음 표의 구분에 따른 재산별 지원한도 금액 내에서 제2호에 따라 산출한 재산상 피해금액을 합산한 금액으로 한다. (단서 및 비고 생략)
(단위: 백만 원)
구분
지원한도 금액
가. 주택의 피해
1) 주택을 수리할 수 없는 경우
120
2) 주택을 수리할 수 있는 경우
60
3) 주택의 부속물 및 가재도구 등에만 피해가 있는 경우
2
4) 세입자
6
나. 소상공인 및 중소기업자의 사업장 피해
100
다. 농업, 축산업 및 어업의 피해
30
라. 종교시설, 사립보육시설 등 비영리목적으로 설립된 시설의 피해
120
3. 청구인들의 주장
가. 심판대상조항의 근거법률인 포항지진피해구제법 제14조 제1항은 포괄위임금지원칙에 위반되므로, 위 조항의 위임을 받은 심판대상조항 역시 헌법에 위반된다. 또한, 심판대상조항이 지원금을 지원한도 금액 내에서만 지급할 수 있도록 규정한 것은 실질적인 피해 구제가 이루어질 수 있도록 정한 포항지진피해구제법 제14조 제1항의 취지에 정면으로 반하는 것이므로 위임범위를 일탈하였다.
나. 심판대상조항이 표의 구분에 따른 지원한도 금액 내에서만 지원금을 지급하도록 규정함에 따라 지원한도 금액을 초과하는 재산상 피해를 입은 청구인들은 포항지진피해구제법에 따른 지원금으로 재산상 피해 전부를 보전 받을 수 없게 되었다. 따라서 심판대상조항은 청구인들의 재산권을 침해하고, 주택 소유자, 소상공인, 중소기업 사업자, 종교시설 및 사립대학 운영자 등의 주거의 자유, 거주이전의 자유, 영업의 자유, 종교의 자유, 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리, 인간다운 생활을 할 권리, 행복추구권을 침해한다.
다. 청구인들은 심판대상조항으로 인해 민사소송 등 다른 절차를 통해 지원한도 금액을 초과하는 액수의 재산상 손해를 보전 받아야 한다. 심판대상조항은 지원한도 금액 이하의 손해를 입은 자들과 지원한도 금액을 초과하는 손해를 입은 자를 합리적 이유 없이 다르게 취급하므로 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 법령 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생겨야 하는데, 법령에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 2020. 9. 24. 2017헌마498 참조).
나. 포항지진피해구제법 제13조는 포항지진의 피해자 구제 및 지원에 관한 업무를 수행하기 위하여 국무총리 소속으로 포항지진피해구제심의위원회(이하 ‘심의위원회’라 한다)를 두도록 규정하면서(제1항), ‘피해자에 해당되는지 여부의 심의ㆍ의결에 관한 사항(제1호)’, ‘피해구제지원을 위한 피해조사, 피해구제를 위한 지원금 및 그 지원 대상ㆍ범위 결정 등에 관한 사항(제3호)’ 등을 심의위원회의 업무로 정하고 있다(제2항). 그리고 같은 법 제16조 제1항은 피해자 인정 신청에 관하여 "포항지진으로 인한 피해를 인정받으려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 증빙서류를 첨부하여 심의위원회에 서면으로 신청하여야 한다. 이 경우 지원금의 지급을 함께 신청할 수 있다."라고 규정하고 있고, 제3항에서 "심의위원회는 신청을 받은 날부터 6개월 이내에 피해자 인정 여부 및 지원금 등을 결정하여야 한다."라고 규정하고 있으며, 제4항은 "심의위원회는 제1항에 따른 신청자가 피해자에 해당되는지 등을 심의ㆍ의결하는 데 필요한 사실 등을 조사할 수 있다.", 제5항은 "심의위원회는 제4항에 따른 사실조사를 위하여 필요하다고 인정하는 경우 조사하는 사실과 관련이 있는 관계 행정기관 또는 개인, 기업 및 단체 등에 필요한 자료 등의 제출을 요구하거나 협조를 요청할 수 있다."라고 규정하고 있다.
위와 같이 포항지진피해구제법은 신청인의 지원금 지급 신청에 대하여 사실조사 등을 거친 심의위원회의 지원금 결정이라는 집행행위를 예정하고 있는바, 청구인들에 대한 기본권 제한은 심판대상조항이 아니라 심의위원회의 지원금 결정행위에 의하여 비로소 발생하게 되므로 직접성이 인정되지 않는다.
또한, 2024. 9. 25.자 사실조회회신에 의하면, 심의위원회는 지원금 지급신청을 한 청구인들 중 □□교회를 제외한 나머지 청구인들의 경우 지원한도 미만의 피해를 입었다고 보아 그에 따른 지원금을 지급한 사실이 인정된다. 사정이 이러하다면, 심판대상조항이 심의위원회의 지원금 결정행위 이전에 청구인의 법적 지위를 결정적으로 정하고 있다고 평가하기는 어렵다.
따라서 심판대상조항은 기본권 침해의 직접성이 인정되지 않는다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
사 건 2021헌마739 포항지진의 진상조사 및 피해구제 등을 위한 특별법 시행령 별표 2 제1호 가목 1) 등 위헌확인
청 구 인 별지 청구인 명단과 같음
선 고 일 2025. 7. 17.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
2017. 11. 15.과 2018. 2. 11. 경상북도 포항시에서 규모 5.4 및 4.6의 지진이 발생하였다(이하 위 지진을 ‘포항지진’이라 한다). 청구인들은 포항지진 발생 당시 포항시 소재 부동산을 소유하고 있었다고 주장하는 자들이다.
‘포항지진의 진상조사 및 피해구제 등을 위한 특별법’(이하 ‘포항지진피해구제법’이라 한다) 제14조 제1항은 국가로 하여금 같은 법 제16조에 따라 포항지진으로 피해를 입었다고 인정받은 자에게 실질적인 피해구제를 위한 지원금(이하 ‘지원금’이라 한다)을 지급하도록 하고, 지원의 대상, 피해 범위 산정기준, 지원금 결정기준 및 지급 절차 등 지원에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하였다. 그리고 2021. 4. 16. 개정된 포항지진피해구제법 시행령 제12조 제4항 [별표 2] 제1호는 재산피해에 대한 지원금 결정기준을 정하면서 "포항지진으로 인한 재산상 피해에 대한 지원금은 다음 표의 구분에 따른 재산별 지원한도 금액 내에서 제2호에 따라 산출한 재산상 피해금액을 합산한 금액으로 한다."라고 규정하고, 표에서는 재산의 성격 및 피해 정도에 따라 지원한도 금액을 다르게 정하였다.
청구인들은 위 시행령 [별표 2] 제1호가 재산별 지원한도 금액을 정하고, 그 한도 내에서만 지원금을 지급하도록 규정한 것이 지원한도 금액을 초과하는 재산상 피해를 입은 청구인들의 재산권과 평등권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하였다고 주장하며 2021. 6. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 ‘포항지진의 진상조사 및 피해구제 등을 위한 특별법 시행령’(2021. 4. 16. 대통령령 제31621호로 개정되고, 2021. 6. 25. 대통령령 제31828호로 개정되기 전의 것) 제12조 제4항 [별표 2] 제1호 본문 중 ‘다음 표의 구분에 따른 재산별 지원한도 금액 내에서’ 및 표 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 포항지진의 진상조사 및 피해구제 등을 위한 특별법 시행령(2021. 4. 16. 대통령령 제31621호로 개정되고, 2021. 6. 25. 대통령령 제31828호로 개정되기 전의 것)
제12조(지원금의 범위 및 결정기준) ④ 제2항 각 호에 따른 지원금의 결정기준은 별표 2와 같다.
[별표 2] 재산피해에 대한 지원금 결정기준(제12조 제4항 관련)
1. 지원금 결정기준
포항지진으로 인한 재산상 피해에 대한 지원금은 다음 표의 구분에 따른 재산별 지원한도 금액 내에서 제2호에 따라 산출한 재산상 피해금액을 합산한 금액으로 한다. (단서 및 비고 생략)
(단위: 백만 원)
구분
지원한도 금액
가. 주택의 피해
1) 주택을 수리할 수 없는 경우
120
2) 주택을 수리할 수 있는 경우
60
3) 주택의 부속물 및 가재도구 등에만 피해가 있는 경우
2
4) 세입자
6
나. 소상공인 및 중소기업자의 사업장 피해
100
다. 농업, 축산업 및 어업의 피해
30
라. 종교시설, 사립보육시설 등 비영리목적으로 설립된 시설의 피해
120
3. 청구인들의 주장
가. 심판대상조항의 근거법률인 포항지진피해구제법 제14조 제1항은 포괄위임금지원칙에 위반되므로, 위 조항의 위임을 받은 심판대상조항 역시 헌법에 위반된다. 또한, 심판대상조항이 지원금을 지원한도 금액 내에서만 지급할 수 있도록 규정한 것은 실질적인 피해 구제가 이루어질 수 있도록 정한 포항지진피해구제법 제14조 제1항의 취지에 정면으로 반하는 것이므로 위임범위를 일탈하였다.
나. 심판대상조항이 표의 구분에 따른 지원한도 금액 내에서만 지원금을 지급하도록 규정함에 따라 지원한도 금액을 초과하는 재산상 피해를 입은 청구인들은 포항지진피해구제법에 따른 지원금으로 재산상 피해 전부를 보전 받을 수 없게 되었다. 따라서 심판대상조항은 청구인들의 재산권을 침해하고, 주택 소유자, 소상공인, 중소기업 사업자, 종교시설 및 사립대학 운영자 등의 주거의 자유, 거주이전의 자유, 영업의 자유, 종교의 자유, 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리, 인간다운 생활을 할 권리, 행복추구권을 침해한다.
다. 청구인들은 심판대상조항으로 인해 민사소송 등 다른 절차를 통해 지원한도 금액을 초과하는 액수의 재산상 손해를 보전 받아야 한다. 심판대상조항은 지원한도 금액 이하의 손해를 입은 자들과 지원한도 금액을 초과하는 손해를 입은 자를 합리적 이유 없이 다르게 취급하므로 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 법령 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생겨야 하는데, 법령에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 2020. 9. 24. 2017헌마498 참조).
나. 포항지진피해구제법 제13조는 포항지진의 피해자 구제 및 지원에 관한 업무를 수행하기 위하여 국무총리 소속으로 포항지진피해구제심의위원회(이하 ‘심의위원회’라 한다)를 두도록 규정하면서(제1항), ‘피해자에 해당되는지 여부의 심의ㆍ의결에 관한 사항(제1호)’, ‘피해구제지원을 위한 피해조사, 피해구제를 위한 지원금 및 그 지원 대상ㆍ범위 결정 등에 관한 사항(제3호)’ 등을 심의위원회의 업무로 정하고 있다(제2항). 그리고 같은 법 제16조 제1항은 피해자 인정 신청에 관하여 "포항지진으로 인한 피해를 인정받으려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 증빙서류를 첨부하여 심의위원회에 서면으로 신청하여야 한다. 이 경우 지원금의 지급을 함께 신청할 수 있다."라고 규정하고 있고, 제3항에서 "심의위원회는 신청을 받은 날부터 6개월 이내에 피해자 인정 여부 및 지원금 등을 결정하여야 한다."라고 규정하고 있으며, 제4항은 "심의위원회는 제1항에 따른 신청자가 피해자에 해당되는지 등을 심의ㆍ의결하는 데 필요한 사실 등을 조사할 수 있다.", 제5항은 "심의위원회는 제4항에 따른 사실조사를 위하여 필요하다고 인정하는 경우 조사하는 사실과 관련이 있는 관계 행정기관 또는 개인, 기업 및 단체 등에 필요한 자료 등의 제출을 요구하거나 협조를 요청할 수 있다."라고 규정하고 있다.
위와 같이 포항지진피해구제법은 신청인의 지원금 지급 신청에 대하여 사실조사 등을 거친 심의위원회의 지원금 결정이라는 집행행위를 예정하고 있는바, 청구인들에 대한 기본권 제한은 심판대상조항이 아니라 심의위원회의 지원금 결정행위에 의하여 비로소 발생하게 되므로 직접성이 인정되지 않는다.
또한, 2024. 9. 25.자 사실조회회신에 의하면, 심의위원회는 지원금 지급신청을 한 청구인들 중 □□교회를 제외한 나머지 청구인들의 경우 지원한도 미만의 피해를 입었다고 보아 그에 따른 지원금을 지급한 사실이 인정된다. 사정이 이러하다면, 심판대상조항이 심의위원회의 지원금 결정행위 이전에 청구인의 법적 지위를 결정적으로 정하고 있다고 평가하기는 어렵다.
따라서 심판대상조항은 기본권 침해의 직접성이 인정되지 않는다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.