2020헌마1454

【당 사 자】
사 건 2020헌마1454 수도법 제7조 제6항 등 위헌확인
청 구 인 1. 장○○
2. 김○○
3. 허○○
4. 남양주시
대표자 시장 주광덕
청구인들의 대리인 변호사 이명웅
선 고 일 2025. 11. 27.
【주 문】
청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인 장○○, 김○○, 허○○는 남양주시 조안면에 거주하는 주민이고, 청구인 남양주시는 조안면을 관할하는 지방자치단체이다. 남양주시 조안면 일대는 1975. 7. 9. 상수원보호구역으로 지정되었다.
나. 청구인 장○○은 남양주시 조안면 (주소 생략) 일대에서 딸기 농사체험시설을 운영하던 자로, 위 장소에서 딸기를 가공하여 딸기잼, 딸기주스를 판매할 수 있는지 국민신문고에 문의하였다. 남양주시 와부읍장은 2020. 8. 4. 민원 처리결과 안내를 통해, 상수원관리규칙 제12조 제3호 카목 및 ‘경기도 상수원보호구역 건축물 등의 설치에 관한 조례’ 제4조 제1항 제2호에 따라 해당 위치에는 상수원보호구역에서 농림업에 종사하는 자가 직접 재배한 지역특산물의 체험·실습을 위한 연면적 100 제곱미터 이하의 시설을 설치할 수 있으나, 체험·실습과정상 조리시설이나 주방시설 등 오·폐수발생시설의 설치는 제외된다고 답변하였다.
청구인 김○○은 남양주시 조안면 (주소 생략) 토지를 소유한 자로, 해당 토지에서 숙박업을 운영할 수 있는지 국민신문고에 문의하였다. 남양주시장은 2020. 8. 18. 민원 처리결과 안내를 통해, 수도법 시행령 제13조 및 상수원관리규칙 제12조에 따라 숙박업은 위 토지에서 허가할 수 있는 행위에 해당하지 않는다고 답변하였다.
청구인 허○○는 남양주시 조안면 (주소 생략) 지상에 소재한 주택을 소유한 자로, 해당 지역은 2018. 1. 23. 환경정비구역으로 지정되었다. 청구인 허○○는 상기 지역에 위치한 자신의 주택을 음식점으로 용도변경할 수 있는지 국민신문고에 문의하였는데, 남양주시장은 2020. 8. 21. 민원 처리결과 안내를 통해 상수원관리규칙 제15조 제2호 라목에 따라 해당 지역에서 허용 가능한 음식점의 총 수에 도달하여 청구인 허○○가 문의한 음식점으로의 용도변경이 불가하다고 답변하였다.
다. 청구인들은 상수원보호구역 규제에 관한 수도법 제7조 제6항 중 ‘허가의 기준’ 부분, 수도법 시행령 제13조 제1항 제1호 나목, 제2항, 구 상수원관리규칙 제12조 제3호, 제13조, 제15조 제2호 라목, 구 ‘경기도 상수원보호구역 건축물 등의 설치에 관한 조례’ 제4조 제1항 제2호가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2020. 10. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들이 헌법소원심판을 청구한 각 조항 중 청구인들과 관련된 부분으로 심판대상을 한정할 필요가 있다.
수도법 시행령 제13조 제1항 제2호에 따라 허가를 할 수 있는 용도변경의 범위를 규정한 구 상수원관리규칙 제13조는 이 사건 청구인들과 관련이 없고, 청구인들은 이 조항의 고유한 위헌 사유를 주장하고 있지 않으므로 심판대상에서 제외한다.
구 상수원관리규칙 제15조 제2호 라목과 관련하여 청구인들은 환경정비구역 내에서 용도변경으로 허가할 수 있는 음식점의 총 수가 제한되는 것을 다투고 있으므로 이에 관한 구 상수원관리규칙 제15조 제2호 라목 1)로 심판대상조항을 한정한다.
구 ‘경기도 상수원보호구역 건축물 등의 설치에 관한 조례’ 제4조 제1항 제2호 중 이 사건에서 문제되는 것은 ‘체험ㆍ실습 과정상 오ㆍ폐수발생 시설’을 허가할 수 있는 소득기반시설에서 제외하고 있는 위 조항 단서 부분이므로, 심판대상조항을 구 ‘경기도 상수원보호구역 건축물 등의 설치에 관한 조례’ 제4조 제1항 제2호 단서로 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 수도법(2019. 11. 26. 법률 제16607호로 개정된 것) 제7조 제6항 중 ‘허가의 기준’에 관한 부분, 수도법 시행령(2012. 5. 14. 대통령령 제23784호로 개정된 것) 제13조 제1항 제1호 나목, 수도법 시행령(2007. 9. 6. 대통령령 제20243호로 전부개정된 것) 제13조 제2항(이하 위 수도법 및 수도법 시행령 조항들을 모두 합하여 ‘이 사건 위임조항’이라 한다), 구 상수원관리규칙(2019. 12. 20. 환경부령 제833호로 개정되고, 2022. 5. 6. 환경부령 제986호로 개정되기 전의 것) 제12조 제3호, 구 상수원관리규칙(2013. 7. 26. 환경부령 제514호로 개정되고, 2021. 10. 20. 환경부령 제945호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2호 라목 1)(이하 위 상수원관리규칙 조항들을 합하여 ‘이 사건 상수원관리규칙 조항’이라 한다), 구 ‘경기도 상수원보호구역 건축물 등의 설치에 관한 조례’(2019. 3. 13. 경기도조례 제6100호로 개정되고, 2020. 11. 12. 경기도조례 제6822호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제2호 단서(이하 ‘이 사건 조례 조항’이라 하고, 이 사건 위임조항, 이 사건 상수원관리규칙 조항과 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 아래와 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
수도법(2019. 11. 26. 법률 제16607호로 개정된 것)
제7조(상수원보호구역 지정 등) ⑥ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 상수원보호구역의 지정절차, 허가의 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
수도법 시행령(2012. 5. 14. 대통령령 제23784호로 개정된 것)
제13조(상수원보호구역에서의 행위허가기준) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 상수원보호구역에서 법 제7조 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다.
1. 다음에 해당하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치
나. 상수원보호구역에 거주하는 주민의 생활환경 개선 및 소득 향상에 필요한 환경부령으로 정하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치
수도법 시행령(2007. 9. 6. 대통령령 제20243호로 전부개정된 것)
제13조(상수원보호구역에서의 행위허가기준) ② 제1항에 따른 건축물이나 그 밖의 공작물의 종류·규모 등 허가에 관한 세부기준 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.
구 상수원관리규칙(2019. 12. 20. 환경부령 제833호로 개정되고, 2022. 5. 6. 환경부령 제986호로 개정되기 전의 것)
제12조(건축물 등의 종류 및 규모) 영 제13조 제1항 제1호에 따른 허가할 수 있는 건축물이나 그 밖의 공작물의 종류와 규모는 다음과 같다.
3. 소득기반시설: 보호구역에서 농림업이나 수산업에 종사하는 자가 건축하거나 설치하는 다음 각 목의 건축물이나 그 밖의 공작물
가. 잠실(蠶室): 기존의 잠실면적을 포함하여 뽕나무밭 조성면적의 1천 분의 50 이하
나. 버섯재배사(버섯栽培舍): 1가구당 기존의 버섯재배사면적을 포함하여 500제곱미터 이하
다. 생산물저장창고: 보호구역의 토지 또는 그 토지와 일체가 되는 토지에서 생산되는 생산물의 저장에 필요한 것으로서 기존의 창고면적을 포함하여 해당 토지면적의 1천 분의 10 이하. 다만, 버섯저장창고의 경우에는 기존의 창고면적을 포함하여 토지면적의 10분의 1 이하로 하되, 50제곱미터를 초과할 수 없다.
라. 담배건조실: 기존의 담배건조실의 면적을 포함하여 잎담배 재배면적의 1천 분의 10 이하
마. 퇴비저장시설 및 발효퇴비장: 1가구당 기존 면적을 포함하여 각각 50제곱미터 이하
바. 기자재보관창고: 1가구당 농림업이나 수산업에 필요한 기자재의 보관을 위한 건축물로서 100제곱미터 이하. 다만, 가구별로 기자재보관창고를 설치하지 아니한 3가구 이상이 공동으로 설치하는 경우에는 200제곱미터 이하
사. 관리용 건축물: 과수원, 유실수단지, 원예단지, 버섯재배사에 설치하되, 생산에 직접 제공되는 토지면적의 1천 분의 10 이하로서 기존 관리용 건축물의 면적을 포함하여 66제곱미터 이하. 다만, 버섯재배사의 경우에는 토지면적의 10분의 1 이하로 하되, 기존 관리용 건축물의 면적을 포함하여 50제곱미터를 초과할 수 없다.
아. 온실: 수경재배, 시설원예 등 작물재배를 위하여 보호구역에서 3년 이상 계속하여 거주하고 있는 자가 유리, 플라스틱 등의 재료를 사용하여 설치하는 온실로서 순환식 양액재배방식으로 작물을 재배하는 경우에만 가구당 3,000제곱미터 이하
자. 소 운동장의 비가림시설: 기존 축사면적의 3배 이내
차. 곤충사육장: 1가구당 300제곱미터 이하
카. 가목부터 차목까지의 규정 외에 보호구역에 거주하거나 보호구역의 토지를 소유한 자가 농림업 등을 영위하기 위한 시설(축사는 제외한다)로서 지방자치단체(특별시ㆍ광역시와 도를 말한다. 이하 같다)의 조례로 정하는 건축물이나 그 밖의 공작물. 이 경우 보호구역이 제26조 각 호의 어느 하나에 해당하면 관계 지방자치단체의 의견을 들어야 한다.
구 상수원관리규칙(2013. 7. 26. 환경부령 제514호로 개정되고, 2021. 10. 20. 환경부령 제945호로 개정되기 전의 것)
제15조(행위제한의 완화) 제14조에 따라 지정·공고된 환경정비구역에서는 다음 각 호의 행위를 허가할 수 있다.
2. 그 밖의 건축물 또는 공작물의 신축·증축 또는 용도변경: 원거주민 또는 보호구역에 6개월 이상 실제 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 신축이나 보호구역에 거주하는 주민이 하는 다음 각 목의 건축물 또는 그 밖의 공작물의 증축 또는 용도변경
라. 휴게음식점이나 일반음식점의 증축 또는 용도변경
1) 환경정비구역에서 기존 공장·주택의 휴게음식점 또는 일반음식점으로의 용도변경(원거주민이 용도변경을 하는 경우로 한정한다). 이 경우 휴게음식점이나 일반음식점 용도의 건축물 연면적은 100제곱미터 이하이어야 하고, 해당 환경정비구역의 휴게음식점과 일반음식점의 총 수는 다음의 범위를 초과하여서는 아니 된다.
가) 시·도지사가 해당 환경정비구역에서 발생하는 하수를 처리하는 하수종말처리시설(마을하수도를 포함한다. 이하 같다)의 방류수수질을 6개월 동안 매주 1회 측정하여 방류수수질이 "하수도법 시행규칙" 별표 1 제1호의 방류수수질기준 중 특정지역기준에 적용되는 각 수질기준 항목의 50퍼센트 이하인 것으로 고시한 환경정비구역은 총 호수(戶數)의 10퍼센트
나) 하류지역에 상수원이 없으며 분류식 하수도시설을 적절하게 설치하여 하수의 전량을 하수종말처리장에 모아서 처리하는 환경정비구역은 총 호수의 20퍼센트
다) 가) 및 나) 외의 환경정비구역은 총 호수의 5퍼센트
구 경기도 상수원보호구역 건축물 등의 설치에 관한 조례(2019. 3. 13. 경기도조례 제6100호로 개정되고, 2020. 11. 12. 경기도조례 제6822호로 개정되기 전의 것)
제4조(허가 대상 건축물 등) ① "상수원관리규칙"(이하 "관리규칙" 이라 한다) 제12조 제3호 카목에 따른 소득기반시설은 다음 각 호와 같다.
2. 상수원보호구역에서 농림업에 종사하는 자가 직접 재배한 지역특산물의 체험ㆍ실습을 위해 설치하는 연면적 100㎡이하(환경정비구역은 연면적 200㎡이하)의 시설. 단, 체험ㆍ실습과정상 오ㆍ폐수발생 시설(조리시설, 주방시설, 주거시설, 휴게시설 등) 설치는 제외
3. 청구인들의 주장
가. 이 사건 위임조항은 건축물이나 공작물의 신축 등에 대한 허가의 기준을 하위 법령에 포괄적으로 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 반한다.
나. 오염총량제가 이미 시행되고 있는 상황에서 이 사건 상수원관리규칙 조항 및 이 사건 조례 조항은 상수원 수질 보전이라는 목적 달성을 위해 적절한 수단이라고 볼 수 없다. 남양주시 조안면 소재 부동산과 인근 지역의 부동산의 가격 차이가 상당하다는 점, 이러한 재산권 제한에 따른 보상제도가 매우 미흡하다는 점, 남양주시 조안면에서 배출되는 하수가 상수원 전체에 미치는 영향이 미미하다는 점 등을 고려하면, 이 사건 상수원관리규칙 조항 및 이 사건 조례 조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인 장○○, 김○○, 허○○의 직업선택의 자유 및 재산권을 침해한다.
다. 환경정비구역 내 음식점의 숫자를 총 호수 중 일정 비율로 제한하는 상수원관리규칙 제15조 제2호 라목 1)은 음식점 영업자로 선정된 주민과 그렇지 못한 주민을 합리적인 이유 없이 차별하고 있으므로 청구인 허○○의 평등권을 침해한다.
라. 북한강을 사이에 두고 남양주시 조안면의 맞은편에 위치한 양평군 양서면 양수리는 상수원보호구역으로 지정되어 있지 않고, 이에 따라 심판대상조항은 합리적 이유 없이 양평군 양서면 양수리 주민들과 남양주시 조안면 주민들을 달리 취급하고 있어 청구인 장○○, 김○○, 허○○의 평등권을 침해한다.
마. 심판대상조항은 청구인 남양주시가 관내 주민들에 대한 행정제재, 형사고발을 할 수밖에 없는 상황에 놓이게 하여 지방자치권을 침해하고, 청구인 남양주시가 능내공원 내에 매점 등 공공편의시설을 설치하지 못하게 함으로써 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다.
4. 판단
가. 청구인 남양주시의 심판청구에 대한 판단
헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구할 수 있다. 지방자치단체는 기본권의 주체가 될 수 없으므로(헌재 1998. 3. 26. 96헌마345; 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바50; 헌재 2006. 12. 28. 2006헌마312 참조), 지방자치단체인 청구인 남양주시의 심판청구는 부적법하다.
나. 나머지 청구인들의 심판청구에 대한 판단
(1) 이 사건 위임조항에 대한 심판청구
법률조항 자체가 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접 자기의 기본권을 침해받아야 한다. 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법률규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 원칙적으로 당해 법률의 직접성은 부인된다(헌재 2013. 6. 27. 2011헌마475 참조).
이 사건 위임조항 중 수도법 제7조 제6항은 상수원보호구역의 허가 기준에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하였고, 수도법 시행령 제13조 제1항 제1호 나목 및 같은 조 제2항은 허가할 수 있는 건축물이나 그 밖의 공작물의 종류·규모를 환경부령으로 정하도록 위임하였다. 청구인들이 주장하는 기본권 침해는 이 사건 위임 조항이 아니라, 허가할 수 있는 건축물의 종류 등을 구체화한 이 사건 조례 조항이나 이 사건 상수원관리규칙조항 또는 그에 따른 집행기관의 구체적 집행행위에 따라 발생한 것이므로, 이 사건 위임조항에 관한 심판청구는 직접성의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
(2) 청구인 장○○, 김○○의 심판청구
(가) 법령에 대한 헌법소원은 그 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다. 이 경우 심판대상조항이 그 자구만 수정되었을 뿐 이전 조항과 비교하여 실질적인 내용에 변화가 없어 청구인이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 내용에 전혀 영향을 주지 않는다면, 법령조항이 일부 개정되었다고 하더라도 청구기간의 기산은 이전의 법령을 기준으로 한다(헌재 2019. 8. 29. 2018헌마608 참조).
(나) 청구인들이 제출한 2018. 10. 17. 자 언론보도를 보면, 농사 체험 시설을 운영하던 청구인 장○○이 지역특산물인 딸기 등을 제조ㆍ가공할 수 있는 시설에 관한 허가를 얻고자 하였으나 상수원보호구역 규제로 인하여 관련 인허가를 받을 수 없음을 설명하는 내용이 확인되므로, 청구인 장○○은 늦어도 위 언론보도 무렵에는 이미 이와 같은 규제를 받고 있었고 그에 대해 알았다는 것을 인정할 수 있다. 이 사건 조례 조항은 위 언론보도 이후인 2019. 3. 13. 개정되고 같은 날 시행되었으나 딸기 등 지역특산물의 가공 시설에 관한 허가를 받을 수 없다는 점은 위 언론보도 당시 시행 중이던 종전의 조례와 비교하여도 실질적으로 변화가 없어 이러한 기본권 침해 내용에 전혀 영향을 주지 않는다. 그렇다면 청구인 장○○은 늦어도 위 언론보도 무렵에는 그 기본권 침해 사유가 이미 발생하였고 또한 이를 알고 있었다고 인정할 수 있고, 청구인 장○○의 이 사건 헌법소원심판은 위 언론보도일은 물론 그 이후 이 사건 조례 조항이 시행된 2019. 3. 13.으로부터 보더라도 1년을 도과한 2020. 10. 27.에야 청구되었으므로 청구기간을 준수하지 못하였다.
(다) 청구인 김○○이 주장하는 기본권 침해의 내용은 자신이 소유한 토지에서 숙박업을 위한 건축 허가를 받을 수 없다는 것으로, 상수원보호구역 내에서 허가대상이 될 수 있는 소득기반시설에 숙박시설을 포함하지 아니함으로써 숙박업을 위한 허가를 받을 수 없도록 한 구 상수원관리규칙 제12조 제3호를 다투는 취지이다. 그런데 해당 조항은 2007. 9. 11. 환경부령 제245호로 전부개정된 구 상수원관리규칙 제12조 제3호에 규정된 이후 그 자구만 수정되었을 뿐 숙박업을 위한 허가를 받을 수 없도록 하는 실질적인 규범 내용에는 변화가 없다. 따라서 이에 관한 청구기간의 기산은 전부개정된 위 구 상수원관리규칙 조항을 기준으로 하여야 하고, 청구인 김○○의 기본권 침해사유는 위 조항이 시행된 이후 2011. 8. 2. 청구인 김○○이 남양주시 조안면 내 토지를 취득하였을 때 발생하였다고 할 것이다. 그러나 이 사건 심판청구는 그로부터 1년이 훨씬 더 지난 2020. 10. 27.에야 이루어졌으므로, 이 부분 심판청구 역시 청구기간을 준수하지 못하였다.
(라) 따라서 청구인 장○○, 김○○의 심판청구는 청구기간을 준수하지 못한 것으로서 부적법하다.
(3) 청구인 허○○의 심판청구
(가) 법령에 근거한 구체적인 집행행위가 재량행위인 경우에는 법령은 집행기관에게 기본권 침해의 가능성만을 부여할 뿐 법령 스스로가 기본권의 침해행위를 규정하고 행정청이 이에 따르도록 구속하는 것이 아니고, 이때의 기본권의 침해는 집행기관의 의사에 따른 집행행위, 즉 재량권의 행사에 의하여 비로소 이루어지고 현실화되므로 이러한 경우에는 법령에 의한 기본권 침해가 인정될 여지가 없다(헌재 2005. 5. 26. 2004헌마671 참조).
청구인 허○○의 주장은 구 상수원관리규칙 제15조 제2호 라목 1)로 인하여 환경정비구역에서 자신이 소유한 주택에 대해 음식점으로 용도변경 허가를 받을 수 없다는 것이다. 그러나 위 조항은 행정청의 재량적 허가 기준에 관한 내용으로, 행정청은 환경정비구역에서 휴게음식점 내지 일반음식점으로의 용도변경 허가 신청이 있는 경우 처분 당시를 기준으로 위 조항 가) 내지 다)에 규정된 내용에 근거하여 허용되는 휴게음식점과 일반음식점의 총 수 범위에서 허가 여부를 결정할 수 있어 위 조항에 의해 그 허가 여부가 확정적으로 결정된다고 보기 어렵다. 또한 이때 허가가 가능한지 여부는 ‘측정되는 방류수수질’이나 ‘환경정비구역 내 총 호수’ 등 시점마다 달라질 수 있는 유동적인 값을 기초로 결정되는 점까지 고려하면, 청구인 허○○와 같이 해당 환경정비구역에서 용도변경을 신청한 자의 기본권은 위 조항에 의하여 침해되는 것이 아니라 행정청이 구체적인 불허가처분을 하였을 때 비로소 침해되는 것으로 봄이 상당하다. 따라서 이 부분 심판청구는 헌법소원심판에 있어서의 직접성 요건을 갖추지 못하였다.
(나) 다른 한편 위 조항과 같은 내용의 규제는 2007. 9. 11. 환경부령 제245호로 전부 개정된 상수원관리규칙에 의해 도입된 후 그 실질적인 내용에 변화가 없었고, 이에 따른 청구인 허○○의 기본권 침해 사유는 청구인 허○○가 소유하던 주택이 위치한 토지가 환경정비구역으로 지정되어 위 규정에 따른 규제를 받게 된 2018. 1. 23.에는 이미 발생하였다 할 것이므로, 그로부터 1년이 지난 2020. 10. 27.에야 청구된 이 사건 헌법소원심판은 청구기간을 준수하지 못하였다.
(다) 따라서 청구인 허○○의 심판청구는 어느 모로 보더라도 적법요건을 갖추지 못한 것으로서 부적법하다.
5. 결론
그렇다면 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.