헌법재판소
2025헌바268
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제63조 제2항 위헌소원
결정일: 2025년 11월 18일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사건2025헌바268 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제63조 제2항 위헌소원
청구인이○○
당해사건대법원 2025무665 집행정지
결정일2025. 11. 18.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
청구인은 2025. 1. 6. 과학기술정보통신부장관을 상대로 ‘대덕연구개발특구 3단계(탑립ㆍ전민지구) 특구개발계획 수립 및 사업시행자 지정 고시’(2024. 10. 14. 과학기술정보통신부 고시 제2024-38호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)의 취소를 구하는 소를 제기하였다(대전지방법원 2025구합200072, 이하 ‘이 사건 취소소송’이라 한다).
한편, 청구인은 이 사건 취소소송을 본안사건으로 하여 이 사건 고시에 관한 집행정지신청을 하였으나, 2025. 3. 13. ‘청구인에게 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있다거나 이를 예방하기 위하여 그 효력을 정지할 긴급한 필요가 있다고 인정하기 부족하다’는 이유로 기각결정이 내려졌다(대전지방법원 2025아1093). 이에 청구인은 항고하였으나 2025. 5. 9. 기각되었고(대전고등법원 2025루51), 재항고하였으나 2025. 9. 17. 기각되었다(당해사건). 청구인은 당해사건 계속 중 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2025. 9. 17. 기각되었다(대법원 2025아32, 이하 ‘이 사건 제청신청 기각결정’이라 한다).
이에 청구인은 2025. 10. 21. ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제63조 제2항 중 건축허가제한의 장기ㆍ반복 연장을 가능하게 하는 부분이 사실상 영구적 제한 효과를 초래한다며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
이후 청구인은 2025. 10. 23. ① ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제63조 중 ‘개발행위허가 제한을 3년(최대 5년)의 법정 상한을 초과하여 반복적으로 갱신ㆍ연장할 수 있도록 해석되는 부분’, ② 같은 법 시행령 제97조 제1항 중 ‘개발행위허가 제한을 3년(최대 5년)의 법정 상한을 초과하여 반복적으로 갱신ㆍ연장할 수 있도록 해석되는 부분’, ③ 이 사건 제청신청 기각결정을 각 다투는 취지의 보충서를 제출하였다.
2. 심판대상
청구인은 헌법소원심판청구서를 통하여 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제63조 제2항의 일부를 다투었다가, 2025. 10. 23. 제출한 보충서를 통해 같은 법 제63조, 같은 법 시행령 제97조 제1항, 이 사건 제청신청 기각결정을 다툰다고 밝히고 있다.
따라서 청구인이 제출한 보충서에 따라, 이 사건의 심판대상은 ① ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2023. 5. 16. 법률 제19409호로 개정된 것) 제63조 중 ‘개발행위허가 제한을 3년(최대 5년)의 법정 상한을 초과하여 반복적으로 갱신ㆍ연장할 수 있도록 해석되는 부분’(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ② 같은 법 시행령(2021. 7. 6. 대통령령 제31877호로 개정된 것) 제97조 제1항 중 ‘개발행위허가 제한을 3년(최대 5년)의 법정 상한을 초과하여 반복적으로 갱신ㆍ연장할 수 있도록 해석되는 부분’(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다), ③ 이 사건 제청신청 기각결정이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2023. 5. 16. 법률 제19409호로 개정된 것)
제63조(개발행위허가의 제한) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시ㆍ군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다.
1. 녹지지역이나 계획관리지역으로서 수목이 집단적으로 자라고 있거나 조수류 등이 집단적으로 서식하고 있는 지역 또는 우량 농지 등으로 보전할 필요가 있는 지역
2. 개발행위로 인하여 주변의 환경ㆍ경관ㆍ미관 및 "국가유산기본법" 제3조에 따른 국가유산 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있는 지역
3. 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획이 결정될 경우 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역
4. 지구단위계획구역으로 지정된 지역
5. 기반시설부담구역으로 지정된 지역
② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따라 개발행위허가를 제한하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한지역ㆍ제한사유ㆍ제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다.
③ 개발행위허가를 제한하기 위하여 제2항에 따라 개발행위허가 제한지역 등을 고시한 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 해당 지역에서 개발행위를 제한할 사유가 없어진 경우에는 그 제한기간이 끝나기 전이라도 지체 없이 개발행위허가의 제한을 해제하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해제지역 및 해제시기를 고시하여야 한다.
④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가 개발행위허가를 제한하거나 개발행위허가 제한을 연장 또는 해제하는 경우 그 지역의 지형도면 고시, 지정의 효력, 주민 의견 청취 등에 관하여는 "토지이용규제 기본법" 제8조에 따른다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2021. 7. 6. 대통령령 제31877호로 개정된 것)
제97조(실시계획의 인가) ① 법 제88조 제1항의 규정에 의한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 사업의 종류 및 명칭
2. 사업의 면적 또는 규모
3. 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및 주소)
4. 사업의 착수예정일 및 준공예정일
3. 판단
가. 이 사건 법률조항에 관한 부분
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해사건의 재판의 전제가 되어야 한다. 그리고 재판의 전제가 된다고 하려면 그 법률이 당해사건 재판에서 적용되는 법률이어야 하며, 그 법률의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 그 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다(헌재 1995. 7. 21. 93헌바46).
살피건대, 이 사건 심판청구는 이 사건 고시에 대한 집행정지신청을 당해사건으로 하고 있는데, 이는 처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급할 필요가 있다고 인정되는지 여부를 판단하는 재판에 해당한다. 여기서 행정소송법 제23조 제2항에서 정하고 있는 집행정지 요건인 ‘회복하기 어려운 손해’란 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 이는 금전보상이 불능인 경우 내지는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 일컫는다 할 것이고, ‘처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요’가 있는지 여부는 처분의 성질과 태양 및 내용, 처분상대방이 입는 손해의 성질ㆍ내용 및 정도, 원상회복ㆍ금전배상의 방법 및 난이 등은 물론 본안청구의 승소가능성의 정도 등을 종합적으로 고려하여 구체적ㆍ개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 5. 14.자 2010무48 결정 참조).
한편, 이 사건 법률조항은 개발행위허가 기간에 관한 규정으로서 이 사건 고시의 근거조항으로 볼 여지가 있을 뿐이고, 이 사건 고시의 집행정지를 구하는 당해사건에 직접 적용된다고 보기는 어렵다. 나아가 이 사건 법률조항을 이 사건 고시의 근거조항이라 보더라도, 이 사건 고시가 위헌인 법률에 근거하였다는 이유로 이 사건 고시로 인해 청구인에게 발생한 손해가 곧바로 당사자에게 회복하기 어려운 손해로 당연히 귀결된다고 단정하기는 어려우므로, 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 따라 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우라고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 심판청구는 재판의 전제성 요건을 갖추지 못하였다(헌재 2018. 2. 20. 2018헌바91 참조).
나. 이 사건 시행령조항에 관한 부분
헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판의 대상이 되는 것은 법률 또는 이와 동일한 효력을 가진 것이며, 대통령령인 시행령은 그 대상이 될 수 없다(헌재 2008. 10. 30. 2006헌바80; 헌재 2015. 12. 23. 2009헌바317등). 따라서 청구인의 이 부분 심판청구는 부적법하다.
다. 이 사건 제청신청 기각결정에 관한 부분
헌법재판소법 제68조 제2항은 위헌심사의 대상을 ‘법률’로 명시하고 있으며, 여기서 ‘법률’이라 함은 국회의 의결을 거쳐 제정된 형식적 의미의 법률을 의미한다(헌재 1996. 6. 13. 94헌바20 참조). 그런데 이 부분 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판청구임에도 법률이 아닌 법원의 재판을 대상으로 한 것이므로 허용될 수 없다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
사건2025헌바268 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제63조 제2항 위헌소원
청구인이○○
당해사건대법원 2025무665 집행정지
결정일2025. 11. 18.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
청구인은 2025. 1. 6. 과학기술정보통신부장관을 상대로 ‘대덕연구개발특구 3단계(탑립ㆍ전민지구) 특구개발계획 수립 및 사업시행자 지정 고시’(2024. 10. 14. 과학기술정보통신부 고시 제2024-38호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)의 취소를 구하는 소를 제기하였다(대전지방법원 2025구합200072, 이하 ‘이 사건 취소소송’이라 한다).
한편, 청구인은 이 사건 취소소송을 본안사건으로 하여 이 사건 고시에 관한 집행정지신청을 하였으나, 2025. 3. 13. ‘청구인에게 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있다거나 이를 예방하기 위하여 그 효력을 정지할 긴급한 필요가 있다고 인정하기 부족하다’는 이유로 기각결정이 내려졌다(대전지방법원 2025아1093). 이에 청구인은 항고하였으나 2025. 5. 9. 기각되었고(대전고등법원 2025루51), 재항고하였으나 2025. 9. 17. 기각되었다(당해사건). 청구인은 당해사건 계속 중 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2025. 9. 17. 기각되었다(대법원 2025아32, 이하 ‘이 사건 제청신청 기각결정’이라 한다).
이에 청구인은 2025. 10. 21. ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제63조 제2항 중 건축허가제한의 장기ㆍ반복 연장을 가능하게 하는 부분이 사실상 영구적 제한 효과를 초래한다며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
이후 청구인은 2025. 10. 23. ① ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제63조 중 ‘개발행위허가 제한을 3년(최대 5년)의 법정 상한을 초과하여 반복적으로 갱신ㆍ연장할 수 있도록 해석되는 부분’, ② 같은 법 시행령 제97조 제1항 중 ‘개발행위허가 제한을 3년(최대 5년)의 법정 상한을 초과하여 반복적으로 갱신ㆍ연장할 수 있도록 해석되는 부분’, ③ 이 사건 제청신청 기각결정을 각 다투는 취지의 보충서를 제출하였다.
2. 심판대상
청구인은 헌법소원심판청구서를 통하여 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제63조 제2항의 일부를 다투었다가, 2025. 10. 23. 제출한 보충서를 통해 같은 법 제63조, 같은 법 시행령 제97조 제1항, 이 사건 제청신청 기각결정을 다툰다고 밝히고 있다.
따라서 청구인이 제출한 보충서에 따라, 이 사건의 심판대상은 ① ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2023. 5. 16. 법률 제19409호로 개정된 것) 제63조 중 ‘개발행위허가 제한을 3년(최대 5년)의 법정 상한을 초과하여 반복적으로 갱신ㆍ연장할 수 있도록 해석되는 부분’(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ② 같은 법 시행령(2021. 7. 6. 대통령령 제31877호로 개정된 것) 제97조 제1항 중 ‘개발행위허가 제한을 3년(최대 5년)의 법정 상한을 초과하여 반복적으로 갱신ㆍ연장할 수 있도록 해석되는 부분’(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다), ③ 이 사건 제청신청 기각결정이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2023. 5. 16. 법률 제19409호로 개정된 것)
제63조(개발행위허가의 제한) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시ㆍ군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다.
1. 녹지지역이나 계획관리지역으로서 수목이 집단적으로 자라고 있거나 조수류 등이 집단적으로 서식하고 있는 지역 또는 우량 농지 등으로 보전할 필요가 있는 지역
2. 개발행위로 인하여 주변의 환경ㆍ경관ㆍ미관 및 "국가유산기본법" 제3조에 따른 국가유산 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있는 지역
3. 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획이 결정될 경우 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역
4. 지구단위계획구역으로 지정된 지역
5. 기반시설부담구역으로 지정된 지역
② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따라 개발행위허가를 제한하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한지역ㆍ제한사유ㆍ제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다.
③ 개발행위허가를 제한하기 위하여 제2항에 따라 개발행위허가 제한지역 등을 고시한 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 해당 지역에서 개발행위를 제한할 사유가 없어진 경우에는 그 제한기간이 끝나기 전이라도 지체 없이 개발행위허가의 제한을 해제하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해제지역 및 해제시기를 고시하여야 한다.
④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가 개발행위허가를 제한하거나 개발행위허가 제한을 연장 또는 해제하는 경우 그 지역의 지형도면 고시, 지정의 효력, 주민 의견 청취 등에 관하여는 "토지이용규제 기본법" 제8조에 따른다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2021. 7. 6. 대통령령 제31877호로 개정된 것)
제97조(실시계획의 인가) ① 법 제88조 제1항의 규정에 의한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 사업의 종류 및 명칭
2. 사업의 면적 또는 규모
3. 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및 주소)
4. 사업의 착수예정일 및 준공예정일
3. 판단
가. 이 사건 법률조항에 관한 부분
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해사건의 재판의 전제가 되어야 한다. 그리고 재판의 전제가 된다고 하려면 그 법률이 당해사건 재판에서 적용되는 법률이어야 하며, 그 법률의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 그 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다(헌재 1995. 7. 21. 93헌바46).
살피건대, 이 사건 심판청구는 이 사건 고시에 대한 집행정지신청을 당해사건으로 하고 있는데, 이는 처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급할 필요가 있다고 인정되는지 여부를 판단하는 재판에 해당한다. 여기서 행정소송법 제23조 제2항에서 정하고 있는 집행정지 요건인 ‘회복하기 어려운 손해’란 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 이는 금전보상이 불능인 경우 내지는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 일컫는다 할 것이고, ‘처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요’가 있는지 여부는 처분의 성질과 태양 및 내용, 처분상대방이 입는 손해의 성질ㆍ내용 및 정도, 원상회복ㆍ금전배상의 방법 및 난이 등은 물론 본안청구의 승소가능성의 정도 등을 종합적으로 고려하여 구체적ㆍ개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 5. 14.자 2010무48 결정 참조).
한편, 이 사건 법률조항은 개발행위허가 기간에 관한 규정으로서 이 사건 고시의 근거조항으로 볼 여지가 있을 뿐이고, 이 사건 고시의 집행정지를 구하는 당해사건에 직접 적용된다고 보기는 어렵다. 나아가 이 사건 법률조항을 이 사건 고시의 근거조항이라 보더라도, 이 사건 고시가 위헌인 법률에 근거하였다는 이유로 이 사건 고시로 인해 청구인에게 발생한 손해가 곧바로 당사자에게 회복하기 어려운 손해로 당연히 귀결된다고 단정하기는 어려우므로, 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 따라 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우라고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 심판청구는 재판의 전제성 요건을 갖추지 못하였다(헌재 2018. 2. 20. 2018헌바91 참조).
나. 이 사건 시행령조항에 관한 부분
헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판의 대상이 되는 것은 법률 또는 이와 동일한 효력을 가진 것이며, 대통령령인 시행령은 그 대상이 될 수 없다(헌재 2008. 10. 30. 2006헌바80; 헌재 2015. 12. 23. 2009헌바317등). 따라서 청구인의 이 부분 심판청구는 부적법하다.
다. 이 사건 제청신청 기각결정에 관한 부분
헌법재판소법 제68조 제2항은 위헌심사의 대상을 ‘법률’로 명시하고 있으며, 여기서 ‘법률’이라 함은 국회의 의결을 거쳐 제정된 형식적 의미의 법률을 의미한다(헌재 1996. 6. 13. 94헌바20 참조). 그런데 이 부분 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판청구임에도 법률이 아닌 법원의 재판을 대상으로 한 것이므로 허용될 수 없다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.