2022헌바286

【당 사 자】
사 건 2022헌바286 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조 제1항 등 위헌소원
청 구 인 ○○씨 ○○파 ○○자 종중
대표자 ○○
대리인 변호사 신현호, 김용휘, 김율린, 한정미, 채상희
당 해 사 건 서울고등법원 2022누42954 이행강제금부과처분 취소 등
선 고 일 2025. 10. 23.
【주 문】
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2011. 4. 14. 법률 제10599호로개정된 것) 제30조 제1항 제1호중‘제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받지 아니하고 건축물의 건축이 이루어진 경우 위반행위에 이용된 토지의 소유자에 대하여 시정명령을 할 수 있다’부분 및 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정된 것) 제30조의2 제1항 제1호의‘제30조 제1항 제1호 중 제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받지 아니하고 건축물의 건축이 이루어졌음을 이유로 토지의 소유자가 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 경우’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’에 따라 개발제한구역으로 지정된 ○○시 ○○읍 ○○리 □□ 전 2,886㎡ 및 같은 리 △△ 임야 3,859㎡(이하 합하여 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다.
나. ○○시 ○○읍 담당공무원은 2020. 4. 14. 이 사건 토지를 방문하여 이 사건 토지에서 개발행위허가를 받지 않고 다음과 같이 창고 및 주택의 신축, 개사육장 부지로의 형질변경이 이루어진 것을 적발하였다.

행위지
토지 및 건축물 소유자
점유자 성명
행위일시
행위
내용
현재용도
구조
규모
(㎡)
○○리
□□
청구인
조○○
신축
창고
철파이프조
114
형질
변경
개사육장 부지
270
민○○
신축
주택
철파이프조
75
청구인
신축
주택
철파이프조
56
△△
신축
창고
철파이프조
38
신축
주택
철파이프조
32
□□
신축
창고
컨테이너
27
다. ○○시 ○○읍장은 2020. 4. 24. 청구인 및 점유자 조○○, 민○○에게 사전통지를 한 후 2020. 6. 9. 원상복구를 명하는 시정명령(이하 ‘이 사건 시정명령’이라 한다)을 하였고, 2021. 5. 18. 위반행위 시정촉구 및 이행강제금 부과예고를 하였다.
라. ○○시 ○○읍장은 2021. 9. 14. 현장확인 결과 이 사건 토지 중 형질변경을 한 부분(개사육장 부지)은 원상복구한 것을 확인하고, 2021. 9. 16. 청구인에게 나머지 위반행위(이하 ‘이 사건 위반행위’라 한다)에 대한 이행강제금 2,459,500원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
마. 청구인은 2021. 12. 30. 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나(의정부지방법원 2021구단7295), 위 청구는 2022. 5. 2. 기각되었다. 청구인은 항소심 계속 중(서울고등법원 2022누42954) ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조 제1항 중 ‘토지의 소유자’ 부분, 제30조의2 제1항 중 ‘시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자’ 부분 및 제32조 제2호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울고등법원 2022아1371), 위 항소 및 제청신청은 2022. 11. 3. 모두 기각되었다. 이에 청구인은 2022. 11. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 이 사건 헌법소원의 당해 사건은 이 사건 처분의 취소를 구하는 항고소송이다. 이를 고려할 때 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조 제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자에 대한 벌칙 규정인 같은 법 제32조 제2호는 당해 사건에 적용될 여지가 없으므로, 위 조항을 심판대상에서 제외한다.
나. 이 사건 시정명령은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제1항 단서에 따른 개발행위허가를 받지 않고 이루어진 건축물의 건축, 토지의 형질변경 행위에 대한 것이다. 한편 이행강제금을 부과하는 내용의 이 사건 처분은 이미 원상복구 된 형질변경 부분을 제외하고 건축물의 건축에 관한 이 사건 위반행위에 대해서만 이루어졌다. 그런데 청구인은 이 사건 토지 위에 조○○, 민○○이 각 114㎡, 75㎡를 점유하고 있는 건축물의 건축 행위에 관하여 이 사건 토지의 소유자인 청구인에게 이 사건 시정명령 및 이 사건 처분이 행해지게 된 근거조항들의 위헌성을 주로 다투고 있을 뿐, 청구인에게 위 형질변경 행위에 대하여 이 사건 시정명령이 행해진 점과 관련해서는 별달리 문제 삼고 있지 않다.
다. 위와 같은 점을 고려할 때, 이 사건 심판대상은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정된 것) 제30조 제1항 제1호 중 ‘제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받지 아니하고 건축물의 건축이 이루어진 경우 위반행위에 이용된 토지의 소유자에 대하여 시정명령을 할 수 있다’ 부분(이하 ‘이 사건 시정명령 조항’이라 한다), ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정된 것) 제30조의2 제1항 제1호의 ‘제30조 제1항 제1호 중 제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받지 아니하고 건축물의 건축이 이루어졌음을 이유로 토지의 소유자가 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 경우’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 이행강제금 조항’이라 하고, ‘이 사건 시정명령 조항’과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정된 것)
제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다.
1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.
1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 "지방세법"에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액
[관련조항]
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정된 것)
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 "국토의 계획 및 이용에 관한 법률" 제2조 제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설
나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설
다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설
라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설
마. 개발제한구역 주민과 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률" 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설
4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것)
제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다.
2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우
3. 제12조 제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.
2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 "부동산 가격공시에 관한 법률"에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액
3. 청구인의 주장
가. ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 단서의 허가를 받지 아니하고 직접 건축물의 건축 등의 행위를 한 자와 그와 같은 개발제한구역법 위반행위를 직접 하지 않고 이에 대하여 아무런 과실도 없는 토지의 소유자는 본질적으로 다른 집단이다. 이 사건 시정명령 조항은 개발제한구역법 위반행위의 경중, 고의 또는 과실의 유무, 시정명령의 이행가능성 등을 고려하지 않고 일률적으로 개발제한구역법 위반행위자 또는 토지의 소유자에게 시정명령을 내릴 수 있도록 함으로써 개발제한구역법 위반행위자와 토지의 소유자를 동일하게 취급하여 평등권을 침해한다.
나. 이 사건 이행강제금 조항은 ‘시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자’에 대하여 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 그런데 시정명령의 이행을 하지 아니한 자’가 ‘시정명령을 법률적인 측면에서 이행하지 아니한 자 또는 현실적ㆍ사실적인 측면에서 이행하지 아니한 자’를 의미하는 것인지, ‘시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 고의 또는 과실로 이행하지 아니한 자’를 의미하는 것인지, ‘시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 이를 이행하지 아니한 모든 자’를 의미하는 것인지를 수범자 입장에서 예측할 수 없고, 행정청의 입장에서도 그 내용의 대강조차 예측할 수 없다. 이 사건 이행강제금 조항은 명확성원칙에 위반된다.
아울러 이 사건 이행강제금 조항은 시정명령의 불이행에 아무런 고의 또는 과실이 없는 경우에도 일률적으로 이행강제금을 부과하는 점, 이를 통해 달성하려는 도시 주변의 자연환경 보호라는 공익보다 시정명령의 불이행에 아무런 책임이 없는 자가 이 사건 이행강제금 조항으로 인해 강제로 금전 납부를 하게 됨으로써 침해되는 사익이 훨씬 큰 점 등을 고려해보면, 이 사건 이행강제금 조항은 재산권을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 청구인은 이 사건 이행강제금 조항과 관련하여 ‘시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자’ 부분이 명확성원칙에 위반된다고 주장하므로 이에 대하여 판단한다.
(2) 청구인은 이 사건 시정명령 조항이 개발제한구역 내에서 무허가 건축 행위가 이루어진 경우 직접 그와 같은 위반행위를 한 자뿐만 아니라 그 위반행위에 이용된 토지의 소유자도 시정명령의 상대방이 될 수 있도록 규정하고 있어 평등권을 침해한다고 문제 삼는 한편, 이 사건 이행강제금 조항이 시정명령의 불이행에 아무런 고의 또는 과실이 없는 경우에도 일률적으로 이행강제금을 부과하여 재산권을 침해한다고도 주장한다.
그런데 이 사건 시정명령 조항이 평등권을 침해한다는 청구인의 위 주장은 이 사건 시정명령 조항이 과잉금지원칙에 위반되어 무허가 건축행위에 이용된 토지 소유자의 기본권을 침해한다는 주장과 실질적으로 다르지 않다. 한편 개발제한구역 내 토지의 소유자가 자신의 토지상에 무허가 건축물이 건축되었음을 이유로 이 사건 시정명령 조항에 따라 시정명령을 받았다면 당해 토지 소유자의 비용으로 원상회복할 의무를 부담하므로, 이로 인해 제한되는 주된 기본권은 재산권이다. 아울러 이 사건 이행강제금 조항은 이행강제금이라는 금전 납부의무 부과를 통해 무허가 건축행위에 이용된 토지의 소유자로 하여금 당해 건축물의 철거 등과 같은 시정명령을 이행할 것을 강제한다는 점에서, 이 사건 이행강제금 조항에 의해 제한되는 기본권 역시 재산권이다.
이처럼 이행강제금은 일정한 액수의 금전 부과 예고를 통해 의무자에게 심리적 압박을 가함으로써 시정명령의 실효성을 확보하는 수단이므로 시정명령과 이행강제금은 불가분의 관계에 있는 점, 이 사건 시정명령 조항과 이 사건 이행강제금 조항에 의해 공통적으로 재산권이 제한되고 있는 점 등을 고려하여, 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 재산권을 침해하는지 여부를 판단한다.
나. 명확성원칙 위반 여부
(1) 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이다. 어떠한 법규범이 명확한지 여부를 판단하기 위하여는 당해 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 당해 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부를 살펴보아야 한다(헌재 2022. 8. 31. 2020헌바307등 참조).
(2) 시정명령이란 과거의 위법행위에 대하여 책임을 묻는 것이라기보다는 위법행위로 초래된 위법상태의 제거 내지 시정을 명하는 것이다.
한편 개발제한구역법 제30조의2 제1항에서의 ‘시정명령’이란 개발제한구역법 제30조 제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 ① 같은 법 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반한 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행, ② 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 의한 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가의 취득, ③ 제12조 제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반한 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 적발한 경우, 해당 행위자에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명하는 것을 말한다. 법문상 여기서의 ‘해당 행위자’에는 위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자가 포함되고, ‘상당한 기간’이란 위반행위의 정도, 철거 등 원상회복의 난이도 등의 사정을 고려할 때 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간을 의미한다(헌재 2023. 2. 23. 2019헌바550 참조).
아울러 ‘시정기간’이란 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 시정명령을 함에 있어 사회통념상 당해 시정명령을 이행하는 데 필요하다고 판단하여 명시한 기간을 의미하고, ‘이행’(履行)의 사전적 의미는 ‘실제로 행하는 것’이다.
위와 같은 시정명령의 성격, 개발제한구역법 조항들의 문언적 해석 및 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전함으로써 도시민의 건전한 생활환경을 확보한다는 개발제한구역법의 입법목적을 종합하면, 이 사건 이행강제금 조항에서의 ‘시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자’란 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 개발제한구역법 제30조 제1항에 따라 사회통념상 원상회복 의무를 이행하는 데 필요하다고 판단하여 명시한 기간 내에 건축물의 철거 등의 조치를 취하라는 명령을 받았으나, 그 기간 내에 도시 주변의 자연환경 보전 및 그를 통한 도시민의 건전한 생활환경의 확보 등의 목적을 달성할 수 있을 정도로 당해 명령을 실제로 이행하지 못한 자를 의미하며, 위와 같은 문언 및 그 입법취지상 그 시정명령의 불이행에 고의 또는 과실이 있는지 여부는 불문한다.
(3) 나아가 대법원은 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다고 판시하면서도(대법원 1980. 5. 13. 선고 79누251 판결; 대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 행정법규의 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 이를 부과할 수 없다고 보아(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조), ‘정당한 사유’라는 일반적 면책사유를 인정하고 있다. 이를 고려할 때, 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 이를 이행할 수 없는 정당한 사유가 있다면 이 사건 이행강제금 조항에 따른 이행강제금을 부과받지 않는 것으로 합리적으로 제한하여 해석할 수 있다.
(4) 소결
따라서 이 사건 이행강제금 조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
다. 재산권 침해 여부
(1) 목적의 정당성과 수단의 적합성
개발제한구역법은 국토계획법 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한 및 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항 등을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다(제1조 참조). 이에 개발제한구역 내에서는 건축물의 건축 행위를 원칙적으로 할 수 없고, 공원, 녹지, 실외체육시설, 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 등과 같이 공익적 목적이 인정되거나 개발제한구역의 지정 목적에 반하지 않는 경우 등에 한하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 건축물의 건축 행위를 할 수 있을 뿐이다(제12조 제1항 제1호 참조).
심판대상조항은 개발제한구역법 제12조 제1항 단서를 위반한 건축물의 건축 행위의 결과를 당해 위반행위에 이용된 토지의 소유자로 하여금 장래를 향하여 적극적으로 제거하도록 하고, 그 토지의 소유자가 이를 이행하지 아니한 경우 일정한 액수의 금전 납부 의무를 부과함으로써, 개발제한구역 내의 무허가 내지 불법 건축물의 난립을 막아 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 것이므로, 그 입법목적이 정당하다. 그리고 무허가 건축물이 세워진 토지의 소유자에게 그 위반행위의 결과를 제거할 책임을 부담하도록 하고, 이를 이행하지 아니한 당해 토지의 소유자에 대하여 이행강제금을 부과함으로써 시정명령의 이행을 유도하는 것은 위와 같은 입법목적의 달성에 적합한 수단이 될 수 있다(헌재 2023. 2. 23. 2019헌바550 참조).
(2) 침해의 최소성
(가) 심판대상조항은 개발제한구역법 위반행위에 이용된 토지의 소유자를 시정명령 및 이행강제금 부과의 상대방으로 규정하면서도 당해 위반행위에 대한 토지 소유자의 고의 또는 과실을 그 요건으로 명시하고 있지 않다. 그런데 개발제한구역법의 입법목적에 비추어 볼 때, 개발제한구역 내 무허가 건축물의 건축 등이 이루어진 경우 조속히 당해 위반행위를 원상복구하여 자연환경의 훼손을 방지할 필요가 있다. 만일 개발제한구역 내 위반행위가 있음에도 불구하고 오로지 당해 위반행위를 한 자에게만 시정명령을 하고 이행강제금을 부과할 수 있다고 한다면 당해 위반행위의 원상복구가 신속히 이루어지지 못하게 됨에 따라 개발제한구역 훼손의 결과가 장기간 방치될 수 있다.
개발제한구역법은 개발제한구역의 지정 목적 달성을 위해 국가와 지방자치단체에 대해서는 개발제한구역을 성실히 관리할 의무를 부담하도록 하고, 국민에 대해서는 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하고 개발제한구역이 훼손되지 않도록 노력할 의무를 부과하고 있으므로(제2조 제1항, 제2항 참조), 개발제한구역 내 토지를 소유한 자라면 그 지상의 무단 건축물 등으로 인해 개발제한구역이 훼손되지 않도록 할 의무를 부담한다. 나아가 이행강제금은 위법 건축물에 대한 시정명령을 불이행한 경우에 그 실효성을 확보하기 위하여 부과되는 것이어서, 이는 개발제한구역법상 위반사항을 시정할 수 있는 법률상ㆍ사실상 지위에 있는 자에게 부과될 수 있다(헌재 2015. 10. 21. 2013헌바248 참조).
그런데 우리 민법은 소유자로 하여금 소유권을 방해하는 자에 대하여 방해의 제거를 청구할 수 있도록 하면서 소유권을 방해할 염려있는 행위를 하는 자에 대하여 그 예방이나 손해배상의 담보를 청구할 수 있도록 하고 있고(제214조 참조), 건축물을 건축할 때 토지는 당해 건축물이 존립할 수 있는 절대적이자 필수적인 기반이 된다. 따라서 개발제한구역 내 토지의 소유자는 스스로 무단 건축물의 건축행위에 가담하거나 관여한 바가 없다 하더라도 당해 건축물에 가장 밀접한 이해관계를 가진 자로서, 토지의 원상회복을 가장 효과적으로 달성할 수 있는 법적ㆍ사실적 지위에 있다.
위와 같은 개발제한구역법의 입법목적, 개발제한구역 내 토지의 소유자가 갖는 지위 등에 비추어 볼 때, 토지의 소유자는 그 주관적 귀책사유의 존부와 무관하게 개발제한구역 내 토지상에서 이루어지는 위법한 개발행위의 제거 내지 원상회복의 주체가 될 필요성이 인정된다.
(나) 비록 심판대상조항이 개발제한구역 내 토지 소유자의 고의 또는 과실을 시정명령 및 이행강제금 부과의 요건으로 규정하고 있지는 않지만, 앞서 살펴본 것과 같이 행정법규 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 제재조치를 부과할 수 없다는 것이 대법원의 일관된 해석이다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조). 또 스스로 비용을 부담하여 위법한 개발행위의 원상복구를 행한 토지의 소유자는 직접 당해 위반행위를 한 자에 대하여 추후 구상권을 행사할 수도 있다.
따라서 심판대상조항이 토지 소유자의 고의 또는 과실과 같은 주관적 귀책사유를 시정명령 및 이행강제금 부과의 요건으로 명시하지 않았다는 이유만으로 재산권 제한이 과도하다고 볼 수는 없다.
(다) 한편, 시정명령은 과거의 위법행위에 대하여 책임을 묻는 것이라기보다는 위법행위로 초래된 위법상태의 제거 내지 원상복구를 명하는 것이다. 이행강제금 역시 시정명령 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 시정명령을 이행하지 않고 있는 위반행위자등에 대하여 상당한 이행기한을 부여하고 그 기한 안에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단이다(대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두46598 판결 등 참조).
만약 제3자가 개발제한구역 내 토지를 낮은 가격에 임차하여 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받지 않고 건축물을 건축하여 영리활동을 함에 따라 그와 같은 불법 건축물의 운영으로 얻는 이익이 그가 부담하는 임료 및 이행강제금의 합계액보다 많을 경우, 이는 제3자 스스로 임료 및 이행강제금을 부담하고서라도 불법 건축물을 철거하지 않고 유지하려는 유인이 될 수 있다. 나아가 당해 토지의 임대인이자 그 소유자는 자신의 토지 위에서 이루어지는 제3자의 위와 같은 무허가 건축행위를 사실상 묵인하거나 이를 제3자와 사전에 통모할 가능성도 없지 않으므로, 스스로 무허가 건축행위를 한 자 이외에 당해 위반행위에 이용된 토지의 소유자에 대해서도 시정명령 및 이행강제금 부과 고지를 통해 심리적 압박을 가함으로써 그와 같은 묵시적ㆍ명시적인 통모 가능성 등을 사전에 차단할 필요가 있다. 이러한 측면에서 보더라도 심판대상조항이 개발제한구역 내에서 이루어진 위반행위에 이용된 토지의 소유자를 시정명령 및 이행강제금 부과의 상대방으로 규정한 것이 과도하다고 보기는 어렵다.
(라) 개발제한구역법상 건축물의 건축과 관련된 허가사항 위반행위에 대한 이행강제금은 ‘해당 건축물에 적용되는 지방세법에 따른 건축물의 시가표준액×위반면적× 100분의50’으로서, 건축물의 시가표준액 및 불법의 정도에 따라 산출되는 금액이 달라진다(개발제한구역법 제30조의2 제1항 제1호, 같은 법 시행령 제41조의2 제1항 [별표 5] 참조).
그리고 개발제한구역법은 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 1년에 2회의 범위 안에서 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있도록 하여 이행강제금 부과의 상대방에게 과도한 제한이 발생하지 않도록 하고 있다(제30조의2 제4항). 비록 개발제한구역법에 위와 같은 1년에 2회 이내라는 제한 이외에 통산 부과횟수나 통산 부과상한액의 제한이 규정되어 있지는 않지만, 이행강제금은 개발제한구역법 위반상태의 원상회복을 궁극적인 목적으로 하고 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 위법한 건축물이 존재하는 한 계속하여 부과될 수밖에 없으므로, 개발제한구역법에 이행강제금의 통산 부과횟수나 통산 부과상한액을 제한하는 규정을 두고 있지 않더라도 침해의 최소성에 반한다고 할 수는 없다(헌재 2023. 2. 23. 2019헌바550 참조).
(3) 법익의 균형성
심판대상조항이 개발제한구역 내 토지의 소유자에 대한 시정명령 및 이행강제금 부과를 통해 개발제한구역 내에서 이루어진 무허가 건축행위라는 위법상태를 원상회복하도록 유도함으로써 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보한다는 공익은 매우 중대하다. 이와 비교하여, 심판대상조항에 따라 토지의 소유자가 입게 되는 불이익은 위법행위의 결과를 자신의 비용으로 제거하여야 하는 의무 및 이를 불이행할 경우 이행강제금을 납부하여야 하는 의무의 부담으로, 이는 위와 같은 공익보다 더 크다고 보기 어렵다.
(4) 소결
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 재산권을 침해하지 않는다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.