2023헌바88

【당 사 자】
사 건 2023헌바88 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제9조 제1항 위헌소원
청 구 인 조○○
국선대리인 변호사 이공현
당 해 사 건 서울중앙지방법원 2022가단17933 보훈급여금 청구의 소
선 고 일 2025. 10. 23.
【주 문】
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2020. 3. 24. 법률 제17114호로 개정된것) 제9조 제1항 본문은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 (연월일 생략) 육군 소위로 임관하여 (연월일 생략) 전역하였다.
나. 청구인은 2015. 7. 22. ○○보훈지청장에게 ‘군 복무 중이던 1977. 2. 18. 야간에 해안순찰을 돌다 발을 헛디뎌 해안으로 추락하여 안면에 부상을 입었다’고 주장하며 ‘왼쪽 눈위 돌출뼈 함몰, 왼쪽 눈꺼풀 흉터, 왼쪽 눈동자 기능이상(감각이상과 통증), 이마 변색(이하 ‘이 사건 상이’라 한다)’을 신청상이로 하여 국가유공자등록신청을 하였는데, 보훈심사위원회는 2015. 12. 15. 이 사건 상이가 국가유공자 요건에 해당하지 아니한다고 심의ㆍ의결하였고 이에 따라 ○○보훈지청장은 국가유공자 요건 비해당 결정 처분(이하 ‘1차 처분’이라 한다)을 하였다. 청구인은 이의신청 및 중앙행정심판위원회에 심판청구를 하였으나 모두 기각되었다.
다. 청구인은 2017. 7. 11. 다시 이 사건 상이에 대해 ○○보훈지청장에게 국가유공자등록신청을 하였고 보훈심사위원회가 2017. 10. 24. 청구인 주장의 상이가 직무수행과 상당인과관계가 인정되지 않는다고 심의ㆍ의결함에 따라 ○○보훈지청장은 2017. 11. 7. 청구인에 대하여 국가유공자 요건 비해당 결정처분(이하 ‘2차 처분’이라 한다)을 하였다. 청구인은 이의신청 및 중앙행정심판위원회에 심판청구를 하였으나 모두 기각되었다.
라. 청구인은 2차 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 2019. 8. 22. 위 청구는 기각되었다(서울행정법원 2019구단3608). 그러나 항소심은 2020. 5. 8. 제1심판결을 취소하고 이 사건 처분의 취소를 명하였고(서울고등법원 2019누56267), 이 판결은 상고기각으로 확정되었다(대법원 2020두39976).
마. ○○보훈지청장은 2021. 1.경 청구인에게 ‘국가유공자(공상군경) 요건으로 인정받은 상이처에 대한 상이등급구분 신체검사 및 보훈심사위원회 심의결과 상이등급 6급 2항으로 판정되어 국가유공자로 등록결정되었고, 그에 따라 등록신청월인 2017. 7.분부터 기산하여 보상금이 지급된다’고 통지하였다.
바. 청구인은 대한민국을 상대로 주위적으로 전역일 다음 날이 속한 달인 2005. 10.분부터 2차 처분에 대한 국가유공자등록신청일이 속하는 달의 전 달인 2017. 6.분까지의 보상금 상당액 등의 손해배상을 구하고, 예비적으로 1차 처분에 대한 국가유공자등록신청일이 속하는 달인 2015. 7.분부터 2017. 6.분까지 보상금 상당액 등의 손해배상을 구하는 청구를 하였으나, 위 청구는 2023. 2. 23. 기각되었다(서울중앙지방법원 2022가단17933). 이후 청구인의 항소 또한 2023. 11. 8. 기각되었고(서울고등법원 2023나2012553), 위 판결은 상고 없이 그대로 확정되었다.
사. 청구인은 당해 사건 계속 중 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제9조 제1항이 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였다(서울중앙지방법원 2022카기2094). 위 신청이 2023. 2. 23. 기각되자 청구인은 2023. 3. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제9조 제1항 전체에 대하여 심판을 청구하였으나, 당해 사건에서 청구인과 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2020. 3. 24. 법률 제17114호로 개정된 것, 이하 연혁에 상관없이 지칭할 때에는 ‘국가유공자법’이라 한다) 제9조 제1항 본문(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 아래와 같다.
[심판대상조항]
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2020. 3. 24. 법률 제17114호로 개정된 것)
제9조(보상받을 권리의 발생시기 및 소멸시기 등) ① 이 법에 따라 보상을 받을 권리는 제6조 제1항에 따른 등록신청을 한 날이 속하는 달부터 발생한다. (단서 생략)
[관련조항]
구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2020. 3. 24. 법률 제17114호로 개정되고, 2023. 3. 4. 법률 제19228호로 개정되기 전의 것)
제4조(적용 대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국가유공자, 그 유족 또는 가족(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 사람을 포함한다)은 이 법에 따른 예우를 받는다.
4. 전상군경(戰傷軍警): 군인이나 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 전역(퇴역ㆍ면역 또는 상근예비역 소집해제를 포함한다. 이하 같다)하거나 퇴직(면직을 포함한다. 이하 같다)한 사람(군무원으로서 1959년 12월 31일 이전에 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 퇴직한 사람을 포함한다) 또는 6개월 이내에 전역이나 퇴직하는 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조의4에 따른 상이등급(이하 "상이등급"이라 한다)으로 판정된 사람
6. 공상군경(公傷軍警): 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 전역하거나 퇴직한 사람 또는 6개월 이내에 전역이나 퇴직하는 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 상이등급으로 판정된 사람
15. 공상공무원: "국가공무원법" 제2조 및 "지방공무원법" 제2조에 따른 공무원(군인과 경찰ㆍ소방 공무원은 제외한다)과 국가나 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령으로 정하는 직원으로서 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 퇴직하거나 6개월 이내에 퇴직하는 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 상이등급으로 판정된 사람
구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2013. 5. 22. 법률 제11817호로 개정되고, 2023. 3. 4. 법률 제19228호로 개정되기 전의 것)
제6조(등록 및 결정) ① 국가유공자, 그 유족 또는 가족이 되려는 사람(이하 이 조에서 "신청 대상자"라 한다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가보훈처장에게 등록을 신청하여야 한다. (단서 생략)
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2020. 3. 24. 법률 제17114호로 개정된 것)
제9조(보상받을 권리의 발생시기 및 소멸시기 등) ① (본문 생략) 다만, 제4조 제1항 제4호ㆍ제6호 또는 제15호에 해당하는 사람으로서 전역ㆍ퇴직 전 제6조 제1항에 따라 등록을 신청하는 경우에는 전역일ㆍ퇴직일 다음 날이 속하는 달부터 해당 보상을 받을 권리가 발생한다.
3. 청구인의 주장
가. 국가를 위해 희생한 개인에게 신청의무를 부과하여 늦게 신청하면 보상이 적어지도록 하는 심판대상조항은 헌법 전문, 제10조, 제34조 제1항, 제32조 제6항 등에 의해 도출되는 헌법상 국가유공자보상에 관한 권리를 침해한다.
나. 국가유공자로서 보상 받을 권리는 적어도 퇴직ㆍ전역을 한 다음 날이 속하는 달부터 발생하도록 정함이 옳은데도, 심판대상조항이 보상금수급권을 등록신청일이 속한 달로 정함으로써 동일한 국가유공자의 자격을 갖추고 있는 사람들 사이에서도 등록신청 시기에 따라 보상이 달라지는 불합리한 차별이 발생한다.
특히 국가유공자법 제9조 제1항 단서에 해당하는 전역ㆍ퇴직 전 등록신청한 전상군경, 공상군경, 공상공무원의 경우 등록신청일이 속한 달이 아니라 전역일ㆍ퇴직일 다음 날이 속한 달부터 보상금수급권이 발생하므로 이들과 나머지 국가유공자 사이에도 불합리한 차별이 있다.
‘부마민주항쟁 관련자의 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’과 ‘5ㆍ18 민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’의 적용을 받는 집단과 국가유공자는 국가에 의하여 또는 국가를 위하여 희생된 자들이라는 공통점이 있고, 이들에 대한 지급금 역시 보상적 차원의 급부라는 공통점이 있음에도 서로 달리 취급함으로써 불합리한 차별이 존재한다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 반한다.
다. 등록시기가 늦으면 지급 받을 수 있는 보상금도 적어져 대부분의 국가유공자는 빈곤하게 살아가므로, 심판대상조항은 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항에 따르면 동일한 국가유공자 사이에도 신청 시기에 따라 보상금수급권의 발생시기가 달라지므로, 심판대상조항이 평등원칙을 위배하는지 여부가 문제된다.
청구인은, 국가유공자법 제9조 제1항 단서에 따르면 전상군경(국가유공자법 제4조 제1항 제4호)ㆍ공상군경(같은 항 제6호)ㆍ공상공무원(같은 항 제15호)은 전역 및 퇴직 전부터 국가유공자 등록신청을 한 경우에는 전역일 또는 퇴직일 다음 날이 속하는 달부터 보상 받을 권리가 발생하므로, 전역ㆍ퇴직 전 등록신청하여 국가유공자법 제9조 제1항 단서를 적용받는 국가유공자와 전역ㆍ퇴직 후에 등록신청한 국가유공자 사이에도 신청 시기에 따라 보상금수급권의 발생시기가 달라지는 불합리한 차별이 있다고도 주장한다.
그런데 청구인의 주장은 국가유공자법 제9조 제1항 단서의 적용 여부에 있어 차별이 있다는 것이 아니라, 결국 국가유공자 등록신청 시기가 다르다는 이유로 보상금수급권의 발생시기가 달라지는 것이 불합리하다고 주장하는 것인바, 이는 심판대상조항에서 등록신청 시기에 따라 보상금수급권의 발생시기가 달라지도록 정한 것이 평등원칙에 위배된다는 주장과 다르지 않으므로, 따로 판단하지 아니한다.
(2) 청구인은 보상의 수준이 낮은데다 신청이 늦을수록 받을 수 있는 보상이 적어지는 구조가 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 주장하므로, 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부 또한 본다.
(3) 청구인은 심판대상조항이 헌법적 권리인 국가유공자보상에 관한 권리를 침해한다고도 주장하나, 국가는 국가유공자 등을 예우할 포괄적인 의무를 지니고 있을 뿐, 예우의 방법과 내용 등은 입법자가 국가의 경제수준, 재정능력, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 구체적으로 결정해야 하는 입법정책의 문제로서, 국가보훈 내지 국가보상적인 수급권은 법률에 규정됨으로써 비로소 구체적인 법적 권리로 형성되는 것이다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 참조). 또한 평등원칙 위반 또는 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부를 판단할 때 심판대상조항에서 규정한 국가유공자보상에 관한 권리의 구체적 내용이 입법재량의 범위를 일탈한 것인지 심사할 수 있으므로, 국가유공자보상에 관한 권리의 헌법적 지위를 전제한 이 부분 주장은 별도로 판단하지 아니한다.
나. 평등원칙 위배 여부
(1) 선례의 요지
헌법재판소는 등록신청 이전에 국가유공자 요건을 갖추었지만 등록신청을 지체한 사람과 일찍 등록신청하여 국가유공자 보상금수급권을 일찍 취득한 사람 사이의 차별이 문제된 사건에서 국가유공자 등록신청한 날이 속한 달 이후의 보상금만 지급하도록 정한 국가유공자법 조항이 평등원칙에 위배되지 않는다고 여러 차례 판단한 바 있다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14; 헌재 1998. 2. 27. 97헌가10등; 헌재 2006. 11. 30. 2005헌바25; 헌재 2011. 7. 28. 2009헌마27 등 참조). 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『(가) 국가유공자법 조항이 등록을 보상금수급권을 취득하기 위한 요건으로 규정하면서 등록신청한 날을 보상금수급권 발생일로 정한 이유는 첫째, 등록신청을 요구하지 아니할 경우 국가유공자에 해당하는 사람이 있더라도 이를 파악하기 어려워 국가 예산을 수립함에 있어서 보훈 목적의 예산이 얼마나 필요한지 알 수 없게 되고, 결국 국가재정형편을 감안하여 결정되는 보상수준 자체를 결정하는 데에 어려움이 발생하게 된다는 점, 둘째, 등록신청 시를 기준으로 그 이후부터만 보상금수급권을 인정하는 제도를 채택하지 아니하고 전공상 및 순직 등의 사유가 발생한 때부터 보상금수급권을 인정하게 되면, 등록을 지체한 채 오랜 세월이 지나 전공상과 여타 사유로 인한 증상이 병발한 경우 국가유공자법이 정하고 있는 ‘상이’가 언제 발생한 것인지를 정확히 파악하는 것이 어렵게 된다는 점, 셋째, 6ㆍ25 사변이 끝난 지 오래여서 전몰군경유족 및 전공상자의 대부분이 소정의 등록절차를 밟아 보훈기금법 등 관계법에 의한 보호를 받고 있다는 점, 넷째, 예우대상자의 수가 대폭 증가하여, 국가재정 형편상 보상금을 소급하여 지급하는 것이 사실상 어렵다는 점 등을 들 수 있다. 이러한 이유들을 고려할 때 등록신청한 날을 보상금수급권 발생일로 정한 국가유공자법 조항은 합리성을 갖추고 있는 것으로 객관적으로 정의와 형평에 반한다거나 자의적인 것이라고 볼 수 없다.
물론 등록신청이 늦어진 데에 정당한 이유가 있는 적용대상자는 가급적 보호하는 것이 바람직하기는 하나, 국가유공자법은 전공상군경뿐만 아니라 독립유공자, 전몰군경유족, 순직군경유족, 4ㆍ19혁명 부상자 및 사망자, 무공수훈자 등을 그 보상대상자의 범위에 포함시키고 있을 뿐만 아니라 ‘상이’의 개념을 폭넓게 규정하고 있어 각 보상대상자들이 자신이 ‘상이’를 입었다는 점을 인지하게 되는 방법이나 시기 등이 모두 다를 수밖에 없고, 상이의 개념에 포함되는 질병들 역시 종류별로 그 특성과 발현양상, 진행속도, 현재의 의학 수준으로 인과관계를 파악할 수 있는 가능성 등이 모두 달라 입법자가 ‘객관적으로 등록신청을 할 것을 기대할 수 없었던 자’를 특정하고 이들에게 일정한 예외를 인정하는 것이 현실적으로 어려울 뿐만 아니라, 이러한 예외를 인정할 경우에는 국가의 재정적인 부담이 대폭적으로 증가하게 된다. 이와 같은 현실에서, 국가가 등록신청이 늦어진 데에 정당한 이유가 있는 적용대상자에 대하여 예외를 인정할 것인지 여부는, 국가의 사회보장에 관한 입법정책에 달려 있는 것으로서 이른바 사회보장정책의 합목적성의 문제에 그치는 것일 뿐 국가에 이들을 특별히 배려하여 예외를 인정해야 할 헌법상 의무가 발생한다고 볼 수는 없으므로, 국가유공자법 조항이 등록신청을 하지 아니한 데에 정당한 이유가 있는 자에 대한 예외를 인정하지 아니하였다고 하여 이것이 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수는 없다.
(나) 청구인은 ‘5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’, ‘특수임무수행자 보상에 관한 법률’ 등의 적용을 받는 자들은 소급하여 보상을 받는 반면 국가유공자법의 적용을 받는 자들은 그렇지 아니하므로 이들 사이에 차별취급이 존재한다고 주장한다. 그러나 위 각각의 법률들은 그 입법목적 및 적용대상을 달리하고 있을 뿐만 아니라, ‘5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’ 제5조에 의해 지급되는 보상금은 5ㆍ18민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명된 자 또는 상이를 입은 자 등에게 일시금으로 지급되는 위로금으로서의 성격을(법 제5조 제1항), ‘특수임무수행자 보상에 관한 법률’ 제6조에 의해 지급되는 보상금은 미지급급여에 대한 보전적인 성격을 가지는 것(법 제6조, 제9조 제2항)으로 모두 국토방위 등 특수임무의 수행과정에서 입은 특별한 희생에 대하여 행하는 보은적 차원의 보상인 국가유공자법상의 보상금과는 그 성격을 달리하는바, ‘5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률’, ‘특수임무수행자 보상에 관한 법률’ 등의 적용을 받는 자들과 국가유공자법의 적용을 받는 자들을 동일한 비교집단으로 볼 수는 없다.
(다) 따라서 등록신청한 날을 보상금수급권 발생일로 정한 국가유공자법 조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.』
(2) 선례 변경의 필요성 여부
(가) 청구인은 ‘부마민주항쟁 관련자의 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(이하 ‘부마항쟁보상법’이라 한다)에 따른 관련자 보상을 받는 사람과의 차별도 주장하나, 부마항쟁보상법에 따른 관련자 보상은 부마민주항쟁과 관련하여 사망하거나 행방불명된 자 또는 상이를 입은 자 등에게 일시금으로 지급되는 ‘배상금’으로서 성격을 지니는바(부마항쟁보상법 제19조 제2항 참조), 국토방위 등 특수임무의 수행과정에서 입은 특별한 희생에 대하여 행하는 보은적 차원의 보상인 국가유공자법상의 보상금과는 차이가 있다. 따라서 부마항쟁보상법의 적용을 받는 자와 국가유공자법의 적용을 받는 자를 동일한 비교집단으로 볼 수는 없다.
(나) 그렇다면 위 선례의 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 달리 위 선례의 판단을 변경할 사정변경이나 필요성이 인정되지 아니한다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 반하지 아니한다.
다. 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부
(1) 선례의 요지
헌법재판소는 국가유공자 등록신청한 날이 속한 달 이후의 보상금만 지급하도록 정한 국가유공자법 조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다고 여러 차례 판단한 바 있다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14; 헌재 1998. 2. 27. 97헌가10등; 헌재 2006. 11. 30. 2005헌바25; 헌재 2011. 7. 28. 2009헌마27 참조). 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『인간다운 생활을 할 권리로부터 인간의 존엄에 상응하는 "최소한의 물질적인 생활"의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 구체적인 권리가 상황에 따라서는 직접 도출될 수 있다고 할 수는 있어도, 직접 그 이상의 급부를 내용으로 하는 구체적인 권리를 발생케 한다고 볼 수는 없다. 이러한 구체적 권리는 국가가 재정형편 등 여러 가지 상황들을 종합적으로 감안하여 법률을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정되는 법률적 차원의 권리이다. 그러므로 전공상자 등에게 인간다운 생활에 필요한 최소한의 물질적 수요를 충족시켜 주고 헌법상의 사회보장, 사회복지의 이념과 국가유공자에 대한 우선적 보호이념에 명백히 어긋나지 않는 한 입법자는 광범위한 입법재량권을 행사할 수 있다고 할 것이다. 국가유공자법이 주택구입과 생활안정자금대부지원, 학비면제와 학자금보조 등 교육지원, 취업지원, 의료지원, 양로지원, 양육지원 등의 각종 지원을 마련하고 있고, 등록신청한 날이 속하는 달로부터 보상금을 받을 수 있다고 하였으나 등록신청의 기한을 두지 않고 무제한으로 등록신청을 받아 주는 등의 사정을 고려하면, 등록신청일이 속한 달 이후의 보상금만 지급하도록 정한 국가유공자법 조항이 헌법 제34조 제1항의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 할 수는 없다.』
(2) 선례 변경의 필요성 여부
위 선례의 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 달리 위 선례의 판단을 변경할 사정변경이나 필요성이 인정되지 아니한다. 따라서 심판대상조항은 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.