헌법재판소
2022헌바146
도시철도법 제9조 등 위헌소원
결정일: 2025년 10월 23일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사건2022헌바146 도시철도법 제9조 등 위헌소원
청구인문○○
당해사건수원고등법원 2021누15942 손실보상금 청구의 소
선고일2025. 10. 23.
【주 문】
도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것) 제9조 제1항, 제2항은모두 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 ○○시 (주소 생략) 대 310.8㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다.
나. 경기도지사와 ○○시장은 도시철도건설사업(○○선 복선전철 건설사업 ○○공구 ○○차)을 시행하면서 이 사건 토지 일부의 지하공간 사용을 위하여 청구인과 보상협의를 하였으나, 협의가 성립되지 아니하자 중앙토지수용위원회에 재결신청을 하였다.
다. 중앙토지수용위원회는 2017. 5. 18. ‘사용대상: 이 사건 토지 중 101.3㎡의 구분지상권[평균해수면(+100) 기준 90.66m~111.02m], 손실보상금: 105,795,180원, 사용개시일: 2017. 7. 11., 사용기간: 사용개시일로부터 시설물 존속 시까지’로 하는 내용의 재결(이하 ‘이 사건 사용재결’이라 한다)을 하였다. 청구인은 이 사건 사용재결에 대하여 이의신청을 하였고, 중앙토지수용위원회는 2017. 12. 21. 청구인의 이의신청을 기각하는 재결을 하였다.
라. 청구인은 경기도와 ○○시를 상대로 이 사건 사용재결에 의한 손실보상금의 증액 및 추가 지하공간에 대한 손실보상금 지급을 구하는 소를 제기하였으나 2021. 11. 25. 각하 및 기각되었고(수원지방법원 2018구합60466), 이에 항소하며 청구취지를 확장하였으나 2022. 6. 24. 각하 및 기각되었다(당해 사건). 이에 청구인이 상고하였으나, 2022. 10. 27. 기각되었다(대법원 2022두50137).
마. 청구인은 당해 사건 계속 중 도시철도건설자가 도시철도건설사업을 위하여 타인 토지의 지하부분을 사용하려는 경우 보상 및 구분지상권 설정에 관하여 규정한 도시철도법 제9조 제1항, 제2항, 제12조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2022. 6. 24. 기각되자(수원고등법원 2022아10023), 2022. 7. 5. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
2. 심판대상
가. 청구인은 손실보상금 산정에 관하여만 다툴 뿐 이 사건 토지 지하부분 사용을 위한 구분지상권 설정에 관하여는 구체적인 위헌 주장을 하지 않고 있으므로, 구분지상권에 관한 도시철도법 제12조 제1항은 심판대상에서 제외하기로 한다.
나. 청구인은 도시철도법 제9조 제1항 및 제2항을 같은 법 시행령 제10조 및 ‘경기도 도시철도 지하부분 토지사용에 관한 보상 조례’(이하 ‘보상조례’라 한다)와 같이 해석하는 한 헌법에 위반되고, 그에 따른 당해 사건 재판 등이 위법하다는 취지의 예비적 심판청구를 하였다. 그러나 이와 같은 청구인의 주장은 도시철도법 시행령 내지 보상조례의 위헌성 혹은 이에 대한 법원의 해석·적용 문제를 다투는 것이다. 이는 모두 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없으므로, 위 예비적 심판청구는 별도의 심판대상으로 삼지 않기로 한다.
다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것) 제9조 제1항(이하 ‘보상조항’이라 한다), 제2항(이하 ‘위임조항’이라 하고, 보상조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것)
제9조(지하부분에 대한 보상 등) ① 도시철도건설자가 도시철도건설사업을 위하여 타인 토지의 지하부분을 사용하려는 경우에는 그 토지의 이용 가치, 지하의 깊이 및 토지 이용을 방해하는 정도 등을 고려하여 보상한다.
② 제1항에 따른 지하부분 사용에 대한 구체적인 보상의 기준 및 방법에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것)
제10조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 도시철도건설자는 도시철도건설사업을 위하여 필요하면 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률" 제3조에 따른 토지·물건 및 권리(이하 "토지등"이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있다.
③ 토지등의 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 규정이 있는 경우를 제외하고는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’을 준용한다.
제12조(구분지상권의 설정등기 등) ① 도시철도건설자는 토지의 지하부분 사용이 필요한 경우에는 해당 부분에 대하여 구분지상권을 설정하거나 이전하여야 한다.
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 도시철도건설사업을 위한 토지 지하부분 사용으로 인하여 제한되는 지하공간의 수평적·수직적 범위, 보상금 산정 기준이나 방법에 대하여 구체적으로 규정하지 않은 채 이를 대통령령에서 정하도록 위임하고 있어 포괄위임금지원칙 및 헌법 제23조 제3항에 위반된다. 그 결과 도시철도법 시행령과 보상조례는 위임의 한계를 넘어 재산권이 침해되는 지하부분을 제대로 보상하지 않고 있으므로, 청구인의 재산권, 행복추구권 등을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 보상조항은 도시철도건설사업자가 도시철도건설사업을 위하여 타인 토지의 지하부분을 사용하려는 경우 그 보상에 관하여 규정하고 있는바, 위 조항이 헌법 제23조 제3항의 정당보상원칙에 위반되는지 여부를 살펴보기로 한다.
(2) 위임조항은 도시철도건설사업을 위한 토지의 지하부분 사용에 대한 구체적인 보상의 기준 및 방법을 대통령령에 위임하고 있으므로, 위 조항이 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부에 관해서도 살펴보기로 한다.
(3) 청구인은 위임조항의 위임을 받은 도시철도법 시행령 제10조 및 같은 조 제2항 제3호 별표 1의 위임을 받은 보상조례가 청구인의 재산권 등을 침해하므로 심판대상조항이 헌법에 위반된다는 취지로 주장한다. 그러나 법률조항의 위임에 따라 대통령령이나 조례로 규정한 내용에 설사 위헌성이 있다 하더라도 그로 인하여 수권법률까지 위헌으로 되는 것은 아니므로(헌재 2006. 2. 23. 2004헌바79; 헌재 2012. 2. 23. 2010헌바206 참조), 이 부분 주장은 더 나아가 살펴보지 않기로 한다.
나. 보상조항에 관한 판단
(1) 공용수용의 헌법적 요건
헌법 제23조 제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다."라고 하여 재산권 행사의 사회적 의무성의 한계를 넘는 재산권의 수용·사용·제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다. 따라서 공공필요에 의한 재산권의 공권력적·강제적 박탈을 의미하는 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요가 있을 것, 수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추어야 한다(헌재 1998. 3. 26. 93헌바12; 헌재 2011. 4. 28. 2010헌바114).
(2) 공공필요성
도시철도법에 따른 도시철도건설사업은 도시교통권역의 원활한 교통 소통을 위하여 도시철도시설의 건설, 기존 도시철도시설의 성능 및 기능 향상을 위한 개량, 도시철도시설의 증설 등을 하는 사업으로(도시철도법 제1조, 제2조 제5호), ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제20조에 따른 사업인정이 의제되는 공익사업이다[토지보상법 제2조 제2호, 제4조 제8호 별표 2. (31)]. 또한, 도시철도건설사업은 다른 공익사업과 마찬가지로 사회적 필요가 분명하고 대규모 자본투입이 불가피한 반면, 민간영역에서는 인센티브를 확보하기 어려워 자발적으로 이루어지기 어려운 성격을 가지고 있다. 따라서 도시철도건설사업을 위한 토지 지하부분의 사용은 헌법 제23조 제3항의 공공필요성을 갖추고 있다.
(3) 법률로써 하는 보상
헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있으며, 법치주의는 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보를 그 핵심적 내용의 하나로 하고 있다. 헌법 제37조 제2항은 기본권제한에 관한 일반적 법률유보조항이라고 할 수 있는데, 법률유보의 원칙은 ‘법률에 의한 규율’만을 요청하는 것이 아니라 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이기 때문에 기본권의 제한에는 법률의 근거가 필요할 뿐이고 기본권제한의 형식이 반드시 모두 법률의 형식일 필요는 없다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바205등).
보상조항은 법률에서 ‘토지의 이용 가치, 지하의 깊이 및 토지 이용을 방해하는 정도’ 등을 고려하여 보상하도록 기본적인 보상의 원칙과 기준을 정하면서, 위임조항을 통하여 보상의 기준 및 방법에 관한 구체적이고 기술적인 부분만을 대통령령에 위임하고 있을 뿐이다. 따라서 토지의 지하부분 사용에 따른 보상은 법률에 근거하여 이루어지며, 그 본질적인 내용을 법률에서 직접 규정하고 있다.
(4) 정당한 보상
헌법 제23조 제3항에 규정된 ‘정당한 보상’이란 원칙적으로 수용되는 재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 이른바 "완전보상"을 뜻하는데, 토지의 경우에는 그 특성상 인근 유사토지의 거래가격을 기준으로 하여 그 가격형성에 미치는 제 요소를 종합적으로 고려한 합리적 조정을 거쳐서 객관적인 가치를 평가할 수밖에 없다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바6).
보상조항은 토지의 지하부분 사용에 대한 보상액 산정에서 ‘토지의 이용 가치, 지하의 깊이 및 토지 이용을 방해하는 정도’ 등을 고려하도록 하고 있다.
먼저 ‘토지의 이용 가치’는 토지를 사용할 때 얻을 수 있는 실질적인 가치나 유용성으로, 해당 토지와 인근 유사토지의 지료, 임대료, 거래가격을 기초로 해당 토지가 위치한 지역의 현황이나 여건, 개발잠재력 등을 고려하여 정해진다. 이는 사용되는 토지 지하부분의 객관적인 사용 가치를 완전하게 보상하기 위하여 참고할 수 있는 적정한 기준이라 할 수 있다.
다음으로 ‘지하의 깊이’는 토지 지하부분 사용 가치 평가에 영향을 미치는 요소로, 지표에 가까운 부분일수록 수익성과 활용도가 높고, 깊이에 따라 향후 개발 가능성이 달라진다. 또한, 토지소유자의 통상적 이용행위가 예상되지 않으며 지하시설물 설치로 인하여 일반적인 토지이용에 지장이 없는 것으로 판단되는 깊이(한계심도)를 초과하여 지하부분 사용이 이루어질 경우, 실질적 사용이 이루어지거나 사용이 가능한 부분의 사용과 동일하게 평가할 수 없다. 이처럼 토지 지하부분은 깊이에 따라 사용 가치가 달라지므로, 지하의 깊이는 토지 지하부분 사용에 대한 공정한 보상을 위하여 고려하여야 하는 기준이 된다.
마지막으로 ‘토지 이용을 방해하는 정도’는 지하공간 사용이 토지 소유자의 기존 토지 이용에 미치는 제약으로, 토지 소유자의 실질적인 피해를 보상액에 반영하기 위한 기준이다. 토지는 건물의 지상층과 지하, 그 밖의 공간으로 나뉘어 입체적으로 활용되는데, 지하 시설물 등의 설치로 인하여 토지의 입체적 이용이 방해받는 정도는 공간별로 달라진다. 결국 정당한 보상을 위해서는 지하부분 사용에 따른 토지 이용의 방해 정도를 반영하여야 한다.
이처럼 보상조항의 ‘토지의 이용 가치, 지하의 깊이 및 토지 이용을 방해하는 정도’는 토지의 지하부분 사용으로 인하여 제약되는 재산가치를 완전하게 보상하기 위하여 참고할 수 있는 적정한 기준이라 할 수 있다.
(5) 소결
이상의 점을 종합하면, 보상조항은 헌법 제23조 제3항에 위배되지 아니한다.
다. 위임조항에 관한 판단
(1) 심사기준
헌법 제75조는 ‘법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항’에 관하여 대통령령을 발할 수 있도록 하여 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있는데, ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다. 다만 이러한 위임의 구체성·명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해 조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2010. 10. 28. 2008헌바74; 헌재 2012. 2. 23. 2010헌바206 참조). 또한 규율대상이 다양하고 탄력적 규율 필요성이 인정되는 경우, 위임의 구체성·명확성의 정도가 완화된다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바205등; 헌재 2021. 12. 23. 2019헌바137 참조).
(2) 위임의 필요성
토지 지하부분의 이용은 기술 수준의 발달이나 공공사업 등 정책의 변화에 따라 그 이용 가능성 및 이용 가치, 이용의 양상이 변화하기 쉽다. 특히 도시철도건설사업의 경우 도시철도 건설을 위해 사용되는 토지의 위치 및 이용 상황, 토지 지하부분 중 어느 부분이 도시철도시설로 이용될 것인지, 토지 지하부분 사용에 따른 토지의 이용에 공법상 제한이 있는지 등을 고려할 필요성이 있으며, 지하에 설치되는 시설물의 규모나 사용기간, 해당 시설물이 위치한 토지의 현황과 이용 가치 등에 따라 보상대상이 되는 손실의 규모 등이 매우 다양하게 나타날 수 있다. 이와 같은 점을 종합하면, 도시철도건설사업에 따른 토지 지하부분 사용에 관한 구체적인 보상기준이나 방법을 미리 법률로 정하기보다는 이를 하위법령에 위임할 필요성이 인정된다.
(3) 예측가능성
앞서 본 것과 같이 보상조항은 도시철도건설사업으로 인한 토지 지하부분 사용에 따른 보상액을 산정할 때 ‘토지의 이용 가치, 지하의 깊이 및 토지 이용을 방해하는 정도’를 고려하도록 규정함으로써 보상에 관한 기본적인 원칙과 기준을 정하고 있다.
공익사업으로 인한 손실보상의 기본법적 역할을 하는 토지보상법은 ‘협의 또는 재결에 의하여 사용하는 토지는 그 토지와 인근 유사토지의 지료, 임대료, 사용방법, 사용기간 및 그 토지의 가격 등을 고려하여 평가한 적정 가격으로 보상하여야 한다’고 규정하고 있다(제71조 제1항). 이에 비추어, 공익사업인 도시철도건설사업으로 인한 토지 지하부분 사용에 따른 보상액 산정 역시 해당 토지와 인근 유사토지의 지료, 임대료, 사용방법, 사용기간 및 그 토지의 가격과 같은 요소를 고려하여 ‘토지의 이용 가치’를 평가할 것임을 알 수 있다.
또한 도시철도법은 ‘도시철도건설자는 토지의 지하부분 사용이 필요한 경우 해당 부분에 대하여 구분지상권을 설정하거나 이전하여야 한다. 이에 따른 구분지상권의 존속기간은 도시철도시설이 존속하는 날까지로 한다’고 규정하고 있다(제12조 제1항, 제4항). 구분지상권은 건물 기타 공작물을 소유하기 위하여 토지의 특정 부분을 사용할 수 있는 권리로, 구분지상권이 설정된 부분에 대한 토지 소유자의 소유권 행사가 제한된다(민법 제289조의2). 도시철도법은 도시철도건설자가 지하부분 사용에 대하여 보상을 한 경우 소유자 등은 보상받은 지하부분의 범위에서 인공구조물의 신축·개축 또는 증축, 땅을 파거나 뚫는 행위와 같이 도시철도시설의 안전을 해칠 우려가 있는 행위를 할 수 없다고 규정하여 그 소유권 행사를 제한하는바(제13조), 구분지상권 설정으로 소유권 행사가 제한되는 부분이 곧 심판대상조항에 의한 보상대상이 됨을 알 수 있다. 이와 같은 사정에다가 보상대상인 토지의 ‘면적’은 토지 사용에 따른 보상금액 산정의 필수적 요소이자 보상범위 확정과 직결되는 점을 더하여 보면, 위임조항의 위임을 받은 하위법령에서는 ‘구분지상권이 설정된 토지의 면적’이 보상대상 면적으로서 보상액 산정의 고려요소가 될 것임을 알 수 있다.
나아가 심판대상조항의 문언 및 관련조항의 내용을 체계적으로 해석하면, 위와 같이 평가한 토지의 이용 가치 및 면적을 기초로, 지하의 깊이에 따른 사용 가치나 이용가능성, 지하부분의 사용이 전체 토지의 입체적 이용을 저해하는 정도를 고려하여 그에 따른 구체적인 보상액 산정의 기준과 방식이 하위법령에 규정될 것임을 충분히 예측할 수 있다.
이상의 내용을 종합하면, 위임조항에 따라 대통령령에 규정될 내용에 대한 예측가능성이 인정된다.
(4) 소결
위임조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 않는다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
사건2022헌바146 도시철도법 제9조 등 위헌소원
청구인문○○
당해사건수원고등법원 2021누15942 손실보상금 청구의 소
선고일2025. 10. 23.
【주 문】
도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것) 제9조 제1항, 제2항은모두 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 ○○시 (주소 생략) 대 310.8㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다.
나. 경기도지사와 ○○시장은 도시철도건설사업(○○선 복선전철 건설사업 ○○공구 ○○차)을 시행하면서 이 사건 토지 일부의 지하공간 사용을 위하여 청구인과 보상협의를 하였으나, 협의가 성립되지 아니하자 중앙토지수용위원회에 재결신청을 하였다.
다. 중앙토지수용위원회는 2017. 5. 18. ‘사용대상: 이 사건 토지 중 101.3㎡의 구분지상권[평균해수면(+100) 기준 90.66m~111.02m], 손실보상금: 105,795,180원, 사용개시일: 2017. 7. 11., 사용기간: 사용개시일로부터 시설물 존속 시까지’로 하는 내용의 재결(이하 ‘이 사건 사용재결’이라 한다)을 하였다. 청구인은 이 사건 사용재결에 대하여 이의신청을 하였고, 중앙토지수용위원회는 2017. 12. 21. 청구인의 이의신청을 기각하는 재결을 하였다.
라. 청구인은 경기도와 ○○시를 상대로 이 사건 사용재결에 의한 손실보상금의 증액 및 추가 지하공간에 대한 손실보상금 지급을 구하는 소를 제기하였으나 2021. 11. 25. 각하 및 기각되었고(수원지방법원 2018구합60466), 이에 항소하며 청구취지를 확장하였으나 2022. 6. 24. 각하 및 기각되었다(당해 사건). 이에 청구인이 상고하였으나, 2022. 10. 27. 기각되었다(대법원 2022두50137).
마. 청구인은 당해 사건 계속 중 도시철도건설자가 도시철도건설사업을 위하여 타인 토지의 지하부분을 사용하려는 경우 보상 및 구분지상권 설정에 관하여 규정한 도시철도법 제9조 제1항, 제2항, 제12조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2022. 6. 24. 기각되자(수원고등법원 2022아10023), 2022. 7. 5. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
2. 심판대상
가. 청구인은 손실보상금 산정에 관하여만 다툴 뿐 이 사건 토지 지하부분 사용을 위한 구분지상권 설정에 관하여는 구체적인 위헌 주장을 하지 않고 있으므로, 구분지상권에 관한 도시철도법 제12조 제1항은 심판대상에서 제외하기로 한다.
나. 청구인은 도시철도법 제9조 제1항 및 제2항을 같은 법 시행령 제10조 및 ‘경기도 도시철도 지하부분 토지사용에 관한 보상 조례’(이하 ‘보상조례’라 한다)와 같이 해석하는 한 헌법에 위반되고, 그에 따른 당해 사건 재판 등이 위법하다는 취지의 예비적 심판청구를 하였다. 그러나 이와 같은 청구인의 주장은 도시철도법 시행령 내지 보상조례의 위헌성 혹은 이에 대한 법원의 해석·적용 문제를 다투는 것이다. 이는 모두 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없으므로, 위 예비적 심판청구는 별도의 심판대상으로 삼지 않기로 한다.
다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것) 제9조 제1항(이하 ‘보상조항’이라 한다), 제2항(이하 ‘위임조항’이라 하고, 보상조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것)
제9조(지하부분에 대한 보상 등) ① 도시철도건설자가 도시철도건설사업을 위하여 타인 토지의 지하부분을 사용하려는 경우에는 그 토지의 이용 가치, 지하의 깊이 및 토지 이용을 방해하는 정도 등을 고려하여 보상한다.
② 제1항에 따른 지하부분 사용에 대한 구체적인 보상의 기준 및 방법에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것)
제10조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 도시철도건설자는 도시철도건설사업을 위하여 필요하면 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률" 제3조에 따른 토지·물건 및 권리(이하 "토지등"이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있다.
③ 토지등의 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 규정이 있는 경우를 제외하고는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’을 준용한다.
제12조(구분지상권의 설정등기 등) ① 도시철도건설자는 토지의 지하부분 사용이 필요한 경우에는 해당 부분에 대하여 구분지상권을 설정하거나 이전하여야 한다.
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 도시철도건설사업을 위한 토지 지하부분 사용으로 인하여 제한되는 지하공간의 수평적·수직적 범위, 보상금 산정 기준이나 방법에 대하여 구체적으로 규정하지 않은 채 이를 대통령령에서 정하도록 위임하고 있어 포괄위임금지원칙 및 헌법 제23조 제3항에 위반된다. 그 결과 도시철도법 시행령과 보상조례는 위임의 한계를 넘어 재산권이 침해되는 지하부분을 제대로 보상하지 않고 있으므로, 청구인의 재산권, 행복추구권 등을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 보상조항은 도시철도건설사업자가 도시철도건설사업을 위하여 타인 토지의 지하부분을 사용하려는 경우 그 보상에 관하여 규정하고 있는바, 위 조항이 헌법 제23조 제3항의 정당보상원칙에 위반되는지 여부를 살펴보기로 한다.
(2) 위임조항은 도시철도건설사업을 위한 토지의 지하부분 사용에 대한 구체적인 보상의 기준 및 방법을 대통령령에 위임하고 있으므로, 위 조항이 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부에 관해서도 살펴보기로 한다.
(3) 청구인은 위임조항의 위임을 받은 도시철도법 시행령 제10조 및 같은 조 제2항 제3호 별표 1의 위임을 받은 보상조례가 청구인의 재산권 등을 침해하므로 심판대상조항이 헌법에 위반된다는 취지로 주장한다. 그러나 법률조항의 위임에 따라 대통령령이나 조례로 규정한 내용에 설사 위헌성이 있다 하더라도 그로 인하여 수권법률까지 위헌으로 되는 것은 아니므로(헌재 2006. 2. 23. 2004헌바79; 헌재 2012. 2. 23. 2010헌바206 참조), 이 부분 주장은 더 나아가 살펴보지 않기로 한다.
나. 보상조항에 관한 판단
(1) 공용수용의 헌법적 요건
헌법 제23조 제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다."라고 하여 재산권 행사의 사회적 의무성의 한계를 넘는 재산권의 수용·사용·제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다. 따라서 공공필요에 의한 재산권의 공권력적·강제적 박탈을 의미하는 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요가 있을 것, 수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추어야 한다(헌재 1998. 3. 26. 93헌바12; 헌재 2011. 4. 28. 2010헌바114).
(2) 공공필요성
도시철도법에 따른 도시철도건설사업은 도시교통권역의 원활한 교통 소통을 위하여 도시철도시설의 건설, 기존 도시철도시설의 성능 및 기능 향상을 위한 개량, 도시철도시설의 증설 등을 하는 사업으로(도시철도법 제1조, 제2조 제5호), ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제20조에 따른 사업인정이 의제되는 공익사업이다[토지보상법 제2조 제2호, 제4조 제8호 별표 2. (31)]. 또한, 도시철도건설사업은 다른 공익사업과 마찬가지로 사회적 필요가 분명하고 대규모 자본투입이 불가피한 반면, 민간영역에서는 인센티브를 확보하기 어려워 자발적으로 이루어지기 어려운 성격을 가지고 있다. 따라서 도시철도건설사업을 위한 토지 지하부분의 사용은 헌법 제23조 제3항의 공공필요성을 갖추고 있다.
(3) 법률로써 하는 보상
헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있으며, 법치주의는 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보를 그 핵심적 내용의 하나로 하고 있다. 헌법 제37조 제2항은 기본권제한에 관한 일반적 법률유보조항이라고 할 수 있는데, 법률유보의 원칙은 ‘법률에 의한 규율’만을 요청하는 것이 아니라 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이기 때문에 기본권의 제한에는 법률의 근거가 필요할 뿐이고 기본권제한의 형식이 반드시 모두 법률의 형식일 필요는 없다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바205등).
보상조항은 법률에서 ‘토지의 이용 가치, 지하의 깊이 및 토지 이용을 방해하는 정도’ 등을 고려하여 보상하도록 기본적인 보상의 원칙과 기준을 정하면서, 위임조항을 통하여 보상의 기준 및 방법에 관한 구체적이고 기술적인 부분만을 대통령령에 위임하고 있을 뿐이다. 따라서 토지의 지하부분 사용에 따른 보상은 법률에 근거하여 이루어지며, 그 본질적인 내용을 법률에서 직접 규정하고 있다.
(4) 정당한 보상
헌법 제23조 제3항에 규정된 ‘정당한 보상’이란 원칙적으로 수용되는 재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 이른바 "완전보상"을 뜻하는데, 토지의 경우에는 그 특성상 인근 유사토지의 거래가격을 기준으로 하여 그 가격형성에 미치는 제 요소를 종합적으로 고려한 합리적 조정을 거쳐서 객관적인 가치를 평가할 수밖에 없다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바6).
보상조항은 토지의 지하부분 사용에 대한 보상액 산정에서 ‘토지의 이용 가치, 지하의 깊이 및 토지 이용을 방해하는 정도’ 등을 고려하도록 하고 있다.
먼저 ‘토지의 이용 가치’는 토지를 사용할 때 얻을 수 있는 실질적인 가치나 유용성으로, 해당 토지와 인근 유사토지의 지료, 임대료, 거래가격을 기초로 해당 토지가 위치한 지역의 현황이나 여건, 개발잠재력 등을 고려하여 정해진다. 이는 사용되는 토지 지하부분의 객관적인 사용 가치를 완전하게 보상하기 위하여 참고할 수 있는 적정한 기준이라 할 수 있다.
다음으로 ‘지하의 깊이’는 토지 지하부분 사용 가치 평가에 영향을 미치는 요소로, 지표에 가까운 부분일수록 수익성과 활용도가 높고, 깊이에 따라 향후 개발 가능성이 달라진다. 또한, 토지소유자의 통상적 이용행위가 예상되지 않으며 지하시설물 설치로 인하여 일반적인 토지이용에 지장이 없는 것으로 판단되는 깊이(한계심도)를 초과하여 지하부분 사용이 이루어질 경우, 실질적 사용이 이루어지거나 사용이 가능한 부분의 사용과 동일하게 평가할 수 없다. 이처럼 토지 지하부분은 깊이에 따라 사용 가치가 달라지므로, 지하의 깊이는 토지 지하부분 사용에 대한 공정한 보상을 위하여 고려하여야 하는 기준이 된다.
마지막으로 ‘토지 이용을 방해하는 정도’는 지하공간 사용이 토지 소유자의 기존 토지 이용에 미치는 제약으로, 토지 소유자의 실질적인 피해를 보상액에 반영하기 위한 기준이다. 토지는 건물의 지상층과 지하, 그 밖의 공간으로 나뉘어 입체적으로 활용되는데, 지하 시설물 등의 설치로 인하여 토지의 입체적 이용이 방해받는 정도는 공간별로 달라진다. 결국 정당한 보상을 위해서는 지하부분 사용에 따른 토지 이용의 방해 정도를 반영하여야 한다.
이처럼 보상조항의 ‘토지의 이용 가치, 지하의 깊이 및 토지 이용을 방해하는 정도’는 토지의 지하부분 사용으로 인하여 제약되는 재산가치를 완전하게 보상하기 위하여 참고할 수 있는 적정한 기준이라 할 수 있다.
(5) 소결
이상의 점을 종합하면, 보상조항은 헌법 제23조 제3항에 위배되지 아니한다.
다. 위임조항에 관한 판단
(1) 심사기준
헌법 제75조는 ‘법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항’에 관하여 대통령령을 발할 수 있도록 하여 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있는데, ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다. 다만 이러한 위임의 구체성·명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해 조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2010. 10. 28. 2008헌바74; 헌재 2012. 2. 23. 2010헌바206 참조). 또한 규율대상이 다양하고 탄력적 규율 필요성이 인정되는 경우, 위임의 구체성·명확성의 정도가 완화된다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바205등; 헌재 2021. 12. 23. 2019헌바137 참조).
(2) 위임의 필요성
토지 지하부분의 이용은 기술 수준의 발달이나 공공사업 등 정책의 변화에 따라 그 이용 가능성 및 이용 가치, 이용의 양상이 변화하기 쉽다. 특히 도시철도건설사업의 경우 도시철도 건설을 위해 사용되는 토지의 위치 및 이용 상황, 토지 지하부분 중 어느 부분이 도시철도시설로 이용될 것인지, 토지 지하부분 사용에 따른 토지의 이용에 공법상 제한이 있는지 등을 고려할 필요성이 있으며, 지하에 설치되는 시설물의 규모나 사용기간, 해당 시설물이 위치한 토지의 현황과 이용 가치 등에 따라 보상대상이 되는 손실의 규모 등이 매우 다양하게 나타날 수 있다. 이와 같은 점을 종합하면, 도시철도건설사업에 따른 토지 지하부분 사용에 관한 구체적인 보상기준이나 방법을 미리 법률로 정하기보다는 이를 하위법령에 위임할 필요성이 인정된다.
(3) 예측가능성
앞서 본 것과 같이 보상조항은 도시철도건설사업으로 인한 토지 지하부분 사용에 따른 보상액을 산정할 때 ‘토지의 이용 가치, 지하의 깊이 및 토지 이용을 방해하는 정도’를 고려하도록 규정함으로써 보상에 관한 기본적인 원칙과 기준을 정하고 있다.
공익사업으로 인한 손실보상의 기본법적 역할을 하는 토지보상법은 ‘협의 또는 재결에 의하여 사용하는 토지는 그 토지와 인근 유사토지의 지료, 임대료, 사용방법, 사용기간 및 그 토지의 가격 등을 고려하여 평가한 적정 가격으로 보상하여야 한다’고 규정하고 있다(제71조 제1항). 이에 비추어, 공익사업인 도시철도건설사업으로 인한 토지 지하부분 사용에 따른 보상액 산정 역시 해당 토지와 인근 유사토지의 지료, 임대료, 사용방법, 사용기간 및 그 토지의 가격과 같은 요소를 고려하여 ‘토지의 이용 가치’를 평가할 것임을 알 수 있다.
또한 도시철도법은 ‘도시철도건설자는 토지의 지하부분 사용이 필요한 경우 해당 부분에 대하여 구분지상권을 설정하거나 이전하여야 한다. 이에 따른 구분지상권의 존속기간은 도시철도시설이 존속하는 날까지로 한다’고 규정하고 있다(제12조 제1항, 제4항). 구분지상권은 건물 기타 공작물을 소유하기 위하여 토지의 특정 부분을 사용할 수 있는 권리로, 구분지상권이 설정된 부분에 대한 토지 소유자의 소유권 행사가 제한된다(민법 제289조의2). 도시철도법은 도시철도건설자가 지하부분 사용에 대하여 보상을 한 경우 소유자 등은 보상받은 지하부분의 범위에서 인공구조물의 신축·개축 또는 증축, 땅을 파거나 뚫는 행위와 같이 도시철도시설의 안전을 해칠 우려가 있는 행위를 할 수 없다고 규정하여 그 소유권 행사를 제한하는바(제13조), 구분지상권 설정으로 소유권 행사가 제한되는 부분이 곧 심판대상조항에 의한 보상대상이 됨을 알 수 있다. 이와 같은 사정에다가 보상대상인 토지의 ‘면적’은 토지 사용에 따른 보상금액 산정의 필수적 요소이자 보상범위 확정과 직결되는 점을 더하여 보면, 위임조항의 위임을 받은 하위법령에서는 ‘구분지상권이 설정된 토지의 면적’이 보상대상 면적으로서 보상액 산정의 고려요소가 될 것임을 알 수 있다.
나아가 심판대상조항의 문언 및 관련조항의 내용을 체계적으로 해석하면, 위와 같이 평가한 토지의 이용 가치 및 면적을 기초로, 지하의 깊이에 따른 사용 가치나 이용가능성, 지하부분의 사용이 전체 토지의 입체적 이용을 저해하는 정도를 고려하여 그에 따른 구체적인 보상액 산정의 기준과 방식이 하위법령에 규정될 것임을 충분히 예측할 수 있다.
이상의 내용을 종합하면, 위임조항에 따라 대통령령에 규정될 내용에 대한 예측가능성이 인정된다.
(4) 소결
위임조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 않는다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.