헌법재판소
2025헌마175
종로구 북촌 특별관리지역 지정 고시 위헌확인 등
결정일: 2026년 6월 24일
결정요지
참조조문
결정 전문
【당 사 자】
사 건 2025헌마175 종로구 북촌 특별관리지역 지정 고시 위헌확인 등
청 구 인 정○○
피 청 구 인 종로구청장
대리인 법무법인 오라클 담당변호사 김치중, 임은지
선 고 일 2026. 6. 24.
【주 문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
청구인은 2023. 3.경부터 2025. 12.경까지 서울 종로구 북촌로11길 인근에 거주하다가 2025. 12.경부터는 서울 ○○구에 거주하고 있는 사람으로, 피청구인이 ‘종로구 북촌 특별관리지역 지정 고시’를 통하여 종로구 북촌로11길 일대 약 34,000㎡를 ‘관광객 방문시간 제한구역(레드존)’(이하 ‘레드존’이라 한다)으로 지정하여 매일 제한시간(17:00부터 익일 10:00까지) 중 관광객의 방문을 금지한 것이 인근 주민과 관광객의 일반적 행동자유권, 행복추구권, 인근 상인의 영업의 자유를 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 청구인은 ‘종로구 북촌 특별관리지역 지정 고시’(2024. 6. 28. 서울특별시 종로구 고시 제2024-76호)의 취소를 구하였으나, 2024. 10. 11. 변경 고시가 있었으므로 현행 규정 중 해당 부분으로 심판대상을 변경하기로 한다.
나. 청구인은 레드존에 적용되는 여러 가지 제한 사항 중에서 관광객 방문시간 제한에 관하여 다투고 있다. 한편, 청구인은 방문시간 제한을 위반할 시 과태료를 부과하는 것도 문제 삼고 있으나, 과태료 금액이나 부과기준 등 제재 자체의 고유한 위헌성에 관하여는 구체적으로 주장하고 있지 않다. 따라서 레드존에서의 관광객 방문시간 제한에 관한 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다.
다. 이 사건 심판대상은 ‘종로구 북촌 특별관리지역 지정 변경 고시’(2024. 10. 11. 서울특별시 종로구 고시 제2024-120호, 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 8. 구역별 주요 조치사항 중 ‘법적조치 - 관광객 방문시간 제한구역(레드존)’ 가운데 ‘제한구역: 북촌로11길 일대 약 34,000㎡’ 부분, ‘제한시간: 17:00부터 익일 10:00까지’ 부분, ‘제한내용: 제한시간 내 제한구역의 관광객 방문 금지’ 부분(이하 이를 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항(아래 밑줄 부분) 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
종로구 북촌 특별관리지역 지정 변경 고시(2024. 10. 11. 서울특별시 종로구 고시 제2024-120호)
8. 구역별 주요 조치사항
□ 법적조치 - 관광객 방문시간 제한구역(레드존)
○ 시행시기: 2024년 11월 1일부터 시범운영, 2025년 3월 1일부터 과태료 부과
○ 제한구역: 북촌로11길 일대 약 34,000㎡
※ 특징: 주거용 한옥이 밀집된 곳으로 방문인구가 가장 많은 지역
○ 제한시간: 17:00부터 익일 10:00까지 ※ 방문시간: 10:00~17:00
○ 제한내용: 제한시간 내 제한구역의 관광객 방문 금지
○ 관리방안: 정주환경 보호를 위한 방문객 관리방안 설정
조치구역
설정
방문시간
지정
과태료
부과
집중청소
계도
안내판
모니터링
○
○
○
○
○
○
○
○ 주요 조치사항
- 관광객 방문시간 제한 및 위반 시 과태료 부과
- 청소 및 계도ㆍ단속 전문인력 운용
- 조치구역 안내판 설치 및 모니터링 등
○ 운영방법: 전담 관리인력 배치 및 과태료 부과
[관련조항]
관광진흥법(2023. 10. 31. 법률 제19793호로 개정된 것)
제48조의3(지속가능한 관광활성화) ② 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 조례로 정하는 바에 따라 특별관리지역으로 지정할 수 있다. 이 경우 특별관리지역이 같은 시ㆍ도 내에서 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구에 걸쳐 있는 경우에는 시ㆍ도지사가 지정하고, 둘 이상의 시ㆍ도에 걸쳐 있는 경우에는 해당 시ㆍ도지사가 공동으로 지정한다.
1. 수용 범위를 초과한 관광객의 방문으로 자연환경이 훼손되거나 주민의 평온한 생활환경을 해칠 우려가 있어 관리할 필요가 있다고 인정되는 지역
⑥ 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 특별관리지역에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 관광객 방문시간 제한, 편의시설 설치, 이용수칙 고지, 이용료 징수, 차량ㆍ관광객 통행 제한 등 필요한 조치를 할 수 있다.
서울특별시 종로구 관광진흥조례(2024. 10. 4. 서울특별시종로구조례 제1647호로 전부개정된 것)
제10조(특별관리지역 지정 등) ① 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 법 제48조의3 제2항에 따른 특별관리지역(이하 "특별관리지역"이라 한다)으로 지정할 수 있다.
1. 수용 범위를 초과한 관광객의 방문으로 자연환경이 훼손되거나 주민의 평온한 생활환경을 해칠 우려가 있어 관리할 필요가 있다고 인정되는 지역
③ 구청장은 법 제48조의3 제6항에 따라 특별관리지역에 대하여 다음 각 호의 조치를 할 수 있다.
1. 관광객 방문시간 제한
가. 관광객으로 인해 주민이 불편을 겪거나 불편을 겪을 우려가 있는 시간
나. 그 밖에 관광객 방문시간 제한이 필요하다고 판단되는 시간
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항 중 ‘관광객’ 부분은 그 의미가 불명확하여, 인근 주민이나 인근에서 숙박을 하는 관광객의 방문도 금지 대상인지 알 수 없으므로, 명확성원칙에 위배된다.
나. 제한시간을 심야로 한정하거나, 소음을 유발하는 행위만을 금지하거나, 입장료를 징수하거나, 관광객이 주거의 평온을 방해하지 않도록 적극적인 계도조치를 하는 등 입법목적을 달성하기 위한 덜 침해적인 방법이 존재함에도, 이른 저녁시간대부터 긴 시간 동안 단순히 통행만 하는 행위까지 일절 금지하는 것은 과도하다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 및 인근 주민ㆍ관광객의 일반적 행동자유권, 행복추구권을 침해한다. 나아가 인근 상인의 영업의 자유도 간접적으로 침해한다.
4. 판단
가. 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 헌법소원 심판을 청구할 수 없다(헌법재판소법 제68조 제1항 단서). 한편 고시의 법적 성질은 일률적으로 판단할 것이 아니라 고시에 담겨진 내용에 따라 구체적인 경우마다 달리 결정된다. 즉, 고시가 일반적ㆍ추상적 성격을 가질 때에는 법규명령 또는 행정규칙에 해당하지만, 구체적인 규율의 성격을 갖는다면 행정처분에 해당한다(헌재 1998. 4. 30. 97헌마141 참조).
나. 관광진흥법 제48조의3 제6항은 구청장 등은 특별관리지역에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 관광객 방문시간 제한, 관광객 통행 제한 등 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있고, ‘서울특별시 종로구 관광진흥조례’ 제10조 제1항 제1호 및 제3항 제1호는 구청장이 ‘수용 범위를 초과한 관광객의 방문으로 자연환경이 훼손되거나 주민의 평온한 생활환경을 해칠 우려가 있어 관리할 필요가 있다고 인정되는 지역’을 ‘특별관리지역’으로 지정하여 관광객의 방문시간을 제한할 수 있도록 하고 있다. 이에 따라서 피청구인이 발령한 이 사건 고시 중 심판대상조항은 특정 시간에 관광객의 레드존 방문을 제한하는 내용으로서, 별도의 집행행위 등을 예정하지 않고 직접 특정 시간과 장소에서 관광객의 방문을 금지한다는 점에서, 구체적인 권리ㆍ의무나 법률관계를 직접적으로 규율하는 성격을 갖는 행정처분에 해당한다.
그렇다면 심판대상조항을 다투기 위해서는 우선 행정소송 등의 구제절차를 거쳤어야 함에도, 청구인은 그와 같은 구제절차를 거치지 않고 곧바로 이 사건 심판청구를 하였으므로, 이 사건 심판청구는 보충성 요건을 갖추지 못하였다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
사 건 2025헌마175 종로구 북촌 특별관리지역 지정 고시 위헌확인 등
청 구 인 정○○
피 청 구 인 종로구청장
대리인 법무법인 오라클 담당변호사 김치중, 임은지
선 고 일 2026. 6. 24.
【주 문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
청구인은 2023. 3.경부터 2025. 12.경까지 서울 종로구 북촌로11길 인근에 거주하다가 2025. 12.경부터는 서울 ○○구에 거주하고 있는 사람으로, 피청구인이 ‘종로구 북촌 특별관리지역 지정 고시’를 통하여 종로구 북촌로11길 일대 약 34,000㎡를 ‘관광객 방문시간 제한구역(레드존)’(이하 ‘레드존’이라 한다)으로 지정하여 매일 제한시간(17:00부터 익일 10:00까지) 중 관광객의 방문을 금지한 것이 인근 주민과 관광객의 일반적 행동자유권, 행복추구권, 인근 상인의 영업의 자유를 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 청구인은 ‘종로구 북촌 특별관리지역 지정 고시’(2024. 6. 28. 서울특별시 종로구 고시 제2024-76호)의 취소를 구하였으나, 2024. 10. 11. 변경 고시가 있었으므로 현행 규정 중 해당 부분으로 심판대상을 변경하기로 한다.
나. 청구인은 레드존에 적용되는 여러 가지 제한 사항 중에서 관광객 방문시간 제한에 관하여 다투고 있다. 한편, 청구인은 방문시간 제한을 위반할 시 과태료를 부과하는 것도 문제 삼고 있으나, 과태료 금액이나 부과기준 등 제재 자체의 고유한 위헌성에 관하여는 구체적으로 주장하고 있지 않다. 따라서 레드존에서의 관광객 방문시간 제한에 관한 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다.
다. 이 사건 심판대상은 ‘종로구 북촌 특별관리지역 지정 변경 고시’(2024. 10. 11. 서울특별시 종로구 고시 제2024-120호, 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 8. 구역별 주요 조치사항 중 ‘법적조치 - 관광객 방문시간 제한구역(레드존)’ 가운데 ‘제한구역: 북촌로11길 일대 약 34,000㎡’ 부분, ‘제한시간: 17:00부터 익일 10:00까지’ 부분, ‘제한내용: 제한시간 내 제한구역의 관광객 방문 금지’ 부분(이하 이를 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항(아래 밑줄 부분) 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
종로구 북촌 특별관리지역 지정 변경 고시(2024. 10. 11. 서울특별시 종로구 고시 제2024-120호)
8. 구역별 주요 조치사항
□ 법적조치 - 관광객 방문시간 제한구역(레드존)
○ 시행시기: 2024년 11월 1일부터 시범운영, 2025년 3월 1일부터 과태료 부과
○ 제한구역: 북촌로11길 일대 약 34,000㎡
※ 특징: 주거용 한옥이 밀집된 곳으로 방문인구가 가장 많은 지역
○ 제한시간: 17:00부터 익일 10:00까지 ※ 방문시간: 10:00~17:00
○ 제한내용: 제한시간 내 제한구역의 관광객 방문 금지
○ 관리방안: 정주환경 보호를 위한 방문객 관리방안 설정
조치구역
설정
방문시간
지정
과태료
부과
집중청소
계도
안내판
모니터링
○
○
○
○
○
○
○
○ 주요 조치사항
- 관광객 방문시간 제한 및 위반 시 과태료 부과
- 청소 및 계도ㆍ단속 전문인력 운용
- 조치구역 안내판 설치 및 모니터링 등
○ 운영방법: 전담 관리인력 배치 및 과태료 부과
[관련조항]
관광진흥법(2023. 10. 31. 법률 제19793호로 개정된 것)
제48조의3(지속가능한 관광활성화) ② 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 조례로 정하는 바에 따라 특별관리지역으로 지정할 수 있다. 이 경우 특별관리지역이 같은 시ㆍ도 내에서 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구에 걸쳐 있는 경우에는 시ㆍ도지사가 지정하고, 둘 이상의 시ㆍ도에 걸쳐 있는 경우에는 해당 시ㆍ도지사가 공동으로 지정한다.
1. 수용 범위를 초과한 관광객의 방문으로 자연환경이 훼손되거나 주민의 평온한 생활환경을 해칠 우려가 있어 관리할 필요가 있다고 인정되는 지역
⑥ 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 특별관리지역에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 관광객 방문시간 제한, 편의시설 설치, 이용수칙 고지, 이용료 징수, 차량ㆍ관광객 통행 제한 등 필요한 조치를 할 수 있다.
서울특별시 종로구 관광진흥조례(2024. 10. 4. 서울특별시종로구조례 제1647호로 전부개정된 것)
제10조(특별관리지역 지정 등) ① 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 법 제48조의3 제2항에 따른 특별관리지역(이하 "특별관리지역"이라 한다)으로 지정할 수 있다.
1. 수용 범위를 초과한 관광객의 방문으로 자연환경이 훼손되거나 주민의 평온한 생활환경을 해칠 우려가 있어 관리할 필요가 있다고 인정되는 지역
③ 구청장은 법 제48조의3 제6항에 따라 특별관리지역에 대하여 다음 각 호의 조치를 할 수 있다.
1. 관광객 방문시간 제한
가. 관광객으로 인해 주민이 불편을 겪거나 불편을 겪을 우려가 있는 시간
나. 그 밖에 관광객 방문시간 제한이 필요하다고 판단되는 시간
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항 중 ‘관광객’ 부분은 그 의미가 불명확하여, 인근 주민이나 인근에서 숙박을 하는 관광객의 방문도 금지 대상인지 알 수 없으므로, 명확성원칙에 위배된다.
나. 제한시간을 심야로 한정하거나, 소음을 유발하는 행위만을 금지하거나, 입장료를 징수하거나, 관광객이 주거의 평온을 방해하지 않도록 적극적인 계도조치를 하는 등 입법목적을 달성하기 위한 덜 침해적인 방법이 존재함에도, 이른 저녁시간대부터 긴 시간 동안 단순히 통행만 하는 행위까지 일절 금지하는 것은 과도하다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 및 인근 주민ㆍ관광객의 일반적 행동자유권, 행복추구권을 침해한다. 나아가 인근 상인의 영업의 자유도 간접적으로 침해한다.
4. 판단
가. 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 헌법소원 심판을 청구할 수 없다(헌법재판소법 제68조 제1항 단서). 한편 고시의 법적 성질은 일률적으로 판단할 것이 아니라 고시에 담겨진 내용에 따라 구체적인 경우마다 달리 결정된다. 즉, 고시가 일반적ㆍ추상적 성격을 가질 때에는 법규명령 또는 행정규칙에 해당하지만, 구체적인 규율의 성격을 갖는다면 행정처분에 해당한다(헌재 1998. 4. 30. 97헌마141 참조).
나. 관광진흥법 제48조의3 제6항은 구청장 등은 특별관리지역에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 관광객 방문시간 제한, 관광객 통행 제한 등 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있고, ‘서울특별시 종로구 관광진흥조례’ 제10조 제1항 제1호 및 제3항 제1호는 구청장이 ‘수용 범위를 초과한 관광객의 방문으로 자연환경이 훼손되거나 주민의 평온한 생활환경을 해칠 우려가 있어 관리할 필요가 있다고 인정되는 지역’을 ‘특별관리지역’으로 지정하여 관광객의 방문시간을 제한할 수 있도록 하고 있다. 이에 따라서 피청구인이 발령한 이 사건 고시 중 심판대상조항은 특정 시간에 관광객의 레드존 방문을 제한하는 내용으로서, 별도의 집행행위 등을 예정하지 않고 직접 특정 시간과 장소에서 관광객의 방문을 금지한다는 점에서, 구체적인 권리ㆍ의무나 법률관계를 직접적으로 규율하는 성격을 갖는 행정처분에 해당한다.
그렇다면 심판대상조항을 다투기 위해서는 우선 행정소송 등의 구제절차를 거쳤어야 함에도, 청구인은 그와 같은 구제절차를 거치지 않고 곧바로 이 사건 심판청구를 하였으므로, 이 사건 심판청구는 보충성 요건을 갖추지 못하였다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.