2021헌바109

【당 사 자】
청 구 인 [별지 1] 청구인 명단과 같음
당해사건 [별지 2] 당해 사건 목록과 같음
【주 문】
택지개발촉진법 부칙(2021. 1. 5. 법률 제17875호) 제3조는 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 택지개발촉진법의 개정
(1) 2021. 1. 5. 법률 제17875호로 개정되기 전의 구 택지개발촉진법(이하 ‘구 택지개발촉진법’이라 한다) 제19조의2 제1항은 “이 법에 따라 조성된 택지를 공급받은 자는 소유권이전등기를 하기 전까지는 그 택지를 공급받은 용도대로 사용하지 아니한 채 그대로 전매할 수 없다. 다만, 이주대책용으로 공급하는 주택건설용지 등 대통령령으로 정하는 경우에는 본문을 적용하지 아니할 수 있다.”라고 규정하였고, 같은 조 제2항은 “택지를 공급받은 자가 제1항을 위반하여 택지를 전매한 경우 해당 법률행위는 무효로 하며, 택지개발사업의 시행자(당초의 택지공급자를 말한다)는 택지 공급 당시의 가액 및 은행법에 따른 은행의 1년 만기 정기예금 평균이자율을 합산한 금액을 지급하고 해당 택지를 환매할 수 있다.”라고 규정하고 있었다.
한편 구 택지개발촉진법 제19조의2 제1항 단서의 위임을 받은 구 택지개발촉진법 시행령(2011. 8. 30. 대통령령 제23113호로 개정되고, 2021. 12. 28. 대통령령 제32271호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 택지개발촉진법 시행령’이라 한다) 제13조의3에서는 “법 제19조의2 제1항 단서에서 ‘대통령령으로 정하는 경우’란 다음 각 호의 어느 하나에 해당되어 시행자의 동의를 받은 경우를 말한다. 다만, 제1호·제2호·제5호 및 제7호의 경우에는 시행자로부터 최초로 택지를 공급받은 자의 경우에만 해당한다.”라고 규정하면서 제1호로 ‘「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 이주대책의 실시에 따라 공급하는 주택건설용지의 경우’를 규정하였다(이하 위 시행령 제13조의3 제1호가 가리키는 주택건설용지를 ‘이주자택지’라 하고, 구 택지개발촉진법 제19조의2 제1항 및 제2항, 같은 법 시행령 제13조의3 제1호를 통틀어 ‘전매제한규정’이라 한다).
그런데 전매제한규정의 적용을 받는 ‘택지를 공급받은 자’에 ‘이주자택지의 공급대상자로 선정되어 사업시행자와 공급계약을 체결한 자’가 포함되는 것은 분명하였으나 ‘택지의 공급대상자로 선정되었거나 선정될 예정이지만 아직 사업시행자와 공급계약을 체결하지는 아니한 자’가 포함되는지 여부는 불분명하였던 까닭에, 택지지구의 원주민이 장차 공급받게 될 이주자택지를 분양받을 권리 또는 지위(이하 사업시행자와 공급계약을 체결한 자가 가지는 권리를 ‘이주자택지 분양권’이라 하고, 이주자택지의 공급대상자로 선정되었거나 선정될 예정이지만 공급계약을 체결하기 전인 자가 가지는 권리 또는 지위 등을 ‘공급대상자 지위’라 한다)를 미리 양도하는 경우가 빈번하였고, 이러한 공급대상자 지위의 사전 전매계약이 확정적으로 무효라는 취지의 대법원 판결이 선고되자(대법원 2017. 10. 12. 선고 2016다229393, 229409 판결), 이에 관한 법적 분쟁이 다수 발생하였다.
(2) 이에 2021. 1. 5. 법률 제17875호로 개정되어 같은 날 시행된 택지개발촉진법 제19조의2 제2항, 제4항은 ‘택지의 공급대상자로 선정된 자’ 또한 택지를 공급받을 수 있는 권리·자격·지위 등을 전매할 수 없고, 이를 전매한 경우 해당 법률행위와 택지를 공급받을 수 있는 권리·자격·지위 등은 무효로 한다고 명확하게 규정하였다. 다만, 같은 법 부칙 제3조에서는 “공급대상자의 지위를 양수받은 자로서 이 법 시행 전 사업시행자로부터 소유권이전등기를 완료한 자는 종전의 제19조의2 제2항에도 불구하고 사업시행자로부터 소유권이전등기를 완료한 때에 해당 택지에 대한 소유권을 취득한 것으로 본다.”라는 특례를 두었다.
나. 이 사건 헌법소원심판청구
(1) 청구인 신○○, 장○○, 양○○, 양□□, 양△△, 양▽▽ 및 망(亡) 이○○은 택지개발촉진법 등에 의하여 시행된 ‘○○국제화계획지구 개발사업’ 및 ‘○○ 경제자유구역 ○○지구 개발사업’에 따라 자신들이 소유하고 있던 주택 등이 수용되어 해당 사업구역 내 이주자택지의 공급대상자로 선정된 자들이다.
(2) 청구인들은 사업시행자와 이주자택지 공급계약을 체결하기 전에 공급대상자 지위를 미리 양도하였고, 이러한 공급대상자 지위는 여러 차례 전매되었다. 이후 사업시행자가 공급계약을 체결할 것을 통보하자, 청구인들은 공급대상자 지위를 마지막으로 양수한 사람(이하 택지개발촉진법 등에 의한 개발사업이 시행됨에 따라 주택 등을 수용당한 사람을 ‘최초의 공급대상자’, 최초의 공급대상자 등으로부터 공급대상자 지위를 양수하였다가 다시 양도한 사람을 ‘중간전매인’, 이를 마지막으로 양수한 사람을 ‘최종양수인’이라 한다)에게 공급대상자 지위를 처음 양도하였다는 내용이 기재된 계약서(이하 최초의 공급대상자와 최종양수인 사이의 계약을 ‘최종 전매계약’이라 한다)를 새로 작성하여 사업시행자에게 제출하였다. 이에 사업시행자는 청구인들과 공급계약을 체결한 뒤 최종양수인이 그 공급계약상 지위를 승계하는 것에 동의하였으며(이하 위 삼자 간의 계약을 ‘권리의무 승계계약’이라 한다), 사업지구의 필지 정리를 하여 자신의 명의로 이주자택지에 대한 소유권보존등기를 마친 뒤 분양대금을 완납한 최종양수인에게 그 소유권이전등기를 마쳐주었다.
(3) 청구인들은 앞서 본 대법원 판결의 선고 이후 자신들이 체결하였던 공급대상자 지위의 양도계약 등이 무효임을 전제로 최종양수인 명의로 마쳐진 위 이주자택지에 대한 소유권이전등기의 말소 등을 구하는 소를 제기하여 제1심에서 승소하였다. 그런데 항소심 계속 중 위 택지개발촉진법 부칙 제3조가 제정되었고, 청구인들은 위 부칙조항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 기각되고 위 부칙조항으로 인하여 항소심에서 패소하자, 2021. 5. 10.부터 2022. 8. 11.에 걸쳐 위 부칙조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(4) 망 이○○은 2024. 11. 12. 사망하였고, 김○○, 김□□, 김△△가 망 이○○의 상속인으로서 이 사건 심판청구절차를 수계하였다(이하 문맥에 따라 망 이○○과 나머지 청구인들 또는 망 이○○의 소송수계인들과 나머지 청구인들을 통틀어 ‘청구인들’이라 한다).
(5) 각 사건들의 구체적인 개요는 [별지 3] 기재와 같다.
2. 심판대상
가. 2021헌바317 사건의 청구인들은 택지개발촉진법 부칙 제3조가 ‘공급대상자 지위가 사업시행자의 동의 없이 수차례 전매되었음에도 최초의 공급대상자와 최종양수인 사이에서만 직접 매매계약이 체결된 것과 같은 외형을 만든 경우’에도 적용되는 한 헌법에 위반된다는 취지의 예비적 청구도 하고 있으나, 이는 위 조항에 대한 주위적 심판청구의 위헌 주장을 보충하는 것에 불과하므로 별도의 심판대상으로 삼지 아니한다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌바188 등 참조).
나. 그렇다면 이 사건 심판대상은 택지개발촉진법 부칙(2021. 1. 5. 법률 제17875호) 제3조(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 4]와 같다.
[심판대상조항]
택지개발촉진법 부칙(2021. 1. 5. 법률 제17875호)
제3조(소유권이전등기가 완료된 택지에 대한 특례) 공급대상자의 지위를 양수받은 자로서 이 법 시행 전 사업시행자로부터 소유권이전등기를 완료한 자는 종전의 제19조의2 제2항에도 불구하고 사업시행자로부터 소유권이전등기를 완료한 때에 해당 택지에 대한 소유권을 취득한 것으로 본다.
3. 청구인들의 주장
가. 소급입법금지원칙 위반
공급대상자 지위의 사전 전매계약은 전매제한규정에 위반되어 무효이고, 이를 전제로 한 최종 전매계약과 권리의무 승계계약 역시 무효이므로, 이를 기초로 한 소유권이전등기 역시 무효이다. 그럼에도 심판대상조항은 공급대상자의 지위를 양수받은 자로서 위 조항의 시행 전 사업시행자로부터 소유권이전등기를 완료한 자는 해당 택지에 대한 소유권을 취득한 것으로 본다고 규정하였고, 이로 인하여 청구인들은 재산적 가치가 있는 구체적 권리로서 재산권의 보호범위에 포함되는 이주자택지 분양권을 상실하게 되었다. 따라서 심판대상조항은 진정소급입법에 의한 재산권 박탈을 금지하고 있는 헌법 제13조 제2항에 위반된다.
나. 재산권 및 생활보상권 침해
심판대상조항으로 인하여 청구인들은 재산권인 이주자택지 분양권을 상실하게 되었음에도 어떠한 보상도 받지 못하였고, 이주대책의 혜택 또한 누리지 못하게 되었으므로, 심판대상조항은 청구인들의 재산권과 생활보상권을 침해한다.
다. 평등원칙 위반
심판대상조항은 그 시행 전에 이주자택지에 관한 소유권이전등기를 마친 자와 그렇지 않은 자를 합리적 이유 없이 차별하고, 최초의 공급대상자보다 불법성이 높은 공급대상자 지위의 최종양수인을 더 보호하고 있으므로 평등원칙에 위반된다.
라. 재판청구권 침해 및 권력분립원칙 위반
심판대상조항은 사법부에서 현재 진행 중인 소송의 결과를 결정하기 위해 입법부에서 제정한 일종의 처분적 법률로서 청구인들의 재판청구권을 침해하고, 사법부의 권한 또한 침해하므로 권력분립원칙에도 위반된다.
마. 명확성원칙 위반
심판대상조항의 문언만으로는 공급대상자 지위의 최종양수인이 최초의 공급대상자가 아닌 중간전매인으로부터 이주자택지 분양권을 양수하였음에도 최초의 공급대상자와 직접 계약을 체결한 것과 같은 외형을 만든 경우에도 적용되는지 여부가 명확하지 아니하므로, 심판대상조항은 명확성원칙에 위반된다.
바. 체계정당성 원리 위반
심판대상조항은 확정적으로 무효인 전매계약에 기초한 소유권이전등기의 효력을 인정하고 있으므로 법질서 전체의 정합성에 반하고, 택지개발촉진법이 금지하는 투기적 거래를 보호하는 내용이므로 체계정당성에도 위반된다.
4. 판단
가. 제한되는 기본권
(1) 이주대책은 재산권에 대한 정당한 보상에 포함되는 것이라기보다는 정당한 보상에 부가하여 이주자들에게 종전의 생활상태를 회복시키기 위한 생활보상의 일환으로서 국가의 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도이므로(헌재 2006. 2. 23. 2004헌마19 참조) 인간다운 생활을 할 권리와 관련된다. 한편, 사업시행자가 관계법령에 근거하여 수립한 이주자택지 공급계획에 따라 공급계약이 체결되었다면, 그러한 공급계약의 당사자가 사업시행자에 대하여 가지는 이주자택지 분양권은 경제적 가치가 있는 구체적 권리로서 재산권의 보호범위에 포함된다. 심판대상조항의 직접적인 효과는 최종양수인의 이주자택지에 관한 소유권 취득이나, 최초의 공급대상자들은 심판대상조항의 시행으로 인하여 결과적으로 이주자택지를 분양받지 못하게 되므로, 심판대상조항은 청구인들과 같은 최초의 공급대상자의 재산권을 제한한다고 할 것이다.
(2) 이처럼 이주자택지 분양권에는 재산권적 성격뿐만 아니라 인간다운 생활을 할 권리로서의 성격도 혼재되어 있으나, 이 사건과 가장 밀접한 관계에 있고 제한의 정도가 가장 큰 주된 기본권인 재산권 침해 여부를 판단하는 이상 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
나. 쟁점
(1) 심판대상조항은 ‘공급대상자의 지위를 양수받은 자로서 이 법 시행 전 사업시행자로부터 소유권이전등기를 완료한 자’는 이주자택지에 대한 소유권을 취득한다고 규정하고 있는바, 심판대상조항이 그 적용대상을 불명확하게 규정하여 명확성원칙에 위반되는지 여부가 문제된다.
(2) 전매제한규정에 의하면, 이주자택지 공급계약 체결 전의 공급대상자 지위 전매계약은 이에 대한 사업시행자의 동의가 불가능하므로 무효이다. 한편, 최초의 공급대상자와 최종양수인 사이의 최종 전매계약의 실질이, 무효인 공급대상자 지위의 사전 전매계약을 전제로 하여 최초의 공급대상자가 최종양수인에게 이주자택지 분양권을 바로 이전하는 형식을 취하기로 하는 일종의 중간생략합의에 불과하다면 이 역시 무효이고, 이에 대하여 사업시행자가 동의하는 내용의 권리의무 승계계약 또한 무효이다. 이러한 경우, 최종양수인 명의로 이주자택지에 관한 소유권이전등기가 마쳐졌다 하더라도 그 원인행위가 무효인 이상 최종양수인은 그 소유권을 취득할 수 없다.
그런데 심판대상조항은 위와 같은 상황에서도 심판대상조항의 시행 전에 최종양수인이 소유권이전등기를 마쳤다면 그 소유권이전등기를 완료한 때에 이주자택지의 소유권을 취득한 것으로 본다고 규정함으로써 최종양수인의 이주자택지 소유권 취득에 대한 법적 평가를 심판대상조항 시행 전의 시점으로 소급하여 변경하는 것이므로, 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 작용하는 진정소급입법에 해당한다.
헌법 제13조 제2항은 “모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다.”라고 규정하고 있는바, 심판대상조항이 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
(3) 청구인들은 심판대상조항이 아무런 보상 없이 재산권인 이주자택지 분양권을 박탈하는 것으로 공용수용에 대하여 정당한 보상을 지급하도록 규정한 헌법 제23조 제3항과 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해한다는 취지로도 주장한다.
헌법 제23조 제3항에서 규정한 공용수용이란 공공필요에 의한 재산권의 공권력적·강제적 박탈을 의미하고(헌재 1998. 12. 24. 97헌마87등 참조), 헌법 제23조 제3항에 의한 손실보상은 사인 간의 이익 충돌 시의 형평의 문제가 아니라 공공필요에 의하여 공권력의 행사로서 특정인의 재산권을 수용·사용 또는 제한을 하여 일반인에게 예기치 않은 특별한 희생을 가하는 경우의 보상을 의미한다(헌재 1993. 7. 29. 92헌바20 참조). 그런데 최초의 공급대상자가 이주자택지 분양권을 상실하게 된 것은 국가나 사업시행자가 심판대상조항에 근거하여 분양권을 강제적·일방적으로 박탈하였기 때문이 아니라, 최초의 공급대상자가 과거에 자신의 의사에 따라 공급대상자 지위를 양도하였던 행위에 기초하여 이루어진 최종 양수인에 대한 소유권이전등기가 결과적으로 유효해졌기 때문인바, 이 사건에서 헌법 제23조 제3항은 문제되지 아니한다. 한편, 청구인들의 과잉금지원칙 위배 주장은 실질적으로 소급입법으로 인한 재산권 침해 주장과 다르지 아니하므로, 이에 대하여도 별도로 판단하지 아니한다.
(4) (가) 청구인들은 심판대상조항이 그 시행 전에 소유권이전등기를 마친 자와 그렇지 않은 자, 최초의 공급대상자와 최종양수인 상호간을 합리적 이유 없이 차별하므로 평등원칙에 위반된다는 주장도 한다. 그러나 이러한 주장은 결국 최종양수인이 해당 이주자택지의 소유권을 종국적으로 취득하게 되는 것이 부당하다는 취지인바, 이에 관하여는 소급입법금지원칙 위반 여부에서 함께 판단한다.
(나) 2021헌바109, 2021헌바157, 2022헌바185 사건의 청구인들은 심판대상조항이 일종의 처분적 법률로서 청구인들의 재판청구권을 침해하고 권력분립원칙에도 위반된다고 주장한다. 그러나 특정규범이 처분적 법률로서 개인대상 또는 개별사건법률에 해당한다고 하여 그것만으로 바로 헌법에 위반되는 것은 아니고(헌재 2005. 6. 30. 2003헌마841 등 참조), 심판대상조항은 이주자택지 공급대상자 중 특정한 개인에게만 적용되는 것이 아닌 일반적이고 추상적인 법률규정으로서 처분적 법률에 해당된다고 볼 수도 없으므로, 청구인들의 이 부분 주장은 그 자체로 이유 없다.
(다) 2021헌바317 사건의 청구인들은 심판대상조항이 택지개발촉진법이 금지하는 투기적 거래를 보호하여 법질서 전체의 정합성과 체계정당성에 위반된다고도 주장한다. 그러나 일정한 공권력작용이 체계정당성에 위반된다고 해서 곧 위헌인 것이 아니라, 헌법의 규정이나 비례의 원칙, 평등원칙 등 일정한 헌법원칙을 위반하여야 위헌이므로(헌재 2005. 6. 30. 2004헌바40등 참조), 심판대상조항의 소급입법금지원칙 위반 여부를 판단하는 이상 이에 대하여도 따로 살펴보지 아니한다.
다. 명확성원칙 위반 여부
(1) 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이다. 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있다(헌재 2000. 2. 24. 98헌바37; 헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 등 참조). 또한 통상적으로 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것으로서 입법기술상 어느 정도의 보편적 내지 일반적 개념의 용어사용은 부득이하므로, 당해 법률이 제정된 목적과 다른 규범과의 연관성을 고려하여 합리적인 해석이 가능한지의 여부에 따라 명확성의 구비 여부가 가려지고, 당해 법률조항의 입법취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 법관의 법 보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 분명해질 수 있다면 이 경우까지 명확성을 결여하였다고 할 수 없다(헌재 2014. 8. 28. 2013헌바172등 참조).
(2) 심판대상조항이 ‘공급대상자의 지위를 양수받은 자로서 이 법 시행 전 사업시행자로부터 소유권이전등기를 완료한 자’를 적용대상으로 규정하고 있을 뿐 최초의 공급대상자로부터 공급대상자 지위를 양수한 자와 중간전매인을 거쳐 양수한 자를 구별하고 있지 아니한 점, 전매제한규정에 의하여 전매행위가 무효로 될 경우 이에 따른 법적 불안정성을 해결하기 위한다는 측면에서도 양자를 구별할 필요성이 없는 점 등에 비추어 보면, 중간전매인을 거쳐 공급대상자 지위를 양수한 최종양수인에게도 심판대상조항이 적용된다고 합리적으로 해석할 수 있다.
결국 수범자로서는 어떠한 경우가 심판대상조항의 적용대상에 해당하는지 충분히 파악할 수 있고, 법집행기관이 심판대상조항을 자의적으로 해석할 염려도 없으므로, 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
라. 소급입법금지원칙 위반 여부
(1) 진정소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가원리에 의하여 특단의 사정이 없는 한 헌법적으로 허용되지 아니하는 것이 원칙이나 법적 상태가 불확실하고 혼란스러웠거나 하여 보호할 만한 신뢰의 이익이 적은 경우와 소급입법에 의한 당사자의 손실이 없거나 아주 경미한 경우, 그리고 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우에는 허용될 수 있다(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바141등; 헌재 2021. 1. 28. 2018헌바88 등 참조).
(2) 택지개발촉진법은 도시지역의 시급한 주택난을 해소하기 위하여 주택건설에 필요한 택지의 취득·개발·공급 및 관리 등에 관하여 특례를 규정함으로써 국민 주거생활의 안정과 복지 향상에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 택지개발촉진법에 따라 시행되는 신도시 조성과 같은 대규모 택지개발사업은 도시 외곽의 개발제한구역처럼 낙후된 지역에 막대한 공적자금을 투입하여 광역교통망과 상하수도·공원·학교 등 많은 인구가 거주할 수 있는 생활기반시설을 조성하는 것이기에 필연적으로 해당 지역의 지가를 대폭 상승시키므로, 이러한 개발이익이 배제된 수용보상금만으로는 예전과 동일한 수준의 생활을 영위하는 것이 현실적으로 불가능하였다. 이에 입법자는 택지개발사업으로 인하여 수용당한 주거용 건축물 등에 대한 정당한 보상에 부가되는 생활보상의 일환으로서 관계법령에 따라 이주대책을 수립·시행할 의무를 사업시행자에게 부과하였고, 이 사건에서 문제된 이주자택지 공급제도는 이러한 이주대책의 대표적인 방식 중 하나이다.
그런데 이러한 이주자택지는 새로이 조성된 택지지구의 부동산 시세보다 훨씬 저렴한 가격에 공급되었기에 그 시세차익을 노린 투기적 거래가 횡행하게 되었는바, 이주대책대상자들의 재정착을 유도함으로써 예전에 누리던 생활수준을 회복시켜준다는 본래의 취지가 몰각되었다. 이에 입법자는 전매제한규정을 통하여, 공급받은 이주자택지를 본래 용도대로 사용하지 아니하고 분양권 상태에서 시세차익을 노리고 전매하는 행위를 원칙적으로 금지하되, 이주대책대상자들 중 상당수가 이주자택지의 분양대금을 납부하는 것조차 경제적으로 곤란한 경우가 많고 택지를 실제로 공급받기까지는 오랜 시간이 소요되는 점 등을 고려하여 구 택지개발촉진법 시행령 제13조의3에서 정한 요건을 갖춘 경우 예외적으로 분양권을 전매할 수 있도록 규정함으로써 투기적 거래의 방지라는 공익과 규제의 실효성 및 거래현실 사이에서 균형점을 찾았던 것으로 보인다.
그러나 전매제한규정에도 불구하고 이주자택지에 관한 투기적 거래가 계속해서 이루어졌고, 특히 공급대상자로 선정될 수 있는 요건을 갖춘 자가 사업시행자와 택지공급계약을 체결하기 전에 미리 자신이 장차 취득하게 될 공급대상자 지위를 전매하는 행위가 늘어나기도 하였다. 이는 구 택지개발촉진법 제19조의2 제1항이 그 적용대상을 ‘이 법에 따라 조성된 택지를 공급받은 자’라고만 규정하고 있어 ‘아직 공급계약을 체결하지 아니한 자’에 대한 적용 여부가 다소 불명확하였던 점과 이러한 사전 전매행위의 존재 여부에 대하여 사업시행자가 현실적으로 파악하기 어려웠던 점, 이러한 사전 전매행위의 효력에 대하여 ‘유동적 무효’로 파악한 일부 법원 하급심 판결이 존재하였던 점 등을 악용한 것으로 보인다. 그 결과 사업시행자가 최초의 공급대상자와 공급계약을 체결한 후 최초의 공급대상자와 최종양수인으로부터 권리의무 승계계약서가 제출되면 공급계약 체결 전에 전매행위가 있었는지에 관하여는 정확하게 파악하지 못한 채 승계에 동의하고 최종양수인에게 해당 택지에 대한 소유권이전등기를 마쳐주는 실무 관행이 형성되었던 것으로 보인다.
(3) 그러던 중 대법원은 ‘이주자택지 분양권의 전매행위에 대한 사업시행자의 동의는 공급대상자와 사업시행자 사이에 이주자택지 공급계약이 체결된 것을 전제로 하므로, 위와 같이 공급계약을 체결하기 전에 이루어진 공급대상자 지위의 사전 전매계약은 그에 대한 사업시행자의 동의 자체가 불가능하므로 무효’라는 취지의 판결을 선고하였다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2016다229393, 229409 판결 참조). 그 이후 대법원은, 위와 같은 최초의 사전 전매계약이 무효인 이상, 이에 기초하여 수차례 체결된 중간 전매계약은 무효이고, 최초의 공급대상자와 최종양수인 사이에 체결된 최종 전매계약의 실질이 실제 전매계약을 체결한 것이 아니라 무효인 최초의 사전 전매계약을 전제로 최초의 공급대상자로부터 최종 양수인에게 분양권을 바로 이전하는 형식을 취하기로 하는 중간생략합의에 불과한 경우 이 역시 무효이며, 그 최종 전매계약이 중간생략합의에 불과하여 무효인 이상 사업시행자의 동의 역시 적법하지 않아 사업시행자와의 권리의무 승계계약도 모두 무효라고 본 항소심 판결을 정당하다고 판단하기도 하였다(대법원 2019. 3. 14. 선고 2018다272216 판결 참조).
위와 같은 대법원 판결이 선고되자, 사업시행자에게 분양대금을 완납하고 이주자택지에 대한 소유권이전등기를 마친 뒤 지상에 주택이나 상가 등 건축물을 신축한 최종양수인이나 최종양수인으로부터 다시 위 이주자택지 및 건축물을 양수한 자들은 최초의 공급대상자와 최종양수인 사이에 체결된 최종 전매계약의 실질이 중간생략합의에 불과한 경우, 이주자택지에 대한 소유권이전등기를 말소당하고 건축물을 철거해야 하는 등 원상회복의무를 부담하게 될 위험에 처하게 되었고, 오래 전 공급대상자 지위를 처음으로 양도할 때보다 부동산 시세가 대폭 상승하였던 까닭에 이를 목적으로 한 기획소송이 대거 제기되기도 하는 등 사회적 혼란이 초래되었다.
이에 2021. 1. 5. 법률 제17875호로 개정된 택지개발촉진법 제19조의2는 전매행위 제한의 대상으로서 ‘이 법에 따라 조성된 택지에 대한 공급계약을 체결한 자’를 ‘공급받은 자(제1항)’로, ‘조성된 택지의 공급대상자로 선정된 자’를 ‘공급대상자(제2항)’로 지칭하면서, ‘공급받은 자’ 뿐만 아니라 ‘공급대상자’ 상태에서도 공급대상자 지위를 전매할 수 없음을 명확히 하였으며, 전매제한규정에서는 위법한 전매행위를 무효로 하고 공급한 택지를 환매할 수 있다고만 규정한 것에서 더 나아가 사업시행자는 이미 체결된 공급계약 자체를 취소하여야 하고(제3항), 공급대상자 지위는 무효가 된다고 규정하였다(제4항).
입법자는 이처럼 공급대상자 지위 또는 분양권의 전매행위에 대한 규제를 강화하는 한편, 위 개정 택지개발촉진법의 부칙으로 심판대상조항을 두어 그 시행 전에 최종양수인 등이 사업시행자의 동의를 받아 소유권이전등기를 완료하였다면 해당 택지의 소유권을 취득한 것으로 본다고 규정하였다. 이는 앞서 본 바와 같이 비록 이해관계인들이 전매제한규정의 효력에 대하여 착오하였거나 실무상 허점을 악용하여 공급대상자 지위를 전매하였기 때문이기는 하나, 이를 전부 무효로 보아 원상회복하게 한다면 중대한 사회적·경제적 혼란과 손실이 발생할 것인바, 이미 이루어진 권리금 지급 등 이해관계인들 사이의 상호 급부관계와 등기부의 공시를 그대로 인정함으로써 위와 같은 법적 불안정성을 해소하고자 하였던 것으로 보인다. 즉, 심판대상조항은 전매제한규정을 정비하는 과정에서 발생한 일시적인 법적 불안정성 상태를 해소하기 위하여 최종양수인으로 하여금 해당 이주자택지의 소유권을 종국적으로 취득할 수 있게 한 것일 뿐 최초의 공급대상자로부터 이주자택지 분양권을 박탈하는 것을 직접적인 목적으로 제정된 것이 아니다.
(4) (가) 일반적으로 소급입법이 금지되는 주된 이유는 문제된 사안이 발생하기 전에 그 사안을 일반적으로 규율할 수 있는 입법을 통하여 행위시법으로 충분히 처리할 수 있었음에도 불구하고, 권력자에 의해 사후에 제정된 법을 통해 과거의 일들이 자의적으로 규율됨으로써 법적 신뢰가 깨뜨려지고 국민의 권리가 침해되는 것을 방지하기 위함이다(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바141등 참조). 그런데 이 사건은 행위 당시의 규범에 따르면 행위자들이 유효하거나 정당하다고 믿었던 행위를 무효로 만들거나 처벌 등의 불이익을 부과함으로써 법적 안정성과 예측가능성을 해칠 수 있는 일반적인 소급입법의 문제가 아니라, 행위 당시의 규범에 의하면 무효이거나 무효로 될 위험이 있음에도 불구하고 행위자들이 유효하다고 믿었던 행위를 결과적으로 유효한 것으로 본 특수한 상황인 점을 고려할 필요가 있다.
(나) 또한 일반적인 소급입법의 경우에는 수범자가 예측하였던 것과 다른 법적 결과가 초래되고 이로 인하여 추가적인 법률관계가 발생하게 되는 것과는 달리, 심판대상조항의 경우 이로 인하여 오히려 수범자가 전매행위 당시에 예측하였던 법적 결과가 실현되었을 뿐만 아니라 여러 당사자들 사이의 복잡한 원상회복관계가 간명하게 종료되기도 하였다.
이 사건에서는 공급대상자 지위의 사전 전매계약이 무효라는 취지의 대법원 판결이 선고되었음에도 불구하고(대법원 2017. 10. 12. 선고 2016다229393, 229409 판결), 그에 따른 원상회복 등의 문제로 위에서 살펴본 것과 같은 공급대상자 지위의 사전 전매계약에 따른 후속 법률관계에 관한 분쟁이 다수 발생하여 사회적 혼란이 계속되었다. 즉, 최초의 공급대상자와 최종양수인 사이에 체결된 최종 전매계약의 실질이 실제 전매계약인지 아니면 형식적으로 전매계약의 외형을 취한 것에 불과한지는 사실인정 및 법적 평가에 따라 달라질 수 있고, 후자로 인정되어 최종양수인 명의로 마쳐진 소유권이전등기가 무효가 되는 경우에는, ① 사업시행자와 최종양수인 사이에서는 이주자택지 소유권이전등기의 말소 및 인도와 분양대금의 반환이, ② 공급대상자와 최종양수인 사이에서는 추가적으로 지급된 권리금 및 최종양수인이 대납한 계약금 등의 반환이, ③ 사업시행자와 공급대상자 사이에서는 최종양수인으로부터 회수한 이주자택지에 관한 소유권이전등기 및 인도와 분양대금 지급이, ④ 최종양수인과 최종양수인에게 공급대상자 지위를 양도한 전매도인, 그 전매도인에게 공급대상자 지위를 양도한 또 다른 전매매도인 등 최초의 공급대상자와 최초의 전매수인에 이르기까지의 모든 당사자 사이에서의 권리금의 반환이 이루어졌어야 하고, ⑤ 만약 최종양수인이 소유권이전등기를 마친 뒤에 그 위에 건축물을 신축하였다면 원상회복으로서 이를 철거하여야 하고, 이주자택지나 그 지상의 건축물을 다른 사람에게 양도하였다면 양수한 사람이 위와 같은 원상회복의무를 부담하게 되는 문제가 발생하였다.
심판대상조항은 이해관계인들이 유효하다고 믿고 체결하였던 계약들과 이에 기초하여 마쳐진 등기와 관련하여 각자가 지급받은 급부를 그대로 보유할 수 있게 함으로써, 위와 같은 최종 전매계약의 법적 성질과 효력을 둘러싼 법적 불확실성과 그에 따라 발생할 수 있는 복잡한 정산관계를 간명하게 해결하고 더 이상 법적 분쟁이 발생하지 않도록 한 것으로 볼 수 있다. 또한 이는 이해관계인들이 의도한 계약의 목적 달성을 좌절시킨 것이 아니라, 오히려 목적에 맞게 실현시켜준 것이라 할 수 있다.
(다) 한편, 심판대상조항이 제정되지 아니하였을 경우 최초의 공급대상자가 처할 수 있는 상황에 관하여도 살펴본다. 구 택지개발촉진법 제19조의2 제2항에 따르면, 택지를 공급받은 자가 제1항을 위반하여 택지를 전매한 경우, 해당 법률행위는 무효가 되고, 택지개발사업의 시행자는 택지공급 당시의 가액 및 은행법에 따른 은행의 1년 만기 정기예금 평균이자율을 합산한 금액을 지급하고 해당 택지를 환매할 수 있다. 한편, 한국토지주택공사의 이주자택지 표준공급계약서 제9조 제1항 제2호에 따르면 공급대상자가 이주자택지의 소유권을 이전받기 전에 이를 정해진 용도로 사용하지 않고 다른 목적으로 사용한 때에는 사업시행자가 계약을 해제할 수 있다고 규정하고 있고, 2021헌바109 사건의 당해 사건에서 피고보조참가인인 경기주택도시공사도 분양계약에 따른 공급계약의 해제를 주장하기도 하였으며, 심판대상조항이 제정되기 전에 일부 하급심 법원은 이와 같은 사업시행자의 공급계약 해제 항변을 받아들여 공급대상자의 청구를 기각하는 판결을 선고하기도 하였다. 이상과 같이 심판대상조항이 제정되지 아니하였다 하더라도, 최초의 공급대상자가 이주자택지 분양권을 확정적으로 보유할 수 있었다고 단정하기 어렵다.
(5) 심판대상조항에 따라 결과적으로 청구인들과 같은 최초의 공급대상자는 최종 양수인과 실질적 전매 의사 없이 형식적으로만 최종 전매계약을 체결한 경우 이주자택지 분양권을 상실하게 되는바, 이 사건에서 문제되는 신뢰는 청구인들이 전매제한규정을 위반하여 스스로 공급대상자 지위를 사전에 전매하고도, 앞서 본 대법원 판결들이 선고된 이후 자신이 체결한 계약의 효력을 부정하고 공급대상자 지위의 사전 전매계약이 무효이므로 사업시행자와의 공급계약에 따른 이주자택지 분양권이 여전히 청구인들에게 귀속되어 있다고 믿었던 것이라고 할 수 있다.
전매제한규정은 강행규정이므로 청구인들이 스스로 위반행위의 무효를 주장하는 것이 불합리하다는 이유만으로 청구인들에게 보호가치 있는 신뢰가 없다고 손쉽게 단정하기는 어렵다. 그러나 청구인들은 2013년에서 2014년 사이에 공급대상자 지위를 처음 양도한 것으로 보이는데, 이러한 전매행위가 무효라는 점은 2017년 10월경 선고된 대법원 판결에 의하여 비로소 확인된 것으로, 청구인들은 계약 체결 당시에는 그러한 전매계약이 유효하다고 만연히 착오하였거나 규제의 실무상 허점을 악용한 것으로 볼 여지가 있는 점, 청구인들이 당해 사건과 같은 소송을 통하여 이주자택지 분양권을 다시 처분하고자 하는 것은 공급대상자 지위를 처음 양도한 때부터 현재에 이르기까지 해당 택지지구의 부동산 시세가 상승하였다는 우연한 사정 때문인 점 등에 비추어 보면, 이와 같은 신뢰는 헌법상 보호가치 있는 신뢰라고 보기 어렵다.
(6) 한편, 심판대상조항으로 인하여 청구인들이 이주자택지 분양권을 상실하는 불이익을 입을 수 있으나, 이는 심판대상조항이 최종양수인의 소유권 취득을 의제함에 따라 발생하는 여러 법률효과 중 일부에 불과하다. 즉, 청구인들은 더 이상 사업시행자에 대하여 이주자택지 분양권을 행사할 수 없게 되지만, 그 반대급부로서 사업시행자에 대한 분양대금 납부의무를 면하게 되며, 최초의 전매수인 및 최종양수인으로부터 받은 권리금이 있다면 그 반환의무 또한 면하게 된다. 따라서 청구인들이 입게 된 불이익의 실질은 공급대상자 지위를 처음 양도한 때부터 현재에 이르기까지 발생한 부동산 시세차익을 누리지 못하게 된 것에 불과하다.
그에 비하여 심판대상조항이 제정되지 아니하였을 경우를 상정하여 보면, 광범위하게 이루어진 이주자택지 관련 전매행위들이 모두 법적 분쟁과 장기간의 소송에 휘말려 법적 불안정성이 커지고, 그것이 무효로 판명되는 경우 그에 따라 수많은 이해관계인들 사이에서 이미 건축된 주택 등의 철거를 포함한 원상회복이 이루어져야 한다. 그런데 주택과 토지가 국민 경제에서 차지하는 비중을 고려하면, 이러한 과정에서 상당한 사회적·경제적 혼란과 손실이 발생할 것으로 예상된다. 또한 위와 같이 원상회복의무를 부담하게 되는 이해관계인들 중에는 등기부의 공시를 신뢰하고 최종양수인으로부터 이주자택지 등을 다시 양수한 자 뿐만 아니라 위 각 부동산의 소유관계를 신뢰하고 이를 담보로 금전을 대여한 자 등 선의의 피해자도 다수 존재할 것이고, 이와 같이 이주자택지 관련 전매행위에 터 잡아 이루어진 법률관계는 추후에도 계속해서 형성될 것으로 예상되는바, 이러한 선의의 피해자를 보호하고 거래의 안전을 도모하여야 할 필요성도 작지 않다.
(7) 이상의 모든 사정을 종합적으로 고려할 때, 심판대상조항은 진정소급입법에 해당하나 이로 인하여 침해되는 신뢰이익이나 이해관계인이 입게 되는 손실은 사실상 없거나 극히 경미한 반면, 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익은 공급대상자 지위의 양도·전매행위 및 최종양수인의 소유권 취득의 효력을 둘러싼 법적 상태의 불안정성을 해소함으로써 국민의 삶에 큰 영향을 미치는 주택과 토지에 관한 법률관계를 조속히 안정시키고, 최종양수인의 소유권 취득 및 그 원인행위를 무효로 볼 경우 초래될 광범위한 사회·경제적 손실을 방지하고 거래의 안전을 도모하기 위한 것으로서 훨씬 중대하므로, 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우에 해당한다.
(8) 따라서 심판대상조항은 소급입법금지원칙에 대한 예외로서 헌법 제13조 제2항에 위반되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김복형의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.
6. 재판관 김복형의 반대의견
나는 심판대상조항이 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있는 헌법 제13조 제2항에 위배되어 위헌이라고 판단하므로 다음과 같이 그 이유를 밝힌다.
가. 일반적으로 소급입법이 금지되는 주된 이유는 문제된 사안이 발생하기 전에 그 사안을 일반적으로 규율할 수 있는 입법을 통하여 행위시법으로 충분히 처리할 수 있었음에도 불구하고, 권력자에 의해 사후에 제정된 법을 통해 과거의 일들이 자의적으로 규율됨으로써 법적 신뢰가 깨뜨려지고 국민의 권리가 침해되는 것을 방지하기 위함이다(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바141등). 따라서 소급입법이 예외적으로 허용되기 위해서는 ‘그럼에도 불구하고 소급입법을 허용할 수밖에 없는 공익상의 이유’가 인정되어야 한다. 이러한 필요성도 없이 단지 소급입법을 예상할 수 있었다는 등의 사유만으로 소급입법을 허용하는 것은 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙을 형해화시킬 수 있으므로 예외사유에 해당하는지 여부는 매우 엄격하게 판단하여야 한다(헌재 2013. 8. 29. 2010헌바354등; 헌재 2013. 9. 26. 2013헌바170 참조).
나. 앞서 살펴본 바와 같이 대법원은 ‘이주자택지 분양권의 전매행위에 대한 사업시행자의 동의는 공급대상자와 사업시행자 사이에 이주자택지 공급계약이 체결된 것을 전제로 하므로, 위와 같이 공급계약을 체결하기 전에 이루어진 공급대상자 지위의 사전 전매계약은 그에 대한 사업시행자의 동의 자체가 불가능하므로 무효’라는 취지로 판단하였다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2016다229393, 229409 판결 참조). 공급대상자 지위의 사전 전매계약이 무효이므로 이주자택지 분양권이 자신에게 귀속되어 있다는 청구인들의 신뢰는 대법원의 판결에 의하여 형성된 것으로서 헌법상 보호가치 있는 신뢰에 해당한다.
청구인들이 위 대법원 판결에 앞서 스스로 공급대상자 지위의 사전 전매계약을 체결하기는 하였으나, 이는 구 택지개발촉진법 제19조의2 제1항이 그 적용대상을 ‘이 법에 따라 조성된 택지를 공급받은 자’라고만 규정하고 있어 ‘아직 공급계약을 체결하지 아니한 자’에 대한 적용 여부가 다소 불명확하였고, 공급대상자 지위의 사전 전매계약의 효력에 대하여 ‘유동적 무효’로 파악한 법원 하급심 판결이 존재하였기 때문이었던 것으로 보인다. 더욱이 청구인들과 같은 이주대책대상자들이 향후 해당 지역의 지가가 대폭 상승할 것이라는 것을 쉽게 예상할 수 있는 상황에서도 택지를 공급받지 않고 공급대상자 지위의 사전 전매계약을 체결한 것은, 이주대책대상자들의 상당수가 이주자택지의 분양대금을 납부하는 것조차 경제적으로 곤란한 경우가 많고, 택지를 실제로 공급받기까지는 오랜 시간이 소요되었기 때문이었던 것으로 보인다. 결국 청구인들이 공급대상자 지위의 사전 전매계약을 체결한 것은 이와 관련된 대법원 판결이 존재하지 않는 상황에서 위와 같은 계약이 유효라고 믿었기 때문이었던 것으로 보일 뿐, 공급대상자 지위의 사전 전매계약이 무효인 것을 알면서도 이를 악용하거나 용인할 의도를 가지고서 이와 같은 행위를 하였다고까지 보기는 어렵다.
위와 같은 점을 고려하면, 청구인들이 스스로 공급대상자 지위의 사전 전매계약을 체결하였다고 하여, 공급대상자 지위의 사전 전매계약이 무효라는 대법원 판결이 선고된 이후 청구인들이 이주자택지 분양권이 자신들에게 귀속되어 있다고 믿게 된 것이 보호가치 없는 신뢰에 해당한다고 보기는 어렵다.
다. 심판대상조항이 제정되지 아니하였을 경우를 상정하여 보면, 광범위하게 이루어진 공급대상자 지위의 사전 전매계약 및 이를 기초로 이루어진 최종 전매계약이나 권리의무 승계계약 등이 무효가 될 수 있음에 따라 상당한 사회적·경제적 혼란이 있을 것으로 보이기는 한다. 그러나 어떠한 법률행위가 무효가 되면 그로부터 파생되는 거래관계에도 영향이 있을 수 있다는 것은 모든 법률행위에 내재되어 있는 속성에 해당하는 점, 최종양수인으로서는 공급대상자 지위의 사전 전매계약의 유효 여부가 불분명한 상태에서 그에 대한 계약을 체결할 때에는 그 계약이 무효가 될 수도 있다는 점을 충분히 예측할 수 있었을 것으로 보이는 점, 최종양수인으로부터 이주자택지 등을 다시 양수한 자의 경우에는 담보책임 등을 통하여 그 손해를 전보 받을 여지가 있는 점 등을 고려하면, 위와 같은 사유만으로 소급입법을 허용할 수밖에 없는 특별한 공익상의 사유가 인정된다고 보기 어렵다.
더욱이 전매제한규정에서 공급대상자 지위를 사전에 전매할 수 없도록 한 것은 시세차익을 노린 투기적 거래가 횡행하는 것을 막고, 이주대책대상자들의 재정착을 유도함으로써 예전에 누리던 생활수준을 회복시켜주기 위한 공익상의 요청에 따른 것이다. 그런데 심판대상조항은 무효인 공급대상자 지위의 사전 전매계약에 기초하여 공급대상자 지위를 양수받은 자라고 하더라도, 그가 사업시행자로부터 소유권이전등기를 완료한 경우에는 해당 택지에 대한 소유권을 취득한 것으로 봄으로써 과거의 잘못된 관행에 따른 편법적 투기 거래를 용인하고, 그와 같은 거래를 한 최종양수인이 전매 차익을 보유하도록 한다. 즉, 심판대상조항에 따르면 강행법규에 의하여 배제하려던 결과가 실현되는바, 이는 오히려 전매제한규정을 통하여 달성하고자 하였던 공익상의 요청을 후퇴시킨 것이라고 볼 수 있다.
라. 그간 헌법재판소가 진정소급입법임에도 불구하고 예외적으로 합헌으로 인정한 경우는 친일재산을 그 취득·증여 등 원인행위시에 국가의 소유로 하도록 규정한 ‘친일반민족행위자 재산의 국가귀속에 관한 특별법’ 제3조 제1항 본문에 관한 사건(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바141등), 1945. 8. 9. 이후 성립된 거래를 전부 무효로 한 재조선미국육군사령부군정청 법령 제2호 제4조 본문과 1945. 8. 9. 이후 일본 국민이 소유하거나 관리하는 재산을 1945. 9. 25.자로 전부 미군정청이 취득하도록 정한 재조선미국육군사령부군정청 법령 제33호 제2조 전단에 관한 사건(헌재 2021. 1. 28. 2018헌바88)과 같이 헌정질서의 유지나 국가공동체의 정당성 회복과 관련된 역사적으로 매우 특수하고 이례적인 조치로서 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙의 요청을 예외로 할 만큼 심히 중대한 공익성이 있는 경우에 한정된다.
그런데 이 사건의 경우에 예상할 수 있는 사회적·경제적 혼란은 금전으로 보상될 수 있는 성격의 것으로서 그간 헌법재판소가 소급입법금지원칙의 요청을 예외로 할 만큼 심히 중대한 공익성을 인정한 경우와는 상당한 차이가 있다. 또한, 이 사건과 같이 법률조항에 대한 해석이 불분명한 상황에서 사인간의 법률행위가 이루어진 후 사후적으로 그와 같은 법률행위가 무효임이 밝혀지는 경우가 드물지 않은바, 그러한 경우마다 사회적·경제적 혼란을 막기 위한 소급입법의 합헌성을 인정한다면 헌법 제13조 제2항이 정하고 있는 소급입법금지원칙은 형해화될 수밖에 없다.
마. 이상과 같은 점을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항은 헌법 제13조 제2항에서 금지하는 소급입법으로서 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에 해당하지 않으므로, 소급입법금지원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해한다.
재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준

[별지 1] 청구인 명단
1. 신○○(2021헌바109)
2. 장○○(2021헌바157)청구인 1, 2의 대리인 변호사 정병욱(2021. 8. 20. 사임)
3. 양○○(2021헌바317)
4. 양□□(2021헌바317)
5. 양△△(2021헌바317)
6. 양▽▽(2021헌바317)청구인 3 내지 6의 대리인 변호사 박희원
7. 망 이○○의 소송수계인 김○○(2022헌바185)
8. 망 이○○의 소송수계인 김□□(2022헌바185)
9. 망 이○○의 소송수계인 김△△(2022헌바185)
청구인 7 내지 9의 대리인 법무법인 온누리담당변호사 양진영 외 1인

[별지 2] 당해 사건 목록
1. 수원고등법원 2020나20247 매매계약 등 무효 확인(2021헌바109)
2. 수원고등법원 2020나14921 매매계약 등 무효 확인(2021헌바157)
3. 부산고등법원 2020나58895 소유권말소등기(2021헌바317)
4. 수원고등법원 2020나11731 매매계약 등 무효 확인(2022헌바185)

[별지 3] 사건개요
1. 2021헌바109 사건
가. 경기주택도시공사는 한국토지주택공사 등과 함께 2012년경 평택시 ○○면 일원에 택지개발촉진법에 따른 ‘○○국제화계획지구 개발사업’을 시행하였다. 청구인 신○○은 위 사업의 시행으로 인하여 이주자택지를 공급받게 된 사람으로서, 2013. 10.말경에서 2013. 11.초경 사이에 자신이 장차 취득하게 될 공급대상자 지위를 엄○○에게 매도하였다. 이후 위 공급대상자 지위는 여러 차례 전매되었고, 윤○○이 이를 마지막으로 매수하였다.
나. 청구인 신○○은 이주자택지 공급대상자로 선정되어 2016. 5. 25. 경기주택도시공사와 ○○국제화계획지구 내 이주자택지 1필지를 공급받는 내용의 이주자택지 공급계약을 체결하였고, 윤○○은 위 계약체결일 하루 전인 2016. 5. 24. 경기주택도시공사에 그 계약금을 납부하였다.
청구인 신○○과 윤○○은 2016. 7. 26. 청구인 신○○이 윤○○에게 직접 위 이주자택지 공급계약상의 공급대상자 지위를 매도하는 내용의 최종 전매계약서를 작성하였고, 청구인 신○○, 윤○○, 경기주택도시공사는 그 다음 날인 2016. 7. 27. 위 이주자택지 공급계약과 관련된 일체의 권리·의무를 윤○○이 그대로 승계하는 내용의 권리의무 승계신청서 및 계약서를 작성하였다.
이후 경기주택도시공사는 2019. 10. 7. 해당 이주자택지에 관한 소유권보존등기를 마쳤고, 2019. 11. 7. 윤○○에게 위 토지에 대하여 2016. 5. 25.자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었다.
다. 청구인 신○○은, ‘전매제한규정에 의하면 공급대상자 지위는 원칙적으로 양도할 수 없고, 예외적으로 사업시행자의 동의를 받아 1회만 전매할 수 있는데, 윤○○은 엄○○ 등 여러 전매인을 거쳐 이를 최종적으로 매수한 것이므로 이와 같은 전매계약은 모두 무효이고, 이러한 전매계약에 기초하여 청구인 신○○과 윤○○, 경기주택도시공사 사이에 형식적으로 체결된 최종 전매계약 및 권리의무 승계계약 또한 무효이므로 이주자택지 공급계약의 당사자는 여전히 청구인 신○○ 자신이다’라고 주장하면서, 위 최종 전매계약 및 권리의무 승계계약에 대한 무효확인 및 경기주택도시공사를 대위하여 윤○○에 대하여 이주자택지의 소유권이전등기의 말소 및 인도를 구하는 소를 제기하였다.
청구인 신○○은 제1심에서 위 최종 전매계약 및 권리의무 승계계약이 무효임을 모두 확인하고, 윤○○에 대하여 자신에게 이주자택지의 소유권이전등기를 말소하고 이를 인도하라는 취지의 승소판결을 받았다(수원지방법원 평택지원 2020. 8. 20. 선고 2019가합10356 판결).
이에 윤○○이 항소하였고, 항소심 계속 중 심판대상조항이 제정되자, 청구인 신○○은 위 조항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(수원고등법원 2021카기10008). 항소심 법원은 청구인 신○○이 소유권이전등기 말소 등을 구하고 있는 이상 최종 전매계약 및 권리의무 승계계약의 무효확인을 별도로 구할 확인의 이익이 없고, 심판대상조항에 따라 위 각 계약 또한 유효하게 되었으므로 청구인 신○○에게는 경기주택도시공사를 대위할 피보전채권인 이주자택지 분양권이 존재하지 아니한다는 이유로 2021. 4. 21. 제1심판결을 취소하고 소를 전부 각하하는 판결을 선고하면서 위헌법률심판제청신청 또한 함께 기각하였다. 이에 청구인 신○○은 2021. 5. 10. 심판대상조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 2021헌바157 사건
가. 청구인 장○○는 ‘○○국제화계획지구 개발사업’의 시행으로 인하여 이주자택지를 공급받게 된 사람으로서, 2014. 10.경 자신이 장차 취득하게 될 공급대상자 지위를 김▽▽에게 매도하였다. 이후 위 공급대상자 지위는 여러 차례 전매되었고, 김◇◇이 이를 마지막으로 매수하였다.
나. 청구인 장○○는 이주자택지 공급대상자로 선정되어 2016. 5. 19. 한국토지주택공사와 이주자택지 공급계약을 체결하였고, 청구인 장○○와 김◇◇은 같은 날 최종 전매계약서를 작성하였다. 이후 청구인 장○○, 김◇◇, 한국토지주택공사는 2016. 9. 6. 권리의무 승계계약을 체결하였다. 한편 한국토지주택공사는 2019. 10. 7. 위 택지에 관한 소유권보존등기를 마쳤고, 2019. 12. 13. 김◇◇에게 2016. 9. 6.자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었다.
다. 청구인 장○○는 청구인 신○○과 같은 취지로 위 최종 전매계약 및 권리의무 승계계약에 대한 무효확인 및 한국토지주택공사를 대위하여 김◇◇에 대하여 위 택지의 소유권이전등기의 말소를 구하는 소를 제기하였다. 청구인 장○○는 제1심에서 승소하였으나(수원지방법원 평택지원 2020. 5. 7. 선고 2019가합9646 판결), 항소심 계속 중 심판대상조항이 제정되자, 위 조항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(수원고등법원 2021카기10011).
항소심 법원은 앞서 본 2021헌바109 사건의 당해 사건과 같은 이유를 들어 2021. 5. 27. 제1심판결을 변경하여 소를 전부 각하하는 판결을 선고하면서 같은 날 위헌법률심판제청신청 또한 기각하였다. 이에 청구인 장○○는 2021. 6. 14. 심판대상조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
3. 2021헌바317 사건
가. 한국토지주택공사는 2003년경부터 부산 강서구 ○○동 일원에 ‘○○ 경제자유구역 ○○지구 개발사업’을 시행하였다. 청구인 양○○, 양□□, 양△△, 양▽▽(이하 ‘청구인 양○○ 등’이라 한다)는 위 사업의 시행으로 인하여 이주자택지를 공급받게 된 사람들로서, 2015. 1. 22.경 자신들이 장차 취득하게 될 공급대상자 지위를 정○○에게 매도하였다. 이후 위 공급대상자 지위는 여러 차례 전매되었고, 홍○○, 이□□(이하 ‘홍○○ 등’이라 한다)가 이를 마지막으로 매수하였다.
나. 청구인 양○○ 등은 이주자택지 공급대상자로 선정되어 2015. 3. 4. 한국토지주택공사와 이주자택지 공급계약을 체결하였다. 이후 청구인 양○○ 등과 홍○○ 등은 2015. 7. 30. 최종 전매계약서를 작성하였고, 청구인 양○○ 등, 홍○○ 등, 한국토지주택공사는 2015. 8. 26. 권리의무 승계계약을 체결하였다. 한편 한국토지주택공사는 2016. 3. 30. 위 택지에 관한 소유권보존등기를 마쳤고, 2017. 6. 15. 홍○○ 등에게 2015. 3. 4.자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었다. 홍○○ 등은 2018. 9. 8.경 김◎◎, 김▷▷(이하 ‘김◎◎ 등’이라 한다)에게 위 이주자택지를 매도하였고, 2018. 12. 7. 김◎◎ 등에게 2018. 9. 8.자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었다.
다. 청구인 양○○ 등은 앞서 본 청구인들과 같은 취지로 한국토지주택공사를 대위하여 홍○○ 등과 김◎◎ 등에 대하여는 위 택지의 소유권이전등기 말소 및 인도를 구하고, 한국토지주택공사에 대하여는 2015. 3. 4.자 이주자택지 공급계약을 원인으로 한 소유권이전등기를 청구하는 소를 제기하였다. 청구인 양○○ 등은 제1심에서 승소하였으나(부산지방법원 2020. 11. 19. 선고 2019가합40259 판결), 항소심 계속 중 심판대상조항이 제정되자, 위 조항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(부산고등법원 2021카기5006).
항소심 법원은 앞서 본 당해 사건 법원들과 같은 이유를 들어 2021. 9. 30. 제1심판결을 변경하여 홍○○ 등과 김◎◎ 등에 대한 소를 각하하고, 한국토지주택공사에 대한 소유권이전등기청구를 기각하는 등의 판결을 선고하면서 같은 날 위헌법률심판제청신청 또한 기각하였다. 이에 청구인 양○○ 등은 2021. 11. 4. 심판대상조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
4. 2022헌바185 사건
가. 망 이○○은 ‘○○국제화계획지구 개발사업’의 시행으로 인하여 이주자택지를 공급받게 된 사람으로서, 2014. 9. 17.경 자신이 장차 취득하게 될 공급대상자 지위를 김◁◁에게 매도하였다. 이후 위 공급대상자 지위는 여러 차례 전매되었고, 김⊙⊙, 최○○(이하 ‘김⊙⊙ 등’이라 한다)이 이를 마지막으로 매수하였다.
나. 망 이○○은 이주자택지 공급대상자로 선정되어 2016. 5. 24. 한국토지주택공사와 이주자택지 공급계약을 체결하였다. 이후 망 이○○과 김⊙⊙ 등은 2017. 6. 26. 최종 전매계약서를 작성하였고, 같은 날 망 이○○과 김⊙⊙ 등, 한국토지주택공사는 권리의무 승계계약을 체결하였다. 한편, 한국토지주택공사는 2019. 10. 7. 위 택지에 관한 소유권보존등기를 마쳤고, 2019. 11. 27. 김⊙⊙ 등에게 2016. 5. 24.자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었다.
다. 망 이○○은 앞서 본 청구인들과 같은 취지로 주장하면서 위 최종 전매계약 및 권리의무 승계계약에 대한 무효확인을 구하는 소를 제기하여 제1심에서 승소하였으나(수원지방법원 평택지원 2020. 1. 16. 선고 2018가합12089 판결), 항소심 계속 중 심판대상조항이 제정되자, 위 조항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(수원고등법원 2021카기10009).
항소심 법원은 앞서 본 당해 사건 법원들과 같은 이유를 들어 2022. 7. 14. 제1심판결을 변경하여 무효확인청구 및 항소심에서 추가된 대위청구 부분의 소를 각하하는 등의 판결을 선고하면서 같은 날 위헌법률심판제청신청 또한 기각하였다. 이에 망 이숙진은 2022. 8. 11. 심판대상조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

[별지 4] 관련조항
구 택지개발촉진법(2011. 5. 30. 법률 제10764호로 개정되고, 2021. 1. 5. 법률 제17875호로 개정되기 전의 것)
제19조의2(택지의 전매행위 제한 등) ① 이 법에 따라 조성된 택지를 공급받은 자는 소유권 이전등기를 하기 전까지는 그 택지를 공급받은 용도대로 사용하지 아니한 채 그대로 전매(명의변경, 매매 또는 그 밖에 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속의 경우는 제외한다. 이하 같다)할 수 없다. 다만, 이주대책용으로 공급하는 주택건설용지 등 대통령령으로 정하는 경우에는 본문을 적용하지 아니할 수 있다.
② 택지를 공급받은 자가 제1항을 위반하여 택지를 전매한 경우 해당 법률행위는 무효로 하며, 택지개발사업의 시행자(당초의 택지공급자를 말한다)는 택지 공급 당시의 가액 및 「은행법」에 따른 은행의 1년 만기 정기예금 평균이자율을 합산한 금액을 지급하고 해당 택지를 환매할 수 있다.
구 택지개발촉진법 시행령(2011. 8. 30. 대통령령 제23113호로 개정되고, 2021. 12. 28. 대통령령 제32271호로 개정되기 전의 것)
제13조의3(택지의 전매행위 제한의 특례) 법 제19조의2 제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당되어 시행자의 동의를 받은 경우를 말한다. 다만, 제1호·제2호·제5호 및 제7호의 경우에는 시행자로부터 최초로 택지를 공급받은 자의 경우에만 해당한다.
1. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 이주대책의 실시에 따라 공급하는 주택건설용지의 경우 (이하 각 목 생략)
택지개발촉진법(2021. 1. 5. 법률 제17875호로 개정된 것)
제19조의2(택지의 전매행위 제한 등) ① 이 법에 따라 조성된 택지에 대한 공급계약을 체결한 자(이하 “공급받은 자”라 한다)는 소유권이전등기를 하기 전까지는 그 택지를 공급받은 용도대로 사용하지 아니한 채 그대로 전매(명의변경, 매매 또는 그 밖에 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속의 경우는 제외한다. 이하 같다)할 수 없고, 누구든지 그 택지를 전매받아서도 아니 된다. 다만, 이주대책용으로 공급하는 주택건설용지 등 대통령령으로 정하는 경우에는 본문을 적용하지 아니할 수 있다.
② 조성된 택지의 공급대상자로 선정된 자(이하 “공급대상자”라 한다)는 해당 택지를 공급받을 수 있는 권리·자격·지위 등을 전매할 수 없고, 누구든지 이를 전매받아서도 아니 된다.
③ 공급받은 자가 제1항을 위반하여 택지를 전매한 경우 해당 법률행위는 무효로 하며, 택지개발사업의 시행자(당초의 택지공급자를 말한다)는 이미 체결된 택지의 공급계약을 취소한다. 이 경우 택지개발사업의 시행자는 공급받은 자가 지급한 금액 중 해당 택지 공급계약에서 정한 계약보증금을 제외한 금액 및 이에 대한 이자(「은행법」에 따른 은행의 1년 만기 정기예금 평균이자율을 적용한 이자를 말한다)를 합산한 금액을 지체 없이 지급하여야 한다.
④ 공급대상자가 제2항을 위반하여 택지를 공급받을 수 있는 권리·자격·지위 등을 전매한 경우 해당 법률행위와 택지를 공급받을 수 있는 권리·자격·지위 등은 무효로 한다.
택지개발촉진법 부칙(2021. 1. 5. 법률 제17875호)
제2조(공급계약 취소 등에 관한 적용례) ① 제19조의2 제3항의 개정규정은 이 법 시행 후 택지를 전매한 경우부터 적용한다.
② 제19조의2 제4항의 개정규정은 이 법 시행 후 택지의 공급대상자를 선정한 경우부터 적용한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 “이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
④ 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로, 급수시설, 배수시설, 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립·실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2013. 5. 28. 대통령령 제24544호로 개정된 것)
제40조(이주대책의 수립·실시) ② 이주대책은 국토교통부령으로 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이주대책대상자 중 이주정착지에 이주를 희망하는 자의 가구 수가 10호(戶) 이상인 경우에 수립·실시한다. 다만, 사업시행자가 「택지개발촉진법」 또는 「주택법」 등 관계 법령에 따라 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우(사업시행자의 알선에 의하여 공급한 경우를 포함한다)에는 이주대책을 수립·실시한 것으로 본다.