2020헌바316

【당 사 자】
청 구 인김○○
대리인 법무법인 이공
담당변호사 양홍석
당해사건대법원 2020다206939 통신자료제공요청서 공개청구의 소
【주 문】
구 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(2008. 6. 13. 법률 제9119호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16955호로 개정되기 전의 것) 제30조 제2항 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 ○○ 신문사에 재직 중인 기자로, 전기통신사업법상의 전기통신사업자이자 ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’(이하 ‘정보통신망법’이라 한다)상의 정보통신서비스 제공자인 주식회사 □□(이하 ‘□□’라 한다)와 이동전화이용계약을 체결하고 이동전화 서비스를 이용하고 있는 이용자이다.
나. 청구인은 2016. 3. 25. □□에게 구 전기통신사업법(2010. 3. 22. 법률 제10166호로 전부개정되고, 2023. 12. 29. 법률 제19856호로 개정되기 전의 것) 제83조 제3항에 따라 청구인의 개인정보를 요청기관에 제공한 통신자료제공내역을 공개해달라고 요구하였고 2016. 3. 28. 아래 표와 같이 총 2건의 통신자료제공을 하였다는 회신을 받았다.
┌──────────────────────────────────────┐
│통신자료 제공현황 │
├───┬───┬───┬─────┬────────┬───────────┤
│상품 │제공 │요청 │공문서 │요청 근거 │제공 내역 │
│ │일자 │기관 │번호 │ │ │
├───┼───┼───┼─────┼────────┼───────────┤
│모바일│2015- │△△ │2015-○○ │전기통신사업법 │고객명, 주민등록번호, │
│ │11-30 │경찰청│ │제83조 제3항 │주소, 전화번호, │
│ │ │ │ │ │가입일, 해지일 │
├───┼───┼───┼─────┼────────┼───────────┤
│모바일│2015- │▽▽ │2015-□□ │전기통신사업법 │고객명, 주민등록번호, │
│ │12-04 │경찰서│ │제83조 제3항 │주소, 전화번호, │
│ │ │ │ │ │가입일, 해지일 │
└───┴───┴───┴─────┴────────┴───────────┘

다. 이에 청구인은 □□를 상대로 위 통신자료요청시 □□가 각 요청기관으로부터 받은 통신자료제공요청서의 공개를 구하는 소송을 제기하였고 제1심 법원은 2018. 6. 12. 통신자료제공요청서 중 ‘요청사유’, ‘해당 이용자와의 연관성’, ‘필요한 자료의 범위’ 부분을 공개하라는 원고 일부 승소 판결을 선고하였다(수원지방법원 성남지원 2016가합203014). 이에 피고 □□가 항소하였는데 항소심 법원은 2019. 12. 20. 제1심 판결 중 피고 패소 부분을 취소하고 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하였고(서울고등법원 2018나2038780) 이에 대한 청구인의 상고 또한 2020. 4. 29. 기각되었다(대법원 2020다206939).
라. 청구인은 상고심 재판 계속 중 정보통신서비스 이용자가 정보통신서비스 제공자에게 이용자의 개인정보를 제3자에게 제공한 현황의 열람이나 제공을 요구할 수 있도록 규정한 구 정보통신망법(2008. 6. 13. 법률 제9119호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16955호로 개정되기 전의 것) 제30조 제2항 제2호가 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나(대법원 2020카기1009) 기각되자, 2020. 6. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’(2008. 6. 13. 법률 제9119호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16955호로 개정되기 전의 것) 제30조 제2항 제2호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
구 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(2008. 6. 13. 법률 제9119호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16955호로 개정되기 전의 것)
제30조(이용자의 권리 등) ② 이용자는 정보통신서비스 제공자등에 대하여 본인에 관한 다음 각 호의 어느 하나의 사항에 대한 열람이나 제공을 요구할 수 있고 오류가 있는 경우에는 그 정정을 요구할 수 있다.
2. 정보통신서비스 제공자등이 이용자의 개인정보를 이용하거나 제3자에게 제공한 현황
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항은 정보통신서비스 제공자가 개인정보를 ‘제3자에게 제공한 현황’을 열람제공요구권의 대상으로 규정하고 있는데, 이때 ‘제3자에게 제공한 현황’의 의미가 무엇인지, 그에 따라 열람·제공을 요구할 수 있는 구체적인 내용 내지 항목이 무엇인지가 명확하지 않다. 통신자료제공요청서가 심판대상조항에 따른 열람제공요구의 대상이 되지 않는다는 이동통신사의 해석이나 법원의 해석은 정보주체의 기본권과 예측가능성을 침해하는 자의적인 해석이라고 밖에 볼 수 없으며 이러한 자의적인 해석이 현실에서 가능한 것은 심판대상조항의 불명확성에서 기인한 것으로 명확성원칙에 위배된다.
나. 국가가 국민의 통신의 비밀과 개인정보자기결정권에 대한 보호의무를 다하기 위해서는 최소한 통신자료제공요청서의 열람이나 제공을 구할 수 있는 법적 근거와 절차에 관한 구체적인 규정을 두어야 할 것인데 심판대상조항이 이러한 구체적 규정을 두지 아니한 것은 국가의 기본권 보호의무를 과소하게 이행한 것으로 과소보호금지원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 청구인은 심판대상조항의 의미가 불명확하여 자의적으로 해석될 수 있다며 명확성원칙 위반을 주장하고 있으므로 이에 대해 판단한다.
(2) 청구인은 심판대상조항이 과소보호금지원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 통신자료제공요청서는 수사기관 등이 재판, 수사 등을 위하여 필요한 이용자의 개인정보를 확보하지 못하여 전기통신사업자에게 해당 이용자의 성명, 주민등록번호 등 개인정보 내지 통신자료를 제공해 줄 것을 요청하는 서류에 기재된 정보이고, 심판대상조항은 이용자에게 정보통신서비스 제공자가 이용자의 개인정보를 이용하거나 제3자에게 제공한 현황을 요구할 수 있는 법적 권리를 부여한 조항으로 청구인의 주장은 수사기관 등의 통신자료제공요청과 관련하여 수사기관 등과 이용자 사이의 관계를 규율하는 입법의 결함에 대한 것으로 정보통신서비스 제공자와 이용자 사이를 규율하고 있는 심판대상조항에 대한 것이라고 보기 어려우므로 이에 관하여는 나아가 판단하지 아니한다.
나. 명확성원칙 위반 여부
(1) 헌법상 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 원칙이다. 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 한다는 것을 그 근거로 한다(헌재 2020. 12. 23. 2019헌바25). 그런데 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니며, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라, 그리고 각 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 차이가 있을 수 있다. 또한 통상적으로 법률규정은 일반성·추상성을 가지는 것으로서 입법기술상 어느 정도의 보편적 내지 일반적 개념의 용어사용은 부득이하므로, 당해 법률이 제정된 목적과 다른 규범과의 연관성을 고려하여 합리적인 해석이 가능한지의 여부에 따라 명확성의 구비 여부가 가려지고, 당해 법률조항의 입법취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 법관의 법 보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 분명해질 수 있다면 이 경우까지 명확성을 결여하였다고 할 수 없다(헌재 2024. 5. 30. 2020헌바276).
(2) 심판대상조항은 정보통신서비스 이용자의 권리로 정보통신서비스 제공자에게 ‘이용자의 개인정보를 제3자에게 제공한 현황’의 열람이나 제공을 요구할 수 있도록 규정하고 있다.
(가) 심판대상조항이 적용되던 시기 정보통신망법 제2조(정의)에 따르면 ‘정보통신서비스 제공자’는 ‘전기통신사업자의 전기통신역무를 이용하여 정보를 제공하거나 정보의 제공을 매개하는 자’(같은 조 제3호)를, ‘이용자’는 ‘정보통신서비스 제공자가 제공하는 정보통신서비스를 이용하는 자’(같은 조 제4호)를, ‘개인정보’는 ‘생존하는 개인에 관한 정보로서 성명·주민등록번호 등에 의하여 특정한 개인을 알아볼 수 있는 부호·문자·음성·음향 및 영상 등의 정보(해당 정보만으로는 특정 개인을 알아볼 수 없어도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 경우에는 그 정보를 포함한다)’(같은 조 제6호)를 말한다. 또한 국립국어원 표준국어대사전에 의하면 현황(現況)은 ‘현재의 상황’을 의미하는 것으로 심판대상조항을 구성하는 개별 용어는 법률 정의 조항을 통해 또는 일반적인 용례에 비춰 특별히 불명확하다고 보기는 어렵다.
(나) 심판대상조항의 입법취지는 무단으로 수집되거나 유출 또는 남용될 위험이 있는 이용자의 개인정보를 보호하기 위하여 정보통신서비스제공자의 의무를 강화하려는 것으로 ‘이용자의 개인정보’ 보호를 목적으로 하고 있다. 이 조항이 도입될 당시의 국회 입법자료에 따르면 이용자에게는 자신의 개인정보가 어떻게 이용되고 제3자에게 제공되고 있는지를 개인정보 보호차원에서 확인할 필요가 있고 이를 위해 이용자가 정보통신서비스 제공자에게 이용자의 개인정보를 이용하거나 제공한 현황을 요구할 수 있도록 하여 자신이 동의한 범위 안에서 개인정보가 이용·제공되었는지의 여부, 고지한 범위와 이용약관에 명시한 범위를 넘어 이용·제공되는 것이 법에서 규정하고 있는 예외적인 경우에 해당되는지의 여부 등을 확인할 수 있도록 하였다.
심판대상조항이 적용되던 시기 정보통신망법에 따르면 정보통신서비스 제공자는 이용자의 개인정보를 수집·이용하는 경우에 ① 개인정보의 수집·이용 목적, ② 수집하는 개인정보의 항목, ③ 개인정보의 보유·이용 기간을 이용자에게 알리고 동의를 받아야 하나(정보통신망법 제22조 제1항), 예외적으로 ① 정보통신서비스의 제공에 관한 계약을 이행하기 위하여 필요한 개인정보로서 경제적·기술적인 사유로 통상적인 동의를 받는 것이 뚜렷하게 곤란한 경우, ② 정보통신서비스의 제공에 따른 요금정산을 위하여 필요한 경우, ③ 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 동의 없이 이용자의 개인정보를 수집·이용할 수 있도록 규정하고 있다(같은 조 제2항).
또한 정보통신서비스 제공자가 이용자의 개인정보를 제3자에게 제공하는 경우에도 ① 개인정보를 제공받는 자, ② 개인정보를 제공받는 자의 개인정보 이용 목적, ③ 제공하는 개인정보의 항목, ④ 개인정보를 제공받는 자의 개인정보 보유 및 이용 기간을 이용자에게 알리고 동의를 받아야 하나(정보통신망법 제24조의2 제1항), 정보통신망법 제22조 제2항 제2호(정보통신서비스의 제공에 따른 요금정산을 위하여 필요한 경우) 및 제3호(이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우)에 해당하는 경우에는 이용자의 개인정보를 제3자에게 제공하는 경우라도 이용자의 동의를 필요로 하지 않는다.
이와 같이 심판대상조항은 이용자가 동의한 범위 안에서 이용자의 개인정보가 이용·제공되었는지를 확인할 수 있도록 하기 위하여 이용자에게 정보통신서비스 제공자가 이용자의 개인정보를 이용하거나 제3자에게 제공한 현황을 요구할 수 있도록 규정함에 있어 이용자가 동의한 범위와 이에 대한 예외에 대해서 정보통신망법에 세부적으로 규율하고 있다.
또한 심판대상조항에서 ‘이용자의 개인정보를 제3자에게 제공한 현황’ 중 ‘이용자의 개인정보’는 ‘정보통신서비스 제공자가 제공하는 정보통신서비스를 이용하는 자의 개인에 관한 정보로서 성명·주민등록번호 등에 의하여 특정한 개인을 알아볼 수 있는 부호·문자·음성·음향 및 영상 등의 정보’ 등을 말하는 것이고(정보통신망법 제2조 제4호, 제6호 등 참조), ‘제3자에게 제공한 현황’은 ‘정보통신서비스 제공자와 이용자를 제외한 제3자에게 제공한 현재의 상황 또는 내용’(정보통신망법 제2조 제3호, 제4호 등 참조)으로 합리적으로 해석될 수 있다.
이와 같이 심판대상조항의 입법취지와 정보통신망법의 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 볼 때 ‘이용자의 개인정보를 제3자에게 제공한 현황’은 이용자 자신이 동의한 범위 안에서 개인정보가 제공되었는지 여부를 확인하기 위해 열람이나 제공을 요구할 수 있는 것으로, 이용자의 개인에 관한 정보로서 성명·주민등록번호 등에 의하여 특정한 개인을 알아볼 수 있는 부호·문자·음성·음향 및 영상 등의 정보를 정보통신서비스 제공자와 이용자를 제외한 제3자에게 제공한 현황을 의미하는 것으로 해석할 수 있다.
(다) 청구인은 심판대상조항의 불명확성으로 인해 통신자료제공요청서가 열람·제공 요구의 대상이 되지 않는 것으로 자의적으로 해석될 수 있다고 주장한다.
전기통신법상 통신자료 제공요청 제도는 범죄의 피의자와 피해자를 특정하기 위해 수사 초기단계에 활용되는 제도로서 수사기관 등에게는 전기통신사업자에게 통신자료 제공요청을 할 수 있는 권한을, 전기통신사업자에게는 수사기관의 제공요청에 응하여 이용자의 통신자료를 합법적으로 제공할 수 있는 권한을 부여함으로써, 수사기관 등의 수사나 정보수집 활동의 신속성과 효율성을 도모하고 다른 범죄를 예방하기 위한 것이다(헌재 2022. 7. 21. 2016헌마388등).
통신자료제공요청서에 기재되는 ‘요청사유, 해당 이용자와의 연관성, 필요한 자료의 범위’는 수사기관 등이 재판, 수사 등을 위하여 필요한 이용자의 개인정보를 확보하지 못하여 전기통신사업자에게 해당 이용자의 성명, 주민등록번호 등 개인정보 내지 통신자료를 제공해 줄 것을 요청하는 서류에 기재된 정보로서 그 자체로는 아직 해당 이용자가 특정되어 있지 않아 이를 심판대상조항에서 규정하고 있는 특정한 개인을 알아볼 수 있는 정보로서의 ‘이용자의 개인정보’라고 보기는 어렵다. 이와 같이 통신자료제공요청서 또는 여기에 기재되는 정보가 심판대상조항이 보호하려는 ‘이용자의 개인정보’에 해당하지 않는 이상, 이것이 심판대상조항에 의해 이용자에게 열람·제공 요구권이 인정되는 ‘이용자의 개인정보를 제3자에게 제공한 현황’에 해당하지 않음은 명확하다.
법원도 통신자료제공요청서에 통신자료 요청사유, 해당 이용자와의 연관성, 필요한 자료의 범위를 기재하도록 한 취지는 전기통신사업법 제83조 제2항에 규정된 전기통신사업자의 통신비밀보호의무에 상응하여 전기통신사업자가 전기통신사업법 제83조 제3항에 의하여 통신자료제공요청 기관 등에게 이용자의 통신자료를 제공함에 있어서 필요한 범위를 벗어나 과도하게 이용자의 통신자료를 제공하는 것을 방지하여 이용자의 통신자료를 보호하기 위함에 있다고 할 것이고, 위 통신자료제공요청서에 기재된 통신자료 요청사유, 해당 이용자와의 연관성, 필요한 자료의 범위에 정보통신망법상의 개인정보가 담겨 있다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 통신자료제공요청서는 이용자가 전기통신사업자에게 열람이나 제공을 요구할 수 있는 ‘이용자의 개인정보’에 해당한다고 할 수 없고, 이에 따라 통신자료제공요청서는 정보통신망법 제30조 제2항 제2호에 의하여 이용자에게 열람·제공 요구권이 인정되는 ‘이용자의 개인정보를 제3자에게 제공한 현황’에 해당한다고 하기 어렵다고 보고 있다(대법원 2019. 10. 31. 선고 2017다232501 판결; 대법원 2019. 10. 31. 선고 2017다232402 판결 등 참조).
(라) 그렇다면 이러한 심판대상조항의 문언적 의미, 심판대상조항의 입법취지와 전체적 체계 및 내용, 법관의 법 보충작용으로서의 해석을 통하여 형성된 일관된 의미 등을 고려했을 때 심판대상조항이 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
5. 결론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준

[별지] 관련조항
구 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(2008. 6. 13. 법률 제9119호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16955호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. “정보통신서비스 제공자”란「전기통신사업법」 제2조 제8호에 따른 전기통신사업자와 영리를 목적으로 전기통신사업자의 전기통신역무를 이용하여 정보를 제공하거나 정보의 제공을 매개하는 자를 말한다.
4. “이용자”란 정보통신서비스 제공자가 제공하는 정보통신서비스를 이용하는 자를 말한다.
6. “개인정보”란 생존하는 개인에 관한 정보로서 성명·주민등록번호 등에 의하여 특정한 개인을 알아볼 수 있는 부호·문자·음성·음향 및 영상 등의 정보(해당 정보만으로는 특정 개인을 알아볼 수 없어도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 경우에는 그 정보를 포함한다)를 말한다.
제30조(이용자의 권리 등) ① 이용자는 정보통신서비스 제공자등에 대하여 언제든지 개인정보 수집·이용·제공 등의 동의를 철회할 수 있다.
② 이용자는 정보통신서비스 제공자등에 대하여 본인에 관한 다음 각 호의 어느 하나의 사항에 대한 열람이나 제공을 요구할 수 있고 오류가 있는 경우에는 그 정정을 요구할 수 있다.
1. 정보통신서비스 제공자등이 가지고 있는 이용자의 개인정보
2. (심판대상조항)
3. 정보통신서비스 제공자등에게 개인정보 수집·이용·제공 등의 동의를 한 현황
③ 정보통신서비스 제공자등은 이용자가 제1항에 따라 동의를 철회하면 지체 없이 수집된 개인정보를 복구·재생할 수 없도록 파기하는 등 필요한 조치를 하여야 한다.
④ 정보통신서비스 제공자등은 제2항에 따라 열람 또는 제공을 요구받으면 지체 없이 필요한 조치를 하여야 한다.
⑤ 정보통신서비스 제공자등은 제2항에 따라 오류의 정정을 요구받으면 지체 없이 그 오류를 정정하거나 정정하지 못하는 사유를 이용자에게 알리는 등 필요한 조치를 하여야 하고, 필요한 조치를 할 때까지는 해당 개인정보를 이용하거나 제공하여서는 아니 된다. 다만, 다른 법률에 따라 개인정보의 제공을 요청받은 경우에는 그 개인정보를 제공하거나 이용할 수 있다.
⑥ 정보통신서비스 제공자등은 제1항에 따른 동의의 철회 또는 제2항에 따른 개인정보의 열람·제공 또는 오류의 정정을 요구하는 방법을 개인정보의 수집방법보다 쉽게 하여야 한다.
구 전기통신사업법(2010. 3. 22. 법률 제10166호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17347호로 개정되기 전의 것)
제83조(통신비밀의 보호) ① 누구든지 전기통신사업자가 취급 중에 있는 통신의 비밀을 침해하거나 누설하여서는 아니 된다.
② 전기통신업무에 종사하는 자 또는 종사하였던 자는 그 재직 중에 통신에 관하여 알게 된 타인의 비밀을 누설하여서는 아니 된다.
③ 전기통신사업자는 법원, 검사 또는 수사관서의 장(군 수사기관의 장, 국세청장 및 지방국세청장을 포함한다. 이하 같다), 정보수사기관의 장이 재판, 수사(「조세범 처벌법」 제10조 제1항·제3항·제4항의 범죄 중 전화, 인터넷 등을 이용한 범칙사건의 조사를 포함한다), 형의 집행 또는 국가안전보장에 대한 위해를 방지하기 위한 정보수집을 위하여 다음 각 호의 자료의 열람이나 제출(이하 “통신자료제공”이라 한다)을 요청하면 그 요청에 따를 수 있다.
1. 이용자의 성명
2. 이용자의 주민등록번호
3. 이용자의 주소
4. 이용자의 전화번호
5. 이용자의 아이디(컴퓨터시스템이나 통신망의 정당한 이용자임을 알아보기 위한 이용자 식별부호를 말한다)
6. 이용자의 가입일 또는 해지일
④ 제3항에 따른 통신자료제공 요청은 요청사유, 해당 이용자와의 연관성, 필요한 자료의 범위를 기재한 서면(이하 “자료제공요청서”라 한다)으로 하여야 한다. 다만, 서면으로 요청할 수 없는 긴급한 사유가 있을 때에는 서면에 의하지 아니하는 방법으로 요청할 수 있으며, 그 사유가 해소되면 지체 없이 전기통신사업자에게 자료제공요청서를 제출하여야 한다.