헌법재판소
2025헌마1344
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제2조 제1항 등 위헌확인
결정일: 2025년 11월 11일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사건2025헌마1344 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제2조 제1항 등 위헌확인
청구인1. ~ 5. 정○○ 외 4인
청구인들의 대리인 법무법인 동래담당변호사 김충희
결정일2025. 11. 11.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)에 따른 개발제한구역인 부산 ○○구 (주소 생략)에 소재한 토지 및 건축물을 소유하고 있는 사람들이다.
나. 청구인들은 개발제한구역법 제2조 제1항 및 제4조의2가 청구인들의 기본권을 침해한다는 취지로 주장하며 2025. 10. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부개정된 것) 제2조 제1항(이하 ‘이 사건 책무조항’이라 한다) 및 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정된 것) 제4조의2(이하 ‘이 사건 정비사업 조항’이라 하고, 이 사건 책무조항과 함께 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부개정된 것)
제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정된 것)
제4조의2(토지소유자 등의 훼손지 정비사업) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 축사 등 동물·식물 관련 시설이 밀집된 훼손지의 정비사업(이하 "정비사업"이라 한다)을 시행할 수 있다.
1. 국유지·공유지를 제외한 해당 훼손지의 토지소유자
2. 제1호에 따른 토지소유자가 정비사업을 위하여 설립하는 조합
3. 지방자치단체
4. "공공기관의 운영에 관한 법률"에 따른 공공기관
5. "지방공기업법"에 따른 지방공기업
② 제1항에 따라 정비사업을 시행하는 자는 해당 정비사업 구역 면적의 100분의 30 이상에 해당하는 정비사업 부지에 "도시공원 및 녹지 등에 관한 법률" 제2조에 따른 도시공원 또는 녹지를 조성하여 같은 법 제20조에 따른 공원관리청(이하 "공원관리청"이라 한다)에 기부채납(寄附採納)하여야 한다. 다만, 정비사업 시행을 위하여 "국토의 계획 및 이용에 관한 법률" 제30조에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 도로의 개설이 필요한 경우, 정비사업 구역 면적의 100분의 5 이내에서 공원·녹지로 조성하여 기부채납해야 하는 면적을 도로의 면적으로 대체할 수 있다.
③ 제2항에도 불구하고 정비사업 구역 내에 도시공원 또는 녹지를 조성하기 어려운 경우 정비사업 구역 내 도시공원 또는 녹지 대신 "국토의 계획 및 이용에 관한 법률" 제30조에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 개발제한구역 내 도시공원 부지로 정비사업 구역에 포함되는 토지의 총 가액(감정평가업자 2인 이상이 평가한 평가액의 산술평가액을 말한다)의 70분의 30(제2항 단서에 따라 도로 면적이 포함되는 경우에는 그 비율만큼을 제외한다)에 해당하는 금액과 국토교통부장관이 정하는 공원조성비용을 합한 금액 이상에 해당하는 도시공원 부지를 기부채납하여야 한다.
④ 제1항에 따라 정비사업을 시행하려는 자는 대통령령으로 정하는 서류를 갖추어 관할 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에게 신청하여야 한다.
⑤ 제4항에 따른 신청을 받은 시장·군수·구청장은 정비사업 요건에 적합하다고 인정하는 경우 시·도지사와 협의하여야 한다.
⑥ 시·도지사는 정비사업의 시행이 필요하다고 인정하는 경우 국토교통부장관과 협의하여야 한다. 이 경우 시·도지사는 국토교통부장관과의 협의 결과를 시장·군수·구청장에게 통보하여야 한다.
⑦ 시장·군수·구청장은 제5항에 따라 정비사업 요건을 검토한 결과 및 제5항 또는 제6항에 따라 시·도지사로부터 통보받은 협의 결과를 제4항에 따라 신청한 자에게 통보하여야 한다.
⑧ 정비사업의 내용·방법, 제1항에 따른 훼손지의 구체적인 범위, 같은 항 제2호에 따른 조합의 설립요건·절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부개정된 것)
제2조(국가 등의 책무) ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 부칙(2019. 8. 20. 법률 제16482호)
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제4조의2 및 제11조 제1항의 개정규정은 공포한 날부터 시행하고, 별표의 대상 시설 및 사업란의 제4호 가목 단서의 개정규정은 2020년 1월 1일부터 시행한다.
3. 판단
가. 이 사건 책무조항에 대한 청구
(1) 법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령 또는 법령조항 자체에 의하여 직접·현재·자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법령 또는 법령조항 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다(헌재 1998. 5. 28. 96헌마151 참조). 따라서 정의규정이나 선언규정과 같이 그 법령조항 자체에 의해서는 기본권의 침해가 발생할 수 없는 경우에는 직접성 요건이 결여된다(헌재 2005. 10. 27. 2002헌마425; 헌재 2009. 2. 26. 2007헌마716 등 참조).
그런데 이 사건 책무조항은 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다는 책무를 부담한다는 것을 선언하는 규정이므로, 위 조항 자체에 의해서는 청구인들에 대한 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 발생할 수 없다. 따라서 이 부분 심판청구는 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
(2) 진정입법부작위가 헌법소원심판의 대상이 되려면, 헌법에서 기본권보장을 위해 법률에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 불구하고 입법자가 이를 이행하지 않고 있는 경우 또는 헌법해석상 특정인의 기본권을 보호하기 위한 국가의 입법의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 경우이어야 한다(헌재 2024. 1. 25. 2020헌바475 등).
청구인들은 개발제한구역법 제2조 제2항이 "국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다."라고 규정하고 있고, 국민이 개발제한구역법에 따른 의무를 위반하였을 경우에는 같은 법 제30조 내지 제34조에서 시정명령 및 이행강제금 부과 등의 불이익한 처분을 받도록 규정하고 있음에도, 국가 및 지방자치단체가 이 사건 책무조항을 위반한 경우에 대하여는 아무런 벌칙조항이 없는 것이 부당하다는 취지로 주장하고 있다.
그런데 청구인들의 이 부분 주장을 위와 같은 내용의 진정입법부작위를 다투는 것으로 선해하더라도, 헌법의 명문 규정이나 헌법의 해석상 그와 같은 구체적인 입법의무가 도출된다고 보기 어려우므로, 이 부분 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 입법부작위를 대상으로 한 것으로서 부적법하다.
나. 이 사건 정비사업 조항에 대한 청구
법령에 대한 헌법소원은 그 법령의 시행과 동시에 기본권을 침해받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484; 헌재 2012. 6. 27. 2010헌마716 등 참조).
청구인들은 이 사건 정비사업 조항이 개발제한구역 내에 불법적인 건축물 등을 소유한 사람을 구제함으로써 청구인들과 같이 개발제한구역법에 따른 규제를 성실히 준수한 사람을 차별대우하고 있다는 취지로 주장한다. 그런데 이 사건 정비사업 조항은 2019. 8. 20. 시행되었고, 청구인들이 제출한 등기부등본 등의 자료에 따르면 청구인들은 위 법 시행 전부터 개발제한구역 내에 토지 및 건축물을 소유하고 있었던 것으로 보이므로, 이 사건 정비사업 조항이 시행된 날부터 1년이 도과한 후 제기된 이 부분 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하였다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 어느 모로 보나 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제2호 및 제4호에 따라 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
사건2025헌마1344 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제2조 제1항 등 위헌확인
청구인1. ~ 5. 정○○ 외 4인
청구인들의 대리인 법무법인 동래담당변호사 김충희
결정일2025. 11. 11.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)에 따른 개발제한구역인 부산 ○○구 (주소 생략)에 소재한 토지 및 건축물을 소유하고 있는 사람들이다.
나. 청구인들은 개발제한구역법 제2조 제1항 및 제4조의2가 청구인들의 기본권을 침해한다는 취지로 주장하며 2025. 10. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부개정된 것) 제2조 제1항(이하 ‘이 사건 책무조항’이라 한다) 및 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정된 것) 제4조의2(이하 ‘이 사건 정비사업 조항’이라 하고, 이 사건 책무조항과 함께 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부개정된 것)
제2조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정된 것)
제4조의2(토지소유자 등의 훼손지 정비사업) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 축사 등 동물·식물 관련 시설이 밀집된 훼손지의 정비사업(이하 "정비사업"이라 한다)을 시행할 수 있다.
1. 국유지·공유지를 제외한 해당 훼손지의 토지소유자
2. 제1호에 따른 토지소유자가 정비사업을 위하여 설립하는 조합
3. 지방자치단체
4. "공공기관의 운영에 관한 법률"에 따른 공공기관
5. "지방공기업법"에 따른 지방공기업
② 제1항에 따라 정비사업을 시행하는 자는 해당 정비사업 구역 면적의 100분의 30 이상에 해당하는 정비사업 부지에 "도시공원 및 녹지 등에 관한 법률" 제2조에 따른 도시공원 또는 녹지를 조성하여 같은 법 제20조에 따른 공원관리청(이하 "공원관리청"이라 한다)에 기부채납(寄附採納)하여야 한다. 다만, 정비사업 시행을 위하여 "국토의 계획 및 이용에 관한 법률" 제30조에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 도로의 개설이 필요한 경우, 정비사업 구역 면적의 100분의 5 이내에서 공원·녹지로 조성하여 기부채납해야 하는 면적을 도로의 면적으로 대체할 수 있다.
③ 제2항에도 불구하고 정비사업 구역 내에 도시공원 또는 녹지를 조성하기 어려운 경우 정비사업 구역 내 도시공원 또는 녹지 대신 "국토의 계획 및 이용에 관한 법률" 제30조에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 개발제한구역 내 도시공원 부지로 정비사업 구역에 포함되는 토지의 총 가액(감정평가업자 2인 이상이 평가한 평가액의 산술평가액을 말한다)의 70분의 30(제2항 단서에 따라 도로 면적이 포함되는 경우에는 그 비율만큼을 제외한다)에 해당하는 금액과 국토교통부장관이 정하는 공원조성비용을 합한 금액 이상에 해당하는 도시공원 부지를 기부채납하여야 한다.
④ 제1항에 따라 정비사업을 시행하려는 자는 대통령령으로 정하는 서류를 갖추어 관할 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에게 신청하여야 한다.
⑤ 제4항에 따른 신청을 받은 시장·군수·구청장은 정비사업 요건에 적합하다고 인정하는 경우 시·도지사와 협의하여야 한다.
⑥ 시·도지사는 정비사업의 시행이 필요하다고 인정하는 경우 국토교통부장관과 협의하여야 한다. 이 경우 시·도지사는 국토교통부장관과의 협의 결과를 시장·군수·구청장에게 통보하여야 한다.
⑦ 시장·군수·구청장은 제5항에 따라 정비사업 요건을 검토한 결과 및 제5항 또는 제6항에 따라 시·도지사로부터 통보받은 협의 결과를 제4항에 따라 신청한 자에게 통보하여야 한다.
⑧ 정비사업의 내용·방법, 제1항에 따른 훼손지의 구체적인 범위, 같은 항 제2호에 따른 조합의 설립요건·절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부개정된 것)
제2조(국가 등의 책무) ② 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 부칙(2019. 8. 20. 법률 제16482호)
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제4조의2 및 제11조 제1항의 개정규정은 공포한 날부터 시행하고, 별표의 대상 시설 및 사업란의 제4호 가목 단서의 개정규정은 2020년 1월 1일부터 시행한다.
3. 판단
가. 이 사건 책무조항에 대한 청구
(1) 법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령 또는 법령조항 자체에 의하여 직접·현재·자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법령 또는 법령조항 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다(헌재 1998. 5. 28. 96헌마151 참조). 따라서 정의규정이나 선언규정과 같이 그 법령조항 자체에 의해서는 기본권의 침해가 발생할 수 없는 경우에는 직접성 요건이 결여된다(헌재 2005. 10. 27. 2002헌마425; 헌재 2009. 2. 26. 2007헌마716 등 참조).
그런데 이 사건 책무조항은 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다는 책무를 부담한다는 것을 선언하는 규정이므로, 위 조항 자체에 의해서는 청구인들에 대한 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 발생할 수 없다. 따라서 이 부분 심판청구는 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
(2) 진정입법부작위가 헌법소원심판의 대상이 되려면, 헌법에서 기본권보장을 위해 법률에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 불구하고 입법자가 이를 이행하지 않고 있는 경우 또는 헌법해석상 특정인의 기본권을 보호하기 위한 국가의 입법의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 경우이어야 한다(헌재 2024. 1. 25. 2020헌바475 등).
청구인들은 개발제한구역법 제2조 제2항이 "국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다."라고 규정하고 있고, 국민이 개발제한구역법에 따른 의무를 위반하였을 경우에는 같은 법 제30조 내지 제34조에서 시정명령 및 이행강제금 부과 등의 불이익한 처분을 받도록 규정하고 있음에도, 국가 및 지방자치단체가 이 사건 책무조항을 위반한 경우에 대하여는 아무런 벌칙조항이 없는 것이 부당하다는 취지로 주장하고 있다.
그런데 청구인들의 이 부분 주장을 위와 같은 내용의 진정입법부작위를 다투는 것으로 선해하더라도, 헌법의 명문 규정이나 헌법의 해석상 그와 같은 구체적인 입법의무가 도출된다고 보기 어려우므로, 이 부분 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 입법부작위를 대상으로 한 것으로서 부적법하다.
나. 이 사건 정비사업 조항에 대한 청구
법령에 대한 헌법소원은 그 법령의 시행과 동시에 기본권을 침해받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484; 헌재 2012. 6. 27. 2010헌마716 등 참조).
청구인들은 이 사건 정비사업 조항이 개발제한구역 내에 불법적인 건축물 등을 소유한 사람을 구제함으로써 청구인들과 같이 개발제한구역법에 따른 규제를 성실히 준수한 사람을 차별대우하고 있다는 취지로 주장한다. 그런데 이 사건 정비사업 조항은 2019. 8. 20. 시행되었고, 청구인들이 제출한 등기부등본 등의 자료에 따르면 청구인들은 위 법 시행 전부터 개발제한구역 내에 토지 및 건축물을 소유하고 있었던 것으로 보이므로, 이 사건 정비사업 조항이 시행된 날부터 1년이 도과한 후 제기된 이 부분 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하였다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 어느 모로 보나 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제2호 및 제4호에 따라 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.