헌법재판소
92헌아4
재산권침해에 대한 헌법소원
결정일: 1994년 12월 29일
결정요지
참조조문
결정 전문
사 건 92 헌아 4 재산권침해에 대한 헌법소원
청 구 인 이 ○ 현(李 ○ 鉉)
대리인변호사 이 원 형
[주 문]
이 사건 심판청구를 각하한다.
[이 유]
1. 사건의 개요
가. 1973. 6. 27. 청구인 소유의 전북 완주군 용진면 ○○리 산157의 7 소재 임야 450평과 같은 리 8의 51 소재 대지 1,966평을 포함하여 전주권(全州圈) 일대가 도시계획법 제21조의 규정에 의하여 건설부고시 제258호로써 개발제한구역(그린벨트)으로 지정ㆍ고시되어 동 구역안에서의 토지의 형질 변경, 건축물의 건축등의 행위제한이 가해지게 되었다.
나. 청구인은 위 토지가 개발제한구역으로 지정ㆍ고시되기 10여년 전부터 위 토지에서 적법하게 광업권등록(등록번호: 제31767호, 광종명:석회석, 존속기간 1962.10.6.-1987.10.5.)을 하여 소석회 비료를 제조하여 왔으나 위 토지에 대한 개발제한구역지정으로 인하여 1974.6.19. 광업권의 개발허가가 취소됨으로써 그 행사가 불가능하게 되었다. 그러는 사이 위 광업권의 존속기간의 마감일이 도래하였으나 토지형질변경 불허가로 인하여 존속기간의 갱신을 받을 수 없어 결국 위 광업권을 상실하게 되었다.
다. 한편 청구인은, 개발제한구역지정 당시 이미 시행중인 공사에 대한 특례를 정하고 있는 도시계획법 제21조 제2항 단서 및 동법시행령 제21조의 규정에 의하여 위 광업권에 대한 조정신청을 하여 1974.4.22. 완주군수로부터 기허가면적(834,000평)중 600평에 관하여 광산개발을 허가받았으나 같은 해 6.19. 위 허가마저 취소되었고, 다시 토지형질변경 및 토석채취허가신청(재조정신청)을 하였으나 이것 또한 불허가되었다. 그리하여 청구인은 위 불허가처분의 취소를 구하는 행정심판 및 행정소송을 제기하였으나 모두 패소하였다.(1982.7.13.청구인의 상고기각).
라. 이에 청구인은 1989.3. 20. 당 재판소에, 청구인이 그 소유의 토지가 개발제한구역으로 지정됨으로써 사용ㆍ수익을 제한당하여 손해를 입었음에도 불구하고 아무런 보상도 받지 못하고 있는 것은 도시계획법 제21조가 손실보상에 관하여는 아무런 규정을 두지 아니한 채 개발제한구역을 지정할 수 있도록 하였기 때문이고, 따라서 결국 청구인은 도시계획법 제21조 및 그에 의거한 개발제한구역 지정처분으로 인하여 헌법상 보장된 기본권(재산권)을 침해당하였다는 헌법소원심판을 청구하였다(당 재판소 89헌마46 사건).
마. 당 재판소는 1991.6.3. 위 헌법소원심판청구에 대하여, 도시계획법 제21조 의 규정자체에 의하여 직접 청구인의 기본권이 침해된 것으로는 볼 수 없고 건설부장관의 개발제한구역의 지정ㆍ고시라는 별도의 구체적인 집행행위에 의하여 비로소 재산권침해 여부의 문제가 발생할 수 있는 것이므로 위 법률조항을 직접 대상으로 하는 헌법소원은 법률에 대한 헌법소원의 요건을 갖추지 못하였고, 또한 개발제한구역 지정행위(도시계획결정)에 대하여는 행정심판 및 행정소송등을 제기할 수 있어 청구인으로서는 우선 그러한 구제절차를 거쳐야 함에도 불구하고 그러한 절차를 거치지 아니하였으므로, 결국 위 헌법소원심판청구는 모두 부적법하다는 이유로 이를 각하하였다.
바. 이에 대하여 청구인은, 당 재판소가 위 89헌마 46호 헌법소원심판청구를 1989.3.20. 접수한 때로부터 헌법재판소법 제72조 제4항 소정의 30일의 기간이 지났을 뿐만 아니라 같은 법 제38조 소정의 심판기간인 180일까지도 지난 1991. 6. 3.에야 각하결정을 한 것은 위 각 법조항에 위배되었고, 나아가 심판대상의 법률조항과 개발제한구역 지정행위는 청구인의 재산권을 직접적, 현실적으로 침해하였고 청구인이 이에 대한 사전 구제절차를 모두 거쳤음에도 불구하고 헌법재판소는 심리미진으로 사실 및 법리를 오해하여 위와 같이 잘못된 결정을 하였다고 주장하면서, 위 89헌마46사건 결정의 취소를 구하여 1992.12. 3. 이 사건 심판청구를 하였다.
2. 청구인의 주장
가. 헌법재판소법 제72조 제4항은 헌법소원심판청구 후 30일이 경과될 때까지 지정재판부에서 각하결정이 없는 때에는 심판에 회부하는 결정이 있는 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 법 제38조는 헌법재판소는 심판사건을 접수한 날로부터 180일이내에 종국결정의 선고를 하여야 한다고 규정하고 있다. 그런데도 헌법재판소는 위 89헌마46 헌법소원심판청구사건에 관하여, ① 그 심판청구를 1989.3.20. 접수하고 각하결정을 할 수 있는 시한인 30일을 훨씬 도과한 1991.6.3.에야 각하결정을 하였으므로 이는 헌법재판소법 제72조 제4항의 규정을 위배한 것이고, ② 또 국선대리인을 선정하고 사건을 전원재판부에 회부하여 이해관계기관인 건설부장관과 완주군수등으로부터 의견서를 제출받는 등으로 1989. 6.경 심리가 사실상 종료되었음에도 불구하고 1991.6.3.에야 각하결정을 함으로써 같은 법 제38조(심판기간)의 규정을 위배한 것이다.
나. 위 헌법소원심판청구에 대한 각하결정의 이유에는 다음과 같은 잘못이 있다. 즉, 헌법재판소는, ① 심판대상 법률조항 그 자체에 의하여 청구인의 기본권이 직접적으로 침해된 것은 아니라고 판시하였으나, 청구인의 광업권은 위 법률조항에 의거한 개발제한구역지정에 따라 본래목적인 광석채취(토지형질변경)가 금지됨으로 인하여 광석채취권이 완전히 침해되었을 뿐만 아니라 결국 그 광업권도 그 존속기간이 만료되어 소멸되었고, 그 광산에 따른 임야(채석장)와 대지(광산공장부지)는 광산개발외에는 달리 용도가 없어 지금까지 19년동안 황폐되어 있으므로, 결국 심판대상 법률조항에 의하여 청구인의 기본권(위 각 재산권)이 직접적, 현실적으로 침해당한 것이고, ② 또 개발제한구역지정행위에 대하여 청구인이 그 구제절차를 거치지 아니하였다고 판시하였으나, 당시 그에 관한 손실보상의 법령이 제정되지 아니하였으므로 손실보상청구소송을 제기할 수는 없었던 것이고, 청구인의 광산업은 개발제한구역지정이전(10년전)부터 합법적으로 시행중이던 사업으로서 도시계획법 제21조 제2항 단서 및 동법시행령 제21조 소정의 허가에 의해서만 구제될 수 있었던 것이기에 청구인은 완주군수의 1979. 12. 7.자 토지형질변경 및 토석채취허가신청(재조정허가신청)반려처분에 대하여 행정심판청구와 행정소송을 제기하였던 것이므로, 그 구제절차를 거친 것임이 분명하다.
다. 따라서 청구인은 위 89헌마46 사건의 각하결정에 즉시 불복하려 하였으나 헌법재판소법에는 그 제39조에 일사부재리의 규정만이 있을 뿐 다른 구제조항이 없으므로 고심하여 오다가 1992.11.20.에야 비로소 민사소송법 제422조를 준용하여 재심청구를 할 수 있다는 사실을 알게 되어 같은 해 12. 3. 이 사건 재심청구에 이르렀다.
3. 판 단
위에서 본 청구인의 주장과 기록에 의하면, 이 사건 청구이유의 요지는 결국 ① 위 당 재판소 89헌마46 결정에는 헌법재판소법 제72조 제4항과 제38조의 규정에 위배한 위법이 있고, ② 또 그 결정이유에는 사실오인(처분소원에 대한 판단부분)과 법리오해(법령소원에 대한 판단부분)의 위법이 있으니, 위 결정을 취소하고 다시 심판해 달라는 것으로 요약할 수 있다. 그리고 청구인은 민사 소송법 제422조를 준용하여 이 사건 재심청구에 이르렀다고만 주장하고 있을 뿐 자기의 불복사유가 위 법조 소정의 어느 재심사유에 해당한다는 아무런 주장이 없을 뿐만 아니라 청구인 주장의 위 불복사유는 같은 법조 소정의 재심사유중 그 어느 것에도 해당되지 아니한다.그렇다면 결국 청구인의 이 사건 심판청구는 그가 사용한 용어("재심"이라는 용어)에 관계없이 그 실질에 있어서는 위 89헌마46 결정에 대한 불복소원에 불과하다고 보여진다. 그런데 당 재판소의 결정에 대하여는 원칙적으로 불복신청이 허용될 수 없다는 것이 확립된 판례이고(당 재판소 1990. 10.12.고지 90헌마170 결정등 참조) 또 당 재판소는 이미 심판을 거친 동일한 사건에 대하여는 다시 심판할 수 없도록 되어 있다(헌법재판소법 제39조).따라서 이 사건 심판청구는 부적법하고 그 흠결을 보정할 수 없는 경우에 해당하므로 이를 각하하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
1994. 12. 29.
재 판 장 재 판 관 김 용 준 _________________________
재 판 관 김 진 우 _________________________
재 판 관 김 문 희 _________________________
주심 재 판 관 황 도 연 _________________________
재 판 관 이 재 화 _________________________
재 판 관 조 승 형 _________________________
재 판 관 정 경 식 _________________________
재 판 관 고 중 석 _________________________
재 판 관 신 창 언 _________________________
청 구 인 이 ○ 현(李 ○ 鉉)
대리인변호사 이 원 형
[주 문]
이 사건 심판청구를 각하한다.
[이 유]
1. 사건의 개요
가. 1973. 6. 27. 청구인 소유의 전북 완주군 용진면 ○○리 산157의 7 소재 임야 450평과 같은 리 8의 51 소재 대지 1,966평을 포함하여 전주권(全州圈) 일대가 도시계획법 제21조의 규정에 의하여 건설부고시 제258호로써 개발제한구역(그린벨트)으로 지정ㆍ고시되어 동 구역안에서의 토지의 형질 변경, 건축물의 건축등의 행위제한이 가해지게 되었다.
나. 청구인은 위 토지가 개발제한구역으로 지정ㆍ고시되기 10여년 전부터 위 토지에서 적법하게 광업권등록(등록번호: 제31767호, 광종명:석회석, 존속기간 1962.10.6.-1987.10.5.)을 하여 소석회 비료를 제조하여 왔으나 위 토지에 대한 개발제한구역지정으로 인하여 1974.6.19. 광업권의 개발허가가 취소됨으로써 그 행사가 불가능하게 되었다. 그러는 사이 위 광업권의 존속기간의 마감일이 도래하였으나 토지형질변경 불허가로 인하여 존속기간의 갱신을 받을 수 없어 결국 위 광업권을 상실하게 되었다.
다. 한편 청구인은, 개발제한구역지정 당시 이미 시행중인 공사에 대한 특례를 정하고 있는 도시계획법 제21조 제2항 단서 및 동법시행령 제21조의 규정에 의하여 위 광업권에 대한 조정신청을 하여 1974.4.22. 완주군수로부터 기허가면적(834,000평)중 600평에 관하여 광산개발을 허가받았으나 같은 해 6.19. 위 허가마저 취소되었고, 다시 토지형질변경 및 토석채취허가신청(재조정신청)을 하였으나 이것 또한 불허가되었다. 그리하여 청구인은 위 불허가처분의 취소를 구하는 행정심판 및 행정소송을 제기하였으나 모두 패소하였다.(1982.7.13.청구인의 상고기각).
라. 이에 청구인은 1989.3. 20. 당 재판소에, 청구인이 그 소유의 토지가 개발제한구역으로 지정됨으로써 사용ㆍ수익을 제한당하여 손해를 입었음에도 불구하고 아무런 보상도 받지 못하고 있는 것은 도시계획법 제21조가 손실보상에 관하여는 아무런 규정을 두지 아니한 채 개발제한구역을 지정할 수 있도록 하였기 때문이고, 따라서 결국 청구인은 도시계획법 제21조 및 그에 의거한 개발제한구역 지정처분으로 인하여 헌법상 보장된 기본권(재산권)을 침해당하였다는 헌법소원심판을 청구하였다(당 재판소 89헌마46 사건).
마. 당 재판소는 1991.6.3. 위 헌법소원심판청구에 대하여, 도시계획법 제21조 의 규정자체에 의하여 직접 청구인의 기본권이 침해된 것으로는 볼 수 없고 건설부장관의 개발제한구역의 지정ㆍ고시라는 별도의 구체적인 집행행위에 의하여 비로소 재산권침해 여부의 문제가 발생할 수 있는 것이므로 위 법률조항을 직접 대상으로 하는 헌법소원은 법률에 대한 헌법소원의 요건을 갖추지 못하였고, 또한 개발제한구역 지정행위(도시계획결정)에 대하여는 행정심판 및 행정소송등을 제기할 수 있어 청구인으로서는 우선 그러한 구제절차를 거쳐야 함에도 불구하고 그러한 절차를 거치지 아니하였으므로, 결국 위 헌법소원심판청구는 모두 부적법하다는 이유로 이를 각하하였다.
바. 이에 대하여 청구인은, 당 재판소가 위 89헌마 46호 헌법소원심판청구를 1989.3.20. 접수한 때로부터 헌법재판소법 제72조 제4항 소정의 30일의 기간이 지났을 뿐만 아니라 같은 법 제38조 소정의 심판기간인 180일까지도 지난 1991. 6. 3.에야 각하결정을 한 것은 위 각 법조항에 위배되었고, 나아가 심판대상의 법률조항과 개발제한구역 지정행위는 청구인의 재산권을 직접적, 현실적으로 침해하였고 청구인이 이에 대한 사전 구제절차를 모두 거쳤음에도 불구하고 헌법재판소는 심리미진으로 사실 및 법리를 오해하여 위와 같이 잘못된 결정을 하였다고 주장하면서, 위 89헌마46사건 결정의 취소를 구하여 1992.12. 3. 이 사건 심판청구를 하였다.
2. 청구인의 주장
가. 헌법재판소법 제72조 제4항은 헌법소원심판청구 후 30일이 경과될 때까지 지정재판부에서 각하결정이 없는 때에는 심판에 회부하는 결정이 있는 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 법 제38조는 헌법재판소는 심판사건을 접수한 날로부터 180일이내에 종국결정의 선고를 하여야 한다고 규정하고 있다. 그런데도 헌법재판소는 위 89헌마46 헌법소원심판청구사건에 관하여, ① 그 심판청구를 1989.3.20. 접수하고 각하결정을 할 수 있는 시한인 30일을 훨씬 도과한 1991.6.3.에야 각하결정을 하였으므로 이는 헌법재판소법 제72조 제4항의 규정을 위배한 것이고, ② 또 국선대리인을 선정하고 사건을 전원재판부에 회부하여 이해관계기관인 건설부장관과 완주군수등으로부터 의견서를 제출받는 등으로 1989. 6.경 심리가 사실상 종료되었음에도 불구하고 1991.6.3.에야 각하결정을 함으로써 같은 법 제38조(심판기간)의 규정을 위배한 것이다.
나. 위 헌법소원심판청구에 대한 각하결정의 이유에는 다음과 같은 잘못이 있다. 즉, 헌법재판소는, ① 심판대상 법률조항 그 자체에 의하여 청구인의 기본권이 직접적으로 침해된 것은 아니라고 판시하였으나, 청구인의 광업권은 위 법률조항에 의거한 개발제한구역지정에 따라 본래목적인 광석채취(토지형질변경)가 금지됨으로 인하여 광석채취권이 완전히 침해되었을 뿐만 아니라 결국 그 광업권도 그 존속기간이 만료되어 소멸되었고, 그 광산에 따른 임야(채석장)와 대지(광산공장부지)는 광산개발외에는 달리 용도가 없어 지금까지 19년동안 황폐되어 있으므로, 결국 심판대상 법률조항에 의하여 청구인의 기본권(위 각 재산권)이 직접적, 현실적으로 침해당한 것이고, ② 또 개발제한구역지정행위에 대하여 청구인이 그 구제절차를 거치지 아니하였다고 판시하였으나, 당시 그에 관한 손실보상의 법령이 제정되지 아니하였으므로 손실보상청구소송을 제기할 수는 없었던 것이고, 청구인의 광산업은 개발제한구역지정이전(10년전)부터 합법적으로 시행중이던 사업으로서 도시계획법 제21조 제2항 단서 및 동법시행령 제21조 소정의 허가에 의해서만 구제될 수 있었던 것이기에 청구인은 완주군수의 1979. 12. 7.자 토지형질변경 및 토석채취허가신청(재조정허가신청)반려처분에 대하여 행정심판청구와 행정소송을 제기하였던 것이므로, 그 구제절차를 거친 것임이 분명하다.
다. 따라서 청구인은 위 89헌마46 사건의 각하결정에 즉시 불복하려 하였으나 헌법재판소법에는 그 제39조에 일사부재리의 규정만이 있을 뿐 다른 구제조항이 없으므로 고심하여 오다가 1992.11.20.에야 비로소 민사소송법 제422조를 준용하여 재심청구를 할 수 있다는 사실을 알게 되어 같은 해 12. 3. 이 사건 재심청구에 이르렀다.
3. 판 단
위에서 본 청구인의 주장과 기록에 의하면, 이 사건 청구이유의 요지는 결국 ① 위 당 재판소 89헌마46 결정에는 헌법재판소법 제72조 제4항과 제38조의 규정에 위배한 위법이 있고, ② 또 그 결정이유에는 사실오인(처분소원에 대한 판단부분)과 법리오해(법령소원에 대한 판단부분)의 위법이 있으니, 위 결정을 취소하고 다시 심판해 달라는 것으로 요약할 수 있다. 그리고 청구인은 민사 소송법 제422조를 준용하여 이 사건 재심청구에 이르렀다고만 주장하고 있을 뿐 자기의 불복사유가 위 법조 소정의 어느 재심사유에 해당한다는 아무런 주장이 없을 뿐만 아니라 청구인 주장의 위 불복사유는 같은 법조 소정의 재심사유중 그 어느 것에도 해당되지 아니한다.그렇다면 결국 청구인의 이 사건 심판청구는 그가 사용한 용어("재심"이라는 용어)에 관계없이 그 실질에 있어서는 위 89헌마46 결정에 대한 불복소원에 불과하다고 보여진다. 그런데 당 재판소의 결정에 대하여는 원칙적으로 불복신청이 허용될 수 없다는 것이 확립된 판례이고(당 재판소 1990. 10.12.고지 90헌마170 결정등 참조) 또 당 재판소는 이미 심판을 거친 동일한 사건에 대하여는 다시 심판할 수 없도록 되어 있다(헌법재판소법 제39조).따라서 이 사건 심판청구는 부적법하고 그 흠결을 보정할 수 없는 경우에 해당하므로 이를 각하하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
1994. 12. 29.
재 판 장 재 판 관 김 용 준 _________________________
재 판 관 김 진 우 _________________________
재 판 관 김 문 희 _________________________
주심 재 판 관 황 도 연 _________________________
재 판 관 이 재 화 _________________________
재 판 관 조 승 형 _________________________
재 판 관 정 경 식 _________________________
재 판 관 고 중 석 _________________________
재 판 관 신 창 언 _________________________