2024헌라7

【당 사 자】
청 구 인[별지 1] 청구인 명단과 같음
피청구인[별지 2] 피청구인 명단과 같음
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 제22대 국회의 제2교섭단체인 국민의힘 소속 국회의원들(이 사건 심판청구 당시 원내대표, 운영위원회, 법제사법위원회 소속 국회의원들)이다.
나. ‘특별검사의 임명 등에 관한 법률’(이하 ‘특검법’이라 한다) 제4조는 특별검사 후보자의 추천을 위하여 국회에 특별검사후보추천위원회를 두도록 하고, 국회의장이 법무부 차관, 법원행정처 차장, 대한변호사협회장, 그 밖에 학식과 덕망이 있고 각계 전문 분야에서 경험이 풍부한 사람으로서 국회에서 추천한 4명 등 총 7명의 위원을 임명·위촉하도록 규정하고 있다.
다. 종전 ‘특별검사후보추천위원회의 구성 및 운영 등에 관한 규칙’ 제2조 제2항은 국회에서 추천하는 4명의 위원은 국회의장이 교섭단체의 추천을 받아 임명 또는 위촉하되 제1교섭단체 및 그 외 교섭단체가 각각 2명씩 추천하도록 규정하고 있었는데, 2024. 11. 28. 특별검사의 수사대상이 대통령 또는 대통령의 가족과 관련된 경우에는 이해상충을 방지하기 위하여 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당의 교섭단체가 특별검사후보추천위원회 위원을 추천하지 못하도록 개정되었다.
라. 청구인들은 피청구인 국회 운영위원회 국회운영개선소위원회 소위원장, 국회 운영위원회 위원장, 국회 법제사법위원회 위원장, 국회의장이 각 위 국회규칙 개정안을 가결선포한 행위 및 피청구인 국회가 위 국회규칙을 개정한 행위가 헌법 및 국회법에 따라 부여된 청구인들의 국회규칙안에 대한 심의·표결권, 특별검사후보추천위원회 위원 추천과정 참여 및 추천권을 각 침해한다고 주장하면서, 2024. 12. 3. 청구인들 권한의 각 침해사실을 확인하고 피청구인들 행위가 각 무효임을 확인하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 이 사건 심판대상은 피청구인 국회 운영위원회 국회운영개선소위원회 소위원장이 2024. 10. 28. 특별검사후보추천위원회의 구성 및 운영 등에 관한 규칙 일부개정규칙안을 가결선포한 행위, 피청구인 국회 운영위원회 위원장이 2024. 10. 31. 특별검사후보추천위원회의 구성 및 운영 등에 관한 규칙 일부개정규칙안을 가결선포한 행위, 피청구인 국회 법제사법위원회 위원장이 2024. 11. 27. 특별검사후보추천위원회의 구성 및 운영 등에 관한 규칙 일부개정규칙안을 가결선포한 행위, 피청구인 국회의장이 2024. 11. 28. 국회 제418회 제13차 본회의에서 특별검사후보추천위원회의 구성 및 운영 등에 관한 규칙 일부개정규칙안(이하 ‘특검규칙안’이라 한다)을 가결선포한 행위가 청구인들의 국회규칙안에 대한 심의·표결권을 침해하는지 여부 및 그 무효 여부, 피청구인 국회가 2024. 11. 28. 국회규칙 제242호로 특별검사후보추천위원회의 구성 및 운영 등에 관한 규칙(이하 ‘특검규칙’이라 한다)을 개정한 행위가 청구인들의 특별검사후보추천위원회 위원 추천과정 참여 및 추천권을 침해하는지 여부 및 그 무효 여부이다.
나. 청구인들은 피청구인 국회의장을 상대로 특별검사후보추천위원회 위원 추천과정 참여 및 추천권 침해도 주장하고 있으나, 이는 특검규칙의 내용에 대한 위헌성 주장으로서 피청구인 국회를 상대로 한 주장으로 보는 것이 상당하므로, 심판대상에서 제외하여 위와 같이 정리한다.
다. 관련조항은 다음과 같다.
[관련조항]
특별검사의 임명 등에 관한 법률(2014. 3. 18. 법률 제12423호로 제정된 것)
제4조(특별검사후보추천위원회) ① 특별검사 후보자의 추천을 위하여 국회에 특별검사후보추천위원회(이하 이 조에서 “추천위원회”라 한다)를 둔다.
② 추천위원회는 위원장 1명을 포함하여 7명의 위원으로 구성한다.
③ 위원장은 제4항에 따른 위원 중에서 호선한다.
④ 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람을 국회의장이 임명하거나 위촉한다.
1. 법무부 차관
2. 법원행정처 차장
3. 대한변호사협회장
4. 그 밖에 학식과 덕망이 있고 각계 전문 분야에서 경험이 풍부한 사람으로서 국회에서 추천한 4명
⑤ 추천위원회는 국회의장의 요청 또는 위원 3분의 1 이상의 요청이 있거나 위원장이 필요하다고 인정할 때 위원장이 소집하고, 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다.
⑥ 추천위원회가 제3조 제2항에 따라 특별검사 후보자를 추천하면 해당 위원회는 해산된 것으로 본다.
⑦ 추천위원회 위원은 정치적으로 중립을 지키고 독립하여 그 직무를 수행한다.
⑧ 그 밖에 추천위원회의 구성과 운영 등에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.
특별검사후보추천위원회의 구성 및 운영 등에 관한 규칙(2024. 11. 28. 국회규칙 제242호로 개정된 것)
제2조(위원회의 구성) ② 「특별검사의 임명 등에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제4조 제4항 제4호에 따라 국회에서 추천하는 4명의 위원은 국회의장이 교섭단체의 추천을 받아 임명 또는 위촉하되, 제1교섭단체 및 그 외 교섭단체가 각각 2명씩 추천한다. 다만, 법 제2조의 수사대상이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람과 관련된 경우에는 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당의 교섭단체를 제외하여야 한다.
1. 대통령
2. 대통령의 가족(「민법」 제779조에 따른 가족을 말한다. 이 경우 같은 조 제2항은 적용하지 아니한다)
구 특별검사후보추천위원회의 구성 및 운영 등에 관한 규칙(2014. 4. 29. 국회규칙 제186호로 제정되고, 2024. 11. 28. 국회규칙 제242호로 개정되기 전의 것)
제2조(위원회의 구성) ② 「특별검사의 임명 등에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제4조 제4항 제4호에 따라 국회에서 추천하는 4명의 위원은 국회의장이 교섭단체의 추천을 받아 임명 또는 위촉하되, 제1교섭단체 및 그 외 교섭단체가 각각 2명씩 추천한다.
3. 청구인들의 주장 및 피청구인들의 답변
가. 청구인들의 주장
(1) 청구인들은 헌법 제64조 제1항, 국회법 제169조 제1항에 근거하여 국회규칙안 심의·표결권, 특검법 제4조 제4항 제4호에 근거하여 특별검사후보추천위원회 위원 추천과정 참여 및 추천권을 가지고 있다. 위 특검법 조항에서 국회가 추천한다는 의미는 국회의원들의 총의를 모은 국회의 합동행위로 추천할 수 있다는 취지이다.
(2) 국회 운영위원회에서 더 숙의하여줄 것을 요청하고 독단적 운영에 항의를 표하며 퇴장하였음에도 위원장이 특검규칙안을 가결선포한 행위, 국회 법제사법위원회에서 토론을 종결하지 말고 해당 안건을 법제사법위원회 제2소위에 회부할 것을 요구하며 항의하였음에도 위원장이 특검규칙안을 가결선포한 행위, 국회 본회의에서 위와 같은 위원회 표결과정에서의 문제를 그대로 안은 상태에서 국회의장이 서둘러 특검규칙안을 가결선포한 행위 등은 청구인들의 국회규칙안 심의·표결권을 침해한다.
(3) 특정 교섭단체의 추천권을 배제하는 특검규칙 제2조 제2항 단서는 대의민주주의, 적법절차원칙, 권력분립원칙, 특별검사의 정치적 중립 의무에 위배되고 평등권을 침해한다. 따라서 국회의 특검규칙 개정행위는 청구인들의 특별검사후보추천위원회 위원 추천과정 참여 및 추천권을 침해한다.
나. 피청구인들의 답변
(1) 이 사건 심판청구 중 피청구인 국회 운영위원회 국회운영개선소위원회 소위원장에 대한 부분은 당사자능력이 없는 자를 상대로 제기한 것으로서 부적법하다.
(2) 피청구인 국회 운영위원회 위원장, 국회 법제사법위원회 위원장, 국회의장의 가결선포행위는 청구인들에게 출석 및 토론의 기회가 보장된 것을 전제로 다수결원칙에 따른 표결 결과에 따른 것으로서 의사진행에 관한 국회의 자율권 범위 내의 행위이므로 이들에 대한 심판청구는 이유 없다.
(3) 개정되기 전의 특검규칙에 의해서 각 교섭단체에게 부여되었던 특별검사후보추천위원회 위원 추천권은, 헌법이나 법률에 의한 권한이 아니라 국회규칙에 따른 것이다. 또한, 청구인들은 교섭단체가 아닌 교섭단체 소속 국회의원들이므로 피청구인 국회에 대한 심판청구 부분은 권한침해가능성이 없어 부적법하다.
가사 피청구인 국회에 대한 심판청구 부분이 적법하다고 하더라도, 개정된 특검규칙 내용은 이해충돌 상황을 방지하기 위한 것으로서 한 정당이 추천권을 독점하지 않고 특별검사의 임명 권한은 대통령에게 있어 합리성과 정당성을 갖추고 있으므로, 이 부분 심판청구는 이유 없다.
4. 판단
가. 피청구인 국회 운영위원회 국회운영개선소위원회 소위원장에 대한 심판청구 부분
권한쟁의심판의 당사자로서 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 ‘국가기관’에 해당하는지 아닌지를 판별함에 있어서는 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호 간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6 참조).
헌법 제62조는 국회의 ‘위원회’를 명시하고 있으나 국회의 ‘소위원회’를 명시하지 않고 있다. 소위원회는 국회법에 설치근거를 두고 있는데, 국회법 제57조 제1항은 위원회로 하여금 ‘소관 사항을 분담·심사하기 위하여’ 또는 ‘필요한 경우 특정한 안건의 심사를 위하여’ 소위원회를 둘 수 있도록 하고 있고, 같은 조 제4항은 소위원회의 활동을 위원회가 의결로 정하는 범위로 한정하고 있다. 이처럼 국회법 제57조를 설치근거로 하고, 또한 그 설치·폐지 및 권한이 원칙적으로 위원회의 의결에 따라 결정될 뿐인 소위원회는 위원회의 부분기관에 불과하여 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 소위원회가 설치된 뒤에야 비로소 존재할 수 있는 그 소위원회 위원장 또한 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 볼 수 없다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라5 참조).
소위원회의 활동은 위원회 활동의 일부가 되고, 그 권한이 위원회로부터 독자적인 것이라고 보기 어렵다. 소위원회 위원장과 그 위원인 국회의원 사이에 권한 분쟁이 생기는 경우 이는 상이한 권한 주체 사이의 분쟁이 아니라 위원회 내부 기관들 사이의 분쟁으로서 위원회의 심사절차 내에서 해결할 수 있고, 해결이 안 되면 위원회의 위원장과 그 위원인 국회의원 사이의 권한쟁의심판으로 해결할 수 있다(헌재 2020. 5. 27. 2019헌라5 참조).
결국 피청구인 국회 운영위원회 국회운영개선소위원회 소위원장은 당사자능력이 부정된다.
따라서 이 사건 심판청구 중 피청구인 국회 운영위원회 국회운영개선소위원회 소위원장에 대한 부분은 당사자능력이 없는 자를 상대로 제기한 것으로서 부적법하다.
나. 피청구인 국회에 대한 심판청구 부분
헌법재판소법 제61조 제2항은 “(권한쟁의) 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있다.”라고 규정하므로, 피청구인의 처분 또는 부작위로 침해당했다고 주장하는 헌법상 또는 법률상 권한과 적절한 관련성이 인정되는 기관만이 ‘청구인적격’을 갖고, 그러한 처분 또는 부작위를 야기한 기관으로서 적절한 관련성이 인정되는 기관만이 ‘피청구인적격’을 가진다(헌재 2023. 3. 23. 2022헌라4 참조).
청구인들의 특별검사후보추천위원회 위원 추천과정 참여 및 추천권의 경우, 특검법 제4조 제4항 제4호는 ‘국회에서 추천한 4명’으로 규정하고 있어 추천권은 법률상 국회의 권한이라고 할 것이고, 위 추천과정 참여권은 헌법과 법률이 특별히 국회의원에게 부여한 독자적인 권능이라고 보기 어려우므로 이와 관련하여서는 청구인적격이 부정된다.
따라서 이 사건 심판청구 중 특별검사후보추천위원회 위원 추천과정 참여 및 추천권 침해를 주장하는 부분, 즉 피청구인 국회에 대한 부분은 청구인적격이 없어 부적법하다.
다. 피청구인 국회 운영위원회 위원장, 국회 법제사법위원회 위원장, 국회의장에 대한 심판청구 부분
청구인들의 권한이 구체적으로 관련되어 이에 대한 침해가능성이 존재할 경우 적법요건 단계에서의 권한침해가능성은 충족되는 것으로 볼 수 있고, 권한의 침해가 실제로 존재하여 위헌 내지 위법한지의 여부는 본안의 결정에서 판단되어야 한다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌라4 참조).
청구인들은 국회 운영위원회에서 더 숙의하여줄 것을 요청하고 독단적 운영에 항의를 표하며 퇴장하였음에도 특검규칙안을 가결선포한 사실, 국회 법제사법위원회에서 토론을 종결하지 말고 해당 안건을 법제사법위원회 제2소위에 회부할 것을 요구하며 항의하였음에도 특검규칙안을 가결선포한 사실, 국회 본회의에서 위와 같은 위원회 표결과정에서의 문제를 그대로 안은 상태에서 서둘러 특검규칙안을 가결선포한 사실 등을 다투고 있다.
그런데 청구인들은 토론절차를 ‘제대로’ 보장하지 아니하고 ‘일방적으로’ 토론을 종결하였다고 주장하고 있을 뿐, 이에 더 나아가 청구인들의 심의·표결권을 침해하였음을 인정할 만한 구체적인 위헌·위법한 사실의 특정 내지 적시가 있다고 인정하기 부족하다.
한편, 청구인들은 국회 법제사법위원회 위원장의 국회법 제103조(발언 횟수의 제한) 해석을 문제 삼기도 하나, 위 발언 횟수 제한 규정은 본회의에서만 적용된다.
결국 피청구인 국회 운영위원회 위원장, 국회 법제사법위원회 위원장, 국회의장에 대한 심판청구 부분을 보면, 청구인들은 출석 및 토론의 기회를 부여받은 한편, 피청구인들의 처분으로 인해 국회규칙안 심의·표결권을 행사하지 못한 사실이 없는바(단지 다수결원리에 따른 원치 않은 표결 결과가 있었을 뿐이다), 이는 청구인들의 권한이 구체적으로 관련되어 이에 대한 침해가능성이 존재할 경우라고 볼 수 없으므로, 권한침해가능성이 없다.
따라서 이 사건 심판청구 중 피청구인 국회 운영위원회 위원장, 국회 법제사법위원회 위원장, 국회의장에 대한 부분은 권한침해가능성이 없어 부적법하다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준

[별지 1] 청구인 명단
1. 국회의원 배준영
2. 국회의원 강명구
3. 국회의원 강민국
4. 국회의원 강승규
5. 국회의원 권영진
6. 국회의원 김정재
7. 국회의원 임이자
8. 국회의원 정성국
9. 국회의원 주진우
10. 국회의원 추경호
11. 국회의원 유상범
12. 국회의원 곽규택
13. 국회의원 박준태
14. 국회의원 송석준
15. 국회의원 장동혁
16. 국회의원 조배숙
청구인들의 대리인 법무법인 용산
담당변호사 노수철

[별지 2] 피청구인 명단
1. 국회 운영위원회 국회운영개선소위원회 소위원장
2. 국회 운영위원회 위원장
3. 국회 법제사법위원회 위원장
4. 국회의장
5. 국회대표자 국회의장 우원식
피청구인들의 대리인 법무법인(유한) 클라스한결
담당변호사 김진한, 안식