2014헌마13

[당 사 자]
청 구 인 김○식 외 17인
대리인 변호사 이민석
[주 문]
이 사건 심판청구를 기각한다.

[이 유]
1. 사건개요
청구인들은 주유소를 운영하는 석유판매업자들로, 종전에 주유소인 석유판매업자는 거래상황기록부를 ‘매월 15일’ 수탁법인에 보고하였는데, 2013. 9. 17. ‘석유 및 석유대체연료 사업법’ 시행규칙 제45조 제1항 별표 8 제3호 나목이 개정되어 ‘매주 화요일’ 한국석유관리원에 보고하도록 변경되자, 청구인들은 개정된 위 시행규칙 조항이 청구인들의 영업의 자유를 침해한다고 주장하면서, 2014. 1. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상
청구취지에는 ‘석유 및 석유대체연료 사업법’ 시행규칙 제45조 제1항 별표 8 제3호 나목 전체가 심판대상으로 기재되어 있으나, 청구인들의 주장을 종합하면 청구인들은 거래상황기록부 보고기한을 ‘매월 15일’에서 ‘매주 화요일’로 변경한 부분의 위헌 여부만을 다투고 있으므로, 심판대상을 이 부분으로 한정한다. 따라서, 이 사건 심판대상은 ‘석유 및 석유대체연료 사업법’(이하 ‘석유사업법’이라 한다) 시행규칙(2013. 9. 17. 산업통상자원부령 제27호로 개정된 것) 제45조 제1항 별표 8 제3호 나목 중 ‘매주 화요일’ 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙(2013. 9. 17. 산업통상자원부령 제27호로 개정된 것)
제45조(보고 및 검사 등) ① 법 제38조 제1항 및 제2항에 따라 석유정제업자, 석유수출입업자, 석유판매업자, 「송유관 안전관리법」에 따른 송유관설치자 및 송유관관리자, 석유대체연료 제조ㆍ수출입업자, 석유대체연료 판매업자 및 영 제42조에 따른 석유소비자가 보고하여야 하는 보고사항 및 보고기한 등은 별표 8과 같다.
[별표 8]
보고사항 및 보고기한 등(제45조 제1항 관련)
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[관련조항]
[별지] 기재와 같음

3. 청구인들의 주장
심판대상조항은 석유의 수급과 가격의 안정을 도모하고 석유제품 등의 적정한 품질을 확보함으로써 국민경제의 발전과 국민생활의 향상에 이바지함을 목적으로 하나, 석유사업법에서 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 이미 엄격한 등록 요건 조항, 각종 금지 조항과 처벌 조항 등을 두고 있으므로 심판대상조항은 불필요하며, 영세한 주유소의 경우 혼자 또는 부부가 운영하는 곳이 대부분이고 결제나 세무기장도 월 단위로 이루어져 주 단위로 거래상황기록부를 보고함으로 인해 업무 부담이 지나치게 과중하다는 점 등을 고려하면, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인들의 영업의 자유를 침해한다.

4. 판단
가. 거래상황기록부 주 단위 보고제도의 입법 배경 등
(1) 석유유통산업의 특수성 및 단속의 필요성
석유제품은 다른 공산품과 달리 비포장 액상의 형태로 판매되므로 소비자가 육안으로 쉽게 품질을 식별할 수 없고, 연산품(連産品)으로 생산되는 탓에 제품별 생산단가는 비슷하지만 종류나 용도에 따라 세금이 차등 부과되어 소비자 가격이 크게 차이나는 특징이 있어, 탈세를 목적으로 가짜석유제품이 시중에 유통될 가능성이 크다.
가짜석유제품은 메탄올이나 톨루엔 등 인체에 유해한 물질을 함유하고 있어 운전자의 건강을 해치고, 자동차 엔진 부품의 부식을 촉진시켜 그 수명을 단축시키며, 정품에 비하여 발암물질을 포함한 유해 배기가스를 다량 배출시켜 대기오염을 악화시킨다. 뿐만 아니라 가짜석유제품의 유통은 선량한 석유판매업자의 영업활동을 방해하며 건전한 석유유통 질서의 확립을 저해한다.
정부는 가짜석유제품의 제조 및 판매를 근절하기 위하여 그 원료로 사용되는 용제에 대한 유통경로 감시체계를 구축하고, 가짜석유제품 사용자에 대한 과태료 부과, 가짜석유제품으로 제조ㆍ사용하게 할 목적으로 석유제품 등을 공급, 판매한 자 등의 처벌 등을 내용으로 하는 규정을 보완하였으나(석유사업법 제44조 제3호, 제49조 제1항 제3호), 석유유통구조가 복잡하고 불법유통이 은밀하고 점조직으로 행해지고 있어 그 근절이 쉽지 않다. 가짜석유제품의 제조 및 판매를 막기 위한 다양한 정책수립과 단속강화에도 불구하고, 단속을 피하기 위한 판매수법은 점점 다양화, 지능화되어 가고 있어, 가짜석유제품 판매는 꾸준히 늘고 있는 실정이다.
석유사업법은 가짜석유제품의 제조, 판매 등 이외에도 정량 미달 판매, 정당한 사유 없는 판매 등의 제한, 가격규제위반 판매, 폭리를 목적으로 한 사재기, 석유제품의 용도 외 판매 등 각종 유통질서 위반행위를 금지하고(제39조) 이를 위반하는 경우 제재를 가하고 있으나(제44조, 제45조, 제46조), 건전한 유통질서에 악영향을 미치는 새로운 형태의 거래는 수시로 출현하고 있다. 이러한 사정에 더하여, 우리나라의 경우 석유는 국민 경제뿐만 아니라 국가의 존립까지도 위태롭게 할 수 있는 자원이라는 점을 고려하면, 수시로 변동하는 거래현실에 대처하여 시기적절하게 석유의 건전한 유통질서를 저해하는 행위를 규제하여야 할 필요성은 더욱 크다고 할 것이다(헌재 2008. 11. 27. 2007헌가13 참조).
(2) 심판대상조항의 개정 배경
석유사업법 제38조 제1항에서 산업통상자원부장관은 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 석유판매업자에게 그 사업에 관한 보고를 명할 수 있도록 규정하고 있고, 석유사업법 시행규칙 제45조 제1항 별표 8은 석유사업법 제38조 제1항에 따라 석유판매업자가 보고하여야 하는 보고사항 및 보고기한 등에 대하여 규정하고 있다. 위 별표 8이 심판대상조항과 같이 개정되기 이전에는 주유소인 석유판매업자는 거래상황기록부를 매월 15일 보고하도록 규정되어 있었다.
그런데 석유제품 판매에 대한 기존의 월 단위 거래상황기록부 보고는 보고 주기가 길어 주유소인 석유판매업자가 무자료 거래나 가짜석유제품 판매를 하더라도 이를 뒤늦게 포착하게 되어 적시 대응이 어려웠다. 주유소의 석유제품 판매 주기가 평균 3, 4일임에 비하여 보고된 거래상황기록부가 활용되기까지는 2개월 가까이 소요되어 석유유통 흐름을 실시간으로 파악하기 어려웠고, 이에 따라 이상 징후를 파악했을 때는 이미 가짜석유제품이 제조되어 판매까지 끝난 경우가 많아 단속의 실효성이 떨어졌다. 거래상황기록부는 가짜석유제품의 판매, 무자료 거래 등을 방지하는 데 활용가치가 높은 자료임에도 불구하고, 보고 주기가 길어 사실상 국가수급통계용도로 제한적으로만 활용되고 가짜석유제품의 판매 등을 방지하는 자료로는 제대로 활용되지 못한다는 문제점이 지적되어 왔다. 이에 2013. 9. 17. 주유소인 석유판매업자가 거래상황기록부를 월 1회에서, 주 1회 보고하는 내용으로 심판대상조항이 개정되었고, 위 조항은 유예기간을 거쳐 2014. 7. 1.부터 시행되었다.
(3) 보고의무의 내용 및 의무 위반 시 제재
심판대상조항에 따르면 주유소인 석유판매업자는 매주 화요일 한국석유관리원에 전산보고ㆍ전자보고 또는 서면보고의 방식으로 거래상황기록부를 보고하여야 한다. 여기서 전산보고는 판매시점 관리시스템 등으로 자동 집계된 석유제품에 대한 실거래 물량정보를 산업통상자원부장관이 지정하는 전산망을 통해 보고하는 것이고, 전자보고는 인터넷(이메일, Web) 등을 이용해 보고하는 것이며, 서면보고는 팩스 또는 우편 등을 이용해 보고하는 것이다. 위 보고의무를 위반하여 보고를 하지 않거나 거짓으로 보고를 한 경우 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다(석유사업법 제49조 제2항 제4호).
나. 이 사건의 쟁점
심판대상조항은 주유소인 석유판매업자에게 매주 화요일 거래상황기록부를 한국석유관리원에 보고할 의무를 부과하여 직업수행의 자유를 제한한다. 일반적으로 직업수행의 자유에 대하여는 직업선택의 자유와는 달리 공익 목적을 위하여 상대적으로 폭넓은 입법적 규제가 가능하지만, 직업수행의 자유를 제한할 때에도 헌법 제37조 제2항에 따른 과잉금지원칙을 위반하여서는 안 된다(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마1087 등 참조).
다. 직업수행의 자유 침해 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적절성
심판대상조항이 주유소인 석유판매업자에게 거래상황기록부를 보고할 의무를 부과하는 것은, 무자료 거래 및 탈세 등을 방지하고, 나아가 석유의 수급에 관한 통계분석을 통하여 석유의 불법유통에 대한 이상 징후를 조기에 포착함으로써 가짜석유제품의 거래 등과 같이 건전한 유통질서를 해치는 행위를 조속히 발견, 차단하고 이를 예방하여 석유의 수급과 가격 안정을 도모하고 석유의 적정한 품질을 확보하기 위한 것으로서, 그 입법목적은 정당하다. 거래상황기록부 보고기한을 매월 1회에서 매주 1회로 단축한 것은 석유의 불법유통에 대한 이상 징후를 조기에 포착하는 데 기여하므로 위와 같은 입법목적을 달성하는 데 효과적이고 적절한 수단이라 할 것이어서 수단의 적절성 또한 인정된다.
(2) 침해의 최소성
주유소인 석유판매업자의 기존의 월 단위 거래상황기록부 보고만으로는 석유의 불법유통에 대한 이상 징후를 조기에 포착하기 어려워 단속의 실효성이 떨어지므로, 보고기한을 단축할 필요성이 인정됨은 앞서 살핀 바와 같다.
주유소인 석유판매업자의 거래상황기록부 보고기한이 월 1회에서 주 1회로 단축되어 보고의무의 부담이 가중되었지만, 보고의 방식은 기존의 서면보고 외에도 인터넷 등을 이용한 전자보고 및 판매시점 관리시스템을 이용한 전산보고가 허용되면서 더욱 간편한 방식으로 보고하는 것이 가능하게 되었다. 심판대상조항은 2013. 9. 17. 개정된 후, 주유소인 석유판매업자가 위와 같은 새로운 보고 방식을 이용할 수 있도록 준비하는 등 단축된 보고기한에 대비할 수 있도록 유예기간을 거쳐 2014. 7. 1.부터 시행되었다. 또한 산업통상자원부는 2014년에 전산보고에 필요한 판매시점 관리시스템을 보유하고 있지 않은 일부 주유소를 대상으로 석유제품 물량관리 소프트웨어, 보고용 단말기 PC 등을 포함한 판매시점 관리시스템 설치 일체를 지원하였고, 현재도 판매시점 관리시스템을 보유하고 있는 주유소에 대해서는 기존의 판매시점 관리시스템으로부터 거래상황기록부를 자동 생성ㆍ전송할 수 있는 연계 프로그램 설치를 계속하여 지원하고 있다.
또한, 한국생산성본부가 2015. 4. 전국 4,202개 주유소를 대상으로 조사한 결과, 거래상황기록부 보고를 함에 있어 전자보고를 하는 경우가 63.7%로 가장 많고, 보고에 소요되는 평균시간은 회당 전산보고의 경우 6.9분(902업소), 전자보고의 경우 14.8분(2,582 업소), 서면보고의 경우 23.1분(718 업소)으로 파악되어, 주 단위 보고로 인한 업무 부담이 그리 크지 않은 것으로 나타난다. 주 단위 보고가 시행된 2014. 7.부터 현재까지 매주 이루어지는 주유소인 석유판매업자의 거래상황기록부 보고율이 98.9%에 달하고 있는 것도 이러한 사정을 반영한다고 볼 수 있다.
이와 같이 주유소인 석유판매업자는 서면보고 외에 전자보고, 전산보고 등 더욱 간편한 보고 방법을 선택할 수 있고, 전산보고를 원하는 주유소에는 그에 필요한 전산장치 또는 연계 프로그램 설치를 지원해 왔으며, 단축된 보고기한에 대비할 수 있도록 유예기간을 두는 등 심판대상조항으로 인한 기본권 제한을 완화하는 규정 및 지원사업이 마련되어 있으며, 실제로 주 단위 보고가 주유소인 석유판매업자에게 업무적으로 큰 부담을 주지 않는 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 위반되지 않는다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항을 통하여 무자료 거래 및 탈세 등을 방지하고, 석유의 불법유통에 대한 이상 징후를 조기에 포착하여 가짜석유제품의 판매 등과 같이 건전한 유통질서를 해치는 행위를 조속히 발견, 차단할 수 있으므로 이로 인하여 달성할 수 있는 공익은 중대하다. 반면, 주유소인 석유판매업자는 매주 거래상황기록부를 보고할 의무를 부담하게 되어 직업수행의 자유가 제한되기는 하나 앞서 살핀 바와 같이 보고방법을 다양화하는 등 기본권 제한을 완화하는 규정이 마련되어 있고 전산보고 지원사업 또한 진행되고 있을 뿐만 아니라 보고에 소요되는 시간도 길지 않은 점 등을 고려하면, 심판대상조항으로 인하여 제한되는 사익이 위와 같은 공익보다 크다고 할 수 없다.
따라서 주유소를 운영하는 석유판매업자에 대한 기본권 제한과 그로 인한 공익 달성 사이에는 적절한 비례관계가 유지되는 것으로 보이므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 원칙에도 위반되지 않는다.
(4) 소결
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.


[별지]
관련조항

○ 석유 및 석유대체연료 사업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 석유 수급과 가격 안정을 도모하고 석유제품과 석유대체연료의 적정한 품질을 확보함으로써 국민경제의 발전과 국민생활의 향상에 이바지함을 목적으로 한다.
제38조(보고 및 검사) ① 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 석유정제업자등 또는 석유대체연료 제조업자등에게 그 사업에 관한 보고를 명하거나, 소속 공무원으로 하여금 석유정제업자등, 석유대체연료 제조업자등 또는 제21조 제1항 각 호의 사항에 관한 명령이나 제29조ㆍ제39조에 따른 의무의 위반 여부에 대한 확인이 필요하다고 인정되는 자의 사무소 또는 사업장(영업에 사용되는 차량을 포함한다)에 출입하여 장부ㆍ서류ㆍ시설 등 물건을 검사하거나 시료(試料)를 채취하게 할 수 있다.
제43조(권한의 위임ㆍ위탁) ② 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이 법에 따른 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 공사ㆍ한국석유관리원ㆍ품질검사기관 또는 석유산업의 건전한 발전을 목적으로 산업통상자원부장관의 허가를 받아 설립된 법인에 위탁할 수 있다.
제49조(과태료) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다.
4. 제38조 제1항 또는 제2항에 따른 명령을 위반하여 보고를 하지 아니하거나 거짓으로 보고를 한 석유판매업자, 석유비축대행업자, 석유대체연료 판매업자, 「송유관 안전관리법」에 따른 송유관설치자 및 송유관관리자 또는 석유소비자
○ 석유 및 석유대체연료 사업법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25425호로 개정된 것)
제45조(권한의 위탁 등) ④ 산업통상자원부장관은 법 제43조 제2항에 따라 다음 각 호의 권한을 한국석유관리원에 위탁한다.
15. 법 제38조 제1항 및 제2항에 따른 보고사항(수급상황기록부, 거래상황기록부, 용제구매 및 사용기록부만 해당한다)에 대한 확인
⑦ 산업통상자원부장관은 법 제43조 제2항에 따라 법 제38조 제1항 및 제2항에 따른 다음 각 호의 보고에 관한 업무를 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 구분에 따른 기관에게 위탁한다.
2. 석유판매업자의 보고(정기적인 보고의 경우만 해당한다)에 관한 업무: 공사, 한국석유관리원 또는 석유유통산업의 발전을 목적으로 산업통상자원부장관의 허가를 받아 설립된 법인
제46조(보고) ① 제45조에 따라 위탁을 받은 한국석유관리원, 공사 및 석유유통산업의 발전을 목적으로 산업통상자원부장관의 허가를 받아 설립된 법인은 그 위탁받은 업무를 처리한 경우에는 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 보고하여야 한다.
○ 석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙
부칙(2013. 9. 17. 산업통상자원부령 제27호)
제1조(시행일) 이 규칙은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 별표 8, 별지 제39호 서식, 별지 제43호 서식 및 별지 제44호 서식의 개정규정은 2014년 7월 1일부터 시행한다.
제2조(보고에 관한 경과조치) 별표 8의 개정규정에도 불구하고 2014년 7월 1일 전에 발생한 석유제품의 수급상황 및 거래상황에 관한 보고에 대해서는 종전의 규정에 따른다.