헌법재판소
2024헌바361
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제83조 제3항 위헌소원
결정일: 2026년 1월 29일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사 건 2024헌바361 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제83조 제3항 위헌소원
청 구 인 별지 1 청구인 명단과 같음
당 해 사 건 서울행정법원 2023구합82780 수용재결취소
선 고 일 2026. 1. 29.
【주 문】
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제83조 제3항은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 [별지 2] 토지 목록에 기재된 남양주시 일대의 토지들(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)을 소유하고 있는 사람들이다.
나. 한국토지주택공사, 경기도, 경기주택도시공사, 남양주도시공사(이하 ‘이 사건 사업시행자들’이라 한다)는 공공주택사업[남양주○○지구 <○○차>](이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 위하여 이 사건 토지들을 수용하기로 결정하였으나 청구인들과 협의 취득에 이르지 못하였다.
다. 이 사건 사업시행자들은 중앙토지수용위원회에 수용재결을 신청하였고, 중앙토지수용위원회는 2023. 2. 9. 청구인 우○○에게 손실보상금 45,952,812,640원, 청구인 최○○에게 손실보상금 61,889,000원, 청구인 최□□에게 손실보상금 3,728,482,600원, 청구인 최△△에게 손실보상금 2,475,933,950원, 청구인 최▽▽에게 손실보상금 1,467,404,000원을 지급하고 이 사건 토지들을 수용하는 수용재결을 하였다(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다). 청구인 우○○은 2023. 2. 15.에, 나머지 청구인들은 2023. 2. 16.에 이 사건 수용재결의 재결서 정본을 수령하였다.
라. 청구인들은 2023. 3. 31. 이 사건 수용재결에 대한 이의신청을 제기하였으나, 중앙토지수용위원회는 2023. 8. 24. 청구인들의 이의신청이 재결서 정본을 받은 날부터 30일을 지나 이루어졌음을 이유로 청구인들의 이의신청을 각하하는 재결을 하였다(이하 ‘이 사건 이의재결’이라 한다).
마. 이에 청구인들은 2023. 10. 27. 중앙토지수용위원회를 상대로 이 사건 이의재결을 취소할 것을 청구하는 소를 제기하였으나 제1심은 2024. 7. 26. 청구를 모두 기각하였다(당해 사건). 청구인들은 항소하였으나 항소심은 2025. 4. 30. 항소를 모두 기각하였고(서울고등법원 2024누56599) 2025. 5. 22. 위 판결이 확정되었다.
바. 청구인들은 제1심 계속 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제83조 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2024. 7. 26. 기각되자(서울행정법원 2024아12133), 2024. 8. 31. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘토지보상법’이라 한다) 제83조 제3항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제83조(이의의 신청) ③ 제1항 및 제2항에 따른 이의의 신청은 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다.
[관련조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제34조(재결) ① 토지수용위원회의 재결은 서면으로 한다.
제83조(이의의 신청) ① 중앙토지수용위원회의 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
② 지방토지수용위원회의 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 해당 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2018. 12. 31. 법률 제16138호로 개정된 것)
제85조(행정소송의 제기) ① 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 90일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 제84조에 따라 늘어난 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송이 종결될 때까지 수령할 수 없다.
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것)
제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다.
3. 청구인들의 주장
가. 토지의 수용 자체를 거부하는 것이 아니라 보상금액의 범위에 대해 이의를 신청할 뿐인 경우, 사업시행자는 보상금을 공탁하고 우선 토지에 대한 소유권을 취득한 뒤 공익사업을 진행할 수 있다. 따라서 보상금액의 범위에 대한 이의신청은 공익사업 진행에 아무런 영향을 주지도 않음에도 이의신청기간을 30일로 제한하는 것은 이의신청기간을 지나치게 단기간으로 제한하는 것이고, 이를 통해 얻을 수 있는 공익이 이의신청권자의 사익에 대한 침해보다 우월하다고 볼 수도 없으므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 이의신청권자의 재산권 또는 재판을 받을 권리를 침해한다.
나. 중앙토지수용위원회 이외의 행정청의 행정처분에 대한 불복인 행정심판은 청구기간을 ‘처분이 있음을 알게 된 날부터 90일’로 정하고 있는데, 중앙토지수용위원회의 재결에 대해서만 이의신청기간을 ‘재결서의 정본을 받은 날부터 30일’로 정하고 있는 것은 중앙토지수용위원회 이외의 행정청의 행정처분에 대한 행정심판청구권자와 중앙토지수용위원회의 재결에 대한 이의신청권자를 합리적 이유 없이 차별하는 것으로 평등원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 중앙토지수용위원회 및 지방토지수용위원회의 재결에 대한 이의신청은 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하도록 규정한 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재판청구권을 침해하거나 평등원칙을 위반하는지 문제된다.
(2) 청구인들은 심판대상조항으로 인하여 정당한 보상을 받지 못하게 되므로 재산권이 제한된다고 주장한다. 그러나 헌법 제23조 제3항이 보장하는 정당한 보상을 받을 권리는 보상금 산정의 기준, 보상의 방법, 보상 시기 등을 법률로 규정할 것을 요구할 뿐이고(헌재 2013. 9. 26. 2012헌바23 참조), 정당한 보상을 받을 권리를 실현하기 위한 여러 방식 중 이의신청을 제기하는 경우의 신청기간 문제는 재산권의 보호범위에 해당하지 않는다. 즉, 이의신청의 신청기간은 정당한 보상을 받을 권리와 관련은 있지만, 이는 소송을 매개로 한 간접적인 관련성만을 가질 뿐이지, 심판대상조항이 정당한 보상을 받을 권리를 직접 제한하는 것은 아니다. 따라서 이 사건에서 심판대상조항에 의한 재산권 침해 여부는 별도로 판단하지 않기로 한다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바206 참조).
나. 과잉금지원칙 및 평등원칙 위반 여부
(1) 헌법재판소는 헌재 2002. 11. 28. 2002헌바38 결정에서 심판대상조항과 사실상 내용이 동일한 구 토지수용법(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제73조 제2항에 대하여 과잉금지원칙을 위반하여 재판청구권을 침해하거나 평등원칙을 위반하지 않는다고 판단하였다.
(2) 심판대상조항은 행정심판법 제27조 제1항이 정하는 심판청구의 기간(90일)에 비하여 비교적 짧은 청구기간(30일)을 정하고 있다. 그러나 이는 토지수용과 관련된 공익사업은 국민경제에 중대한 영향을 미치는 경우가 대부분이므로, 토지수용에 관한 법률관계를 신속하게 확정할 필요성이 매우 큰 점을 고려한 것이다. 심판대상조항은 간편한 절차를 통하여 분쟁을 신속히 해결하여 이해관계자의 권리관계를 조속히 안정시키기 위한 것으로 그 목적의 정당성이 인정된다.
(3) 심판대상조항이 규정하는 30일의 청구기간이 행정심판법에 비하여 상대적으로 단기이긴 하지만 그렇다고 하여 이것이 청구인들의 재판청구권 행사를 불가능하게 하거나 현저히 곤란하게 할 정도로 짧은 것은 아니어서 청구기간에 관한 입법재량의 한계를 일탈한 것이라고 할 수 없다(헌재 2002. 11. 28. 2002헌바38 참조).
토지수용절차는 사업시행자가 토지수용에 따른 보상 문제 등에 관하여 미리 소유자 등과 충분한 협의를 거치고, 그 뒤에 수용재결 등의 사전구제절차를 거치므로, 이미 상당한 기간 동안 보상 등이 적정한지에 관하여 서로 다투어 온 당사자로서는 수용재결의 의미와 이에 대하여 불복할 것인지 여부에 관하여 검토하는 데 그다지 많은 시간이 필요할 것으로 보이지 않는다. 그러므로 청구인들이 입게 되는 재판청구권의 제한 정도 또한 그다지 크다고 할 수 없으며, 오히려 심판대상조항이 추구하는 신속한 권리구제 및 법원 판결의 적정성 보장이라는 공익은 매우 크다고 할 것이다(헌재 2002. 11. 28. 2002헌바38 참조).
(4) 한편, 선례인 헌재 2002. 11. 28. 2002헌바38 결정 당시 재결에 대한 이의신청은 행정소송의 필요적 전심절차였으나, 오늘날 토지보상법은 법령 개정을 통해 토지수용 재결에 대한 이의신청 여부와 상관없이 행정소송을 제기할 수 있도록 규정하고 있으므로 심판대상조항의 위헌성은 더욱 감소하였다고 할 것이다.
(5) 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반해 청구인들의 재판청구권을 침해하거나 평등원칙을 위반하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
사 건 2024헌바361 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제83조 제3항 위헌소원
청 구 인 별지 1 청구인 명단과 같음
당 해 사 건 서울행정법원 2023구합82780 수용재결취소
선 고 일 2026. 1. 29.
【주 문】
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제83조 제3항은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 [별지 2] 토지 목록에 기재된 남양주시 일대의 토지들(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)을 소유하고 있는 사람들이다.
나. 한국토지주택공사, 경기도, 경기주택도시공사, 남양주도시공사(이하 ‘이 사건 사업시행자들’이라 한다)는 공공주택사업[남양주○○지구 <○○차>](이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 위하여 이 사건 토지들을 수용하기로 결정하였으나 청구인들과 협의 취득에 이르지 못하였다.
다. 이 사건 사업시행자들은 중앙토지수용위원회에 수용재결을 신청하였고, 중앙토지수용위원회는 2023. 2. 9. 청구인 우○○에게 손실보상금 45,952,812,640원, 청구인 최○○에게 손실보상금 61,889,000원, 청구인 최□□에게 손실보상금 3,728,482,600원, 청구인 최△△에게 손실보상금 2,475,933,950원, 청구인 최▽▽에게 손실보상금 1,467,404,000원을 지급하고 이 사건 토지들을 수용하는 수용재결을 하였다(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다). 청구인 우○○은 2023. 2. 15.에, 나머지 청구인들은 2023. 2. 16.에 이 사건 수용재결의 재결서 정본을 수령하였다.
라. 청구인들은 2023. 3. 31. 이 사건 수용재결에 대한 이의신청을 제기하였으나, 중앙토지수용위원회는 2023. 8. 24. 청구인들의 이의신청이 재결서 정본을 받은 날부터 30일을 지나 이루어졌음을 이유로 청구인들의 이의신청을 각하하는 재결을 하였다(이하 ‘이 사건 이의재결’이라 한다).
마. 이에 청구인들은 2023. 10. 27. 중앙토지수용위원회를 상대로 이 사건 이의재결을 취소할 것을 청구하는 소를 제기하였으나 제1심은 2024. 7. 26. 청구를 모두 기각하였다(당해 사건). 청구인들은 항소하였으나 항소심은 2025. 4. 30. 항소를 모두 기각하였고(서울고등법원 2024누56599) 2025. 5. 22. 위 판결이 확정되었다.
바. 청구인들은 제1심 계속 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제83조 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2024. 7. 26. 기각되자(서울행정법원 2024아12133), 2024. 8. 31. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘토지보상법’이라 한다) 제83조 제3항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제83조(이의의 신청) ③ 제1항 및 제2항에 따른 이의의 신청은 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다.
[관련조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제34조(재결) ① 토지수용위원회의 재결은 서면으로 한다.
제83조(이의의 신청) ① 중앙토지수용위원회의 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
② 지방토지수용위원회의 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 해당 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2018. 12. 31. 법률 제16138호로 개정된 것)
제85조(행정소송의 제기) ① 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 90일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 제84조에 따라 늘어난 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송이 종결될 때까지 수령할 수 없다.
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것)
제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다.
3. 청구인들의 주장
가. 토지의 수용 자체를 거부하는 것이 아니라 보상금액의 범위에 대해 이의를 신청할 뿐인 경우, 사업시행자는 보상금을 공탁하고 우선 토지에 대한 소유권을 취득한 뒤 공익사업을 진행할 수 있다. 따라서 보상금액의 범위에 대한 이의신청은 공익사업 진행에 아무런 영향을 주지도 않음에도 이의신청기간을 30일로 제한하는 것은 이의신청기간을 지나치게 단기간으로 제한하는 것이고, 이를 통해 얻을 수 있는 공익이 이의신청권자의 사익에 대한 침해보다 우월하다고 볼 수도 없으므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 이의신청권자의 재산권 또는 재판을 받을 권리를 침해한다.
나. 중앙토지수용위원회 이외의 행정청의 행정처분에 대한 불복인 행정심판은 청구기간을 ‘처분이 있음을 알게 된 날부터 90일’로 정하고 있는데, 중앙토지수용위원회의 재결에 대해서만 이의신청기간을 ‘재결서의 정본을 받은 날부터 30일’로 정하고 있는 것은 중앙토지수용위원회 이외의 행정청의 행정처분에 대한 행정심판청구권자와 중앙토지수용위원회의 재결에 대한 이의신청권자를 합리적 이유 없이 차별하는 것으로 평등원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 중앙토지수용위원회 및 지방토지수용위원회의 재결에 대한 이의신청은 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하도록 규정한 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재판청구권을 침해하거나 평등원칙을 위반하는지 문제된다.
(2) 청구인들은 심판대상조항으로 인하여 정당한 보상을 받지 못하게 되므로 재산권이 제한된다고 주장한다. 그러나 헌법 제23조 제3항이 보장하는 정당한 보상을 받을 권리는 보상금 산정의 기준, 보상의 방법, 보상 시기 등을 법률로 규정할 것을 요구할 뿐이고(헌재 2013. 9. 26. 2012헌바23 참조), 정당한 보상을 받을 권리를 실현하기 위한 여러 방식 중 이의신청을 제기하는 경우의 신청기간 문제는 재산권의 보호범위에 해당하지 않는다. 즉, 이의신청의 신청기간은 정당한 보상을 받을 권리와 관련은 있지만, 이는 소송을 매개로 한 간접적인 관련성만을 가질 뿐이지, 심판대상조항이 정당한 보상을 받을 권리를 직접 제한하는 것은 아니다. 따라서 이 사건에서 심판대상조항에 의한 재산권 침해 여부는 별도로 판단하지 않기로 한다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바206 참조).
나. 과잉금지원칙 및 평등원칙 위반 여부
(1) 헌법재판소는 헌재 2002. 11. 28. 2002헌바38 결정에서 심판대상조항과 사실상 내용이 동일한 구 토지수용법(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제73조 제2항에 대하여 과잉금지원칙을 위반하여 재판청구권을 침해하거나 평등원칙을 위반하지 않는다고 판단하였다.
(2) 심판대상조항은 행정심판법 제27조 제1항이 정하는 심판청구의 기간(90일)에 비하여 비교적 짧은 청구기간(30일)을 정하고 있다. 그러나 이는 토지수용과 관련된 공익사업은 국민경제에 중대한 영향을 미치는 경우가 대부분이므로, 토지수용에 관한 법률관계를 신속하게 확정할 필요성이 매우 큰 점을 고려한 것이다. 심판대상조항은 간편한 절차를 통하여 분쟁을 신속히 해결하여 이해관계자의 권리관계를 조속히 안정시키기 위한 것으로 그 목적의 정당성이 인정된다.
(3) 심판대상조항이 규정하는 30일의 청구기간이 행정심판법에 비하여 상대적으로 단기이긴 하지만 그렇다고 하여 이것이 청구인들의 재판청구권 행사를 불가능하게 하거나 현저히 곤란하게 할 정도로 짧은 것은 아니어서 청구기간에 관한 입법재량의 한계를 일탈한 것이라고 할 수 없다(헌재 2002. 11. 28. 2002헌바38 참조).
토지수용절차는 사업시행자가 토지수용에 따른 보상 문제 등에 관하여 미리 소유자 등과 충분한 협의를 거치고, 그 뒤에 수용재결 등의 사전구제절차를 거치므로, 이미 상당한 기간 동안 보상 등이 적정한지에 관하여 서로 다투어 온 당사자로서는 수용재결의 의미와 이에 대하여 불복할 것인지 여부에 관하여 검토하는 데 그다지 많은 시간이 필요할 것으로 보이지 않는다. 그러므로 청구인들이 입게 되는 재판청구권의 제한 정도 또한 그다지 크다고 할 수 없으며, 오히려 심판대상조항이 추구하는 신속한 권리구제 및 법원 판결의 적정성 보장이라는 공익은 매우 크다고 할 것이다(헌재 2002. 11. 28. 2002헌바38 참조).
(4) 한편, 선례인 헌재 2002. 11. 28. 2002헌바38 결정 당시 재결에 대한 이의신청은 행정소송의 필요적 전심절차였으나, 오늘날 토지보상법은 법령 개정을 통해 토지수용 재결에 대한 이의신청 여부와 상관없이 행정소송을 제기할 수 있도록 규정하고 있으므로 심판대상조항의 위헌성은 더욱 감소하였다고 할 것이다.
(5) 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반해 청구인들의 재판청구권을 침해하거나 평등원칙을 위반하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.